本文關(guān)鍵詞：反壟斷法承諾制度適用的程序控制，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

反壟斷法承諾制度適用的程序控制

焦海濤

【學(xué)科分類】反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與反壟斷法
【出處】《法學(xué)家》2013年第1期
【摘要】在反壟斷執(zhí)法中引入承諾制度固然能顯著提高執(zhí)法效率，但承諾制度的替代性、靈活性特征決定其在一定程度上是以犧牲其他價(jià)值為代價(jià)來(lái)獲得執(zhí)法效率提升的。為此，對(duì)承諾制度的適用予以法律控制成為必需。相比實(shí)體控制的不易操作、難以固定化，各國(guó)立法與實(shí)踐普遍采用程序方式來(lái)控制承諾制適用可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。以承諾制度的適用階段為標(biāo)準(zhǔn)，程序控制的內(nèi)容基本可分為“先決程序”、“操作程序”與“后續(xù)程序”三個(gè)方面，這些內(nèi)容在反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)相對(duì)豐富的國(guó)家或地區(qū)大同小異。我國(guó)《反壟斷法》也規(guī)定了“經(jīng)營(yíng)者承諾制度”，但各類程序性控制機(jī)制基本沒有建立起來(lái)。在我國(guó)《反壟斷法》實(shí)施逐漸深入的背景下，這是一個(gè)亟需解決的現(xiàn)實(shí)問題。
【關(guān)鍵詞】反壟斷法承諾制度；適用風(fēng)險(xiǎn)；程序控制
【寫作年份】2012年

【正文】
    

　　一、對(duì)象與問題

　　在反壟斷法執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)查壟斷案件時(shí)，如果經(jīng)營(yíng)者向執(zhí)法機(jī)關(guān)作出停止或修正特定行為的承諾，執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為經(jīng)營(yíng)者的承諾足以消除行為的消極影響，則可能接受該承諾并據(jù)此作出決定，要求經(jīng)營(yíng)者履行其承諾，從而結(jié)束案件調(diào)查程序。這便是反壟斷法上的承諾制度。該制度源自美國(guó)反托拉斯法中的“同意判決”程序，其后在世界范圍內(nèi)得到廣泛運(yùn)用。歐共體1962年第17號(hào)條例中盡管沒有規(guī)定承諾制度，但歐共體委員會(huì)在實(shí)踐中廣泛使用非正式的和解制度，最終在第1/2003號(hào)條例中，和解制度得以正式化，體現(xiàn)為條例第9條所規(guī)定的“承諾決定”制度。我國(guó)《反壟斷法》第45條也規(guī)定了承諾制度，使用的是“經(jīng)營(yíng)者承諾”的提法，基本以歐共體的承諾決定制度為藍(lán)本。

　　與反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)通過正式調(diào)查活動(dòng)確立經(jīng)營(yíng)者法律責(zé)任的執(zhí)法方式相比，承諾制度是一種比較簡(jiǎn)便的執(zhí)法方式。盡管在反壟斷法的公共執(zhí)法體制之中，承諾制度處于補(bǔ)充性與替代性的地位，但在特定案件中適用承諾制度可能比正式執(zhí)法更具優(yōu)勢(shì)。適用承諾制度時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)一般不需要經(jīng)過詳細(xì)的調(diào)查活動(dòng)，也不需要對(duì)經(jīng)營(yíng)者的行為進(jìn)行準(zhǔn)確定性，而只需根據(jù)經(jīng)營(yíng)者的有效承諾即可結(jié)束案件處理程序，因而它不僅可以大大節(jié)約執(zhí)法資源，也能提高市場(chǎng)主體合作的積極性，有利于案件的最終解決。這些優(yōu)勢(shì)使得以承諾方式結(jié)案的壟斷案件越來(lái)越多，例如，在美國(guó)，司法部處理的反托拉斯?fàn)幾h超過60%是通過同意判決解決的；歐共體承諾決定程序自2004年5月1日適用以來(lái)，也有約一半的非核心卡特爾案件以承諾決定方式結(jié)案。

　　承諾制度優(yōu)勢(shì)的保持與實(shí)踐中的廣泛運(yùn)用，得益于這一制度固有的非正式性特征。盡管承諾決定制度在歐共體競(jìng)爭(zhēng)法中被視為一種正式制度，但這里的正式性主要是相對(duì)于第17號(hào)條例下的非正式和解制度而言的，指的是承諾決定制度被明確規(guī)定在第1/2003號(hào)條例之中而成為委員會(huì)與企業(yè)和解的正式依據(jù)。在承諾決定的適用上，靈活性顯然構(gòu)成了這一制度的首要特征，作出承諾決定與否的自由基本掌握在委員會(huì)手中，委員會(huì)不僅不會(huì)被要求在何種情況下必須作出承諾決定，甚至在其拒絕接受經(jīng)營(yíng)者承諾時(shí)也無(wú)需說明理由。所以總的來(lái)說，承諾決定盡管是一種制度化了的執(zhí)法方式，但與正式調(diào)查活動(dòng)相比，其接受的法律約束與固定化程度要弱得多。正因?yàn)槌兄Z制度的內(nèi)容過于靈活，盡管其可能明確規(guī)定在法律中，我們?nèi)圆环练Q之為非正式的執(zhí)法方式。

　　反壟斷法承諾制度的非正式性典型表現(xiàn)為在制度適用中執(zhí)法機(jī)關(guān)被賦予了極大的裁量權(quán)，整個(gè)執(zhí)法過程基本是在執(zhí)法機(jī)關(guān)的自由判斷下完成的。一方面，作為一種新穎的執(zhí)法機(jī)制，承諾制度的適用充滿不確定因素，能否適用承諾制度只能由執(zhí)法機(jī)關(guān)作出判斷，規(guī)范層面的適用條件的規(guī)定，往往是原則性甚至是建議性的；另一方面，制度適用中必須判斷經(jīng)營(yíng)者的承諾是否充分、有效，以確定承諾的具體內(nèi)容，這些工作也只能交給執(zhí)法機(jī)關(guān)裁量。同時(shí)，已確定了的承諾在履行中也可能因事實(shí)發(fā)生變化而需變更，甚至終止承諾、重啟調(diào)查程序，對(duì)這些客觀情勢(shì)的判斷，也難以在法律層面細(xì)致規(guī)定，而需要執(zhí)法機(jī)關(guān)靈活處理。

　　從反壟斷法承諾制度的作用機(jī)理看，非正式性是保持其快捷性、便利性、適應(yīng)性等優(yōu)勢(shì)的必然要求，但對(duì)公權(quán)機(jī)關(guān)賦予較大的自由裁量權(quán)又可能帶來(lái)新的問題，甚至使得制度適用走向宗旨的反面。例如，執(zhí)法機(jī)關(guān)可能基于便利執(zhí)法程序的考慮而泛化承諾制度的適用，結(jié)果使得某些違法行為得到放縱，削弱了反壟斷法的威懾力；在有些案件中，承諾制度適用若過于隨意，也可能會(huì)忽視相對(duì)人、利害關(guān)系人及公眾利益的保護(hù)；甚至，由于承諾制度的適用在結(jié)果上是對(duì)涉嫌違法的經(jīng)營(yíng)者“既往不咎”，因此，如果涉嫌壟斷的行為影響較大或已引起人們普遍關(guān)注，則在這些案件中適用承諾制度，可能會(huì)使民眾對(duì)反壟斷法或執(zhí)法機(jī)關(guān)喪失信任。

　　可見，反壟斷法承諾制度是一種典型的價(jià)值與風(fēng)險(xiǎn)的共存體。我們承認(rèn)其案件處理優(yōu)勢(shì)并推廣其適用的同時(shí)，也應(yīng)注意揚(yáng)利避害，而不能僅僅為了簡(jiǎn)化案例處理程序而給其他相關(guān)主體帶來(lái)傷害，更不能為了追求單次執(zhí)法效率而影響反壟斷法實(shí)施的持續(xù)效果。風(fēng)險(xiǎn)控制是各國(guó)反壟斷法在適用承諾制度時(shí)都著力解決的問題。

　　我國(guó)《反壟斷法》也規(guī)定了承諾制度，這將為反壟斷法執(zhí)法機(jī)關(guān)提供一種全新的執(zhí)法方式，有利于案件的多元化解決，也契合了反壟斷法公共執(zhí)行中普遍采納承諾制度的世界趨勢(shì)。但在承諾制度適用上，不論是《反壟斷法》還是各執(zhí)法機(jī)關(guān)頒布的執(zhí)法程序規(guī)定，均過于注重賦予執(zhí)法機(jī)關(guān)一項(xiàng)全新職權(quán)，以致確立了執(zhí)法機(jī)關(guān)程序適用上的絕對(duì)主導(dǎo)地位，而鮮有控制執(zhí)法機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的相關(guān)規(guī)定。這固然有助于執(zhí)法機(jī)關(guān)靈活地適用承諾制度，但卻可能使得制度適用的風(fēng)險(xiǎn)處于幾乎不受控制的境地。在我國(guó)《反壟斷法》實(shí)施逐漸深入且現(xiàn)實(shí)中已有案件涉及承諾制度適用的背景之下，這已成為一個(gè)亟需解決的現(xiàn)實(shí)問題。

　　二、風(fēng)險(xiǎn)控制的方式、目標(biāo)及內(nèi)容

　　在制度層面控制反壟斷法承諾制度適用風(fēng)險(xiǎn)的方式可以多樣，但基本分為實(shí)體控制與程序控制兩個(gè)方面。實(shí)體控制主要是案件范圍限制，即不是所有的案件都可適用承諾制度。在法律上可將不宜適用承諾制度的案件予以排除，或者提出適用承諾制的案件建議，例如，歐共體第1/2003號(hào)條例及其相關(guān)文件就在核心卡特爾等嚴(yán)重違法的壟斷行為中排除了承諾決定的適用，并為委員會(huì)作出承諾決定的案件類型提出了一般性建議。程序控制主要是對(duì)承諾制度的適用進(jìn)行形式上約束，以減少制度適用中的任意或不確定性，為此，法律可能會(huì)規(guī)定某些程式的展開為一項(xiàng)有效的承諾決定所必需，并建立各種旨在約束執(zhí)法機(jī)關(guān)或保護(hù)相關(guān)主體利益的配套機(jī)制。

　　總體上，由反壟斷法承諾制度的非正式性特征決定，在規(guī)范層面對(duì)其適用予以實(shí)體控制可能面臨不易操作及難以固定化的困難，基本上除限定適用范圍之外無(wú)其他更好的方法。正因?yàn)閷?shí)體限制的方式及功能有限，程序控制就變得更為重要。綜觀各國(guó)關(guān)于反壟斷法承諾制度的規(guī)定與實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)，實(shí)體控制的有無(wú)可能不一，但程序方面的控制措施基本不會(huì)或缺，且程序控制的模式與內(nèi)容也大同小異。

　　反壟斷法上的承諾制度基本可看作公共執(zhí)法中的和解機(jī)制，與私人訴訟不同，公共執(zhí)法的目的不僅在于糾正違法行為以為受害人提供救濟(jì)，更在于維護(hù)社會(huì)公共利益，而承諾制度的非正式性特征決定其一定程度上是以犧牲其他價(jià)值為代價(jià)來(lái)獲得執(zhí)法效率提升的。這就要求，執(zhí)法機(jī)關(guān)在適用承諾制度時(shí)，除了基于便利執(zhí)法的考慮之外，還應(yīng)衡量其可能帶來(lái)的額外損失，尤其是可能帶來(lái)的公共利益損失。承諾制度的有效運(yùn)作，從結(jié)果上看，不能僅僅是執(zhí)法資源的節(jié)約、調(diào)查周期的縮短，而還應(yīng)考慮接受承諾是否為糾正壟斷行為所必需、承諾能否得到充分及時(shí)履行，以及利害關(guān)系人及社會(huì)公眾利益能否得到切實(shí)維護(hù)等眾多問題。強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的程序控制，總體目標(biāo)就是為了保障承諾制度適用的有效性，使得在發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)的同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)能被降到最低。

