本文關(guān)鍵詞：信訪制度的法學(xué)透視，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

　　　摘要：縱觀我國行政訴訟的法律法規(guī)、司法解釋，當(dāng)前的行政訴訟不存在時(shí)效中斷制度。許多人認(rèn)為這是由起訴期限制度與時(shí)效制度的不同所決定的。本文從價(jià)值層面反思行政訴訟無中斷制度的原因。并從實(shí)踐基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)兩方面論證設(shè)立行政訴訟起訴期限中斷制度的必要性，進(jìn)而參照民事訴訟法構(gòu)建行政起訴中斷制度的內(nèi)容框架。

　　關(guān)鍵詞： 起訴期限　時(shí)效制度　中斷制度　行政訴訟目的

　　一、行政訴訟起訴期限規(guī)定現(xiàn)狀分析

　　（一）行政訴訟起訴期限規(guī)定概述

　　行政訴訟法規(guī)定的起訴期限通常分為以下幾類：第一、普通起訴期限：直接向法院提起訴訟的為3個(gè)月[《行政訴訟法》第39條。]，經(jīng)復(fù)議向法院提起訴訟的為15日[《行政訴訟法》第38條第2款。]；第二、特殊起訴期限，見于《治安管理處罰法》《森林法》等；第三、最長起訴期限：行政相對人知道具體行政行為的內(nèi)容，但未被告知訴權(quán)或者起訴期限的，訴訟時(shí)效為2年。[《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行 〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第41條。]；行政相對人不知道具體行政行為內(nèi)容，涉及不動(dòng)產(chǎn)的訴訟時(shí)效為20年，其他的為5年。[《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行 〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第42條。]　　

　　　　行政訴訟起訴期限與民事訴訟時(shí)效有個(gè)非常重要的區(qū)別，即民事訴訟時(shí)效有中斷的規(guī)定而行政訴訟沒有，后者僅有時(shí)效延長的規(guī)定。[李京平：《勿因信訪耽誤行政訴訟時(shí)效》，載上海法治報(bào)，2010年8月30日。]行政訴訟法司法解釋規(guī)定，由于不屬于起訴人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在起訴期間內(nèi)。但是各法院對于何謂“不屬于起訴人自身的原因”認(rèn)定不一。[《行政訴訟法》明確規(guī)定的是不可抗力，但是申訴、上訪是否屬于“不屬于起訴人自身的原因”并不明確，畢竟有當(dāng)事人自主選擇的因素在內(nèi)。]

　�。ǘ┓此�；行政訴訟為什么規(guī)定起訴期限制度而不是訴訟時(shí)效制度？

　　許多關(guān)于起訴期限的論文談及為什么行政訴訟沒有時(shí)效中斷制度時(shí)，都以起訴期限制度與訴訟時(shí)效制度的外在特征和區(qū)別作為理由。[ 楊秀偉：《行政訴訟不宜適用時(shí)效中斷》，載中國法院網(wǎng)2004年7月9日。]從實(shí)證角度起訴期限與訴訟時(shí)效的確存在不同之處，但令人質(zhì)疑的是為什么行政訴訟法規(guī)定起訴期限而不是訴訟時(shí)效？

　　因此，要深層次的探究為什么行政訴訟起訴期限不能中斷，就必須從價(jià)值層面考察起訴期限與訴訟時(shí)效為何應(yīng)該存在這些差異的原因。[ 趙美容、石珍：《權(quán)利救濟(jì)之殤：行政訴訟期限起算基點(diǎn)的功能缺失》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年2月。]“合法性審查說”認(rèn)為行政訟訴的目的對行政行為進(jìn)行合法性審查，起訴期限主要解決司法權(quán)對行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)審查監(jiān)督時(shí)間，它的著重點(diǎn)在審查行為[ 吳佩周：《論行政起訴期限》，載《杭州商學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第1期。]，不在保障權(quán)益。起訴期限是行政行為不可爭辯力的必然要求。[ 趙清林：《論我國行政訴訟起訴期限的立法完善》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年。]與此相反的觀點(diǎn)認(rèn)為行政訴訟的首要目的是解決爭議，否則就失去了訴訟制度的價(jià)值，[ 郭修江：《行政訴訟法目的之回顧與展望——合法性審查與解決行政爭議的對立統(tǒng)一》，載《中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2005年年會(huì)論文集》。]因此起訴期限也應(yīng)以權(quán)利救濟(jì)為其內(nèi)核。

