本文關鍵詞：長白學刊雜志，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

《長白學刊雜志》2015年第五期

黨內(nèi)法規(guī)是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，加強黨內(nèi)法規(guī)建設，建立科學完備的黨內(nèi)法規(guī)體系，對于中國共產(chǎn)黨的組織運作具有重要作用，進而對中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政效果和國家的政治文明建設產(chǎn)生重要的作用。黨內(nèi)廉政法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)的核心組成部分，加強黨內(nèi)廉政法規(guī)建設有利于將反腐敗所側重的手段從政策性措施轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫刃源胧�，這是符合制度反腐的規(guī)律和要求的，將極大地推動反腐倡廉建設。

一、黨內(nèi)廉政法規(guī)的內(nèi)涵和價值

（一）黨內(nèi)廉政法規(guī)的內(nèi)涵根據(jù)2013年發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《條例》）第一章第二條規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織工作活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。黨內(nèi)廉政法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)的重要組成部分。根據(jù)《條例》關于黨內(nèi)法規(guī)的界定，可以類比得到，黨內(nèi)廉政法規(guī)是由黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的關于加強黨風廉政建設和開展反腐敗斗爭的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。經(jīng)過改革開放以來中國共產(chǎn)黨的不懈努力，黨內(nèi)廉政法規(guī)建設取得了顯著成績，法規(guī)的種類和內(nèi)容豐富，形式多樣，基本形成了較為完備的黨內(nèi)廉政法規(guī)體系。這個體系的構成可以從不同的標準進行分類：一是以制定的法規(guī)是否為打擊腐敗行為的專門性文件為標準，黨內(nèi)廉政法規(guī)可以分為黨中央、中央紀委及黨的省一級委員會針對黨風廉政建設而制定的專門性法規(guī)、其他黨內(nèi)法規(guī)中存在的關于黨風廉政建設和反腐敗的制度規(guī)范這兩類。二是以法規(guī)的基本內(nèi)容、適用范圍以及效力等級為標準，黨內(nèi)廉政法規(guī)可以看作是由黨章、廉政準則、廉政條例、廉政規(guī)則和規(guī)定、廉政辦法以及廉政行為細則等構成的縱向體系。三是以廉政法規(guī)制定主體的級別為標準，黨內(nèi)廉政法規(guī)可以劃分為中共中央制定的廉政法規(guī)、中央紀委制定的廉政法規(guī)、中央其他部門制定的廉政法規(guī)、省級黨委制定的廉政法規(guī)。