　　程序控制的目標(biāo)也可以看作是在承諾制度適用的靈活性與正當(dāng)性之間尋求一種平衡，或者是實(shí)現(xiàn)“自由”與“不傷害”的有效統(tǒng)一。承諾制度的適用較為靈活、自由，這是制度性質(zhì)使然，但靈活、自由應(yīng)有限度，應(yīng)以“不傷害”為前提，只有不傷害到相關(guān)主體權(quán)益，其適用才是正當(dāng)?shù)摹Ｔ谶m用承諾制度時(shí)，既要看是否會(huì)產(chǎn)生傷害，也要看傷害的大小即判斷傷害是否大于收益。在判斷傷害的有無(wú)及大小時(shí)，首先應(yīng)考慮承諾制度對(duì)執(zhí)法中雙方當(dāng)事人的影響，其次應(yīng)考慮制度適用所帶來(lái)的“外部性”，即對(duì)利害關(guān)系人或公共利益的影響。因此，承諾制度適用所應(yīng)接受的程序控制，不應(yīng)僅限于執(zhí)法機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間，還應(yīng)讓利害關(guān)系人或普通公眾有機(jī)會(huì)參與到制度適用的過程之中。

　　具體來(lái)說，程序控制的降低風(fēng)險(xiǎn)或減少傷害目標(biāo)，基本可通過以下方式來(lái)實(shí)現(xiàn)：

　　第一，以程序來(lái)約束執(zhí)法機(jī)關(guān)的裁量權(quán)，防止制度適用的任意。自由裁量雖為必需，但不加限制就會(huì)濫用。承諾制度在實(shí)踐中容易遭受的一個(gè)批評(píng)就是它可能為執(zhí)法機(jī)關(guān)濫用權(quán)力大開方便之門。程序控制的首要內(nèi)容，就是為執(zhí)法機(jī)關(guān)適用承諾制度設(shè)置強(qiáng)制性的約束條件。這方面的程序限制主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是為了防止執(zhí)法機(jī)關(guān)單純追究執(zhí)法便利而泛化承諾制度的適用，法律可能會(huì)規(guī)定承諾制度適用的前提條件，即只有在特定條件滿足時(shí)才可啟用承諾制度，如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)要求，執(zhí)法機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查難以取得行為人違法的確切證據(jù)時(shí)方可與相對(duì)人達(dá)成和解；二是基于承諾制度的和解本質(zhì)，必須對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)利用公權(quán)強(qiáng)制或損害相對(duì)人的情況予以限制，以保障制度適用中雙方地位的實(shí)質(zhì)均衡，防止執(zhí)法機(jī)關(guān)以“承諾”為名行正式執(zhí)法之實(shí)，如法律基本都認(rèn)可承諾制度的適用以經(jīng)營(yíng)者自愿為限，執(zhí)法機(jī)關(guān)不得強(qiáng)迫經(jīng)營(yíng)者作出承諾。

　　第二，以程序來(lái)增強(qiáng)制度適用的透明性，保護(hù)第三人及公眾利益。承諾制度的適用結(jié)果體現(xiàn)為執(zhí)法機(jī)關(guān)與相對(duì)人經(jīng)協(xié)商而達(dá)成的一個(gè)“承諾決定”，決定雖由執(zhí)法機(jī)關(guān)作出，但內(nèi)容基本是雙方的合意安排。壟斷行為是一種典型的負(fù)外部性行為，不僅可能使特定主體權(quán)益受損，也可能侵害不特定主體權(quán)益進(jìn)而造成社會(huì)公共利益損害，在這種情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)與相對(duì)人確定的承諾內(nèi)容可能對(duì)第三人及公眾利益照顧不足。為使承諾制度在適用結(jié)果上對(duì)其他相關(guān)主體也是公平的，法律會(huì)對(duì)制度適用的形式予以限制，一般要求承諾的整個(gè)過程都應(yīng)置于社會(huì)的監(jiān)督之下，公示程序及相應(yīng)的參與機(jī)制等要求基本是必不可少的。

　　第三，以程序來(lái)保證制度適用的“序貫理性”，防止承諾決定在執(zhí)行中發(fā)生偏差。承諾因執(zhí)法機(jī)關(guān)與相對(duì)人的雙方行為而達(dá)成，其執(zhí)行也依賴于雙方；如果雙方基于理性考慮都愿意遵守承諾決定，則承諾制度就能取得預(yù)期效果。為保證承諾制度適用的這種“序貫理性”，僅對(duì)承諾的達(dá)成設(shè)置條件約束是不夠的，法律還會(huì)對(duì)承諾決定的執(zhí)行設(shè)定各種程序限制，以使雙方都愿意“按部就班”地朝著法律預(yù)設(shè)的目標(biāo)行動(dòng)——正常情況下，履行承諾，案件終結(jié)；情勢(shì)變更時(shí)，放棄承諾，重啟調(diào)查。例如，歐共體第1/2003號(hào)條例就對(duì)承諾決定的執(zhí)行設(shè)置了監(jiān)督程序，其所規(guī)定的“罰款”和“定期罰款”兩種類似“違約責(zé)任”性質(zhì)的懲罰機(jī)制，就能使得企業(yè)在理性支配下更愿意遵守承諾，承諾決定的可執(zhí)行性因此大為提高。

　　上述程序控制的內(nèi)容，如果從承諾制度的適用階段來(lái)看，基本可歸為三類：一是在擬適用階段，如果執(zhí)法機(jī)關(guān)決定考慮適用承諾制度，則必須滿足法律設(shè)定的程序性前提條件，這類程序控制可稱為“先決程序”，基本上是要求執(zhí)法機(jī)關(guān)只有在啟動(dòng)調(diào)查程序后方可適用承諾制度；二是在具體的操作階段，法律會(huì)要求一個(gè)有效的承諾決定的形成必須經(jīng)過眾多的旨在保護(hù)各類相關(guān)主體合法權(quán)益的法定程式，這類程序控制可稱為“操作程序”；三是在承諾決定的執(zhí)行階段，為使承諾制度的預(yù)期目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，或承諾履行不致與反壟斷執(zhí)法的總體目標(biāo)相沖突，法律會(huì)對(duì)承諾履行設(shè)置各種監(jiān)督機(jī)制，并規(guī)定在特定情況下調(diào)查程序可能會(huì)重新啟動(dòng)，這類程序控制可稱為“后續(xù)程序”。

　　三、先決程序：執(zhí)法調(diào)查要求及其限度

　�。ㄒ唬﹫�(zhí)法調(diào)查的基本要求

　　規(guī)定了承諾制度的各國(guó)反壟斷法，基本將承諾制度的適用限制在特定階段。通常只有執(zhí)法機(jī)關(guān)的調(diào)查活動(dòng)已經(jīng)啟動(dòng)，經(jīng)營(yíng)者的承諾才可以被接受；如果在調(diào)查之前，經(jīng)營(yíng)者就主動(dòng)作出承諾，則執(zhí)法機(jī)關(guān)不宜接受該承諾并據(jù)此作出相關(guān)決定。這便是承諾制度適用的先決程序。限制適用階段的主要原因是，在未經(jīng)調(diào)查時(shí)，案件的具體情況、能否接受承諾、承諾是否充分恰當(dāng)?shù)冗�難以判斷，這時(shí)貿(mào)然接受承諾，盡管能節(jié)約調(diào)查成本，但可能會(huì)導(dǎo)致制度適用錯(cuò)誤，進(jìn)而產(chǎn)生昂貴的錯(cuò)誤成本，如承諾可能不足以消除行為的社會(huì)危害性等。

　　將承諾制度的適用階段限制在調(diào)查活動(dòng)啟動(dòng)之后是合理的，但隨之而來(lái)的一個(gè)問題是，執(zhí)法機(jī)關(guān)的調(diào)查活動(dòng)進(jìn)行到何種程度時(shí)承諾是可以接受的？在這方面，各國(guó)或地區(qū)的立法規(guī)定稍有不同，較為典型的做法是，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)掌握了經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為的“初步證據(jù)”。

　　根據(jù)歐共體第1/2003號(hào)及第773/2004號(hào)條例的規(guī)定，如果委員會(huì)發(fā)現(xiàn)企業(yè)行為可能涉嫌違法，會(huì)對(duì)企業(yè)行為作出“初步評(píng)估”（preliminary assessment），實(shí)踐中主要表現(xiàn)為向企業(yè)發(fā)出一份“異議聲明”（statement of objections）。只有在異議聲明發(fā)出后，企業(yè)作出的承諾才可能被接受。通常情況下，委員會(huì)會(huì)在異議聲明中向企業(yè)提出修正相關(guān)行為或采取相關(guān)措施的要求，這些要求基本上構(gòu)成了企業(yè)承諾的基礎(chǔ)。委員會(huì)的這種評(píng)估或聲明雖然是初步的，但基本意味著委員會(huì)已經(jīng)掌握了企業(yè)行為違法的初步證據(jù)。歐共體的這種限制模式對(duì)其成員國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法產(chǎn)生重要影響，很多國(guó)家作了基本類似的規(guī)定，例如，丹麥《競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定，承諾決定只有在執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)行為進(jìn)行過“初步評(píng)估”之后才可作出；波蘭《競(jìng)爭(zhēng)與消費(fèi)者保護(hù)法》中雖沒有正式的“初步評(píng)估”程序，但實(shí)踐中一般要求執(zhí)法機(jī)關(guān)先向涉案企業(yè)發(fā)出一份表明其行為很有可能違法的通知，且通知對(duì)企業(yè)行為應(yīng)有明確、清楚的描述。

　　在日本，反壟斷法承諾制度主要是針對(duì)壟斷狀態(tài)的“同意審決”，同意審決只能發(fā)生于公正交易委員會(huì)作出行政審判開始決定之后。通常情況下，公正交易委員會(huì)作出審判開始決定，就意味著其已經(jīng)掌握了壟斷狀態(tài)存在的相關(guān)證據(jù)，否則，公正交易委員會(huì)會(huì)繼續(xù)調(diào)查而不會(huì)開始審判程序。在日本《禁止壟斷法》2005年修訂之前，還存在另一種承諾制度即勸告審決，適用對(duì)象為壟斷行為。如果公正交易委員會(huì)經(jīng)過審查基本確認(rèn)行為人違反《禁止壟斷法》，可勸告其采取適當(dāng)措施，收到勸告之企業(yè)一旦應(yīng)諾勸告，公正交易委員會(huì)即可不經(jīng)審判程序作出與勸告內(nèi)容相同的審決。可見，不論是同意審決還是勸告審決，都要求公正交易委員會(huì)已經(jīng)過了調(diào)查程序，掌握了初步證據(jù)。

　　從理論上看，要求執(zhí)法機(jī)關(guān)掌握“初步證據(jù)”是與承諾制度的作用機(jī)理密不可分的。通常，在適用承諾制度的案件中，經(jīng)營(yíng)者基本都實(shí)施了壟斷行為，這屬于執(zhí)法機(jī)關(guān)與經(jīng)營(yíng)者的“公共知識(shí)”。如果經(jīng)營(yíng)者未從事壟斷行為，或雖有壟斷行為但執(zhí)法機(jī)關(guān)毫不知情，則經(jīng)營(yíng)者一般不會(huì)作出承諾。經(jīng)營(yíng)者作出承諾的壓力主要來(lái)自執(zhí)法機(jī)關(guān)已掌握其違法的初步證據(jù)，因?yàn)樵谶@種情況下，不承諾可能會(huì)因證據(jù)日益充分而被施以嚴(yán)厲懲罰。換言之，正因?yàn)檫@些初步證據(jù)的存在，經(jīng)營(yíng)者才有可能向執(zhí)法機(jī)關(guān)作出承諾。所以，對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)附加初步證據(jù)的限制有其合理性。但另一方面，只要將承諾制度的適用限制在調(diào)查程序啟動(dòng)之后，即便沒有初步證據(jù)的限制，似乎也不會(huì)有太大問題。因?yàn)榧词共蛔髯C據(jù)要求，現(xiàn)實(shí)中的承諾案件通常也都是執(zhí)法機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握初步證據(jù)。如果執(zhí)法機(jī)關(guān)沒有掌握任何證據(jù)，則對(duì)經(jīng)營(yíng)者意味著壟斷行為未被發(fā)現(xiàn)，這時(shí)作為理性主體的經(jīng)營(yíng)者的最優(yōu)選擇就是不會(huì)作出承諾。