　　二、行政訴訟設(shè)置時(shí)效中斷制度的必要性

　　（一）實(shí)踐基礎(chǔ)

　　1、客觀上，起訴期限過短

　　學(xué)界普遍認(rèn)為三個(gè)月的起訴期限太短。[ 應(yīng)松年《修改行政訴訟法勢在必行》]不足以形成需要特別保護(hù)的新秩序。[ 柳經(jīng)緯《關(guān)于時(shí)效制度的若干理論問題》，該文指出：“我國民事訴訟時(shí)效期間為2年，2年的時(shí)間是不足以形成需要法律特別保護(hù)的新秩序的”，何況行政訴訟只有3個(gè)月。]從法律規(guī)定層面分析，行政復(fù)議的申請期限是60日，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起60內(nèi)作出行政復(fù)議決定，加起來的時(shí)間極易超過三個(gè)月，意味著，當(dāng)事人如果不服行政復(fù)議決定，將同時(shí)喪失司法救濟(jì)渠道。

　　而且，從世界范圍的橫向比較中看我國行政訴訟法的起訴期限是比較短的。[江必新著：《中國行政訴訟制度之發(fā)展》，金城出版社2001年版，第272頁。]

　　2、主觀上，目前的法治狀況當(dāng)事人對行政起訴期限及其法律后果普遍不了解

　　主觀方面，，盡管起訴期限在法律中明文規(guī)定，可通過許多途徑獲知，但以中國目前的普法力度，不能期望當(dāng)事人像熟知常識(shí)一樣理所當(dāng)然地了解起訴期限的具體規(guī)定。不少當(dāng)事人因超過行政起訴期限而導(dǎo)致司法救濟(jì)無門，這一現(xiàn)象并非個(gè)案，甚至他們都強(qiáng)調(diào)自己一直在找政府有關(guān)部門、一直在走信訪的途徑，怎么會(huì)過訴訟時(shí)效。[李京平《勿因信訪耽誤行政訴訟時(shí)效》，載上海法治報(bào)，2010年8月30日。]

　　　 中國的目前的法治狀況，行政相對人在認(rèn)為行政行為存在錯(cuò)誤時(shí)，大部分人會(huì)首先采取和行政機(jī)關(guān)正面交涉、上訪等方式，而以行政訴訟作為最后的救濟(jì)手段。[柳經(jīng)緯《關(guān)于時(shí)效制度的若干理論問題》，該文指出：“權(quán)利人并不總是首先選擇訴訟行使請求權(quán)，而是在請求權(quán)遭受拒絕才不得已訴諸法院�！备螞r是提起行政訴訟。]正契合“司法是社會(huì)正義的最后一道防線”。原因很多：首先提起訴訟相對于單純的上訪、交涉等途徑，需要額外的費(fèi)用支出——訴訟費(fèi)。第二，民告官壓力大，行政機(jī)關(guān)作為一個(gè)集體的專業(yè)性強(qiáng)于大多數(shù)具體的行政相對人，暫不考慮法律以外的因素，就單單訴訟中的專業(yè)性問題而言，如政策規(guī)定、法律條文、專業(yè)鑒定，行政相對人已經(jīng)處于弱勢地位。第三，行政訴訟時(shí)效意識(shí)缺乏。當(dāng)行政相對人來反映問題時(shí)，多數(shù)行政機(jī)關(guān)會(huì)表示積極對所反映的問題進(jìn)行調(diào)查，如果屬實(shí)將會(huì)作處理。[ 馬懷德主編：《司法改革與行政訴訟制度的完善——＜行政訴訟法＞修改建議稿及理由說明書》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第277頁。]而不愿建議當(dāng)事人起訴自身或者積極提醒當(dāng)事人錯(cuò)過起訴期限的后果。因此許多當(dāng)事人以為自己一直在找行政機(jī)關(guān)交涉，積極主張權(quán)利，不應(yīng)該超過起訴時(shí)效。第四，授益性行政行為侵害相對人權(quán)益時(shí)，當(dāng)事人難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)。

