本文關(guān)鍵詞：濕地保護(hù)立法比較研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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中國(guó)濕地立法體系完善之我見 作者：張 赫  網(wǎng)友點(diǎn)擊量: 328 次  添加時(shí)間：2015-6-13 15:20:38

中國(guó)濕地立法體系完善之我見

張 赫 （中國(guó)政法大學(xué)，北京100088）

摘要：濕地是介于陸地和海洋之間的特殊的生態(tài)系統(tǒng)，其具有重大的生態(tài)價(jià)值以及經(jīng)濟(jì)價(jià)值，素有“地球之腎”的稱號(hào)。然而，一直以來(lái)，人類在開發(fā)濕地的過程中，只重視其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在掠奪性開發(fā)利用濕地時(shí)忽視了濕地的生態(tài)功能，造成了破壞性的影響。濕地立法就是為了妥善處理利用與保護(hù)之間的矛盾，更好的發(fā)揮濕地的生態(tài)功能，同時(shí)滿足人們的經(jīng)濟(jì)需要，我國(guó)近年來(lái)在頒布的各項(xiàng)部門法規(guī)中都或多或少的涉及到了濕地保護(hù)的問題，但由于缺乏整體性保護(hù)的理念，部門之間利益沖突也時(shí)有發(fā)生，因此保護(hù)效果不佳。我國(guó)今后的濕地立法應(yīng)該在整合當(dāng)前各項(xiàng)有關(guān)濕地的部門規(guī)定的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持“保護(hù)優(yōu)先，合理利用”的立法方針，建立有針對(duì)性，具體可操作的講究各部門協(xié)調(diào)管理的整體性的濕地保護(hù)立法體系。

關(guān)鍵詞：濕地保護(hù)    專門立法    協(xié)調(diào)    系統(tǒng)式管理    程序性機(jī)制

濕地是重要的國(guó)土資源和自然資源，其如同森林、耕地、海洋一樣具有多種功能。濕地系指不問其為天然或人工，長(zhǎng)久或暫時(shí)之沼澤地、泥炭地或水域地帶，帶有或靜止或流動(dòng)、或?yàn)榈�、半咸水或咸水水體者，包括低潮時(shí)水深不超過6米的水域。此外，濕地可以包括鄰接濕地的河湖沿岸、沿海區(qū)域以及濕地范圍的島嶼或低潮時(shí)水深超過6米的水域。所有季節(jié)性或常年積水地段，包括沼澤、泥炭地、濕草甸、湖泊、河流及泛洪平原、河口三角洲、灘涂、珊瑚礁、紅樹林、水庫(kù)、池塘、水稻田以及低潮時(shí)水深淺于6米的海岸帶等，均屬濕地范疇。  

濕地與人類的生存、繁衍、發(fā)展息息相關(guān)，是自然界最富生物多樣性的生態(tài)景觀和人類最重要的生存環(huán)境之一，它不僅為人類的生產(chǎn)、生活提供多種資源，而且具有巨大的環(huán)境功能和效益，在抵御洪水、調(diào)節(jié)徑流、蓄洪防旱、控制污染、調(diào)節(jié)氣候、控制土壤侵蝕、促淤造陸、美化環(huán)境等方面有其它系統(tǒng)不可替代的作用，因此，其與森林、海洋一起并稱為全球三大生態(tài)系統(tǒng)。我國(guó)幅員遼闊，地理環(huán)境復(fù)雜，氣候多樣，濕地類型也非常豐富，1971年《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國(guó)際重要濕地公約》（簡(jiǎn)稱濕地公約）所規(guī)定的全部31類天然濕地和9類人工濕地在我國(guó)都有分布，同時(shí)我國(guó)濕地面積大、區(qū)域差距顯著、生物多樣性豐富，具有巨大的開發(fā)利用價(jià)值，同時(shí)也帶來(lái)了保護(hù)上的難度。我國(guó)分布的主要濕地類型有沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、淺海、灘涂濕地、人工濕地等。另外，我國(guó)也建立了多個(gè)國(guó)家級(jí)的濕地自然保護(hù)區(qū)，其中有7處載入了《濕地公約》國(guó)際重要濕地名錄。