（二）黨內(nèi)廉政法規(guī)建設的價值黨內(nèi)法規(guī)的價值主要體現(xiàn)在以下幾個方面：規(guī)范黨組織及其相互關系；規(guī)范黨的依法執(zhí)政活動；規(guī)范黨員的權利、義務和紀律；確保國家法制統(tǒng)一；推進法治國家、法治政府和法治社會的一體化建設。而黨內(nèi)廉政法規(guī)作為黨內(nèi)法規(guī)的特殊組成部分，在某種程度上不但體現(xiàn)一般性黨內(nèi)法規(guī)的價值，還具有其特殊的價值�？傮w而言，加強黨內(nèi)廉政法規(guī)建設的價值主要體現(xiàn)在以下幾個方面：1.有利于加強新時期黨的建設堅持中國共產(chǎn)黨的領導是當代中國一切事業(yè)成功的根本保證，加強黨的領導必須強化黨的建設。在新時期里，黨內(nèi)法規(guī)制度建設是加強和改進黨建的重要內(nèi)容，對黨執(zhí)政秩序的形成具有全局性的戰(zhàn)略意義，起著長期的、整體的規(guī)范作用。黨內(nèi)廉政法規(guī)建設是黨內(nèi)制度建設的有機組成部分。黨內(nèi)廉政法規(guī)明確了黨員行為的尺度，對于哪些事情可以為，哪些事情不得為，哪些事情應當為，哪些事情必須為等，提供了較為詳盡的規(guī)定和說明。黨員行為是否恰當，基本上可以通過參照黨內(nèi)廉政法規(guī)作出判斷，對黨員違紀行為的處理大多是依據(jù)黨內(nèi)廉政法規(guī)的具體規(guī)定。因此，從這個角度而言，黨內(nèi)廉政法規(guī)具有教育、監(jiān)督和懲罰黨內(nèi)腐敗行為的作用，這對加強黨的建設具有十分積極的意義。加強以黨內(nèi)廉政法規(guī)建設為核心的制度建設可以“治病樹，拔爛樹”，從而保證黨的肌體健康，保障黨組織的生機和活力，加強同人民群眾的血肉聯(lián)系，鞏固黨的執(zhí)政地位。2.有利于制度反腐的推進十八大以來，黨和國家領導人多次強調(diào)建立健全反腐敗制度體系，以規(guī)范權力的運行，遏制和打擊腐敗。習近平指出要“把權力關進制度的籠子里”，“緊緊圍繞提高科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平以深化黨的建設制度改革”，要抓緊形成不想腐、不能腐、不敢腐的體制機制。從世界范圍內(nèi)反腐敗的經(jīng)驗來看，反腐敗是治標和治本的統(tǒng)一，必須標本兼治。唯有通過制度建設“把權力關進籠子里”，使得黨政官員不僅“不敢腐”，并且“不能腐”，甚至在未來還可能要做到“不想腐”，才能鞏固來之不易的反腐成果，才是真正的治本意義上的反腐之道。換言之，建立科學完備的權力制約和民主監(jiān)督的體制機制，實現(xiàn)權力在陽光下運行，才能從源頭和根本上治理腐敗。加強以黨內(nèi)廉政法規(guī)為核心的制度建設，有利于帶動整個廉政制度體系的構建，以形成完善有效的制度體系，從而實現(xiàn)懲防體系建設的根本任務和基本目標。3.有利于規(guī)范黨員的權利與義務，強化黨的紀律合理的權利與義務規(guī)范對于黨風廉政建設和反腐敗事業(yè)是大有裨益的，其所致的期望效果是不錯位，不越位，保廉潔。黨內(nèi)廉政法規(guī)作為規(guī)范黨員行為及其組織運作，并以加強黨風廉政建設、開展反腐敗斗爭為直接目的和基本內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)稱，其內(nèi)容實質(zhì)上是對黨員的權利、義務和紀律的界定，以通過對權利、義務之間關系的規(guī)范來實現(xiàn)黨風廉政建設和反腐敗事業(yè)的成功。經(jīng)過近百年的實踐探索，中國共產(chǎn)黨基本擁有了包括黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。