本文關(guān)鍵詞：國際稅收雜志，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

一、財政專戶的新問題和新特點

（一）增生另類賬戶由于轉(zhuǎn)移支付資金項目逐年增多，增生另類賬戶在所難免，也隨之出現(xiàn)新問題。一是開戶種類增加。雖然賬戶清理后數(shù)量減少，但種類上卻有所增加，增設(shè)了諸如“山湖項目開發(fā)資金”、“技改專項資金”、“待保管款”等另類賬戶②。由于資金名目繁多，前來瓜分求錢的銀行自然更多，糧食補貼類資金、教育類資金、基建類資金等賬戶只能“一女多嫁”，其中僅基建專項資金專戶就分別在農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、郵儲銀行和農(nóng)商行開設(shè)了14個專戶。二是開戶依據(jù)隨意性較大。如某縣4個財政專戶僅憑事業(yè)單位法人登記證書開設(shè)專戶，區(qū)級3個財政專戶未附開戶依據(jù)。三是部分停用賬戶未能及時銷戶。如家電下鄉(xiāng)政策已于2011年取消，但和縣、含山財政局在3家銀行開立的11個家電下鄉(xiāng)補貼專戶仍未撤銷。由此可見，賬戶清理整頓雖然使得專戶數(shù)量下降，但清理后財政專戶管理和開設(shè)的規(guī)范性問題依然較為突出。

（二）衍生虛擬賬戶財政專戶數(shù)量減少，但虛擬賬戶現(xiàn)象凸顯。據(jù)統(tǒng)計，賬戶清理前，馬鞍山市區(qū)財政專戶總數(shù)達(dá)到402個。賬戶清理后，市區(qū)財政專戶數(shù)量壓縮為74個，在賬戶減少的情況下，財政部門為了細(xì)化資金核算，向各開戶銀行提出了在現(xiàn)有賬戶總量不變的情況下，增設(shè)子賬戶，虛擬賬戶隨之衍生，滿足了明細(xì)核算各類資金的要求。對郵儲銀行的調(diào)查顯示，馬鞍山市區(qū)財政在郵儲銀行共開設(shè)9個專戶，為財政專戶開設(shè)虛擬子賬戶共38戶，待開設(shè)虛擬賬戶11戶，雖說專戶備案數(shù)量減少，但滋生出諸多二級子賬戶，一方面導(dǎo)致實際使用的專用賬戶呈增長趨勢，另一方面財政專戶數(shù)量雖有減少，但資金規(guī)模不斷擴大。據(jù)此次調(diào)查顯示，2012年人民銀行國庫中的地方財政收入月度平均余額僅為10.5億元，而各級商業(yè)銀行的財政專戶月度平均余額達(dá)60.02億元，是國庫的6倍。

（三）專戶功能變異開立財政專戶是財政部門在商業(yè)銀行核算和管理專項收入或?qū)ｍ椫С龅馁~戶。按照有關(guān)規(guī)定，各項財政收支應(yīng)逐步統(tǒng)一歸并到國庫單一賬戶體系，專戶的設(shè)置僅是一項過渡性的安排，但隨著財政金融體制的改革深入以及經(jīng)濟形勢的變化，不僅財政單一賬戶制度未得到認(rèn)真貫徹，財政專戶的功能也在逐步演變成財政變相干預(yù)銀行信貸、調(diào)節(jié)預(yù)算收支進(jìn)度、獲取銀行定期存款利息的工具。以非稅收入專戶為例，轄區(qū)內(nèi)，2012年非稅收入專戶月度余額達(dá)五億元，占國庫非稅收入的43%，月度總變動頻率2960.87次，平均資金流量1216.33萬元，分別較2011年增長15%和42%。從具體資金流向看月末、季末按照財政指令匯繳至國庫的資金量較大，在財稅壓力持續(xù)增長的背景下，開立在商業(yè)銀行的非稅收入收繳戶成為完成財政收支任務(wù)的“調(diào)節(jié)器”。非稅收入專戶在市區(qū)14家商業(yè)銀行的13個銀行開設(shè)了專戶。隨著新的金融機構(gòu)的增設(shè)，對財政專戶的競爭將愈發(fā)加劇，不惜通過為財政部門免除基本結(jié)算費用等方式參與專戶資金市場競爭，極易造成尋租等行為。

（四）憑證使用混亂由于財政專戶資金量大、穩(wěn)定性高，與企業(yè)專戶相比，財政專戶在商業(yè)銀行享受著特殊優(yōu)惠待遇，在憑證使用上尤為明顯。在對商業(yè)銀行檢查中發(fā)現(xiàn)，財政收入專戶除了使用“非稅收入一般繳款書”以外，還使用已作廢的“預(yù)算外資金繳稅憑證”等。在財政支出賬戶中，普遍使用了“預(yù)算撥款憑證”。這些憑證無統(tǒng)一編號，隨意印刷，在財政與商業(yè)銀行里都未納入重要空白憑證管理。財政專戶收支憑證的混亂使用，不僅加大了財政資金的風(fēng)險隱患，同時也加大了銀行經(jīng)營的風(fēng)險，存在著巨大的資金隱患。