然而，隨著人口的急劇增加，為解決農(nóng)業(yè)用地的擴(kuò)張和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，對(duì)濕地的不合理開發(fā)利用導(dǎo)致中國(guó)天然濕地日益減少，功能和效益下降；捕撈、狩獵、砍伐、采挖等過量獲取濕地生物資源，造成了濕地生物多樣性逐漸喪失；濕地水資源過度開采利用，導(dǎo)致濕地水質(zhì)堿化，湖泊萎縮；長(zhǎng)期承泄工農(nóng)業(yè)廢水、生活污水，導(dǎo)致濕地水污染，嚴(yán)重危及濕地生物的生存環(huán)境；森林資源的過度砍伐，植被破壞，導(dǎo)致水土流失加劇，江河湖泊泥沙瘀積等等，使中國(guó)濕地資源已經(jīng)遭受了嚴(yán)重破壞，其生態(tài)功能也嚴(yán)重受損。近些年來(lái)，人們?cè)絹?lái)越意識(shí)到保護(hù)濕地的重要性，自從中國(guó)政府于1992年7月31日正式加入《濕地公約》以來(lái)，政府以及民間組織逐漸開始關(guān)注并大力推動(dòng)了濕地的保護(hù)和管理工作，但長(zhǎng)期存在著立法滯后，法律法規(guī)分散，部門間缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，保護(hù)治理理念不正確等問題。

一、我國(guó)濕地立法現(xiàn)狀及其成就

（一）我國(guó)濕地立法

近十幾年來(lái)，我國(guó)頒布了一系列與濕地保護(hù)有關(guān)的法律法規(guī)。從1983年始，陸續(xù)頒布實(shí)施了《森林法》、《水污染防治法》、《土地管理法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《水法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水土保持法》、《槍支管理法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》、《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、《防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》、《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》、《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《自然保護(hù)區(qū)條例》等涉及到濕地保護(hù)的法律法規(guī)。各地方政府也根據(jù)國(guó)家的法律法規(guī)，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，制定了各具特色的地方性立法，如甘肅省。黑龍江省、廣東省、湖南省等都有了本省的濕地保護(hù)條例，江西省還制定了專門針對(duì)鄱陽(yáng)湖濕地區(qū)域的保護(hù)條例。

此外，在國(guó)家政策、規(guī)劃層面上，有關(guān)濕地保護(hù)的官方文件也陸續(xù)出臺(tái)。1994年3月國(guó)務(wù)院通過并頒布了《中國(guó)21世紀(jì)議程－－中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，集中闡述了中國(guó)人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、政策和行動(dòng)框架，其中許多章節(jié)關(guān)系到濕地保護(hù)及合理利用，尤其是其關(guān)于自然資源保護(hù)與可持續(xù)利用、生物多樣性保護(hù)的各個(gè)方案及其各個(gè)領(lǐng)域所涉及的內(nèi)容，為之后制定的《中國(guó)濕地保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》提供了重要依據(jù)。1994年完成的《中國(guó)生物多樣性保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》，是指導(dǎo)全國(guó)生物多樣性保護(hù)行動(dòng)的綱領(lǐng)性文件。它綜合地闡述了包括濕地生物資源在內(nèi)的各種生物資源及其生態(tài)系統(tǒng)所受到的威脅現(xiàn)狀及原因，提出了中國(guó)生物多樣性保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃的總目標(biāo)、具體目標(biāo)和行動(dòng)，以及行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施的具體措施。1995年制定的《中國(guó)21世紀(jì)議程－－林業(yè)行動(dòng)計(jì)劃》是實(shí)施《中國(guó)21世紀(jì)議程－－中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》的一個(gè)專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃，該計(jì)劃提出了中國(guó)林業(yè)發(fā)展的總體戰(zhàn)略目標(biāo)和對(duì)策，并提出了濕地資源保護(hù)與合理利用的目標(biāo)和行動(dòng)框架。1996年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《跨世紀(jì)綠色工程規(guī)劃》，該規(guī)劃包含了國(guó)家和地方的大量水污染治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程，1998年國(guó)務(wù)院正式公布了《全國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》，對(duì)從現(xiàn)在起到下世紀(jì)中葉全國(guó)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)進(jìn)行了全面部署，該規(guī)劃的公布和實(shí)施對(duì)今后中國(guó)濕地的保護(hù)和合理開發(fā)利用具有重要的推動(dòng)作用。2000年，國(guó)家林業(yè)局等17個(gè)部委共同頒布實(shí)施了《中國(guó)濕地保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》，正式提出了我國(guó)濕地保護(hù)的指導(dǎo)思想和行動(dòng)綱領(lǐng)，為今后濕地保護(hù)工作指出了方向和目標(biāo)。