　　3、起訴期限過短又無中斷制度的后果

　　其一，由于行政訴訟無時(shí)效中斷制度，行政機(jī)關(guān)可以一邊承諾解決問題，一邊拖延時(shí)間直至超過起訴期限，屆時(shí)，當(dāng)事人的起訴將不被法院受理，行政行為即便存在錯(cuò)誤也可以逃避司法審查。[郝麗娜：《行政訴訟起訴期限中斷制度研究》，中國政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2006年。]

　　　　其二，本應(yīng)納入司法審查的行政行為，因錯(cuò)過期限當(dāng)事人只能訴諸信訪渠道，矛盾像雪球一樣越滾滾越大。一方面，我國信訪法律規(guī)定籠統(tǒng)[楊燕偉：《信訪制度的法學(xué)透視》，中國政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2004年。]，隨意性大，處理結(jié)果有可能超越法律；另一方面，容易滋長鬧訪信訪情緒，使矛盾擴(kuò)大化。再者，違反司法最終原則。[王雪梅：《司法最終原則——從行政最終裁決談起》，載《行政法學(xué)研究》，2001年第4期。]

　　　其三，絕大多數(shù)的行政訴訟行為可能涉及到有關(guān)民事權(quán)利，從而直接或間接決定民事權(quán)利。[夏澤安：《完善行政訴訟制度的幾點(diǎn)建議》，載江蘇法制報(bào)，2010年12月30日。]行政救濟(jì)無門間接導(dǎo)致民事權(quán)益喪失，行政訴訟規(guī)則直接廢除民事訴訟的時(shí)效規(guī)則。[易軍：《行政起訴制度的缺陷與完善》，載《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》，2004年06期。]

　　（二）理論基礎(chǔ)

　　1、起訴期限制度／時(shí)效制度設(shè)立理由

　　時(shí)效制度存在的理由一般認(rèn)為有二：一是維護(hù)社會(huì)秩序的需要，二是方便案件的處理。[柳經(jīng)緯《關(guān)于時(shí)效制度的若干理論問題》，載《比較法研究》2004年第5期。]

　　　秩序與正義價(jià)值的權(quán)衡。秩序只是一種程序性、附屬性價(jià)值，如果僅僅為了追求秩序而舍棄其他，那么將喪失秩序存在的價(jià)值。[李龍主編：《法理學(xué)》，武漢大學(xué)出版社，2001年。]而且時(shí)效背后隱藏著兩種對立的利益，維持現(xiàn)狀的既得利益與突破秩序的預(yù)期利益。

　　時(shí)效制度應(yīng)當(dāng)在平衡這兩種利益的基礎(chǔ)上設(shè)置。因此，時(shí)效制度的設(shè)立有個(gè)公認(rèn)的前提條件：權(quán)利人受到侵權(quán)后，能行使權(quán)利而長期不行使或怠于行使。即“法律不保護(hù)躺在權(quán)利上睡覺的人”�？墒聦�(shí)上，沒有人會(huì)在權(quán)利受侵害后躺在受損的權(quán)利上睡大覺，相反，他們奔走于各類各級(jí)行政機(jī)關(guān)之間，以求保障權(quán)利。