從既有的黨內(nèi)廉政法規(guī)來看，現(xiàn)行的廉政法規(guī)如《中共中央、國務院關于進一步制止黨政機關和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》《中共中央紀律檢查委員會關于重申和建立黨內(nèi)監(jiān)督五項制度的實施辦法》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《關于黨員領導干部述職述廉的暫行規(guī)定》《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加強農(nóng)村基層黨風廉政建設的意見》《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》《關于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》等黨內(nèi)廉政法規(guī)，其具體內(nèi)容是對黨內(nèi)黨風廉政建設的基本原則、途徑、領域和環(huán)節(jié)等進行規(guī)范和說明，以此確定黨員的權利和義務邊界，力圖保障黨內(nèi)的清廉，實現(xiàn)以黨內(nèi)清廉帶動國家的廉潔。黨的先鋒隊性質(zhì)和先進性要求決定了黨規(guī)黨紀要嚴于國家法律。國法是作用于所有公民的行為，而黨紀是為黨組織和黨員立的規(guī)矩。黨是肩負神圣使命的政治組織，黨員是肩負特殊政治職責的公民。黨員身分的存在，就意味著多盡一份義務，就要在組織上講服從、行動上講紀律。因此，要以嚴格的標準要求黨員、嚴厲的措施管住干部，確保黨的紀律成為剛性約束。而黨內(nèi)廉政法規(guī)正是基于廉潔政治的目標對黨員權利、義務和紀律進行規(guī)范的制度體系。制定科學完備的黨內(nèi)廉政法規(guī)，繼而嚴格執(zhí)行，對黨內(nèi)廉潔乃至國家廉潔都有很好的保證作用�；诖耍瑢h員權利、義務和紀律方面的規(guī)范是黨內(nèi)廉政法規(guī)存在和建設的又一價值所在，也是所有的黨內(nèi)法規(guī)所具有的普遍價值。4.黨內(nèi)廉政法規(guī)是國家廉政法律法規(guī)的有益補充健全的法制是遏制腐敗的必要條件之一，綜觀世界上腐敗水平較低的國度，基本上都有至少一部專門的反腐敗法律在發(fā)揮效用，如美國關于反腐敗的法律法規(guī)散見于諸如《政府道德法》和《基本利益沖突法》此類的一系列法律中，形成了較為完備的反腐敗法律體系。由于多種條件的限制，我國現(xiàn)階段暫時還未制定出一部專門的反腐敗法律，反腐敗法律體系還不健全，國家主要是基于刑法對腐敗部分相關問題進行了規(guī)定，這一現(xiàn)狀對于反腐敗效果的獲得是有其不利的一面的。在反腐敗法律體系尚未完全建成的大背景下，為了更有成效地進行反腐敗斗爭，黨內(nèi)廉政法規(guī)對于國家廉政法律法規(guī)的補充價值就必須得到高度重視�，F(xiàn)階段，黨內(nèi)廉政法規(guī)較之于國家廉政法律法規(guī)初步形成了體系：相應的預防性法規(guī)、懲處性法規(guī)和監(jiān)督性法規(guī)都存在并發(fā)揮著作用。這對于國家廉政立法是一個有力的補充，一些黨員干部的腐敗行為如若不能在國家廉政法律方面找到具體的約束性的規(guī)定，那么黨內(nèi)廉政法規(guī)就是阻攔腐敗蔓延的有力屏障，它就成為黨員干部的行為腐敗與否的度量工具以及懲治腐敗行為的標尺。與此同時，有關立法部門可以在時機成熟之時，通過立法程序?qū)⒑线m的黨內(nèi)廉政法規(guī)上升為國家廉政法律，以此補充國家廉政立法的不足。