我國(guó)還通過加入國(guó)際公約或與周邊國(guó)家簽訂協(xié)議的方式對(duì)濕地進(jìn)行保護(hù)。1992年我國(guó)正式加入了《濕地公約》，并認(rèn)真履行了國(guó)際義務(wù)，積極開展了保護(hù)濕地的工作，取得了顯著成效。另外，我國(guó)還加入了《國(guó)際捕鯨管制公約》、《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》、《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》、《防止傾倒廢物及其它物質(zhì)污染海洋公約》、《保護(hù)世界和自然遺產(chǎn)公約》、《生物多樣性公約》、《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》、《聯(lián)合國(guó)防治荒漠化公約》。中國(guó)還與世界自然基金會(huì)（WWF）、濕地國(guó)際（WI）、聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）、國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）、國(guó)際鶴類基金會(huì)（ICF）等國(guó)際機(jī)構(gòu)和組織在濕地野生動(dòng)物保護(hù)、濕地調(diào)查、濕地自然保護(hù)區(qū)建設(shè)以及人才培訓(xùn)等方面進(jìn)行了合作。中國(guó)政府分別與日本、澳大利亞政府簽訂并認(rèn)真執(zhí)行了中日、中澳候鳥保護(hù)協(xié)定；與俄羅斯政府簽定了中俄兩國(guó)共同保護(hù)興凱湖濕地的協(xié)定。加強(qiáng)了與周邊國(guó)家和地區(qū)保護(hù)候鳥，特別對(duì)跨國(guó)遷徙水鳥及其棲息地的保護(hù)工作。

（二）對(duì)我國(guó)濕地立法成就的評(píng)價(jià)

經(jīng)過近十幾年的立法工作，我國(guó)已經(jīng)初步建立了國(guó)際條約、中央、地方的多層次濕地保護(hù)法律體系，內(nèi)容涵蓋了濕地生態(tài)系統(tǒng)的各個(gè)生態(tài)要素，多個(gè)政府部門也牽涉其中，多頭管理的模式也建立起來(lái)，不論是原則性的國(guó)家政策還是具體化的法律條文，都對(duì)濕地保護(hù)進(jìn)行了全面細(xì)致的規(guī)定，可以說(shuō)立法工作還是卓有成效的，但也透露出一些亟待解決的問題，比如沒有一部濕地保護(hù)的專門立法，所有的濕地保護(hù)法律條文比較分散，難以系統(tǒng)整體的對(duì)濕地保護(hù)進(jìn)行全面周到的把握。行政管理部門牽涉較多，各部門缺乏協(xié)調(diào)，出于自身利益考量，往往不當(dāng)利用法律賦予的權(quán)限，制定的部門規(guī)章出現(xiàn)了管轄的交叉和沖突，對(duì)于沒有利益輸送的相關(guān)領(lǐng)域又出現(xiàn)了無(wú)人管領(lǐng)的空白地帶等等。因此，我們需要對(duì)現(xiàn)行濕地保護(hù)法律體系存在的問題進(jìn)行詳細(xì)的梳理并找到解決問題的切實(shí)可行的辦法。

二、我國(guó)濕地保護(hù)立法中存在的問題

我國(guó)已經(jīng)建立了比較完備的濕地保護(hù)法律體系，但仍然存在著立法理念的偏差、立法體系過于分散且立法交叉沖突及空白問題突出、相關(guān)行政管理部門之間缺乏協(xié)調(diào)，政出多門，多龍治水、執(zhí)法水平以及公眾參與度不高等問題，對(duì)于這些存在的問題我們?nèi)绻狈φJ(rèn)識(shí)，將會(huì)對(duì)之后的濕地保護(hù)法律體系的完善造成不利后果，沒有方向的盲目改進(jìn)只會(huì)造成更大的混亂，我們也只有在認(rèn)清了這些問題之后才會(huì)有針對(duì)性的提出問題解決的方案或設(shè)計(jì)。

（一）立法理念存在偏差

我國(guó)現(xiàn)行濕地保護(hù)法律法規(guī)中對(duì)濕地資源的保護(hù)是按照要素劃分的，不同的濕地生物要素由不同的法律法規(guī)調(diào)整，由不同的政府部門進(jìn)行管理，這就人為地割裂了濕地作為一個(gè)特殊的生態(tài)系統(tǒng)的整體性。濕地類型復(fù)雜,涉及的生物環(huán)境要素多樣，各個(gè)組成部分之間卻又彼此密切聯(lián)系，互為存在的前提，立法上的分為調(diào)之，管理體制上的割而治之,不僅使?jié)竦乇Ｗo(hù)的整體性受到破壞,而且由于管理上的沖突,也影響了管理的效果。以《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》的規(guī)定為例,該條例第八條規(guī)定:“國(guó)家對(duì)自然保護(hù)區(qū)實(shí)行綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)自然保護(hù)區(qū)的綜合管理。國(guó)務(wù)院林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等有關(guān)行政主管部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi),主管有關(guān)的自然保護(hù)區(qū)�！蔽覈�(guó)有不少濕地在自然保護(hù)區(qū)內(nèi),不同部門、地區(qū)的管理目標(biāo)和利益的差異性,影響了濕地的科學(xué)管理。