　　民事訴訟與行政訴訟有些問題在本質(zhì)是上相同的，應(yīng)當(dāng)對行政訴訟時(shí)效中斷制度作出具體規(guī)定。[馬懷德：《＜行政訴訟法＞存在的問題及修改建議》，載《法學(xué)論壇》2010年第5期。]

　　2、窮盡行政救濟(jì)原則

　　窮盡行政救濟(jì)原則是指當(dāng)事人沒有利用一切可能的行政救濟(jì)之前，不能申請法院裁決對他不利的行政決定，當(dāng)事人尋求救濟(jì)時(shí)，必須先利用行政內(nèi)部存在的最近的和簡便的救濟(jì)手段。[王名揚(yáng)：《美國行政法》（下），中國法制出版社1995年版，第651頁。]既然鼓勵(lì)這些先司法手段，就應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)這些手段不奏效時(shí)訴至法院。行政救濟(jì)與司法救濟(jì)途徑各自審查范圍和審查標(biāo)準(zhǔn)不同，期限過短暫致使當(dāng)事人實(shí)際只能擇其一條途徑。如選擇行政救濟(jì)幾乎意味著要放棄司法救濟(jì)，違反司法最終原則。[王雪梅：《司法最終原則——從行政最終裁決談起》，載《行政法學(xué)研究》，2001年第4期。]

　　3、行政訴訟法的目的：兼顧解決爭議與合法性審查

　　當(dāng)前正在著手行政訴訟法的修改，[傅召平：《行政訴訟法修改調(diào)研會(huì)在長沙舉行》，載人民法院報(bào)，2011年8月18日第 001 版。]許多學(xué)者指出目前關(guān)于行政訴訟法目的的規(guī)定“過于強(qiáng)調(diào)保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，弱化了保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益的目的”，不利于解決行政爭議。[張維《行政訴訟法需要大幅度修改》，載法制日報(bào)/2011年5月4日第003版。]行政訴訟法的目的應(yīng)當(dāng)是解決爭議與合法性審查的對立統(tǒng)一，期限設(shè)計(jì)的最低限度必須使當(dāng)事人能夠有比較充分的機(jī)會(huì)認(rèn)識(shí)到自己的權(quán)利是否受侵犯以及能夠采取哪些手段救濟(jì)。

　　4、法律應(yīng)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)：平衡規(guī)范功能與定紛止?fàn)?br />
　　法律不應(yīng)當(dāng)遷就當(dāng)事人的無知，但是不能無視大量糾紛被拒之門外的事實(shí)。一方面，起訴期限短有利于督促當(dāng)事人盡快行使權(quán)利，也有利于維護(hù)行政行為的公定力。但是另一方面，只要當(dāng)事人仍在主張權(quán)利，就說明法治的任務(wù)沒有完成。法律設(shè)置起訴期限規(guī)則的目的不是為了限制當(dāng)事人的權(quán)利。[易軍：《行政起訴制度的缺陷與完善》，載《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》，2004年06期。]立法應(yīng)當(dāng)在規(guī)范功能與定紛止?fàn)庨g尋找平衡點(diǎn)。