二、改革開放以來黨內(nèi)廉政法規(guī)建設的歷史考察

改革開放三十多年來，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)廉政法規(guī)建設取得了很大的發(fā)展，形成了較為系統(tǒng)的黨內(nèi)廉政法規(guī)體系，即以黨章為核心，以一系列內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備的準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則為基礎的黨內(nèi)廉政法規(guī)初成體系。從歷史角度來看，黨內(nèi)廉政法規(guī)建設大致經(jīng)過了四個階段，每一階段的黨內(nèi)廉政法規(guī)建設都取得了一些成就。第一階段：中共十一屆三中全會以后至中共十三大前期。為了打擊對外開放初期的腐敗現(xiàn)象，中國共產(chǎn)黨根據(jù)當時腐敗現(xiàn)象發(fā)生的領域單一、表現(xiàn)形式簡單、發(fā)生頻率較低、案件數(shù)量較少、社會影響有限等特點，及時地、有針對性地制定出了若干黨內(nèi)廉政法規(guī)，如《關于高級干部生活待遇的若干規(guī)定》（1979年）、《黨內(nèi)政治生活的若干準則》（1980年）、《關于黨政機關在職干部不要與群眾合辦企業(yè)的通知》(1984年)、《關于各級紀檢干部不得擔任各種經(jīng)濟組織的職務的通知》(1985年)、《關于嚴格控制黨政機關干部出國問題的若干規(guī)定》(1987年)、《黨員領導干部犯嚴重官僚主義失職錯誤黨紀處分的暫行規(guī)定》(1988年)等。這些廉政法規(guī)的制定出臺對于遏制改革開放初期黨內(nèi)初步抬頭的部分黨員的腐敗行為具有重要的實踐意義，保障了改革開放過程中黨的純潔性和先進性。第二階段：黨的十三大以后至黨的十六大前。隨著改革開放的深化，計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌以及由此帶來的社會生活各領域的變化，腐敗現(xiàn)象較之于改革開放頭十年的頻度、規(guī)模和影響大幅上升。為了給社會主義市場經(jīng)濟體制的建立提供良好的內(nèi)、外部環(huán)境，在這一時期內(nèi)，中共中央明顯加大了黨內(nèi)廉政法規(guī)建設的力度，努力建立與社會主義市場經(jīng)濟規(guī)則相適應的黨員干部廉潔從政行為規(guī)范，這些法規(guī)的建立對于打擊腐敗現(xiàn)象具有重要的意義。據(jù)不完全統(tǒng)計，從1987年中共十三大到1997年中共十五大，僅《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》收錄的、由中共中央制定的關于黨的紀律方面的法規(guī)就多達53個，內(nèi)容涉及到黨政領導干部配備小汽車、吃喝玩樂、經(jīng)商辦企業(yè)、收受禮品禮金、公款旅游、配備使用通訊工具等方面，對經(jīng)濟方面的各種違法亂紀行為基本上都作出了限制性要求并規(guī)定了處理辦法。

具體的黨內(nèi)廉政法規(guī)有《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》(1990年)、《監(jiān)察部聘請?zhí)匮O(jiān)察員辦法》（1991年）、《中共中央紀律檢查委員會、最高人民檢察院、監(jiān)察部關于紀檢監(jiān)察機關和檢察機關在反腐敗斗爭中加強協(xié)作的通知》（1993）、《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》（1994年）、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例（試行）》（1997年）、《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》（1997年）、《關于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》(1998年)、《關于加強和改進黨風建設的決定》(2001年)等。第三階段：黨的十六大以后至黨的十八大前。黨的十六大以后，中國共產(chǎn)黨不斷總結反腐敗斗爭的經(jīng)驗，逐步形成了對于黨風廉政建設的規(guī)律性認識，摸索出一條適合中國國情的反腐之路：堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的戰(zhàn)略方針，著力建立健全懲治和預防腐敗體系，在嚴厲懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設，將廉政法規(guī)制度建設擺在了更加突出的位置。截至十八大前基本實現(xiàn)了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》所確立的建成懲治和預防腐敗體系基本框架的目標。據(jù)不完全統(tǒng)計，從2002年至2012年，中央紀委、監(jiān)察部單獨或者會同有關部門起草制定法規(guī)制度230余件，各省(區(qū)、市)紀檢監(jiān)察機關起草制定反腐倡廉法規(guī)和規(guī)范性文件達1700余件。