（二）立法體系分散、交叉、沖突及缺失問題明顯

目前還沒有一部關(guān)于濕地保護(hù)與合理利用的專門法律、法規(guī)；已有的相關(guān)法律、法規(guī)中有關(guān)濕地保護(hù)的條款比較分散，且不成系統(tǒng)，雖然都不同程度的涉及到濕地的保護(hù)和利用，在一定領(lǐng)域內(nèi)也都肩負(fù)起了對(duì)濕地的保護(hù)與管理，但是由于濕地具有多項(xiàng)功能，濕地的保護(hù)也涉及到方方面面的問題，這些問題單靠分散的法律法規(guī)條款是很難全部涵蓋的，這樣就必然存在某些領(lǐng)域的法律空白，無(wú)法可依的問題仍然存在。此外，由于分割要素模式立法理念的存在，使得各部門依據(jù)法律賦予自己的權(quán)限各自制定部門規(guī)章，出現(xiàn)了法條相互交叉、重復(fù)的現(xiàn)象，難以很好的發(fā)揮作用。

（三）缺乏濕地管理協(xié)調(diào)機(jī)制

由于關(guān)于濕地保護(hù)、開發(fā)利用的法律規(guī)范散見在不同的環(huán)境與自然保護(hù)的法律中,牽涉面廣，部門多，濕地本身的自然特性又是涉及土地、水域、野生動(dòng)植物、農(nóng)田等的綜合體,按照我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制,林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)、土地、海洋、水利、建設(shè)、運(yùn)輸?shù)炔块T在其職權(quán)范圍內(nèi)都有管理的職責(zé)，不同地區(qū)、部門的利益不用，目標(biāo)不同，又缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，因此，各自為政，各行其事的矛盾較為突出，影響了濕地保護(hù)與開發(fā)的科學(xué)管理。

（四）濕地管理中執(zhí)法不力問題突出

在濕地保護(hù)執(zhí)法過程中，由于存在各部門制定的法律法規(guī)交叉沖突的問題，每一部法律法規(guī)又都是由某個(gè)部門具體負(fù)責(zé)執(zhí)行的，部門執(zhí)行法律或多或少都會(huì)考慮一些部門利益，而在現(xiàn)行法律體系中恰恰沒有一部協(xié)調(diào)各部法律法規(guī)和各執(zhí)法部門執(zhí)法范圍的法律法規(guī)，這就必然會(huì)造成法律執(zhí)行過程中的沖突和矛盾。同時(shí)，法律法規(guī)中賦予了某一部門或組織綜合管理權(quán)，卻把執(zhí)法權(quán)或其他管理權(quán)力授予了另外一些部門，造成了權(quán)力間的沖突，此外，執(zhí)法人員不足，缺少必要的技術(shù)裝備以及交通、通訊等設(shè)施，也都影響了濕地保護(hù)執(zhí)法的效果。

（五）公眾參與程度不高

目前,我國(guó)濕地保護(hù)主要依靠的是政府力量,當(dāng)?shù)鼐用瘛⑸鐓^(qū)和非政府組織缺乏參與有關(guān)濕地決策的有效途徑,進(jìn)而造成了與濕地保護(hù)存在利害關(guān)系的主體無(wú)法與區(qū)域政府、行政部門建立有效地對(duì)話平臺(tái),不能有效解決環(huán)境權(quán)益和經(jīng)濟(jì)利益沖突，這也容易致使相關(guān)利害關(guān)系人盲目開采濕地資源，破壞濕地生態(tài)環(huán)境。究其原因，主要是由于我國(guó)現(xiàn)有的濕地保護(hù)立法中的公眾參與原則仍停留在法律的原則性規(guī)定之中，尚未具體化、制度化，缺乏可操作性，特別是缺乏公眾行使參與權(quán)的程序性規(guī)定。沒有明確規(guī)定對(duì)妨礙公眾參與濕地保護(hù)的制裁措施，缺乏相應(yīng)的法律救濟(jì)。目前公眾參與也主要集中在社區(qū)宣傳教育方面，尚未觸及和延伸至濕地保護(hù)決策的參與，這極大制約了公眾濕地保護(hù)意識(shí)的提高和公眾對(duì)政府、組織開發(fā)濕地行為的監(jiān)督作用的發(fā)揮；從參與的過程看，主要側(cè)重于對(duì)違法行為的事后監(jiān)督，事前的預(yù)防措施不夠，不能實(shí)現(xiàn)濕地保護(hù)法律法規(guī)的預(yù)防目標(biāo)。