　　對(duì)先決程序的理解，還應(yīng)特別注意一個(gè)問題是，這里的初步證據(jù)并非經(jīng)營(yíng)者違法的充分證據(jù)、確切證據(jù)。承諾制度引入反壟斷法的重要原因在于簡(jiǎn)化調(diào)查程序，提高執(zhí)法效率。一旦適用承諾制度，執(zhí)法機(jī)關(guān)無(wú)需采取進(jìn)一步行動(dòng)，也不用再進(jìn)行后續(xù)的證據(jù)收集。如果調(diào)查程序已大致進(jìn)行完畢，執(zhí)法機(jī)關(guān)已掌握了經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為的充分證據(jù)，則適用承諾制度已不能節(jié)約任何執(zhí)法資源，也就不應(yīng)再適用。這意味著，如果經(jīng)營(yíng)者在執(zhí)法調(diào)查活動(dòng)后期才作出承諾，則執(zhí)法機(jī)關(guān)很少會(huì)接受其承諾。在歐共體競(jìng)爭(zhēng)法執(zhí)行中，歐洲初審法院明確表示，如果調(diào)查程序已幾近完結(jié)，能證明企業(yè)確實(shí)違法時(shí)，委員會(huì)就不能再接受企業(yè)承諾。

　�。ǘ﹫�(zhí)法調(diào)查的限度：我國(guó)臺(tái)灣模式評(píng)析

　　在承諾制度適用的先決程序上，也有立法對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的調(diào)查活動(dòng)提出了更嚴(yán)厲要求的。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“公平交易委員會(huì)”對(duì)承諾制度徑稱和解，其頒布的“締結(jié)行政和解契約處理原則”第2條就明確規(guī)定，只有“經(jīng)依職權(quán)調(diào)查仍不能確定”相關(guān)事實(shí)及法律關(guān)系時(shí)，“公平交易委員會(huì)”才可與相對(duì)人達(dá)成和解。

　　臺(tái)灣地區(qū)之所以有這種要求，是因?yàn)榉磯艛鄨?zhí)法和解在臺(tái)灣“公平交易法”中并非一項(xiàng)獨(dú)立的法律制度，而是“行政程序法”中的行政和解制度在“公平交易法”執(zhí)行中的適用。臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法”第136條關(guān)于行政和解的基本規(guī)定是，“行政機(jī)關(guān)對(duì)于行政處分所依據(jù)之事實(shí)或法律關(guān)系，經(jīng)依職權(quán)調(diào)查仍不能確定者，為有效達(dá)成行政目的，并解決爭(zhēng)執(zhí)，得于人民和解，締結(jié)行政契約，以代替行政處分”。反壟斷執(zhí)法中引入和解制度時(shí)，這一先決程序限制同樣適用，故對(duì)“公平交易委員會(huì)”來(lái)說，要想與相對(duì)人達(dá)成和解，必須先經(jīng)過必要的調(diào)查，只有經(jīng)調(diào)查仍不能確定相關(guān)事實(shí)及法律關(guān)系時(shí)，才可以與相對(duì)人締結(jié)和解契約。

　　“經(jīng)依職權(quán)調(diào)查仍不能確定”的條件限制實(shí)際上包括兩個(gè)要求：一是必須先經(jīng)過調(diào)查；二是經(jīng)調(diào)查后仍不能確定相關(guān)事實(shí)或法律關(guān)系。因而這種限制排除了兩種情況下和解制度的適用：一是未經(jīng)執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)查的案件不能和解，這與我們前面所說的先決程序基本一致；二是執(zhí)法機(jī)關(guān)通過調(diào)查能確定相關(guān)事實(shí)及法律關(guān)系的案件即能調(diào)查清楚的案件，也不能和解。第二項(xiàng)限制顯然過于苛刻，如果所有案件的和解都要符合這項(xiàng)條件，則對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)來(lái)說，這一制度的最大功能即對(duì)執(zhí)法資源的節(jié)約功能便喪失了。對(duì)此，臺(tái)灣地區(qū)已有學(xué)者提出批評(píng)，如認(rèn)為行政和解的目的既然在于使行政程序經(jīng)濟(jì)化、有效達(dá)成行政目的并減少不必要的行政爭(zhēng)訟，就應(yīng)充分授權(quán)“公平交易委員會(huì)”選擇適宜的行政和解時(shí)機(jī)并信賴其選擇，而不需要硬性規(guī)定必須先“經(jīng)依職權(quán)調(diào)查仍不能確定”。

　　從理論上看，限制承諾制度的適用階段是必要的，但如同我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)這般限制過嚴(yán)又會(huì)產(chǎn)生新的問題。無(wú)論從這種先決程序限制可能造成的后果看，還是從其自身邏輯看，對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)附加如此嚴(yán)格的限制都可能會(huì)削弱承諾制度功能的發(fā)揮。

　　第一，如果要求能夠調(diào)查清楚的案件就不能適用承諾制度，則會(huì)大大削弱承諾制度功能的發(fā)揮。承諾制度的主要目的就是簡(jiǎn)化調(diào)查程序，節(jié)約執(zhí)法資源，如果對(duì)所有的壟斷案件都要求執(zhí)法機(jī)關(guān)先進(jìn)行調(diào)查且必須調(diào)查到不能調(diào)查的階段，才可以適用承諾制度，則很顯然，這時(shí)適用承諾制度已不能實(shí)現(xiàn)節(jié)約執(zhí)法資源的目的。因?yàn)橐环矫�，先前的調(diào)查程序已經(jīng)耗費(fèi)了巨大的執(zhí)法資源，且由于調(diào)查后仍不能確定，先前的資源耗費(fèi)全部轉(zhuǎn)化為“沉沒成本”；另一方面，由于承諾制度適用于調(diào)查仍不能確定之后，故其對(duì)簡(jiǎn)化調(diào)查程序、節(jié)約執(zhí)法資源已起不到任何作用。因而，在附加這一嚴(yán)格的程序限制之后，不僅先前的調(diào)查程序變得沒有意義，承諾制幾乎也變得沒有意義。

　　第二，何為“經(jīng)依職權(quán)調(diào)查仍不能確定”難以有明確的標(biāo)準(zhǔn)。案件能否通過調(diào)查予以確定，必須先進(jìn)行調(diào)查，且必須盡全力進(jìn)行調(diào)查。這時(shí)耗費(fèi)執(zhí)法資源不說，調(diào)查到什么時(shí)候才能說是達(dá)到了“不能確定”的程度，也無(wú)法確立一個(gè)可操作的標(biāo)準(zhǔn)。從理論上看，調(diào)查不能確定只是一種暫時(shí)性狀態(tài)，在任何不能調(diào)查確定的階段，都可以說以后仍具有調(diào)查清楚的可能性。所以，何為經(jīng)調(diào)查仍不能確定，實(shí)際上是一個(gè)無(wú)法明確、難以窮盡的標(biāo)準(zhǔn)。在這一標(biāo)準(zhǔn)的要求之下，案件的調(diào)查周期可能被無(wú)限期地延長(zhǎng)，反壟斷執(zhí)法活動(dòng)可能會(huì)由此陷入混亂，承諾制度也就沒有適用的余地。

　　第三，這種條件限制可能使得承諾制度在現(xiàn)實(shí)中無(wú)法適用。對(duì)經(jīng)營(yíng)者來(lái)說，愿意作出承諾通常是被威懾的結(jié)果，因?yàn)椴蛔鞒龀兄Z的話，可能會(huì)受到嚴(yán)厲的懲罰。因而在適用承諾制度的案件中，盡管執(zhí)法機(jī)關(guān)沒有進(jìn)行后續(xù)的調(diào)查，但經(jīng)營(yíng)者通常會(huì)認(rèn)為，如果不作出承諾，則執(zhí)法機(jī)關(guān)會(huì)選擇繼續(xù)調(diào)查，一旦執(zhí)法機(jī)關(guān)作出這種選擇，自己的壟斷行為就會(huì)被調(diào)查清楚，因而也就需要承擔(dān)更嚴(yán)重的法律責(zé)任。這就意味著，如果經(jīng)營(yíng)者沒有實(shí)施壟斷行為，則其不會(huì)作出承諾；如果經(jīng)營(yíng)者實(shí)施了壟斷行為，但執(zhí)法機(jī)關(guān)無(wú)法調(diào)查清楚，則其也不會(huì)作出承諾。在這種預(yù)期之下，經(jīng)營(yíng)者在決定是否作出承諾時(shí)，必然會(huì)對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的調(diào)查能力進(jìn)行估計(jì)，以便依據(jù)執(zhí)法機(jī)關(guān)的不同調(diào)查能力確定自己的不同策略。如果法律要求執(zhí)法機(jī)關(guān)適用承諾制度的前提是無(wú)法查清案件，這無(wú)疑給經(jīng)營(yíng)者傳達(dá)了一個(gè)信號(hào)，即執(zhí)法機(jī)關(guān)愿意接受承諾意味其沒有調(diào)查能力，那么經(jīng)營(yíng)者的最優(yōu)策略就不會(huì)是作出承諾，而是繼續(xù)實(shí)施壟斷行為。因?yàn)榧幢闶袌?chǎng)主體不作出承諾，執(zhí)法機(jī)關(guān)也無(wú)法對(duì)其實(shí)施懲罰。換言之，這種條件限制實(shí)際上使得反壟斷執(zhí)法調(diào)查的威懾力完全喪失，承諾制度因而就難以適用。

　　在法律不作這種條件限制的時(shí)候，執(zhí)法機(jī)關(guān)能否調(diào)查清楚相關(guān)事實(shí)及法律關(guān)系，需要由經(jīng)營(yíng)者自己判斷。經(jīng)營(yíng)者的判斷難免有失準(zhǔn)的時(shí)候，因而經(jīng)營(yíng)者即便認(rèn)為執(zhí)法機(jī)關(guān)缺乏調(diào)查能力，在決定不承諾時(shí)也還會(huì)存在一定的擔(dān)憂。但因?yàn)橛辛诉@種條件限制，執(zhí)法機(jī)關(guān)有無(wú)調(diào)查能力由執(zhí)法機(jī)關(guān)自身通過調(diào)查來(lái)確定，因而經(jīng)營(yíng)者無(wú)需再進(jìn)行判斷，如果執(zhí)法機(jī)關(guān)愿意適用承諾制度，即意味著其沒有調(diào)查能力，這時(shí)經(jīng)營(yíng)者反而不會(huì)愿意作出承諾。

　　由上可知，這種過于嚴(yán)格的條件限制帶來(lái)的最可能結(jié)果是：如果經(jīng)營(yíng)者擬作出承諾，則執(zhí)法機(jī)關(guān)需要先行調(diào)查，以便決定是否接受經(jīng)營(yíng)者的承諾；通過調(diào)查，如果執(zhí)法機(jī)關(guān)能將案件事實(shí)及法律問題調(diào)查清楚，則按法律規(guī)定，執(zhí)法機(jī)關(guān)不能適用承諾制度，故要對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行懲罰，經(jīng)營(yíng)者作出承諾的積極性大受打擊；如果執(zhí)法機(jī)關(guān)通過調(diào)查仍難以確定相關(guān)事實(shí)及法律問題，則執(zhí)法機(jī)關(guān)會(huì)選擇接受經(jīng)營(yíng)者的承諾或主動(dòng)向經(jīng)營(yíng)者提出承諾建議，這時(shí)，經(jīng)營(yíng)者意識(shí)到執(zhí)法機(jī)關(guān)沒有調(diào)查能力，則又不會(huì)再作出承諾。很顯然，這樣的結(jié)果使得承諾制度在現(xiàn)實(shí)中沒有適用的余地。