二、財政專戶新問題產(chǎn)生的影響

（一）另類賬戶和虛擬賬戶的出現(xiàn)擾亂了賬戶管理秩序，加大了財政資金的隱性風(fēng)險由于賬戶清理撤銷了部分違規(guī)賬戶，為滿足不斷增加的資金種類和資金需求，規(guī)避銀行賬戶管理，另類賬戶和虛擬賬戶應(yīng)運而生，易出現(xiàn)資金混戶、串戶現(xiàn)象，影響到賬戶核算的真實性和準(zhǔn)確性。另一方面，虛擬賬戶的設(shè)置表面上是同一個專用賬戶的分級核算，實質(zhì)上是多個專用賬戶并存，資金分賬核算、分散管理，與另設(shè)專用賬戶無本質(zhì)區(qū)別。這一核算模式，應(yīng)對了上級管理部門的監(jiān)督檢查，規(guī)避了銀行賬戶管理，但帶來的風(fēng)險卻難以管控。虛擬賬戶的增設(shè)帶來了隨意劃撥、挪用、轉(zhuǎn)移資金的可能，對財政資金構(gòu)成極大風(fēng)險。

（二）新增問題使得監(jiān)督的難度加大，增加了國庫資金監(jiān)管風(fēng)險首先，財政專戶資金管理分散在財政內(nèi)部各職能部門，缺乏有效的外部監(jiān)管，容易引發(fā)資金案。例如鄱陽“2.11”財政資金案件、江蘇省財政廳原副廳長張美芳被“雙規(guī)”案件等。其次，財政專戶管理制度缺失，導(dǎo)致清理后監(jiān)管缺位。雖然《國家金庫條例》及其《實施細(xì)則》賦予了國庫監(jiān)督財政存款開戶的職責(zé)，但過于籠統(tǒng)也無可操作性規(guī)定，制度缺失使得財政專戶監(jiān)督缺位。再次，虛擬賬戶的開設(shè)從表面上看符合財政專戶開設(shè)的要求，但實質(zhì)上是變相的違規(guī)開立賬戶行為。此類賬戶的開設(shè)既未經(jīng)人民銀行核準(zhǔn)，也未向人民銀行國庫備案，完全游離于賬戶管理之外，造成賬戶管理上的失控，擾亂了正常的賬戶管理秩序。除此之外，財政專戶的資金絕大部分來源于國庫撥款，而國庫部門在審核財政專項撥款憑證時主要審核撥款用途，對收款單位的真實賬號、戶名與財政提供的是否一致無從核對。至于收款單位賬戶是否經(jīng)人民銀行核準(zhǔn)、是何種性質(zhì)的專戶、與撥款用途是否一致等，國庫人員無法判斷，更無法從資金撥付的源頭把好“專款專用”關(guān)，給國庫資金流向監(jiān)管帶來了一定的難度。

（三）巨額的資金沉淀影響財政資金的運行效率，影響國家收支數(shù)據(jù)的真實性和宏觀調(diào)控的效率財政專戶分散在不同的商業(yè)銀行，不利于資金的集中調(diào)度和統(tǒng)籌安排，且部分財政專戶的月度資金變動不到一次，影響財政資金的管理效率。其次，財政資金的巨額沉淀不利于國家收支數(shù)據(jù)的統(tǒng)計，影響財政收支數(shù)據(jù)的真實性，有些列入上級財政考核的財政支出表面上看已列支，其實并未實際支出，大多滯留在財政專戶。再次，增大了人民銀行基礎(chǔ)貨幣的投放，并通過基礎(chǔ)貨幣的擴張效應(yīng)增加了全社會的貨幣供應(yīng)量，削弱了人民銀行實施貨幣政策的效力，不利于國家對各項財政政策的制定及執(zhí)行的判斷，影響國家貨幣政策和財政政策的制定和協(xié)調(diào)。

三、財政專戶后續(xù)可持續(xù)性監(jiān)管的對策建議

（一）分行設(shè)戶，改革財政專戶的設(shè)立為從源頭上清理資金的體外環(huán)流，并遏制專戶資金性質(zhì)的隨意變異，將目前分散在財政各職能部門和有關(guān)主管部門手中的專戶資金進(jìn)行清理和組合，分為專項資金和轉(zhuǎn)移支付資金，將其逐步規(guī)范為“整塊撥款”和“配套撥款”兩部分，財政部門和人民銀行牽頭與各金融機構(gòu)據(jù)此“分行設(shè)戶”，根據(jù)機構(gòu)的撥付環(huán)境和網(wǎng)點位置及覆蓋率，獲得對應(yīng)的資金管理權(quán)。如社會保險基金財政專戶，同一家商業(yè)銀行或信用社只允許開設(shè)1個社保基金專戶，并對各項社會保險基金實行分賬核算，按政策規(guī)定分別計息；轉(zhuǎn)移支付資金分公用和民生兩塊，同一家商業(yè)銀行只允許開設(shè)1個種類的財政專戶；納入預(yù)算管理的資金要在規(guī)定期限內(nèi)繳入國庫；結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中支付改革要求，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)專戶資金往來專戶。