三、我國(guó)濕地立法體系應(yīng)有的完善

鑒于濕地生態(tài)系統(tǒng)對(duì)于人類生存的重要性，以及我國(guó)目前在濕地保護(hù)上存在的問題，在我國(guó)履行各項(xiàng)國(guó)際公約或協(xié)議的義務(wù)的要求下，急需對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的濕地保護(hù)法律制度進(jìn)行完善，構(gòu)建起行之有效的法律機(jī)制，建立起完整的法律體系。

（一）明確濕地保護(hù)的立法理念

在這方面我們可以借鑒《濕地公約》和美國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)，確立“合理利用”和凈減少量控制制度。合理使用應(yīng)是濕地保護(hù)法律體系核心價(jià)值理念的體現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)濕地在凈化污染物、防洪、保持水質(zhì)、保證地表水和地下水供應(yīng)，對(duì)農(nóng)牧漁業(yè)的支持以及穩(wěn)定氣候方面所體現(xiàn)的功能和價(jià)值。在濕地的開發(fā)和利用上最主要的矛盾是生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)利用之間的矛盾，合理利用原則主要用于實(shí)現(xiàn)濕地保護(hù)和利用之間的平衡。從法律的角度來(lái)看，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，即維護(hù)公共利益和私人利益之間的平衡，維護(hù)效益和公正之間的平衡，維護(hù)當(dāng)代與后代之間的平衡。

1987年美國(guó)環(huán)保局局長(zhǎng)托馬斯.李提出一個(gè)非常重要的濕地保護(hù)理念即濕地“凈減少量為零”，指“任何可能存在的濕地都應(yīng)受到保護(hù)，任何被轉(zhuǎn)化為其他用途的濕地都應(yīng)通過恢復(fù)、重建等方式得到補(bǔ)償，從而保持甚至增加濕地的數(shù)量”。該理念所要達(dá)到的目標(biāo)不是讓每一塊濕地變成不能觸碰的禁地，而是在給予許可的基礎(chǔ)上對(duì)濕地進(jìn)行保護(hù)性開發(fā)，只要該開發(fā)行為從短期來(lái)看可以保持損失的濕地和重獲的濕地量平衡，從長(zhǎng)期來(lái)看，，濕地總體數(shù)量會(huì)增加即可。我國(guó)可以在濕地專門立法中引入這項(xiàng)制度，由法律規(guī)定的專門行政管理部門每年制定一個(gè)凈減少量控制計(jì)劃，由各個(gè)地方政府結(jié)合本地區(qū)的濕地保護(hù)開發(fā)情況制定自己本省的控制計(jì)劃，并切實(shí)去監(jiān)督該計(jì)劃的執(zhí)行，每年末通過匯總上報(bào)的方式檢驗(yàn)計(jì)劃的完成情況。

（二）明確《濕地保護(hù)法》的適用范圍

首先就是要明確“濕地”的概念。這主要是為了避免《濕地保護(hù)法》與其他法律法規(guī)的適用范圍發(fā)生沖突，以及不同部門制定的不同法規(guī)中對(duì)濕地的不同理解造成的管轄重疊或無(wú)人管轄的局面的出現(xiàn)。在這方面，可以直接借用《國(guó)家濕地保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》的定義，而在各個(gè)地方制定的濕地保護(hù)條例中只能擴(kuò)大定義的范圍，即法律一級(jí)的濕地定義應(yīng)該是對(duì)濕地最為狹窄的限定，這樣更有利于對(duì)濕地資源的保護(hù)。

（三）盡快推進(jìn)濕地保護(hù)的專門立法工作

目前有兩種完善濕地保護(hù)法律體系的措施，一種是在綜合整理評(píng)估本國(guó)的法律法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)行修訂完善，形成本國(guó)的具有繼受性的濕地保護(hù)法律體系；另一種是借鑒他國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，由本國(guó)學(xué)者會(huì)同別國(guó)專家一起制定法律法規(guī)，即移植的辦法。結(jié)合我國(guó)的情況，筆者認(rèn)為我國(guó)濕地保護(hù)法律體系雖然比較分散，但已經(jīng)初步成型，應(yīng)該在綜合歸納整理的基礎(chǔ)上出臺(tái)一部濕地保護(hù)的特別法，用以協(xié)調(diào)各部門的管轄權(quán)和利益，統(tǒng)一管理的理念、目標(biāo)和措施，消除目前多龍治水的混亂局面。