　　所以，在立法上不宜將“經(jīng)依職權(quán)調(diào)查仍不能確定”作為承諾制度適用的前提條件。不過，這完全可以成為承諾制度適用的一種情況。換言之，在被調(diào)查的壟斷行為難以查清時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以考慮適用承諾制度，而不是只有在這種情況之下，執(zhí)法機(jī)關(guān)才能適用承諾制度。如果調(diào)查不清僅為執(zhí)法機(jī)關(guān)適用承諾制度的情形之一，經(jīng)營(yíng)者不會(huì)作出執(zhí)法機(jī)關(guān)沒有調(diào)查能力的預(yù)期，承諾制度就具有適用的可能性。而且在這種情況之下，正式執(zhí)法不具有可能性，如果放任行為發(fā)生，又對(duì)競(jìng)爭(zhēng)秩序不利，故采用承諾制度既可以避免執(zhí)法困境，也有助于實(shí)現(xiàn)反壟斷法的功能。

　　四、操作程序：平等性與透明度的程序保障

　�。ㄒ唬┢降刃詥栴}與“內(nèi)部程序”控制

　　反壟斷法承諾制度在適用中可能會(huì)面臨執(zhí)法機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的平等性問題。承諾制度本質(zhì)上是一種執(zhí)法和解，具有契約屬性，而主體地位平等是契約的基本要求，是雙方得以完全憑由自身意志進(jìn)行協(xié)商的基礎(chǔ)，但在承諾制度適用中，執(zhí)法機(jī)關(guān)可能基于各種原因而處于壓倒性地位，經(jīng)營(yíng)者難以獲得平等對(duì)待，從而在結(jié)果上使得承諾結(jié)構(gòu)具有明顯的非均衡性，甚至承諾內(nèi)容只是便利了執(zhí)法機(jī)關(guān)而對(duì)經(jīng)營(yíng)者極為不利。

　　在反壟斷執(zhí)法中，執(zhí)法機(jī)關(guān)一貫具有優(yōu)勢(shì)地位，承諾制度也是反壟斷法公共執(zhí)行的一種方式，因而執(zhí)法機(jī)關(guān)很容易將其優(yōu)勢(shì)地位延伸至承諾制度的適用之中，造成“監(jiān)管施壓”（regulatory arm-twisting）的局面。這種局面可能表現(xiàn)在多個(gè)方面：一是執(zhí)法機(jī)關(guān)基于便利執(zhí)法的追求，可能直接或潛在地要求經(jīng)營(yíng)者作出承諾，經(jīng)營(yíng)者迫于壓力可能在承諾時(shí)違背自身意愿；二是在經(jīng)營(yíng)者具有積極的合作愿意，主動(dòng)作出承諾且承諾內(nèi)容適當(dāng)時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)可能出于私利考慮而拒絕接受承諾；三是執(zhí)法機(jī)關(guān)利用其掌握的“初步證據(jù)”作為威懾，要求經(jīng)營(yíng)者作出較為苛刻的承諾，或代為擬定內(nèi)容已經(jīng)確定的承諾讓經(jīng)營(yíng)者被動(dòng)接受。由于在大多適用承諾制度的案件中，經(jīng)營(yíng)者的行為或多或少都存在一些問題，因而在承諾與否及承諾內(nèi)容確定上，經(jīng)營(yíng)者基本處于談判劣勢(shì)，如果執(zhí)法機(jī)關(guān)缺少對(duì)經(jīng)營(yíng)者平等地位的充分尊重，則最終形成的承諾內(nèi)容基本都是有瑕疵甚至是“顯失公平”的。

　　承諾制度的適用不僅要讓執(zhí)法活動(dòng)變得便利，也要讓經(jīng)營(yíng)者獲得好處；不能僅看單次執(zhí)法效率的提升，還要注重制度適用的持續(xù)受益。如果承諾制度的適用以經(jīng)營(yíng)者作出承諾的積極性受挫為代價(jià)，則不僅不利于后續(xù)案件中承諾制度的適用，也不利于經(jīng)營(yíng)者與普通民眾對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)及法律制度形成充分信任。因此，作為一種執(zhí)法中的和解制度，承諾制度的適用應(yīng)體現(xiàn)其契約本質(zhì)，讓執(zhí)法機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間真正地在自愿合作下共同選擇這種新穎的執(zhí)法方式。

　　要使雙方能夠平等地對(duì)話、協(xié)商，必須對(duì)承諾制度的適用進(jìn)行程序控制�？刂频幕韭窂绞窍贫冗m用上的單方強(qiáng)制性，增強(qiáng)合意因素，以賦予經(jīng)營(yíng)者足以抗衡執(zhí)法機(jī)關(guān)的機(jī)會(huì)與能力�？刂频闹饕康氖墙鉀Q執(zhí)法機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的平等性問題，這屬于承諾制度適用的內(nèi)部問題，故這種控制可稱為“內(nèi)部程序”控制。這類控制程序大致包括兩方面內(nèi)容：一是在承諾制度啟動(dòng)上，賦予經(jīng)營(yíng)者充分的自主權(quán)；二是在承諾內(nèi)容的確定上，要進(jìn)行充分的協(xié)商。

　　1.承諾制度的啟動(dòng)程序

　　承諾制度既然是一種合意制度，是否適用該制度就應(yīng)由雙方共同決定，任何一方都不得將自身意志加諸對(duì)方。換言之，雙方都有啟動(dòng)承諾制度的權(quán)利，也有拒絕適用該制度的自由。強(qiáng)調(diào)啟動(dòng)自愿，固然意味著經(jīng)營(yíng)者作出承諾后不得要求執(zhí)法機(jī)關(guān)接受其承諾，但更重要的是指，執(zhí)法機(jī)關(guān)不能將其適用承諾制度的意志強(qiáng)加給經(jīng)營(yíng)者，不得強(qiáng)迫經(jīng)營(yíng)者作出承諾，通常僅在經(jīng)營(yíng)者自愿作出承諾后，執(zhí)法機(jī)關(guān)才應(yīng)考慮是否接受該承諾。

　　承諾制度的啟動(dòng)自愿由其和解本質(zhì)決定，一般無(wú)需在立法中規(guī)定。執(zhí)法機(jī)關(guān)與相對(duì)人在考慮是否適用承諾制度時(shí)會(huì)各自進(jìn)行利益衡量。市場(chǎng)主體如果愿意作出承諾，一般會(huì)主動(dòng)向執(zhí)法機(jī)關(guān)提出，如我國(guó)反壟斷法中規(guī)定的經(jīng)營(yíng)者“書面申請(qǐng)”，這時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)有充分的裁量權(quán)來(lái)判斷承諾是否合適。執(zhí)法機(jī)關(guān)如果認(rèn)為適用承諾制度更利于案件解決，只能向經(jīng)營(yíng)者作出建議而非強(qiáng)迫，經(jīng)營(yíng)者這時(shí)也完全可以拒絕作出承諾；即使經(jīng)營(yíng)者同意，也應(yīng)由其自主決定作出承諾的內(nèi)容，執(zhí)法機(jī)關(guān)不得事先擬訂承諾的內(nèi)容，讓經(jīng)營(yíng)者作出同意與否的表示。

　　雖然在理論上，執(zhí)法機(jī)關(guān)與相對(duì)人在啟動(dòng)承諾制度上的權(quán)利應(yīng)當(dāng)是對(duì)等的，但為了防止經(jīng)營(yíng)者受到脅迫，應(yīng)承認(rèn)經(jīng)營(yíng)者有適用承諾制度的優(yōu)先權(quán)。也就是說，在實(shí)踐中，如果經(jīng)營(yíng)者未主動(dòng)作出承諾或沒有作出承諾的意思表示，執(zhí)法機(jī)關(guān)一般不宜提議適用承諾制度，而只能繼續(xù)進(jìn)行調(diào)查。

　　2.承諾內(nèi)容的協(xié)商程序

　　承諾制度啟動(dòng)之后，就應(yīng)當(dāng)確定承諾的具體內(nèi)容，以及明確承諾內(nèi)容達(dá)到何種程度時(shí)執(zhí)法機(jī)關(guān)可以接受承諾。承諾內(nèi)容的確定是承諾制度適用的核心環(huán)節(jié)，承諾內(nèi)容是否適當(dāng)一般由執(zhí)法機(jī)關(guān)自由判斷，但如何確保承諾內(nèi)容適當(dāng)，則離不開經(jīng)營(yíng)者的參與�？偟膩�(lái)說，承諾內(nèi)容的確定應(yīng)體現(xiàn)協(xié)商精神，而不能是執(zhí)法機(jī)關(guān)強(qiáng)迫經(jīng)營(yíng)者必須作出或放棄某種承諾。為了保障經(jīng)營(yíng)者的意志能充分體現(xiàn)在承諾內(nèi)容之中，必須在立法或?qū)嵺`中確立協(xié)商程序。

　　承諾內(nèi)容首先由經(jīng)營(yíng)者提供，這時(shí)的承諾雖是草案，但構(gòu)成了執(zhí)法機(jī)關(guān)與相對(duì)人日后協(xié)商的基礎(chǔ)。由于承諾制度的適用必須能消除涉案行為的消極后果，又不能給經(jīng)營(yíng)者設(shè)置過重負(fù)擔(dān)，故執(zhí)法機(jī)關(guān)必須判斷承諾內(nèi)容是否具有可接受性。至于達(dá)到何種程度的承諾內(nèi)容是可接受的，會(huì)因案件具體情況差異而不同，立法上較難規(guī)定。通常，承諾內(nèi)容應(yīng)為消除涉案行為消極后果所“必需”（necessary），且程度上應(yīng)“適當(dāng)”（appropriate）。“必需”與“適當(dāng)”構(gòu)成了承諾內(nèi)容判斷上的一個(gè)重要原則，即“相稱原則”（principle of proportionality）。如果執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為承諾內(nèi)容不符合相稱原則，如不足以消除消極影響，則可建議經(jīng)營(yíng)者修改承諾。雙方由此開始談判，承諾內(nèi)容的最終確定可能經(jīng)多次協(xié)商、修改，基本上是“討價(jià)還價(jià)”的結(jié)果。

　　協(xié)商程序不僅為確定承諾內(nèi)容的基本途徑，也是經(jīng)營(yíng)者維護(hù)其自身權(quán)益的重要手段。經(jīng)營(yíng)者之所以愿意適用承制度，是因?yàn)槌兄Z制度能給其帶來(lái)好處，其中一個(gè)重要好處是，盡管作出承諾并履行之也是對(duì)自身行為的限制，但這種限制相比于正式執(zhí)法下的法律責(zé)任承擔(dān)要輕得多。這是經(jīng)營(yíng)者的合法利益，也即相稱原則中的“適當(dāng)”，其意義在于，如果存在多種措施都能消除涉案行為的消極影響，則經(jīng)營(yíng)者只需就其中對(duì)其限制最少的一種措施作出承諾。對(duì)經(jīng)營(yíng)者來(lái)說，如果不能獲得這種利益，則承諾制度就無(wú)價(jià)值。獲得這種利益的重要手段就是“討價(jià)還價(jià)”即協(xié)商，如果執(zhí)法機(jī)關(guān)提出的承諾修改建議屬于對(duì)經(jīng)營(yíng)者較重的負(fù)擔(dān)，則經(jīng)營(yíng)者可以反駁。

