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論法治國家目標與社會保障法制化

　�。壅� 要］社會保障是與市場經(jīng)濟伴生的一項制度，它是市場經(jīng)濟國家為解決“市場失靈”、達成均富社會所采取的途徑和做法。社會保障制度旨在保障公民的生存權(quán)、實現(xiàn)社會公平和社會進步，這一點與法治國家社會正義的目標是一致的。而社會保障制度的確立和實施，必須借助干法治國家之下的法律制度化。惟有社會保障法制化，才能使社會保障制度有效地運行。

　�。坳P(guān)鍵詞］社會保障，法治，社會正義，法制化

　　一、法治國家內(nèi)涵的發(fā)展與社會權(quán)的法律保障

　　法治是現(xiàn)代國家所普遍推崇的一種社會政治目標。法治相對干人治，早在兩千多年前就被提出。古希臘柏拉圖主張實行“賢人政治”，實行人治。亞里士多德則認為 “法治應(yīng)當優(yōu)干一人之腦，法治是治理國家之根本。法治國家的概念，則是到了18世紀末19世紀初才被人們所提出。從那時起到現(xiàn)在，法治國家的內(nèi)涵，適應(yīng)了社會經(jīng)濟生活的變遷，不斷地豐富和發(fā)展。

　　19世紀中期，德國學(xué)者Stahl認為，法治國是依法律的方法，正確規(guī)定井確保國家作用的方向與界限，以及市民自由生活的領(lǐng)域。所以，法治國不僅是現(xiàn)代的特征，并且是國家發(fā)展的原動力。[1]在這一理論中，法治國并非國家的目的和內(nèi)容，而是實現(xiàn)國家目的的方法和手段，因而被稱為“形式法治國”的理論。形式法治國的作用，在干確保國家作用的合法性。然而，這一法治國的理念，在20世紀上半葉的德國，卻被以希特勒為首的德國國家社會黨所操縱，成為其肆意踐踏民主與人權(quán)的工具。干是，實質(zhì)法治國和社會法治國的理念應(yīng)運而生，從而賦予法治國思想新的生命。實質(zhì)法治國理念最重要的特征就是對公民基本人權(quán)的切實保障，要求國家權(quán)力的行使，要受到某種最高法原則以及法價值的拘束。社會法治國的理念，是伴隨著�！吧鐣䥽摇崩砟畹男纬啥霈F(xiàn)的。社會國家是指國家放棄對個人自由不干預(yù)或放任的原則，為某種積極目的而行動，進而形成社會經(jīng)濟秩序并為管理主體的國家。社會國家的目的有二：一為實現(xiàn)社會正義，即扶助弱者、抑制強者，對社會不平等做某種程度的調(diào)節(jié)，使每一公民能獲得某一相當水準的經(jīng)濟和文化生活能力；二是致力干公共福利，即為社會公眾謀取最大物質(zhì)的乃至精神的利益。因此，社會法治國最核心的理念就是國家權(quán)力對干公民生存權(quán)及享受健康文化生活的積極保護義務(wù)。

　　社會法治國之下的實質(zhì)法治國，是以矯正以往形式法治國過干形式性，忽略人權(quán)實質(zhì)保障之弊端，致力干國民福扯以求社會國家的實現(xiàn)為目標的。社會法治國要求在立法、行政等方面發(fā)揮國家對干國民的積極義務(wù)。在立法上，要求“立法者的功能，是創(chuàng)造井維持符合干人類尊嚴之法律。這一尊嚴，不僅要求法律承認私法上及政治上的權(quán)力，而且要求國家機關(guān)提供必要且足以發(fā)揮其職能的社會、經(jīng)濟、教育、文化各方面之設(shè)施�！盵2]

　　我國經(jīng)過多年的社會主義實踐，提出了依法治國，實現(xiàn)法治國家的目標，賦予了法治國家新的內(nèi)涵。黨的十五大報告明確提出了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家＂的治國方略。 1999年憲法修正案中明確將”中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家“規(guī)定在憲法第5條中，以國家根本大法的形式將建設(shè)社會主義法治國家的目標固定下來。社會主義法治國家，要求在‘一切權(quán)力屬干人民”的前提下，立法真正體現(xiàn)廣大人民的意志，行政在法律的規(guī)范和監(jiān)督下進行，司法實現(xiàn)公正和獨立，從而使人民的權(quán)利和利益得到最充分的法律保護。

　　法治國家內(nèi)涵的發(fā)展歷程昭示了現(xiàn)代法治的核心精神：對基本人權(quán)的尊重與保障。而對基本人權(quán)的尊重與保障必然要落實到對公民生存權(quán)、社會權(quán)的保障之上。