（四）改要素式管理為系統(tǒng)式管理

濕地是一個(gè)由多種生態(tài)要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)，應(yīng)采用整體性的系統(tǒng)管理方式進(jìn)行保護(hù)和利用，即將濕地作為一個(gè)有機(jī)整體去認(rèn)識(shí)和把握，從濕地系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能、外部環(huán)境等出發(fā)對(duì)濕地進(jìn)行綜合管理，在保護(hù)與利用之間尋求一種平衡。而我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)采用的是一種要素式管理的模式，將濕地生態(tài)系統(tǒng)分割為一個(gè)個(gè)生態(tài)要素，并將這些要素劃分給不同的政府部門進(jìn)行管理，人為地割裂了濕地的整體性，造成了政出多門，多龍治水的混亂格局。因此我們要統(tǒng)一各個(gè)政府部門的管理目標(biāo)，明確權(quán)力運(yùn)用的基礎(chǔ)目的，協(xié)調(diào)部門間的權(quán)力配置，合理利用政府公共資源，對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行系統(tǒng)式的管理。

（五）針對(duì)濕地開發(fā)利用項(xiàng)目設(shè)立合理的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

針對(duì)可能會(huì)影響濕地生態(tài)平衡及周邊居民正常生活的開發(fā)利用項(xiàng)目要進(jìn)行審批立項(xiàng)，并完善事中監(jiān)督和事后救濟(jì)程序。這就要求制定一套合理的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)法律規(guī)定在濕地上進(jìn)行活動(dòng)需要符合兩套標(biāo)準(zhǔn)，即工程兵部隊(duì)的“公眾利益審查”標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)保局制定的標(biāo)準(zhǔn)。“公眾利益審查”標(biāo)準(zhǔn)包括：一，所申請(qǐng)的事項(xiàng)或活動(dòng)的公眾需求度；二，使用合理的替代地點(diǎn)或方法達(dá)到所申請(qǐng)活動(dòng)目的的可行性；三，所申請(qǐng)活動(dòng)可能帶來(lái)的負(fù)面影響與其可能帶來(lái)的收益在程度和期限上的權(quán)衡。環(huán)保局的標(biāo)準(zhǔn)一般從四個(gè)方面對(duì)項(xiàng)目的申請(qǐng)加以審查:一，不存在環(huán)境影響更小的替代措施；二，該項(xiàng)目對(duì)濕地并無(wú)重大不利影響；三，該項(xiàng)目已采用所有使環(huán)境影響減輕的合理技術(shù)；四，該項(xiàng)目不違反任何其它法律。具體標(biāo)準(zhǔn)的制定可以結(jié)合各地區(qū)的實(shí)際情況，在《濕地保護(hù)法》規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的框架內(nèi)進(jìn)行補(bǔ)充，并應(yīng)配套出臺(tái)相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制以杜絕可能產(chǎn)生的權(quán)力尋租行為。

（六）協(xié)調(diào)各管理部門的權(quán)限

1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，決定國(guó)家林業(yè)局負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)全國(guó)濕地保護(hù)和有關(guān)國(guó)際公約的履約工作。農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)指導(dǎo)宜農(nóng)灘涂、宜農(nóng)濕地的開發(fā)利用工作以及海洋漁業(yè)資源管理。水利部負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理水資源。國(guó)土資源部負(fù)責(zé)組織編制和實(shí)施國(guó)土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)一指導(dǎo)土地開發(fā)利用。國(guó)家環(huán)�？偩重�(fù)責(zé)監(jiān)督檢查濕地環(huán)境保護(hù)工作。國(guó)家海洋局負(fù)責(zé)監(jiān)督管理海域使用、海洋生物多樣性和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，監(jiān)督管理海洋自然保護(hù)區(qū)和海洋特別保護(hù)區(qū)。此外，濕地保護(hù)與合理利用工作還與外交、發(fā)展計(jì)劃、對(duì)外經(jīng)貿(mào)合作、教育、科技、公安、財(cái)政、建設(shè)、交通等部門有著密切的聯(lián)系。地方各級(jí)人民政府具有管理本行政區(qū)域內(nèi)濕地保護(hù)與合理利用的職責(zé)，均設(shè)有與中央政府相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，在中央各主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)下負(fù)責(zé)本地區(qū)的濕地保護(hù)與管理的具體工作。