　�。ǘ┩该鞫葐栴}與“外部程序”控制

　　承諾制度的適用相對(duì)簡(jiǎn)單，執(zhí)法機(jī)關(guān)在以承諾方式處理案件時(shí)，需要掌握的案件情況、需要披露的執(zhí)法信息都會(huì)比正式執(zhí)法下要少。這決定了承諾制度適用中的公開性相比于正式執(zhí)法難免會(huì)弱一些，人們由此可能會(huì)批評(píng)承諾制度適用的透明度不足。

　　透明度不足可能使得承諾制度的適用以犧牲第三人利益為代價(jià)。這里的第三人主要指壟斷行為的受害人。承諾制度作為一種和解方式，其適用似乎是執(zhí)法機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的事，但壟斷行為很多時(shí)候會(huì)給其他主體造成直接損害，這時(shí)候受害人就成了利害關(guān)系人，如果立法上沒有建立專門維護(hù)第三人利益的機(jī)制，則這些主體的權(quán)益很可能受損。具體來(lái)說，第三人可能受到的不利影響有：第一，承諾制度的適用如果透明度不足，第三人未必知道執(zhí)法機(jī)關(guān)以承諾方式處理壟斷行為，自然無(wú)法參與到執(zhí)法活動(dòng)中來(lái)主張自己利益。第二，第三人以訴訟方式主張壟斷者的損害賠償責(zé)任時(shí)，可能面臨證據(jù)難題。為了鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者承諾，各國(guó)立法或?qū)嵺`中的普遍做法是，執(zhí)法機(jī)關(guān)基于經(jīng)營(yíng)者承諾而作出的決定一般不對(duì)經(jīng)營(yíng)者行為是否違法作出認(rèn)定，故在承諾制度中，執(zhí)法機(jī)關(guān)的承諾決定基本無(wú)法在損害賠償訴訟中作為證據(jù)使用。而在正式執(zhí)法場(chǎng)合，執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)營(yíng)者行為的違法認(rèn)定基本免除了第三人在損害賠償訴訟中的舉證責(zé)任。第三，盡管承諾決定的證據(jù)效力有限，但執(zhí)法機(jī)關(guān)先前向經(jīng)營(yíng)者發(fā)出的“初步評(píng)估”等文件因基本表明了經(jīng)營(yíng)者違法而具有一定的證據(jù)價(jià)值，故第三人也希望獲得這種文件，但實(shí)踐中第三人獲得這種文件的途徑十分有限。例如，在歐共體承諾決定中，委員會(huì)沒有義務(wù)將“初步評(píng)估”副本提供給第三人。

　　透明度不足還可能會(huì)使普通公眾對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的嚴(yán)肅性、公正性產(chǎn)生質(zhì)疑，，甚至影響到人們對(duì)法律的信心。如果法律制度的執(zhí)行不是完全公開的，那么制度到底有沒有被準(zhǔn)確地或恰當(dāng)?shù)貓?zhí)行，可能是個(gè)未知之?dāng)?shù)；執(zhí)法機(jī)關(guān)在承諾案件中是否能夠維護(hù)公共利益，也會(huì)因缺乏監(jiān)督而具有很大的不確定性。例如，人們可能會(huì)懷疑執(zhí)法機(jī)關(guān)是否僅僅為了省事而選擇承諾制度，或者是否為了包庇特定經(jīng)營(yíng)者而以承諾代替處罰。尤其在人們普遍關(guān)注的熱點(diǎn)案件中，或針對(duì)一直被人們?cè)嵅〉膲艛嘈袨�，如果�?zhí)法機(jī)關(guān)適用承諾制度而又未能將案件情況、承諾內(nèi)容等各種信息充分、及時(shí)地公布，民眾還可能對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性、公正性產(chǎn)生懷疑，甚至對(duì)反壟斷法制度喪失信心。

　　上述分析表明，承諾制度適用的公開性如果不足，不僅會(huì)損害第三人利益，也可能使得執(zhí)法活動(dòng)偏離維護(hù)公共利益的目標(biāo)。這種“傷害”的承受者是承諾制度之外的主體，可稱為“外部傷害”。承諾制度適用的有效性不能僅著眼于承諾雙方的收益，也要將“外部傷害”降到最低。為此，需要增強(qiáng)承諾制度適用的透明度，以為第三人及普通公眾參與制度運(yùn)行提供有效渠道。這種旨在降低“外部傷害”的控制路徑，可稱為“外部程序”控制，基本方式是在承諾制度適用中確立內(nèi)容廣泛的公示程序，并允許第三人及普通公眾反饋意見。

　　1.公示程序

　　公示程序的基本要求是將案件及其執(zhí)行情況對(duì)整個(gè)社會(huì)公開，而不僅是對(duì)與案件相關(guān)的主體公開。相關(guān)主體固然需要知悉案件內(nèi)容，可以就承諾制度的適用提出意見，除此之外，任何普通公眾通過公示程序了解案件情況及承諾內(nèi)容后，也應(yīng)可以對(duì)承諾制度適用的妥當(dāng)性、承諾內(nèi)容的適當(dāng)性等進(jìn)行評(píng)論、提出意見。建立公示程序的目的不僅在于保護(hù)第三人利益，更重要的是，通過公示可以形成一種公共利益的維護(hù)機(jī)制。

　　為了保證公示程序的有效性，必須對(duì)公示的廣泛性進(jìn)行要求。首先，公示的內(nèi)容不應(yīng)限于案件的事實(shí)情況，還應(yīng)包括承諾的具體內(nèi)容，且公示的信息應(yīng)明確、充分；其次，公示信息的媒介應(yīng)有一定的權(quán)威性、形式的多樣性以及受眾的普遍性。通常情況下，需要在官方出版物或發(fā)行量大的出版物上公開，考慮到受眾的多樣性，還可采取紙質(zhì)媒體與網(wǎng)絡(luò)媒體同時(shí)公布的方式；再次，為免公示程序流于形式，公示應(yīng)有一定的期限，且這一期限不能太短，如不少于一個(gè)月。如果公示的期限太短，普通公眾難以了解并理解承諾的內(nèi)容，也就難以對(duì)承諾是否合適提出實(shí)質(zhì)性的修改或抗辯意見。

　　承諾制度適用必經(jīng)公示程序限制是大多國(guó)家立法明確規(guī)定的。美國(guó)1974年《反托拉斯程序和處罰法》（即托尼法案）規(guī)定，同意判決生效前，要在聯(lián)邦登記簿（Federal Register）上公布60日。歐共體第1/2003號(hào)條例也確立了公示程序，理論上將其稱為“市場(chǎng)測(cè)試”（market test）機(jī)制，主要內(nèi)容是：如果委員會(huì)打算作出承諾決定，應(yīng)首先公布一個(gè)有關(guān)該案件的簡(jiǎn)明概要，以及企業(yè)作出的承諾或?qū)⒁扇〉男袆?dòng)的主要內(nèi)容；上述內(nèi)容應(yīng)公布于歐盟官方期刊（the EU Official Journal），且承諾的全部?jī)?nèi)容還應(yīng)在網(wǎng)絡(luò)上公布；相關(guān)主體提交意見或發(fā)布評(píng)論的期限不應(yīng)少于一個(gè)月。意大利、法國(guó)、西班牙、丹麥等歐盟成員國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法中也作了基本相似的規(guī)定。

　　2.意見反饋

　　公示本身不是目的，而僅僅是維護(hù)第三人及公共利益的手段，故公示之后應(yīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的意見反饋階段。立法或?qū)嵺`應(yīng)為意見反饋提供有效方式，這種方式因主體不同而有所區(qū)別。普通公眾對(duì)承諾的評(píng)價(jià)不與自身直接利益相關(guān)，也不以維護(hù)自身利益為目的，其提供的意見一般只能作為執(zhí)法機(jī)關(guān)參考，以評(píng)價(jià)制度適用及承諾內(nèi)容是否合適，故普通公眾一般不需參與到制度適用的具體程序之中。第三人作為利害關(guān)系人，可能因承諾制度適用或承諾履行而受直接的利益損害，故其如能證明其合法權(quán)益因承諾制度適用已經(jīng)或?qū)⒁馐懿豢杀苊獾膿p害時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)允許第三人參與到程序之中，并提供一個(gè)合理的方式來(lái)保護(hù)其利益。

　　第三人參與之后應(yīng)能就承諾內(nèi)容的確定陳述意見，執(zhí)法機(jī)關(guān)也應(yīng)主動(dòng)征詢第三人意見。如經(jīng)第三人反饋，承諾內(nèi)容呈現(xiàn)出不足，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)協(xié)調(diào)好承諾決定與第三人利益之間的沖突，基本方式是重新確定承諾內(nèi)容或放棄適用承諾制度。例如，根據(jù)歐共體委員2004年發(fā)布的承諾決定備忘錄的規(guī)定，如果“市場(chǎng)測(cè)試”表明承諾決定可能有所不足，委員會(huì)都應(yīng)重新與企業(yè)協(xié)商承諾內(nèi)容或放棄作出承諾決定。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)第三人利益維護(hù)提供了更為有效的方式，根據(jù)“締結(jié)行政和解契約處理原則”第5條和第6條的規(guī)定，如果和解協(xié)議的訂立將使第三人遭受損害，則“公平交易委員會(huì)”可要求相對(duì)人與第三人達(dá)成民事和解協(xié)議；和解協(xié)議的履行將侵害第三人權(quán)利時(shí)，應(yīng)經(jīng)第三人書面同意后才能發(fā)生法律效力。

　　為進(jìn)一步控制承諾制度適用中可能出現(xiàn)的任意或不當(dāng)，即便公示程序與意見反饋已就承諾內(nèi)容的確定作了妥善處理，執(zhí)法機(jī)關(guān)擬作出承諾決定時(shí)，還有必要對(duì)承諾制度的適用對(duì)競(jìng)爭(zhēng)可能造成的影響作出詳細(xì)說明或評(píng)估，評(píng)估的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)作為承諾決定的一部分。進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)影響評(píng)估既可讓公眾知曉承諾決定的內(nèi)容，也可以對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)濫用承諾制度形成制約作用。歐共體與美國(guó)執(zhí)法實(shí)踐已明確肯定了這種做法。歐共體委員會(huì)作出承諾決定時(shí)，必須解釋企業(yè)提供的承諾能夠消除對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響的理由；美國(guó)司法部作出同意判決時(shí)，必須出具一份“競(jìng)爭(zhēng)影響聲明”（competitive impact statement）。根據(jù)美國(guó)做法，競(jìng)爭(zhēng)影響評(píng)估通常應(yīng)對(duì)以下內(nèi)容作出說明：一是對(duì)經(jīng)營(yíng)者涉嫌壟斷的行為進(jìn)行描述；二是評(píng)價(jià)執(zhí)法機(jī)關(guān)為何會(huì)選擇承諾；三是承諾決定的具體內(nèi)容及其對(duì)競(jìng)爭(zhēng)可能具有的促進(jìn)效果；四是受涉案行為侵害的私人主體可能得到的救濟(jì)措施；等等。

　　五、后續(xù)程序：承諾監(jiān)督與調(diào)查重啟的方式設(shè)定

　�。ㄒ唬┏兄Z監(jiān)督程序：多重約束

　　承諾決定經(jīng)執(zhí)法機(jī)關(guān)作出之后即進(jìn)入執(zhí)行階段。承諾決定與執(zhí)法機(jī)關(guān)的其他決定一樣，具有法律約束力，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)按承諾內(nèi)容履行義務(wù)。但經(jīng)營(yíng)者是否充分、及時(shí)地履行義務(wù)，不能依賴經(jīng)營(yíng)者的自我約束，而需要建立后續(xù)的監(jiān)督機(jī)制。各國(guó)反壟斷法一般都將監(jiān)督職責(zé)交給作出承諾決定的執(zhí)法機(jī)關(guān)，如我國(guó)《反壟斷法》規(guī)定，執(zhí)法機(jī)關(guān)作出中止調(diào)查決定后應(yīng)對(duì)經(jīng)營(yíng)者履行承諾的情況進(jìn)行監(jiān)督。但僅在法律上規(guī)定“應(yīng)當(dāng)監(jiān)督”是不夠的，還應(yīng)明確執(zhí)法機(jī)關(guān)“如何監(jiān)督”，即提供明確的監(jiān)督方式。從各國(guó)立法及實(shí)踐看，監(jiān)督方式應(yīng)當(dāng)多樣化，即對(duì)經(jīng)營(yíng)者履行承諾的情況應(yīng)予以多重約束。

