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壟斷行業(yè)監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法的具體協(xié)調(diào)機(jī)制的建立

來源:公司法律資訊網(wǎng) | 發(fā)布時(shí)間:2014-3-22 | 瀏覽次數(shù)：

壟斷行業(yè)（以自然壟斷行業(yè)為主）監(jiān)管涉及多方面問題，如監(jiān)管法律制度的完善、監(jiān)管內(nèi)容和手段的改進(jìn)以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的加強(qiáng)等。其中，在這些受到專門機(jī)構(gòu)監(jiān)管的壟斷行業(yè)如何有效適用反壟斷法就是一個(gè)非常重要的方面，這直接涉及如何實(shí)現(xiàn)壟斷行業(yè)監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法的協(xié)調(diào)問題。由于自然壟斷性行業(yè)在目前階段是競爭與壟斷并存的領(lǐng)域，反壟斷法在自然壟斷行業(yè)的有效適用就是要實(shí)現(xiàn)競爭與壟斷的合理組合，因而在適用反壟斷法時(shí)，這些行業(yè)比一般競爭性行業(yè)要更多地考慮到壟斷的合理性。自然壟斷行業(yè)的特殊性為反壟斷法在其中的適用提出了更高的要求，其個(gè)案的分析更為復(fù)雜、行為定性需更加謹(jǐn)慎，必須結(jié)合行業(yè)專業(yè)信息做出判斷。而行業(yè)監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法在自然壟斷性行業(yè)的共同適用很可能引發(fā)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的雙重化和復(fù)雜化，從而導(dǎo)致判斷上的矛盾，進(jìn)而損害規(guī)制的有效性和可預(yù)測(cè)性。因此，在此領(lǐng)域協(xié)調(diào)行業(yè)監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法的關(guān)系十分必要。

就其協(xié)調(diào)而言，首先要明確兩者在基本方面上的差異，并進(jìn)而依據(jù)各自的目標(biāo)、任務(wù)和優(yōu)勢(shì)進(jìn)行分工合作。行業(yè)監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法的差異主要表現(xiàn)在：（1）兩者所依據(jù)的法律制度功能和目標(biāo)不同。行業(yè)監(jiān)管法的主要功能是適度引入競爭，在不具備競爭的條件下，嚴(yán)格市場準(zhǔn)入，維護(hù)合理壟斷；在改革的初期階段，通過按照業(yè)務(wù)類型的拆分，打破一體化的市場結(jié)構(gòu)，為競爭創(chuàng)造條件；負(fù)有在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)競爭以外的多種政策目標(biāo)，因而對(duì)其領(lǐng)域內(nèi)的壟斷往往持容忍甚至支持的態(tài)度。而反壟斷法的主要功能是維護(hù)競爭，將市場力量作為“潛在的邪惡力量”，并對(duì)此保持高度的警惕，對(duì)壟斷采取嚴(yán)厲禁止和處罰的態(tài)度，非常重視促進(jìn)競爭來實(shí)現(xiàn)效率的目標(biāo)。（2）兩類規(guī)制機(jī)構(gòu)所具有的優(yōu)勢(shì)不同。一般來說，，行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)基于與被監(jiān)管行業(yè)長期的聯(lián)系，掌握有關(guān)這些行業(yè)豐富的技術(shù)、安全等方面的信息，因而具有更強(qiáng)的專業(yè)性，但其只執(zhí)行行業(yè)競爭規(guī)則，往往更重視產(chǎn)業(yè)政策，并容易被利益集團(tuán)所“俘獲”。而反壟斷機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全局的反壟斷執(zhí)法，對(duì)競爭政策有更準(zhǔn)確的理解，在適用反壟斷法方面更具權(quán)威性，并且其相對(duì)較為超脫，獨(dú)立性更強(qiáng)，不容易被“俘獲”。（3）兩者規(guī)制的時(shí)間不同。行業(yè)監(jiān)管通過市場準(zhǔn)入、規(guī)定價(jià)格上限、界定平等接入與互聯(lián)互通的法律服務(wù)，側(cè)重對(duì)企業(yè)行為的事前引導(dǎo)。而反壟斷執(zhí)法雖然也有事前審查（針對(duì)經(jīng)營者集中申報(bào)），但其主要還是通過對(duì)壟斷協(xié)議和濫用市場支配地位進(jìn)行的禁止來實(shí)現(xiàn)，側(cè)重于事后救濟(jì)。這就使得行業(yè)監(jiān)管通常比反壟斷執(zhí)法更為及時(shí)、有效。

從根本上說，壟斷行業(yè)監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法均要實(shí)現(xiàn)有效競爭和社會(huì)整體效率最大化的目標(biāo)。因此，雖然兩者存在諸多差異，但正是這樣的目標(biāo)使得它們的協(xié)調(diào)成為必要和可能。而協(xié)調(diào)機(jī)制的設(shè)計(jì)可著重從以下三個(gè)方面進(jìn)行：第一，明確反壟斷法在壟斷行業(yè)的適用原則和適用除外。我國《反壟斷法》適用于自然壟斷行業(yè)，但目前其缺乏對(duì)其他專門法（如特定自然壟斷行業(yè)法）對(duì)相關(guān)行為另有規(guī)定時(shí)的適用規(guī)則，這一點(diǎn)可以借鑒我國臺(tái)灣地區(qū)“公平交易法”第46條的規(guī)定：“對(duì)本法規(guī)定的壟斷行為，有關(guān)法律另有規(guī)定的，在不違背本法基本宗旨的范圍內(nèi)，優(yōu)先適用其他法律的規(guī)定。”如此，在保證《反壟斷法》普遍適用于自然壟斷行業(yè)的同時(shí)，又使得有關(guān)行業(yè)法的特別規(guī)則得以優(yōu)先適用。同時(shí)也包含了根據(jù)特定行業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和市場競爭結(jié)構(gòu)適時(shí)修改行業(yè)法的內(nèi)容，以便實(shí)現(xiàn)壟斷行業(yè)監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)。第二，合理劃分壟斷行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)。在這個(gè)問題目前仍缺乏明確規(guī)定的情況下，在現(xiàn)有法律框架下還是寄希望于國務(wù)院反壟斷委員會(huì)發(fā)揮其法定的協(xié)調(diào)職能。但壟斷性行業(yè)自然壟斷業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)同時(shí)存在以及反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的各自特點(diǎn)，決定了分權(quán)合作的執(zhí)法體制是比較理想的模式選擇。第三，加強(qiáng)對(duì)壟斷行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)反競爭行為的法律監(jiān)督和救濟(jì)。雖然行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在特定壟斷行業(yè)可以更多地考慮壟斷的合理性，但其本身不能實(shí)施屬于濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的行為。否則應(yīng)執(zhí)行《反壟斷法》第51條的規(guī)定對(duì)其進(jìn)行約束與懲戒。同時(shí)，應(yīng)通過相關(guān)法律制度本身的進(jìn)一步建立和完善，以真正建立起與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行業(yè)監(jiān)管機(jī)制。

（參見王先林：《壟斷行業(yè)監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法之協(xié)調(diào)》，載《法學(xué)》2014年第2期。）（蘇苗聲整理）

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