在協(xié)調(diào)各部門權(quán)限，統(tǒng)一政令及各部門利益方面，《江西省鄱陽(yáng)湖濕地保護(hù)條例》做出了有益的探索，其第六條規(guī)定：

“省人民政府應(yīng)當(dāng)確定鄱陽(yáng)湖濕地保護(hù)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。具體組織本條例的貫徹實(shí)施，協(xié)調(diào)鄱陽(yáng)湖濕地保護(hù)與合理利用工作中的重大事項(xiàng)，督促政府有關(guān)部門依法履行濕地保護(hù)職責(zé)。

省人民政府鄱陽(yáng)湖濕地保護(hù)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)由省人民政府環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等有關(guān)行政主管部門組成，其辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在省人民政府林業(yè)行政主管部門�！�

在《濕地保護(hù)法》中可以參照江西省的經(jīng)驗(yàn)，組織一個(gè)與中央一級(jí)各濕地管理部門平級(jí)的濕地保護(hù)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其組成人員由林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)、水利等相關(guān)行政主管部門的辦事人員組成，辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在國(guó)家林業(yè)局，各省、自治區(qū)、直轄市可以設(shè)立下一級(jí)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，接受中央一級(jí)機(jī)構(gòu)的直接領(lǐng)導(dǎo)，綜合負(fù)責(zé)濕地的保護(hù)工作，接受同級(jí)政府部門的監(jiān)督。

這種管理模式通過新設(shè)立的專門的濕地保護(hù)的綜合管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一濕地管理權(quán),將其他部門的權(quán)利限制在配合、監(jiān)督、提出異議,既權(quán)利集中、分工明確又能協(xié)調(diào)各部門的權(quán)責(zé),提高濕地保護(hù)的效率。

此外，在處理跨區(qū)域濕地保護(hù)管理問題上，可以成立跨區(qū)域濕地保護(hù)委員會(huì)，協(xié)調(diào)不同行政區(qū)域的管轄權(quán)，建立長(zhǎng)期的磋商協(xié)調(diào)機(jī)制。

（七）建立健全濕地保護(hù)程序性機(jī)制

政府作為掌握著信息和公共資源的優(yōu)勢(shì)方，應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行好其保護(hù)大眾公共利益的責(zé)任，維護(hù)公民在濕地利用開發(fā)過程中的知情權(quán)以及參與決策的權(quán)利。這對(duì)于行政民主化和保障公民權(quán)益，對(duì)于行政權(quán)力的合法、合理利用都有重要意義。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)聽證程序的建立，對(duì)于可能對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)造成不利影響的項(xiàng)目，允許任何公民或組織提出異議，并通過聽證會(huì)的形式將該項(xiàng)目的對(duì)濕地可能影響的具體信息公之于眾，接受廣大民眾的監(jiān)督。

建立及時(shí)透明的信息公開系統(tǒng)，濕地管理機(jī)關(guān)對(duì)其掌握的有關(guān)濕地、濕地資源狀況、濕地開發(fā)情況等信息，除法律規(guī)定應(yīng)予保密的之外，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)向社會(huì)公開。任何公民或組織都有權(quán)查閱相關(guān)信息，提出質(zhì)疑，這有利于政府依法行政，培養(yǎng)公民對(duì)政府行為的監(jiān)督意識(shí)。

對(duì)于相關(guān)濕地開發(fā)利用項(xiàng)目在審批過程中可能出現(xiàn)的利益相關(guān)者做自己法官的問題，應(yīng)當(dāng)建立有效的回避制度，確保行政行為的公正。

（八）建立濕地保護(hù)儲(chǔ)備資金及合理的生態(tài)補(bǔ)償制度

目前我國(guó)濕地保護(hù)形勢(shì)不容樂觀，各個(gè)濕地自然保護(hù)區(qū)工作人員嚴(yán)重不足，設(shè)施落后，這就需要中央及各地方政府劃撥一部分財(cái)政預(yù)算用以充實(shí)濕地保護(hù)用資金，建立濕地保護(hù)儲(chǔ)備資金，用于濕地生態(tài)恢復(fù)，設(shè)施建設(shè)，生態(tài)移民的安置補(bǔ)償。對(duì)于急需保護(hù)的重要濕地可以贖買在該地塊上的農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并給予生態(tài)移民合理的補(bǔ)償。