　　在承諾決定的執(zhí)行階段，法律可能會(huì)賦予經(jīng)營(yíng)者一項(xiàng)報(bào)告義務(wù)，要求經(jīng)營(yíng)者定期或不定期地將履行承諾的情況告知執(zhí)法機(jī)關(guān)。報(bào)告承諾履行情況是經(jīng)營(yíng)者的一項(xiàng)法定義務(wù)，因此，該程序的確立不僅能督促經(jīng)營(yíng)者及時(shí)履行義務(wù)，也有利于減少執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督成本，故在實(shí)踐中廣泛運(yùn)用。在這方面，我國(guó)與其他國(guó)家類似，《反壟斷法》雖未規(guī)定報(bào)告制度，但發(fā)改委《反價(jià)格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》及工商局《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位案件程序規(guī)定》均要求經(jīng)營(yíng)者應(yīng)向執(zhí)法機(jī)關(guān)提交履行承諾進(jìn)展情況的書面報(bào)告。

　　經(jīng)營(yíng)者報(bào)告制度固然有其優(yōu)勢(shì)，但如果執(zhí)法機(jī)關(guān)過分依賴于經(jīng)營(yíng)者的報(bào)告，則監(jiān)督機(jī)制仍是不充分甚至是有缺陷的。因?yàn)橐坏﹫?zhí)法機(jī)關(guān)因依賴或相信經(jīng)營(yíng)者報(bào)告而放松主動(dòng)監(jiān)督，則經(jīng)營(yíng)者可能在報(bào)告中提供不完整或不真實(shí)的信息，如只會(huì)披露對(duì)自己有利的信息，而隱匿對(duì)自己不利的信息，以欺騙或誤導(dǎo)執(zhí)法機(jī)關(guān)。因而，即便建立了報(bào)告制度，現(xiàn)實(shí)中，如果案件較為重要且條件允許，執(zhí)法機(jī)關(guān)也不應(yīng)放棄主動(dòng)監(jiān)督。主動(dòng)監(jiān)督可采取多種方式，如責(zé)令經(jīng)營(yíng)者提供某些重要信息、向相關(guān)經(jīng)營(yíng)者或消費(fèi)者調(diào)查求證，以及其他各種在反壟斷執(zhí)法調(diào)查活動(dòng)中可用的監(jiān)督檢查措施。

　　主動(dòng)監(jiān)督的優(yōu)點(diǎn)是準(zhǔn)確、及時(shí)，但可能需要付出昂貴的監(jiān)督成本，且面對(duì)專業(yè)問題時(shí)執(zhí)法機(jī)關(guān)未必具有監(jiān)督能力。所以現(xiàn)實(shí)中，在壟斷行為非常復(fù)雜、專業(yè)，如涉及計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)、通信等領(lǐng)域時(shí)，可考慮設(shè)立一個(gè)臨時(shí)性的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)。專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)保持中立，并應(yīng)對(duì)所監(jiān)督的壟斷行為具有較強(qiáng)的專業(yè)性。這種監(jiān)督方式可彌補(bǔ)執(zhí)法機(jī)關(guān)專業(yè)知識(shí)不足的缺憾，也能使經(jīng)營(yíng)者履行承諾的效果更為適宜與充分。這種做法在美國(guó)司法部訴微軟案中曾有采納。為保證微軟案中的“同意判決”能得到有效遵守，法院要求雙方成立一個(gè)專業(yè)的、中立的“三人技術(shù)委員會(huì)”，成員三人，由微軟與司法部各推舉一人，再由被推舉人共同推舉第三人。為履行監(jiān)督職責(zé)，委員會(huì)可會(huì)見微軟員工，查閱微軟文件，并每六個(gè)月應(yīng)將微軟履行承諾的情況向法院至少報(bào)告一次。

　　除強(qiáng)制報(bào)告、主動(dòng)監(jiān)督、專門監(jiān)督外，還可通過法律責(zé)任制度約束經(jīng)營(yíng)者。承諾制度與合同類似，在經(jīng)營(yíng)者不履行或不充分、不適當(dāng)履行承諾即屬違約，這時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)固然可在符合法定條件時(shí)重啟調(diào)查程序，但同時(shí)還應(yīng)追究經(jīng)營(yíng)者的“違約責(zé)任”。這種違約責(zé)任宜在立法中明確規(guī)定，成為一種約束力與威懾效果更強(qiáng)的法定責(zé)任而非約定責(zé)任。法律責(zé)任的具體形態(tài)可有兩種：一是罰款；二是聲譽(yù)罰。

　　罰款方式在歐共體第1/2003號(hào)條例中規(guī)定得較為完善。在承諾決定履行中，如果企業(yè)故意或過失地未遵守其承諾義務(wù)，委員會(huì)可作出決定，對(duì)其處以不超過上一經(jīng)營(yíng)年度全部營(yíng)業(yè)額10%的罰款，且從承諾決定作出之日起每遲延一天，還可對(duì)其征收不超過其上一經(jīng)營(yíng)年度日平均營(yíng)業(yè)額5%的定期罰款（periodic penalty payments）。

　　聲譽(yù)罰主要通過剝奪經(jīng)營(yíng)者在后續(xù)案件中作出承諾的機(jī)會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)。如果經(jīng)營(yíng)者不履行或不充分、不適當(dāng)履行承諾，執(zhí)法機(jī)關(guān)會(huì)對(duì)其喪失信任，這種不信任可能為經(jīng)營(yíng)者帶來(lái)兩種不利后果：一是執(zhí)法機(jī)關(guān)重啟調(diào)查程序時(shí)，經(jīng)營(yíng)者不得就同一行為再次向執(zhí)法機(jī)關(guān)作出承諾；二是在日后其他壟斷行為調(diào)查中，如果經(jīng)營(yíng)者作出承諾，執(zhí)法機(jī)關(guān)考慮到該經(jīng)營(yíng)者曾有違背承諾行為，可能不愿接受其承諾。通常，第二種不利后果只能由執(zhí)法機(jī)關(guān)裁量，法律不宜作出規(guī)定，但第一種不利后果完全可以制度化。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)已有先例�！熬喗Y(jié)行政和解契約處理原則”第10條明確規(guī)定，“公平交易委員會(huì)”對(duì)違法行為繼續(xù)進(jìn)行調(diào)查，相對(duì)人不得就同一行為再次向“公平交易委員會(huì)”請(qǐng)求和解。

　�。ǘ┱{(diào)查重啟程序：雙向模式

　　執(zhí)法機(jī)關(guān)作出承諾決定意味著其不會(huì)就同一行為再采取進(jìn)一步行動(dòng)，調(diào)查活動(dòng)隨即終止。但承諾決定在執(zhí)行中可能因特定情況出現(xiàn)而變得不再適宜，這時(shí)就需要執(zhí)法機(jī)關(guān)放棄承諾決定，轉(zhuǎn)而重新啟動(dòng)正式的調(diào)查程序。調(diào)查重啟程序在規(guī)定了承諾制度的各國(guó)反壟斷法中都能看到。通常，引起調(diào)查重啟的原因可分為兩類：一是可歸責(zé)于作出承諾的經(jīng)營(yíng)者的原因，如經(jīng)營(yíng)者未履行承諾或發(fā)現(xiàn)承諾決定基于經(jīng)營(yíng)者的不當(dāng)誘導(dǎo)而作出；二是不可歸責(zé)于任何主體的原因，主要是客觀情勢(shì)發(fā)生重大變更，承諾決定變得不合時(shí)宜。例如，歐共體第1/2003號(hào)條例規(guī)定，在下列情況下委員會(huì)可重新啟動(dòng)調(diào)查程序：作出承諾決定所依據(jù)的事實(shí)發(fā)生實(shí)質(zhì)性變更；企業(yè)違背承諾；承諾決定基于經(jīng)營(yíng)者提供的不充分、不正確或誤導(dǎo)性信息而作出。我國(guó)《反壟斷法》基本作了與歐共體一致的規(guī)定。

　　當(dāng)存在上述原因時(shí)，承諾決定不宜再繼續(xù)執(zhí)行，調(diào)查活動(dòng)必須重新啟動(dòng)。在重啟方式上，根據(jù)歐共體第1/2003號(hào)條例，重新調(diào)查程序可由委員會(huì)主動(dòng)決定，也可因相關(guān)主體申請(qǐng)而啟動(dòng)。雖然截至目前，歐共體實(shí)踐中尚無(wú)調(diào)查重啟的案件，但理論上認(rèn)為，不僅委員會(huì)有重新調(diào)查程序的啟動(dòng)權(quán)，作出承諾的企業(yè)及利害關(guān)系人均可向委員會(huì)申請(qǐng)要求啟動(dòng)調(diào)查程序。也即調(diào)查活動(dòng)的重新啟動(dòng)方式應(yīng)具有雙向性，既可由執(zhí)法機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)，也可因相關(guān)主體申請(qǐng)而啟動(dòng)。

　　在這個(gè)問題上，關(guān)鍵是賦予執(zhí)法機(jī)關(guān)之外的相關(guān)主體一定的申請(qǐng)權(quán)，而不能在任何情況下都依賴執(zhí)法機(jī)關(guān)的主動(dòng)重啟。首先，如果第三人認(rèn)為承諾的履行將損害自身利益，或普通公眾認(rèn)為承諾決定不宜再執(zhí)行，則可向執(zhí)法機(jī)關(guān)申請(qǐng)撤銷承諾決定。因?yàn)榧幢愠兄Z決定的作出經(jīng)過了公示程序，第三人或普通公眾仍可能因各種原因而未能及時(shí)提交意見，這時(shí)，只要其申請(qǐng)理由成立，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)考慮是否撤銷承諾決定。其次，在特定情況下，作出承諾的經(jīng)營(yíng)者也應(yīng)可申請(qǐng)啟動(dòng)調(diào)查程序。這主要存在于經(jīng)營(yíng)者無(wú)過錯(cuò)的情況之下。通常，如果經(jīng)營(yíng)者有過錯(cuò)，如未履行承諾或提供不充分、不正確、誤導(dǎo)性信息而誤導(dǎo)執(zhí)法機(jī)關(guān)接受其承諾，則執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)其職權(quán)，主動(dòng)啟動(dòng)調(diào)查程序，但在調(diào)查程序因情勢(shì)變更引起時(shí)，則不僅執(zhí)法機(jī)關(guān)可依職權(quán)啟動(dòng)調(diào)查程序，經(jīng)營(yíng)者也應(yīng)可向執(zhí)法機(jī)關(guān)申請(qǐng)。之所以在這種情況下賦予經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)權(quán)，是為了保證調(diào)查程序能夠及時(shí)啟動(dòng)，并保護(hù)經(jīng)營(yíng)者合法利益。因?yàn)橐环矫妫鞒龀兄Z決定所依據(jù)的事實(shí)是否發(fā)生變化及變化是否達(dá)到重大程度，經(jīng)營(yíng)者會(huì)更加清楚，有時(shí)也更加關(guān)心，如果不允許經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)重新調(diào)查，則執(zhí)法機(jī)關(guān)未必了解是否發(fā)生情勢(shì)變更；另一方面，在發(fā)生情勢(shì)變更時(shí)，經(jīng)營(yíng)者繼續(xù)履行承諾可能會(huì)遭受利益損失，賦予其恢復(fù)調(diào)查申請(qǐng)權(quán)，更有利于保護(hù)其合法利益，尤其在執(zhí)法機(jī)關(guān)明知情勢(shì)變更而不主動(dòng)恢復(fù)調(diào)查時(shí)，經(jīng)營(yíng)者的申請(qǐng)權(quán)就是維護(hù)其自身利益的重要甚至唯一手段。