這一時期制定的黨內(nèi)廉政法規(guī)主要有：《黨政領導干部選拔任用工作條例》（2002年）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》（2003年）、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（2003年）、《關于中共中央紀委、中共中央組織部巡視工作的暫行規(guī)定》（2004年）、《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例》(2004年)、《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》(2005年)、《關于開展治理商業(yè)賄賂專項工作的意見》(2005年)、《中共中央紀委、監(jiān)察部、財政部、農(nóng)業(yè)部關于進一步規(guī)范鄉(xiāng)村財務管理工作的通知》（2006年）、《中共中央紀委關于嚴格禁止利用職務上的便利謀取不正當利益的若干規(guī)定》（2007年）、《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》(2008年)、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》(2009年)、《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》(2009年)、《國有企業(yè)領導人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》(2009年)、《關于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》（2010年）、《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》（2010年）、《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責若干規(guī)定（試行）》（2011年）等。第四階段：黨的十八大以來。黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央高度重視反腐倡廉建設，不斷加大對黨員領導干部違紀違法行為的查處力度，切實糾正和解決發(fā)生在人民群眾身邊的不正之風與腐敗問題。為了更好地服務于十八屆三中全會所提出的制度反腐目標，一系列關于廉政建設的重要黨內(nèi)法規(guī)陸續(xù)出臺，主要有：《違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為適用<中國共產(chǎn)黨紀律處分條例>若干問題的解釋》（2012年）、《關于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》（2012年）、《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》（2013年）、《黨政機關國內(nèi)公務接待管理規(guī)定》（2013年）、《關于在干部教育培訓中進一步加強學員管理的規(guī)定》（2013年）、《關于進一步規(guī)范黨政領導干部在企業(yè)兼職（任職）問題的意見》（2013年）、《關于在全國紀檢監(jiān)察系統(tǒng)開展會員卡專項清退活動的通知》（2013年）、《關于落實中央八項規(guī)定精神堅決剎住中秋國慶期間公款送禮等不正之風的通知》（2013年）、《建立和健全腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》（2013年）、《黨政領導干部選拔任用工作條例》（2014年）、《關于加強干部選拔任用工作監(jiān)督的意見》（2014年）、《關于厲行節(jié)約反對食品浪費的意見》(2014年)等。綜觀改革開放以來黨內(nèi)廉政法規(guī)建設歷程，我們可以看到黨內(nèi)廉政法規(guī)是黨不斷進行反腐倡廉建設的制度保障，其作用領域和范圍也越來越廣，單項廉政法規(guī)的針對性越來越強，黨內(nèi)廉政法規(guī)建設也越來越接地氣，著力解決人民群眾反映突出的腐敗問題和現(xiàn)象。經(jīng)過幾十年的不懈努力，內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備的黨內(nèi)廉政法規(guī)體系已經(jīng)逐步形成。

三、進一步加強黨內(nèi)廉政法規(guī)建設的建議

在看到黨內(nèi)廉政法規(guī)建設取得成就的同時，我們也應該注意黨內(nèi)廉政法規(guī)建設還存在一些問題，加強黨內(nèi)廉政法規(guī)建設，需要采取針對性措施解決這些問題。