（九）完善公眾參與機(jī)制

公眾參與可以粗略地劃分為當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與和非政府組織參與�！稘竦毓s》建議4110和決議516鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與國(guó)際重要濕地管理計(jì)劃的編制及濕地合理利用有關(guān)的決策過程�！稘竦毓s》第七次締約國(guó)會(huì)議發(fā)布了《關(guān)于建立和加強(qiáng)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和本地人參與濕地管理的指南》。決議718指出,地方和本地居民對(duì)濕地管理的參與能不斷促進(jìn)濕地的各種管理實(shí)踐活動(dòng),而這些活動(dòng)能夠推動(dòng)濕地公約合理利用目標(biāo)得到更好的實(shí)現(xiàn)。

目前我國(guó)公眾參與只不過停留在宣傳教育階段，并沒有在程序上切實(shí)為公眾參與提供可行的路徑，因此，政府要在履行其各項(xiàng)程序性義務(wù)的同時(shí)為公眾監(jiān)督濕地保護(hù)工作提供各種需要的信息，積極發(fā)揮社區(qū)、公益組織在濕地保護(hù)中的作用，必要的時(shí)候可以借鑒澳大利亞的有益經(jīng)驗(yàn)成立社區(qū)參與管理的先進(jìn)模式，賦予基層群眾自治組織一定的管理監(jiān)督權(quán)限。此外，還要完善司法救濟(jì)程序，要適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大提起濕地保護(hù)訴訟的當(dāng)事人的范圍，將更多的利害關(guān)系人納入其中。

（十）加強(qiáng)濕地保護(hù)執(zhí)法工作

可以賦予濕地保護(hù)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以唯一的濕地保護(hù)執(zhí)法權(quán)，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員依法執(zhí)法的監(jiān)督，進(jìn)行生態(tài)知識(shí)和濕地保護(hù)的培訓(xùn)，強(qiáng)化其濕地保護(hù)的責(zé)任意識(shí)，確保其履行好法律規(guī)定的義務(wù)和授予的權(quán)力。

結(jié)論

濕地具有重要的生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，濕地保護(hù)對(duì)于人類的生存至關(guān)重要，因此各國(guó)都十分重視通過立法的方式對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行系統(tǒng)全面的保護(hù)。我國(guó)濕地資源豐富，但長(zhǎng)期以來(lái)只顧利用不重保護(hù)的片面做法已經(jīng)嚴(yán)重影響到了濕地系統(tǒng)的可持續(xù)性發(fā)展，因此我們首先就要從濕地保護(hù)的立法體系切入，在全面審視檢討立法存在的問題的基礎(chǔ)上，找到原因并設(shè)計(jì)出解決問題的其實(shí)可行的方案。在這方面我們迫切需要建立科學(xué)合理的濕地利用開發(fā)理念，將保護(hù)放在優(yōu)先的地位，合理利用濕地資源，整合現(xiàn)有的散見在不同法律法規(guī)中的有關(guān)濕地保護(hù)的法律條文，制定出一部專門的濕地保護(hù)法，以解決法規(guī)之間重復(fù)交叉以及立法空白的問題，濕地生態(tài)系統(tǒng)又涉及到多種生態(tài)要素，牽涉到不同的政府行政部門，因此協(xié)調(diào)管理部門的分工，合理劃分部門間的權(quán)限至關(guān)重要，這就有必要建立一個(gè)專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)管理工作，同時(shí)為了實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家、有限政府的國(guó)家方略，急需在濕地保護(hù)的法律程序性機(jī)制上下功夫，完善公眾監(jiān)督政府或組織行為的方式，拓寬公眾參與的渠道，完善我國(guó)的濕地保護(hù)法律體系。

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My advice on the improvement of legislative system of wetlands

ZHANG He

Abstract: Wetlands is a particular ecosystem between land and see. It has great ecological value and economic value, known as “kidney of the earth”. However, we has been paid attention to its economic value in exploitation, and neglected its ecological value, this situation has brought out devastating impact.Wetlands legislation is to properly deal with the contradiction between usage and protection, make wetlands play its ecological functions better, and meet the economic needs of the people. In recent years, it is more or less related to the issue of wetlands protection in department promulgated regulations. However, because of lack of the concept of integrity protection, conflict of interest between departments also has occurred, so the effect is not good. Our wetlands legislation in the future should be on the basic of integration of current legislation of relevant departments, draw on advanced foreign legislative experience, adhere to the legislative policy of “conservation priority and reasonable use”, establish a targeted, specific integral wetlands protection legislative system which asks for operational coordination of various departments.

Key words: Wetland Protection; Specialized Legislation; Coordination; Systematic Management; Procedural Mechanism 

作者簡(jiǎn)介：

張赫，中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法專業(yè)碩士研究生。

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