　　六、我國(guó)立法評(píng)析及改進(jìn)建議

　　承諾制度在我國(guó)《反壟斷法》中已有明確規(guī)定，但僅體現(xiàn)在第45條一則條文之中，內(nèi)容較為簡(jiǎn)練。國(guó)家工商行政管理總局2009年頒布的《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位案件程序規(guī)定》，以及國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)2010年頒布的《反價(jià)格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》對(duì)經(jīng)營(yíng)者承諾制度的內(nèi)容予以了細(xì)化，但仍然存在內(nèi)容過于原則，可操作性不強(qiáng)，且執(zhí)法機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)幾乎不受控制的不足。就程序控制來(lái)說，不論是先決程序、操作程序，還是后續(xù)程序，我國(guó)現(xiàn)行規(guī)定均需要作出相應(yīng)改進(jìn)。

　　首先，關(guān)于承諾制度的適用條件，我國(guó)《反壟斷法》的規(guī)定是，“對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查的涉嫌壟斷行為”，經(jīng)營(yíng)者可作出承諾。這樣似乎沒有限制承諾制度適用的先決條件，像是所有的案件都可適用承諾制度。果真如此的話，承諾制度的適用就可能泛化。對(duì)反壟斷法的這一規(guī)定，合理的解釋應(yīng)當(dāng)是，只有反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)已立案并著手“調(diào)查”，且經(jīng)營(yíng)者行為已“涉嫌”壟斷時(shí)，被調(diào)查的經(jīng)營(yíng)者才可作出承諾；同時(shí)，這里還應(yīng)有一個(gè)限制，即經(jīng)營(yíng)者的行為只是“涉嫌”壟斷，而非已由執(zhí)法機(jī)關(guān)證實(shí)壟斷，換言之，執(zhí)法調(diào)查活動(dòng)尚處早期而非已經(jīng)調(diào)查結(jié)束。只有如此限制，才符合承諾制度引入反壟斷法的初衷，也才能體現(xiàn)承諾制度的優(yōu)勢(shì)。但是，這種理解只是一種“理應(yīng)如此”的學(xué)理解釋而已，立法規(guī)定的模糊必然會(huì)帶來(lái)多種不同甚至是相互沖突的解釋。有鑒于此，在法律規(guī)范層面設(shè)定承諾制度適用的先決條件甚為必要，至少應(yīng)明確現(xiàn)行規(guī)定的具體含義。

　　立法規(guī)定不明確會(huì)影響執(zhí)法活動(dòng)的有效展開，甚至帶來(lái)不良影響。盡管我國(guó)目前反壟斷執(zhí)法實(shí)踐還缺少適用承諾制度的足夠經(jīng)驗(yàn)，但僅就2011年歲末的電信、聯(lián)通案這一例依據(jù)《反壟斷法》第45條處理的反壟斷案看，立法規(guī)定的模糊性所引發(fā)的現(xiàn)實(shí)問題業(yè)已顯現(xiàn)出來(lái)。從該案處理程序看，執(zhí)法機(jī)關(guān)似乎并不認(rèn)可承諾制度的適用還有先決條件限制，因?yàn)椴徽撌前l(fā)改委的自我披露，還是各種媒體報(bào)道，均表明案件調(diào)查活動(dòng)已基本完結(jié)，發(fā)改委已掌握兩家企業(yè)從事壟斷違法行為的充分證據(jù)。這時(shí)，接受承諾已不能帶來(lái)任何便利執(zhí)法活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)意義，反而可能產(chǎn)生不良導(dǎo)向，如讓民眾以為案件“不了了之”，有損反壟斷法威嚴(yán)。因此，從風(fēng)險(xiǎn)控制的角度來(lái)看，該案實(shí)際上不宜適用承諾制度。但由于立法并未限制承諾制度的適用階段，故發(fā)改委接受兩家企業(yè)承諾盡管不合理，卻無(wú)法律以限制。

　　其次，在承諾制度適用的中心環(huán)節(jié)即操作程序上，保障執(zhí)法機(jī)關(guān)與相對(duì)人地位平等的協(xié)商程序在我國(guó)法中沒有規(guī)定。按照《反壟斷法》及相關(guān)執(zhí)法程序規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者若想適用承諾制度，只能以書面申請(qǐng)形式作出承諾，且申請(qǐng)書應(yīng)載明諸如“涉嫌違法的事實(shí)及可能造成的影響”、“消除行為影響擬采取的具體措施”、“實(shí)現(xiàn)承諾的日程安排和保證聲明”等十分詳備的內(nèi)容。法律的這種規(guī)定悖離了承諾制度作為一種和解方式的基本屬性。試想，如果經(jīng)營(yíng)者作出的承諾形式與內(nèi)容如此嚴(yán)格，承諾內(nèi)容的確定還需要協(xié)商嗎？法律的本意也許是，可接受的承諾內(nèi)容應(yīng)當(dāng)如此詳細(xì)，但卻忽略了經(jīng)營(yíng)者作出的最初承諾不過是雙方談判的基礎(chǔ)，承諾的最終內(nèi)容應(yīng)經(jīng)過雙方的多次磋商、修改后才能確定。因此，在立法上，需要規(guī)定的應(yīng)當(dāng)是有效承諾的基本要求，而非經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)中止調(diào)查時(shí)申請(qǐng)書的具體內(nèi)容，承諾內(nèi)容的最終確定應(yīng)允許執(zhí)法機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間不斷地討論、修改。

　　操作程序上的另一個(gè)更嚴(yán)重問題是，各種旨在保護(hù)第三人及公共利益的公示程序及意見反饋程序亦付闕如。我國(guó)反壟斷執(zhí)法中的承諾制度是一個(gè)極其封閉的程序系統(tǒng)，法律并未要求執(zhí)法機(jī)關(guān)在作出“中止調(diào)查決定”時(shí)將案件情況及承諾內(nèi)容向社會(huì)公示，也沒有給涉案企業(yè)之外的其他任何主體提供抗辯途徑。在這種情況下，受涉案行為影響的利害關(guān)系人該如何維護(hù)自身的合法權(quán)益？如果承諾制度適用不當(dāng)，可能有損公共利益，社會(huì)公眾是否可以以及又該如何提出反對(duì)意見？這些都是承諾制度適用中必須解決的問題，否則以承諾結(jié)案就極易給其他相關(guān)主體帶來(lái)傷害，就會(huì)有違承諾制度設(shè)立初衷及反壟斷法實(shí)施目標(biāo)�？傮w而言，承諾制度的適用應(yīng)保持足夠的透明度，應(yīng)允許第三人及社會(huì)公眾參與進(jìn)來(lái)并反饋意見，這是其他規(guī)定了承諾制度的國(guó)家或地區(qū)的普遍做法，我國(guó)亦應(yīng)循此路徑，完善承諾制度的具體操作程序。

　　就電信、聯(lián)通壟斷案來(lái)看，發(fā)改委接受兩家企業(yè)承諾后，并未將案件調(diào)查情況、雙方的磋商過程以及電信、聯(lián)通承諾的具體內(nèi)容向社會(huì)公開。社會(huì)公眾不僅不知曉發(fā)改委接受了兩家企業(yè)怎樣的承諾，也不清楚被接受了的承諾內(nèi)容是如何形成的。本案中電信、聯(lián)通雖各自在其官網(wǎng)作出了“整改聲明”，但很顯然，這種聲明并非法律意義上的公示程序。因?yàn)橐环矫�，這不是執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)案件情況的正式公開，而僅僅是被調(diào)查者的單方聲明，最終的承諾內(nèi)容是否就是聲明的內(nèi)容，我們不得而知；另一方面，兩家企業(yè)聲明的內(nèi)容、方式等遠(yuǎn)不能滿足承諾制度適用時(shí)應(yīng)有的開放性要求，利害關(guān)系人及公眾根本無(wú)法就此提交意見。

　　再次，承諾監(jiān)督方式匱乏、調(diào)查重啟方式單一，也是我國(guó)經(jīng)營(yíng)者承諾制度的不足之處。在監(jiān)督程序方面，《反壟斷法》僅規(guī)定執(zhí)法機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)對(duì)經(jīng)營(yíng)者履行承諾的情況進(jìn)行監(jiān)督”，工商局及發(fā)改委的執(zhí)法程序規(guī)定增加了經(jīng)營(yíng)者報(bào)告制度。僅有這些規(guī)定顯然是不夠的，且不說執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督常面臨能力及資源約束，在經(jīng)營(yíng)者違背承諾時(shí)不對(duì)其施加法律責(zé)任，也不能對(duì)經(jīng)營(yíng)者履行承諾形成真正約束，且也不符合契約一方違約時(shí)應(yīng)承擔(dān)“違約責(zé)任”的基本法理。因此，在繼續(xù)實(shí)施報(bào)告制度之外，建立專門的監(jiān)督措施也很必要。一方面，可考慮在復(fù)雜、疑難及專業(yè)案件中設(shè)置臨時(shí)的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以檢驗(yàn)經(jīng)營(yíng)者履行承諾的實(shí)際效果；另一方面，也應(yīng)對(duì)相對(duì)人違背承諾的行為設(shè)置嚴(yán)厲的法律責(zé)任，這方面可借鑒歐共體做法，既設(shè)定一次性的罰款責(zé)任，也設(shè)置按日計(jì)算的定期罰款責(zé)任。

　　在調(diào)查重啟程序方面，我國(guó)《反壟斷法》僅規(guī)定，存在應(yīng)恢復(fù)調(diào)查情形時(shí)，“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)恢復(fù)調(diào)查”。這一規(guī)定的內(nèi)容顯然不夠明確，從字面上看，似乎主要應(yīng)由執(zhí)法機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)，這就有將重新啟動(dòng)調(diào)查程序的權(quán)利完全賦予執(zhí)法機(jī)關(guān)的傾向。這種不明確或單一化的啟動(dòng)方式規(guī)定，并未考慮到引起調(diào)查重啟的原因可能多樣，不同的原因應(yīng)依賴于不同的重啟方式。在實(shí)踐中，這種規(guī)定可能也不利于調(diào)查程序的及時(shí)啟動(dòng)，甚至在作出承諾的客觀情勢(shì)發(fā)生重大變化時(shí)，也不利于保護(hù)作出承諾的經(jīng)營(yíng)者的合法利益。歐共體立法中將調(diào)查重啟方式分為依職權(quán)和依申請(qǐng)兩種的做法，可為我國(guó)提供借鑒。

　　七、結(jié)語(yǔ)

　　反壟斷法承諾制度自其產(chǎn)生時(shí)起就不乏爭(zhēng)議，國(guó)外對(duì)其優(yōu)勢(shì)與不足的研究已相當(dāng)充分，但基本觀點(diǎn)是利大于弊。在反壟斷法發(fā)展的現(xiàn)今階段，是否該引入承諾制度基本不再是問題，關(guān)鍵是如何在制度適用上進(jìn)行必要的控制，以揚(yáng)利去弊。各國(guó)立法及經(jīng)驗(yàn)表明，程序控制無(wú)疑是降低承諾制度適用風(fēng)險(xiǎn)的必備途徑之一，且比實(shí)體控制具有更為重要的地位。程序控制的內(nèi)容極為豐富，除了要對(duì)制度適用進(jìn)程中的具體操作程序施加限制之外，還應(yīng)以程序方式設(shè)置承諾制度適用的先決條件，并為后續(xù)的承諾監(jiān)督及調(diào)查重啟程序設(shè)定有效方式。也即程序控制應(yīng)貫徹承諾制度適用的始終，缺少任一階段的程序控制，承諾制度的適用都可能面臨困難和風(fēng)險(xiǎn)。