（一）黨內(nèi)廉政法規(guī)建設中存在的問題1.法規(guī)的體系化程度不高眾所周知，黨風廉政建設的順利進行需要一個健全的反腐敗體系協(xié)同運作，制度反腐功效的發(fā)揮是反腐敗法律和相關廉政法規(guī)共同作用的結果。然而，由于一些主客觀因素的制約，我國目前尚未制定出一部專門的反腐敗法，在此情況下，反腐敗要更加倚重于黨內(nèi)廉政法規(guī)的效能。我國現(xiàn)階段黨內(nèi)廉政法規(guī)的絕對數(shù)量是比較多的，據(jù)不完全統(tǒng)計，黨內(nèi)僅僅關于規(guī)范收受節(jié)禮的規(guī)范性文件就有幾十件之多，關于約束“三公”消費的規(guī)范性文件數(shù)量就更多，有時僅是針對一種具體的行為進行規(guī)范，甚至出現(xiàn)一頁、兩頁、幾百字的規(guī)范性文件。[3]數(shù)量多并不代表質(zhì)量好，各項黨內(nèi)廉政法規(guī)之間的有效協(xié)調(diào)配合方面尚顯薄弱，一部分黨內(nèi)廉政法規(guī)是應急而產(chǎn)生，發(fā)現(xiàn)一種新的腐敗現(xiàn)象或出現(xiàn)一個新的腐敗領域，就制定一項法規(guī)，導致數(shù)量眾多、內(nèi)容繁雜、重復沖突的狀況出現(xiàn)。從總體上看，盡管黨內(nèi)廉政法規(guī)體系初步形成，但還不健全，還缺少一部反腐倡廉建設的總則性法規(guī)，規(guī)范黨內(nèi)權力運行、信息公開、利益沖突防治等方面的制度或有空白點，或者是法規(guī)地位相對較低。2.部分黨內(nèi)廉政法規(guī)制定程序不夠合理程序合理是指權力機關在制定相關廉政法規(guī)時，必須遵循形式上符合正義要求的程序，這就要求程序具有平等參與性和公開性。黨內(nèi)廉政法規(guī)的制定過程是政黨組織行動程序的一部分，廉政法規(guī)制定程序合理與否直接影響到廉政法規(guī)的科學性、可行性和效果。《條例》對廉政法規(guī)制定程序進行了相對專業(yè)而詳盡的規(guī)定，但其中尚有不夠完善、不夠詳盡的地方，部分條款在實踐中也并沒有很好遵循。如：（1）《條例》的第二章第十二條規(guī)定“黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和計劃在執(zhí)行過程中，可以根據(jù)實際情況進行調(diào)整。”《條例》沒有對“實際情況”進行一般性規(guī)定和說明，這有可能會造成在執(zhí)行過程中，黨內(nèi)廉政法規(guī)規(guī)劃和計劃內(nèi)容的穩(wěn)定性得不到保證，一連串的可能性情況的發(fā)生會導致廉政法規(guī)規(guī)劃和計劃內(nèi)容在實際上的擴張，從而可能影響廉政法規(guī)的質(zhì)量。（2）《條例》第三章第十六條沒有得到很好的執(zhí)行。一些廉政法規(guī)出臺前的調(diào)查研究還不夠深入廣泛，各級黨組織和廣大黨員的意見和建議未能得到很好的傾聽和采納，廉政法規(guī)制定中的民主原則沒有得到很好的尊重。（3）《條例》第三章第十九條沒有得到很好的執(zhí)行。一些黨內(nèi)廉政法規(guī)草案形成之后，意見征集的主體范圍并不是十分廣泛，尤其是群眾的意見不能夠很好地反映和收集。3.部分黨內(nèi)廉政法規(guī)內(nèi)容質(zhì)量不高廉政法規(guī)內(nèi)容的質(zhì)量對反腐敗的效果具有直接的相關性：質(zhì)量高，依據(jù)這些法規(guī)所進行的反腐敗成效就會相對比較高。隨著中國共產(chǎn)黨對黨內(nèi)法規(guī)建設的重視，黨內(nèi)廉政法規(guī)的質(zhì)量在不斷提高，但也應該看到，一些廉政法規(guī)的質(zhì)量尚待提高。（1）內(nèi)容繁雜，，沖突重復。