（二）加強專戶憑證管理，規(guī)范憑證使用人民銀行是銀行票據(jù)的管理部門，對于財政專戶憑證使用的亂象要切實加強管理。一是取締過期作廢了的“預(yù)算外資金繳款憑證”等不合規(guī)憑證在銀行的使用，政府非稅收入一律使用“非稅收入一般繳款書”；二是財政專戶付款憑證制作應(yīng)符合《支付結(jié)算辦法》的規(guī)定，對財政支出賬戶中必須使用專用撥款憑證的，由人民銀行總行會同財政部進(jìn)行設(shè)計，統(tǒng)一編號，指定印刷廠家印刷，財政部門統(tǒng)一管理重要空白憑證，憑證名稱不得使用“預(yù)算撥款憑證”。同時財政部門與商業(yè)銀行應(yīng)簽訂賬戶管理補充協(xié)議，明確“專用撥款憑證”在使用中雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。

（三）完善國庫單一賬戶制度，加強財政專戶的開戶審批一是人民銀行國庫與支付結(jié)算部門內(nèi)部達(dá)成共識，加強專戶開戶依據(jù)審查管理。在賬戶審批上，堅持國庫先行審核、支付結(jié)算后續(xù)審批的操作程序，促進(jìn)財政賬戶管理工作的規(guī)范化、制度化。國庫審核后，向會計賬戶開設(shè)經(jīng)辦人提供開設(shè)專戶的涉及國務(wù)院、財政部、省級人民政府或省級財政部門等相關(guān)的正式有效文件，凡是沒有上述有效文件依據(jù)的，一律不予開設(shè)。二是嚴(yán)格控制專戶數(shù)量。同一類型資金只允許開設(shè)一個戶，其余賬戶全部撤銷。資金性質(zhì)相近的賬戶要進(jìn)行合并，實行分賬核算。三是所有的專用賬戶開設(shè)許可證上除了有“賬戶管理專用章”，還必須蓋有“國庫業(yè)務(wù)專用章”，兩章缺一不可，全面提升專戶設(shè)立許可級別。

（四）跟蹤監(jiān)督，建立健全財政專戶管理監(jiān)督檢查機制為切實消除財政職能部門對資金存放的自主權(quán)，從根本上規(guī)范財政專戶設(shè)立，遏制財政專戶的數(shù)量擴張，要對財政專戶進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。一是開展專戶年檢，依照《人民幣賬戶管理辦法》規(guī)定，國庫要與財政部門在信息共享基礎(chǔ)上，聯(lián)手實施賬戶年檢。重點查詢年檢信息，對信息變更、撤銷的，沒有報經(jīng)人行國庫審核批準(zhǔn)的視為違規(guī)侯處理；對一年內(nèi)未發(fā)生資金往來業(yè)務(wù)的資金要求財政立即收回，及時納入預(yù)算內(nèi)統(tǒng)籌安排；年檢合格的加注合格標(biāo)示。二是全面加強對商業(yè)銀行財政性資金的監(jiān)督檢查，嚴(yán)格要求商業(yè)銀行按會計制度規(guī)定正確使用財政性存款科目。三是借力地方政協(xié)人大、審計等部門，形成合力監(jiān)督制度，把財政專戶清理整頓列為財政系統(tǒng)反腐倡廉建設(shè)重點工作，對財政部門進(jìn)行廉政考核，確保專戶資金使用透明、公開、安全、有效率，，切實防止財政資金游離于監(jiān)管之外。

（五）加強對商業(yè)銀行繳存財政性存款的監(jiān)管按照規(guī)定，商業(yè)銀行吸收的財政性存款是人民銀行存款準(zhǔn)備金的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)100%劃收當(dāng)?shù)厝嗣胥y行，但是由于監(jiān)管上存在難度，此項工作一直沒有得到有效的監(jiān)管。由于利益的驅(qū)動，商業(yè)銀行占用財政性準(zhǔn)備金的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，并在一定程度上助長了商業(yè)銀行互拉財政開戶、存款的沖動，造成了財政專戶越清越多的亂象。各人民銀行應(yīng)加強監(jiān)督，對財政性存款違規(guī)使用科目，不按規(guī)定劃繳財政性存款等違規(guī)情況，根據(jù)《金融違法行為處罰辦法》《信貸資金管理試行辦法》③等從嚴(yán)處罰，從根本上切斷財政性存款對商業(yè)銀行的利益誘惑。

作者：陳燕燕李愛華單位：中國人民銀行馬鞍山市中心支行中國人民銀行含山縣支行

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