　　我國(guó)《反壟斷法》中規(guī)定了經(jīng)營(yíng)者承諾制度，順應(yīng)了反壟斷執(zhí)法中普遍引入承諾制度的世界性趨勢(shì)，但由于立法上過于偏向授權(quán)，而缺少限權(quán)的必要內(nèi)容，使得反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)在適用承諾制度時(shí)自由裁量權(quán)過大，承諾制度適用中由此可能面臨更多的不可預(yù)計(jì)甚至難以控制的風(fēng)險(xiǎn)。雖然允許自由裁量一定程度上符合承諾制度難以固定化的自身屬性，但在我國(guó)反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)尚有欠缺，現(xiàn)實(shí)中壟斷行為的危害性、復(fù)雜性又各具不同的情況下，過于倚重執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法水準(zhǔn)、心證、理性、良心等主觀因素，容易使得承諾制度的適用背離設(shè)立初衷，甚至影響反壟斷法實(shí)施的持續(xù)效果。在承諾制度適用上，我國(guó)當(dāng)前亟需開展的一項(xiàng)工作是細(xì)化、完善適用程序，而細(xì)化、完善的一個(gè)重要方向是以盡量詳盡的規(guī)則來(lái)約束制度適用的泛化與隨意，以在控制承諾制度適用風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，為正式執(zhí)法與承諾制度適用之間的動(dòng)態(tài)平衡尋求一種可供依賴的路徑。

【作者簡(jiǎn)介】

焦海濤，安徽大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士。

【注釋】
本文為國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“反壟斷法實(shí)施中的承諾制度執(zhí)行難題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：10CFX074）的階段性成果。
See Richard A. Epstein, Antitrust Consent Decrees in Theory and Practice: Why Less Is More, Washington, D. C.:The AEI Press (2007), p.1.
George Stephanov Georgiev, “Contagious Efficiency: The Growing Reliance on U.S.-Style Antitrust Settlements in EU Law”, 2007 Utah L. Rev. 971, p.999.
承諾決定的正式性還表現(xiàn)在承諾的約束力上。在第17號(hào)條例下，企業(yè)違背先前承諾并不會(huì)招致任何懲罰，委員會(huì)只能通過重啟調(diào)查程序來(lái)證明企業(yè)違反競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則；在承諾決定中，企業(yè)一旦違背承諾，委員會(huì)除可重啟調(diào)查程序外，還可直接對(duì)企業(yè)施以罰款（fines）與定期罰款（periodic penalty payments）的雙重懲罰。參見第1/2003號(hào)條例第23條2(c)和第24條1(c)。
Wouter P.J. Wils, “The Use of Settlements in Public Antitrust Enforcement: Objectives and Principle”, paper presented at the 13th Annual EU Competition Law and Policy Workshop (EUI, Florence, 6-7 June 2008), p.6, =1135627，2012年9月25日訪問。
目前學(xué)界基本將反壟斷法承諾制度視為一種“非正式程序”，可參見王曉曄主編：《中華人民共和國(guó)反壟斷法詳解》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第228頁(yè)；王先林、何敏：《反壟斷案件調(diào)查中非正式的協(xié)商和解程序規(guī)則的初步設(shè)計(jì)》，《工商行政管理》2006年第11期，第25頁(yè)。同時(shí)，也有人基于反壟斷法承諾制度由法律明確規(guī)定的屬性而認(rèn)為其是一種正式制度，可參見周琳靜、殷繼國(guó)：《誤讀與澄清：壟斷執(zhí)法和解制度之本相追問》，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2012年第1期，第63頁(yè)。
Philippe Choné, Sa?d Souam, Arnold Vialfont, “Commitments in Antitrust”, p.3, ，2012年9月25日訪問
2011年歲末，國(guó)家發(fā)改委稱已就寬帶接入問題對(duì)中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通展開反壟斷調(diào)查，其后，電信、聯(lián)通承諾整改并向發(fā)改委申請(qǐng)中止調(diào)查。兩家企業(yè)行為的法律依據(jù)正是《反壟斷法》第45條規(guī)定的“經(jīng)營(yíng)者承諾制度”。
Miguel Sousa Ferro, “Committing to commitment decisions - unanswered questions on Article 9 decisions”, E.C.L.R. 2005, 26(8), p.451.
相關(guān)論述可參見盛杰民、焦海濤：《反壟斷法承諾制度的執(zhí)行難題與激勵(lì)》，《清華法學(xué)》2009年第2期。
有學(xué)者認(rèn)為，在第1/2003號(hào)條例中，除“異議聲明”外并無(wú)其他正式的“初步評(píng)估”形式，故“初步評(píng)估”在實(shí)踐中常常為“異議聲明”替代。參見John Temple Lang, “Commitment decisions under Regulation 1/2003: legal aspects of a new kind of competition decision”, E.C.L.R. 2003, 24(8), p.347. Heike Schweitzer, “Commitment Decisions under Art. 9 of Regulation 1/2003：The Developing EC Practice and Case Law”, EUI Working Papers LAW 2008/22, p.4. 也有學(xué)者認(rèn)為，“異議聲明”在實(shí)踐中可起到“初步評(píng)估”的作用，但“初步評(píng)估”還可以比“異議聲明”更簡(jiǎn)略、短幅的其他形式存在。參見Wouter P.J. Wils, “Settlements of EU Antitrust Investigations: Commitment Decisions under Article 9 of Regulation No. 1/2003”, World Comp. 2006, 29(3), p.353.
實(shí)踐中也可能出現(xiàn)企業(yè)在委員會(huì)發(fā)出異議聲明之前即主動(dòng)作出承諾，這時(shí)，委員會(huì)仍可接受它，但不會(huì)構(gòu)成一個(gè)有正式約束力的承諾決定，哪怕企業(yè)的承諾內(nèi)容已與利益第三方進(jìn)行討論并做了恰當(dāng)安排。這種異議聲明之前的承諾，在當(dāng)事人之間也可能產(chǎn)生各種法律后果，但沒有正式約束力，也即不屬于委員會(huì)的承諾決定。參見John Temple Lang, “Commitment decisions under Regulation 1/2003: legal aspects of a new kind of competition decision”, E.C.L.R. 2003, 24(8), p.347.
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Alberto Pera, Michele Carpagnano, “The law and practice of commitment decisions: a comparative analysis”, E.C.L.R. 2008, 29(12), p.674.
劉孔中：《公平交易法》，元照出版公司2003年版，第417頁(yè)。
相關(guān)論述可參見焦海濤：《反壟斷法承諾制度的和解本質(zhì)》，《安徽大學(xué)法律評(píng)論》2011年第2輯。
Sonja Eibl, “Commitment decisions: an Australian perspective”, E.C.L.R. 2005, 26(6), p.335.
Kozie?, Tomasz, “Commitment Decisions Under the Polish Competition Act – Enforcement Practice and Future Perspectives”, Yearbook of Antitrust and Regulatory Studies, Vol. 3, No. 3, 2010, p.77.
同注15，第672頁(yè)。
See Case T-170/06 Alrosa Company Ltd v Commission of the European Communities, E.C.R. 2007 II-02601, paras 106,131.
同注，第1019頁(yè)。
15 U.S.C.§16.
參見歐共體第1/2003號(hào)條例第27條4。
同注，第676頁(yè)、第679頁(yè)、第683頁(yè)；同注，第554頁(yè)。
EU Commission, MEMO/04/217, Brussels, 17. September 2004.
John Temple Lang, “Commitment decisions under Regulation 1/2003: legal aspects of a new kind of competition decision”, E.C.L.R. 2003, 24(8), p.348.
菲利普·阿瑞達(dá)、路易斯·卡普洛：《反壟斷法精析：難點(diǎn)與案例》（英文版），中信出版社2003年版，第65-66頁(yè)。
同注，第555頁(yè)。
同注，第100頁(yè)。
我國(guó)經(jīng)營(yíng)者承諾制度在適用中，執(zhí)法機(jī)關(guān)可能會(huì)先后作出“中止調(diào)查”與“終止調(diào)查”兩個(gè)決定。執(zhí)法機(jī)關(guān)接受經(jīng)營(yíng)者承諾的，會(huì)作出中止調(diào)查決定。此后，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)履行其承諾，經(jīng)確定履行完畢的，執(zhí)法機(jī)關(guān)再作出終止調(diào)查決定。《反壟斷法》之所以規(guī)定中止調(diào)查決定，可能是擔(dān)心經(jīng)營(yíng)者作出承諾后又不履行承諾。這種擔(dān)心實(shí)際上沒有必要，因?yàn)榻?jīng)營(yíng)者不履行承諾的，執(zhí)法機(jī)關(guān)即便先前作出的是終止調(diào)查決定,也可重新啟動(dòng)調(diào)查程序，而不受先前決定的約束。
參見第1/2003號(hào)條例第9條2及EU Commission, MEMO/04/217, Brussels, 17. September 2004.
Heike Schweitzer, “Commitment Decisions under Art. 9 of Regulation 1/2003：The Developing EC Practice and Case Law”, EUI Working Papers LAW 2008/22, p.4.
關(guān)于我國(guó)經(jīng)營(yíng)者承諾制度不足的具體論述，可參見焦海濤：《我國(guó)經(jīng)營(yíng)者承諾制度的適用與完善》，《當(dāng)代法學(xué)》2012年第2期。
嚴(yán)格來(lái)說，我國(guó)現(xiàn)實(shí)中適用《反壟斷法》第45條規(guī)定的“經(jīng)營(yíng)者承諾制度”的案件目前僅有電信、聯(lián)通案一件。但是，在經(jīng)營(yíng)者承諾制度之外，我國(guó)《反壟斷法》及商務(wù)部《經(jīng)營(yíng)者集中審查辦法》還中規(guī)定了“附加限制性條件批準(zhǔn)”的決定，其基本含義是，在審查經(jīng)營(yíng)者集中案件中，為消除或減少集中具有或可能具有的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果，參與集中的經(jīng)營(yíng)者可提出對(duì)集中交易方案進(jìn)行調(diào)整的限制性條件，且商務(wù)部和參與集中的經(jīng)營(yíng)者均可提出對(duì)限制性條件進(jìn)行修改的意見和建議，如果該限制性條件最終被商務(wù)部接受，則商務(wù)部會(huì)對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中作出“附加限制性條件批準(zhǔn)”的決定。從上述內(nèi)容看，“附加限制性條件批準(zhǔn)”的決定，也可視為一種承諾決定。而且從源頭看，“附加限制性條件批準(zhǔn)”的決定，實(shí)際上正源自歐共體第139/2004號(hào)條例中規(guī)定的承諾制度。
關(guān)于本案中承諾制度適用面臨及帶來(lái)的問題，可參見焦海濤：《電信、聯(lián)通壟斷案中承諾的消極效應(yīng)》，《法學(xué)》2012年第3期。
從現(xiàn)實(shí)情況推斷，電信、聯(lián)通的單方聲明與執(zhí)法機(jī)關(guān)最終接受的承諾內(nèi)容應(yīng)有差距。因?yàn)橹袊?guó)電信在發(fā)出聲明一周后，悄然修改了之前聲明的部分內(nèi)容。如果是發(fā)改委接受了的承諾，內(nèi)容當(dāng)然不應(yīng)由被調(diào)查的企業(yè)來(lái)修改。關(guān)于聲明內(nèi)容的修改，可參見鐘晶晶、趙謹(jǐn)：《中國(guó)電信悄然改動(dòng)整改聲明》，載《新京報(bào)》，2011年12月9日第B03版。
同注，第14頁(yè)。

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本文編號(hào)：198762