這是由于內(nèi)部體系化程度不高所致。（2）類別分散。黨內(nèi)廉政法規(guī)的制定目前還沒有規(guī)范、明確的分類標準，如對實體法和程序法的界定和整理工作就明顯滯后，往往是法規(guī)應時性強，不分實體與程序，內(nèi)容龐雜，使得廣大黨員學習、執(zhí)行和監(jiān)督有困難。（3）法規(guī)內(nèi)容過于零星與微觀。喝酒、打牌等生活中的具體情境，都可以在黨內(nèi)廉政法規(guī)中找到相對應的規(guī)范性文件，規(guī)范的覆蓋面極為細致、微觀，黨內(nèi)新出現(xiàn)的細微情況就有可能出臺相應的規(guī)范性文件，事無巨細皆使用規(guī)范性文件的載體，內(nèi)容過于微小零星，導致了黨內(nèi)廉政法規(guī)的系統(tǒng)性、整體性、關聯(lián)性不高。（4）一些過時、失效和有誤的黨內(nèi)廉政法規(guī)得不到定期清理。2014年7月至2014年12月期間開展的對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行集中清理是黨的歷史上的首次。由此可以看出，長期以來黨內(nèi)一些失效的、質(zhì)量不高的廉政法規(guī)沒有得到清理，從而影響了黨內(nèi)法規(guī)體系的整體水平。（5）相關主體對黨內(nèi)廉政法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果缺少評估。對制度、政策實施效果的評估是獲知制度、政策合理性和有效性的必要環(huán)節(jié)，缺少評估的制度過程是不完整的。雖然《條例》第三十二條有對于制度評估的規(guī)定，但是在現(xiàn)實當中，部分廉政法規(guī)在制定和執(zhí)行之后就沒有了下文，其實際功效難以得到很好的評估。（6）一些黨內(nèi)廉政法規(guī)的內(nèi)容規(guī)定比較原則，可操作性不強，約束力不夠。如2003年出臺的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》第二十六條規(guī)定“黨員署真實姓名檢舉的，應當視情況將處理結果告知該黨員，聽取其意見”，這里的“視情況”的規(guī)定過于模糊，無論告知還是不告知，都可以用“視情況”來解釋。4.黨內(nèi)廉政法規(guī)與國家立法的協(xié)調(diào)還存在不足堅持依法治國和依法執(zhí)政，在治國理政方面的依據(jù)是憲法和國家法律，在管黨治黨方面的依據(jù)是《黨章》和黨內(nèi)法規(guī)。改革開放以來，在黨的領導下，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成并不斷發(fā)展完善，黨內(nèi)廉政法規(guī)建設也取得了極大的進展。但受諸多主客觀條件的限制，兩者之間還存在一些銜接不夠、協(xié)調(diào)不夠的地方。如：有的黨內(nèi)廉政法規(guī)在制定過程中缺乏論證，部分黨內(nèi)法規(guī)與國法重復；關于“雙規(guī)”“雙開”措施的有關規(guī)定、如何保障“雙規(guī)”“雙開”人員的合法權利、如何和司法機關密切配合等問題，仍需進行相應的深入研究和論證，以期使黨內(nèi)法規(guī)本身進一步獲得完善；目前各級黨委制定的關于黨風廉政建設法規(guī)和涉及反腐敗內(nèi)容的法律法規(guī)數(shù)量超過2000部[4]，然而現(xiàn)行的黨員領導干部廉潔自律、廉潔從政的規(guī)定，大多還只是停留在黨內(nèi)法規(guī)的層面上，一些成熟的黨內(nèi)廉政法規(guī)沒有及時地上升為國家法律，黨風廉政建設的法制化、制度化水平仍然不是很高。類似的關于黨內(nèi)廉政法規(guī)和國家立法協(xié)調(diào)不足的表現(xiàn)還有很多。