　　三、行政訴訟時(shí)效中斷制度的內(nèi)容構(gòu)建

　　構(gòu)建行政訴訟起訴期限中斷制度，可以參照民事訴訟關(guān)于時(shí)效中斷的有關(guān)規(guī)定。

　　（一）原行政機(jī)關(guān)承諾更正應(yīng)成為中斷事由

　　民事訴訟中權(quán)利人一方直接向義務(wù)人送交主張權(quán)利文書，義務(wù)人在文書上簽字、蓋章或者雖未簽字、蓋章但能夠以其他方式證明該文書到達(dá)義務(wù)人的，產(chǎn)生時(shí)效中斷效力。[《最高人民法院關(guān)于審理民事案件適用訴訟時(shí)效制度若干問題的規(guī)定》第10條第1款。]但是行政訴訟中，如果當(dāng)事人僅僅是向作出行政行為的行政機(jī)關(guān)表示不服，則其制約力不足以中斷起訴期限。但如果行政機(jī)關(guān)承認(rèn)自己的具體行政行為存在錯(cuò)誤并承諾更正[ 例如《土地登記管理辦法》第58條規(guī)定登記機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)土地登記薄記載的事項(xiàng)確有錯(cuò)誤，經(jīng)人民政府批準(zhǔn)后可進(jìn)行更正登記。]，當(dāng)事人有理由對爭議事項(xiàng)的解決形成合理信賴，此時(shí)應(yīng)當(dāng)構(gòu)成中斷。日后，若原行政機(jī)關(guān)因未獲批準(zhǔn)等理由不能兌現(xiàn)更正承諾的，當(dāng)事人仍應(yīng)享有司法救濟(jì)權(quán)利。

　�。ǘ┥霞�(jí)機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)在信訪接待中承諾解決的應(yīng)產(chǎn)生中斷效力

　　信訪作為群眾權(quán)利救濟(jì)的一種特殊方式，是中國法治現(xiàn)狀的特殊產(chǎn)物，其主張權(quán)利的主觀目的是明確的，而且是容易確定的一個(gè)事實(shí)。如果上級(jí)機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)承諾將對當(dāng)事人反映的問題進(jìn)行調(diào)查、解決，當(dāng)事人會(huì)因此而等待行政處理的結(jié)果，直至超過起訴期限。如不把這種情形當(dāng)作行政訴訟時(shí)效中斷看待，許多行政官司中相對人的權(quán)利就很容易喪失。[曾居能：《對行政訴訟時(shí)效的幾點(diǎn)思考》]

　�。ㄈ┬姓䦶�(fù)議應(yīng)產(chǎn)生中斷效力

　　一方面，行政復(fù)議比信訪、上訪更能體現(xiàn)當(dāng)事人主張權(quán)利的訴求，也更能合理產(chǎn)生信賴，因此經(jīng)過行政復(fù)議應(yīng)產(chǎn)生時(shí)效中斷效力。

　　另一方面如果行政復(fù)議后超過直接起訴期限，法院是否要受理？從保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益的角度，應(yīng)當(dāng)受理。但是這在邏輯上是自相矛盾的。[陳偉：《如何處理行政機(jī)關(guān)的超期復(fù)議案件》，載人民法院報(bào)2011年5月19日第007版。]因?yàn)橹苯悠鹪V如過超過起訴期限不被受理，通過行政復(fù)議后反而被受理了。如果行政復(fù)議能產(chǎn)生時(shí)效中斷效力，則可以解決這一邏輯矛盾，它的好處在于，其一，行政復(fù)議的審查標(biāo)準(zhǔn)高于行政訴訟，允許中斷則當(dāng)事人有更大的選擇余地；其二，設(shè)立時(shí)效中斷，當(dāng)事人最后仍可訴諸司法救濟(jì)，保證行政行為最終仍受司法制約和監(jiān)督。

　�。ㄋ模┬姓V訟不予受理、駁回起訴在一定情況下應(yīng)構(gòu)成中斷事由

　　在當(dāng)事人撤訴的情況下，根據(jù)一事不再理原則不能再次啟動(dòng)訴訟程序。在不予受理或被駁回起訴的情況下，應(yīng)具體分析，如果不滿足提起行政訴訟的前三個(gè)條件，不構(gòu)成“訴”，則不產(chǎn)生阻斷期限的力；如不符合管轄權(quán)限、應(yīng)先經(jīng)過政府行政裁決[ 余義勇：《一宗“超過起訴期”的土地官司》，載四川日報(bào)2005年1月28日。]等，則應(yīng)當(dāng)構(gòu)成時(shí)效中斷事由。

　　因?yàn)閷τ谖覈墓茌犚?guī)定、行政爭議的處理程序，不能要求普通當(dāng)事人面面俱到地掌握。也很難要求當(dāng)事人必須對各種程序的期限完全了解并合理運(yùn)用以保證不誤訴訟期限。

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