（二）切實加強黨內(nèi)廉政法規(guī)建設針對上述問題，需要從黨內(nèi)廉政法規(guī)的制定、執(zhí)行和監(jiān)督等方面進行糾正和完善�？茖W制定黨內(nèi)廉政法規(guī)是前提，嚴格執(zhí)行是關鍵，完善監(jiān)督是保障。廉政法規(guī)建設的前提是廉政法規(guī)的科學制定。法規(guī)制定不科學，就不能有效地規(guī)范黨組織及黨員活動，就不能實現(xiàn)黨內(nèi)廉政立法的目的�？茖W的黨內(nèi)廉政法規(guī)對于腐敗的認定、違紀責任的追究以及預防腐敗的途徑和手段等廉政建設過程中的方方面面都應有系統(tǒng)的規(guī)定。針對制定過程中存在的問題，我們應該在以下一些方面采取措施努力強化黨內(nèi)廉政法規(guī)建設：一是以《黨章》為統(tǒng)帥，以《中國共產(chǎn)黨黨風廉政建設與反腐敗條例》為核心，建設結構合理、程序嚴密、相互統(tǒng)籌配合的系統(tǒng)的科學的黨內(nèi)廉政法規(guī)體系。應當制定《中國共產(chǎn)黨黨風廉政建設與反腐敗條例》，作為指導黨風廉政建設和黨內(nèi)反腐的總則性規(guī)范；要建立健全包括對黨員及其組織的權利和權限、黨內(nèi)反腐敗教育機制、制約和監(jiān)督機制、懲處機制、反腐敗領導體制和工作機制、對黨內(nèi)廉政法規(guī)執(zhí)行機制和執(zhí)行效果評估機制有具體而明確規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)體系。[5]二是擴大黨內(nèi)民主，切實落實《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例》，建立基層黨組織和普通黨員對黨內(nèi)廉政立法的參與機制、黨內(nèi)廉政法規(guī)制定過程的信息公開機制以及黨內(nèi)廉政法規(guī)審議批準過程的民主表決機制，以充分吸收廣大基層黨組織和普通黨員參與到黨內(nèi)廉政法規(guī)的制定過程中來。三是加強程序性法規(guī)建設，制定和整合黨內(nèi)程序法規(guī)，以增強黨內(nèi)廉政法規(guī)制定的程序正義。[6]要改變重實體而輕程序的思想觀念；繼續(xù)完善黨內(nèi)廉政法規(guī)制定程序，促進黨內(nèi)廉政法規(guī)制定程序的科學化和民主化。四是抓好黨內(nèi)廉政法規(guī)的及時清理工作，根據(jù)黨風廉政建設和反腐敗的新形勢和新情況，加大對黨內(nèi)廉政法規(guī)的修改、解釋和廢止工作的力度。要加強黨內(nèi)法規(guī)的清理，有效解決黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的缺失、“碎片化”和“老化”等問題。在當前，要重視修訂《黨員領導干部廉潔從政若干準則》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《巡視工作條例》等規(guī)定，強化黨內(nèi)監(jiān)督制度。五要充分注意黨內(nèi)廉政法規(guī)與國家法律之間的協(xié)調(diào)，確保黨內(nèi)廉政法規(guī)的制定不僅要以黨章和黨的政策為依據(jù)，同時不得與憲法和法律所規(guī)定的基本原則和內(nèi)容相抵觸，確保黨內(nèi)廉政法規(guī)對于國家反腐敗立法的保障和維護作用。要注意分析和總結黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)的執(zhí)行情況，將經(jīng)過實踐檢驗、適應形勢發(fā)展的黨內(nèi)廉政法規(guī)轉(zhuǎn)化為國家法律。對國家法律已經(jīng)有規(guī)定的內(nèi)容和事項，黨內(nèi)廉政法規(guī)的規(guī)定就不得與之相抵觸。對于《立法法》明確規(guī)定應該由國家法律規(guī)定的事項，黨內(nèi)廉政法規(guī)不應作出規(guī)定。四、結語“把權力關進制度的籠子里”已經(jīng)成為全黨全社會的共識，成為時下的流行語。在中國，馴服權力的制度籠子有一個顯著特點，即它是由國法與黨紀共同鑄就的，中國的反腐敗制度建設，是國法與黨紀的雙輪驅(qū)動。黨內(nèi)廉政法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)制度不可缺少的重要組成部分，對于加強黨風廉政建設，促進干部清正、政府清廉、政治清明具有重大意義。我們應該繼續(xù)加強對黨內(nèi)廉政法規(guī)建設的研究，深化對黨內(nèi)廉政法規(guī)建設規(guī)律的認識，克服黨內(nèi)廉政法規(guī)建設過程中存在的問題和不足，從而實現(xiàn)黨的十八屆四中全會提出的“加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設”，“完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規(guī)”的戰(zhàn)略要求。

作者：龍?zhí)?韋焱良 單位：湖南大學 法學院

  本文關鍵詞：長白學刊雜志，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。