　　法治國家的至高法典是憲法，憲法中所體現(xiàn)出的精神和原則也是一國法治精神之所在�，F(xiàn)代法治國家的憲法首先確立的是公民的自由權(quán)。自由權(quán)是一種與“夜警國家” ①和自由國家的國家觀相對應(yīng)的基本人權(quán)。要求國家對所有市民社會社會生活的自律性領(lǐng)域，不加侵擾和干涉。而社會權(quán)則是與福利國家、積極國家的國家觀相對應(yīng)的一種基本人權(quán)。自由權(quán)是在公民自由的范圍內(nèi)要求的國家不作為的權(quán)利，而社會權(quán)則主要是在社會上對經(jīng)濟的弱者進行保護和幫助時要求的國家作為的權(quán)利。自由權(quán)和社會權(quán)共同構(gòu)成了現(xiàn)代法治國家所保障的兩大基本人權(quán)尸］現(xiàn)代法治國家對公民的基本人權(quán)保障有尊重、保護、促成與給付的義務(wù)。尊重和保護的義務(wù)體現(xiàn)在法治國家所賦予的公民的自由權(quán)之上。但構(gòu)筑起全部自由權(quán)基礎(chǔ)的財產(chǎn)權(quán)和契約自由對不擁有財產(chǎn)的人來說，無異干沒有任何實際意義的畫餅充饑般的存在。即使對有產(chǎn)者來說，自由權(quán)導(dǎo)致的也有可能是貧富差距的進一步擴大。因此，僅僅靠一種抽象的法律上的自由權(quán)體系，己經(jīng)不能保證公民在社會生活中應(yīng)有的尊嚴，還需要國家進一步發(fā)揮其促成與給付的職責與義務(wù)。作為對此的一種補充，旨在具體地保障個人現(xiàn)實生活的社會權(quán)則成為法治國家公民權(quán)利的另一大支柱，成為對自由權(quán)的補充。保障個人在自由經(jīng)濟市場的安全固然是國家的職責，但現(xiàn)代社會更重要的是國家應(yīng)對個人或家庭在進入自由竟爭的市場前不平等地位加以改善，還必須努力調(diào)和因不同的權(quán)利分配、財富不均、教育高低所產(chǎn)生的矛盾。因此，在一定意義上，通過法治所確立的社會保障制度就構(gòu)成了對財產(chǎn)權(quán)和契約自由的有效補充，它們相互銜接，共同組成一個完整的社會財產(chǎn)的法秩序。為了確保自由權(quán)體系能夠存在下去井且能夠有效地發(fā)揮其自身的作用，社會權(quán)就成了對自由權(quán)的一種補充，承載著保證一種有效的法治秩序的職責。

論法治國家目標與社會保障法制化

　　現(xiàn)代法治理念以保證公民基本人權(quán)為核心，而在現(xiàn)代社會中，一定的財產(chǎn)是人們生存、發(fā)展以及參與社會活動的基礎(chǔ)，在現(xiàn)代社會中，無財產(chǎn)即無人格。因此，保障每個公民都能夠擁有可以維持最低限度生活所必需的財產(chǎn)就成為公民的最基本人權(quán)。憲法作為法治國家的至高法典應(yīng)該對此做出綱領(lǐng)性規(guī)定。我國憲法第44條規(guī)定：“國家依照法律規(guī)定實行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國家機關(guān)工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會的保障。＂第45條規(guī)定：�！腥A人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的倩況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享有這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國家和社會保障殘疾軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育�！睉椃▽窕緳�(quán)利保障的這些綱領(lǐng)性規(guī)定，使得公民的作為一種政治宣示性的社會基本權(quán)利得以納入法制的軌道，轉(zhuǎn)化為一種社會權(quán)。然而，僅僅停留在這種綱領(lǐng)性的規(guī)定之上而沒有一系列部門法的具體落實，公民的這種權(quán)利仍然會是形同虛設(shè)。因此，社會保障法就是規(guī)定國家應(yīng)給予公民如何的積極給付的一系列實體性規(guī)定，其基本做法是以一種再分配的交換形式，結(jié)合政府部分貢任，以實物、現(xiàn)金轉(zhuǎn)移的供給或者提供各項福利服務(wù)，以確保公民基本生活的需求。

　　二、法治國家的正義觀與社會保障的正義基礎(chǔ)

　　自有法律以來，就產(chǎn)生了對法律的種種闡釋。其中公平正義的觀念是始終與法律聯(lián)系在一起的�！� ins”這個拉丁詞，據(jù)稱就是源昏“ iustu m”（正義），而不是源良“iussu m”（命令）。亞里士多德說過：“法治應(yīng)包含兩層意思，己成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。”[4]時至今日，這一關(guān)干法治的論述仍然構(gòu)成現(xiàn)代法治國家的核心觀念，，一部“制定得良好的法律＂本質(zhì)上也應(yīng)該是一部合乎公平正義觀念的法律。

　　古羅馬法學(xué)家烏爾比安對正義的表述是：“正義乃是使每個人獲得其應(yīng)得的東西的永恒不變的意志。＂西塞羅曾將正義描述為。使每個人獲得其應(yīng)得的東西的人類精神意向”。[5]給予每個人應(yīng)得的東西的意愿乃是正義概念的一個重要的和普遍有效的組成部分。然而僅有這種意愿本身并不足以使正義在社會中得到實施。托馬斯鄧可奎那進一步發(fā)展了正義的含義，明確指出除某種精神傾向之外，正義還應(yīng)該含有一種行為方式，而這種行為方式，就是通過法律的控制。在《通過法律的社會控制》一書中，龐德寫道：“我們每一個人都有多重的意念和愿望，而且大家都希望滿足之。人口數(shù)量極大，地球卻只有一個。每一個人的愿望總是與其鄰人的愿望相互仲突或相互重疊。因此，人們不妨以為，就產(chǎn)生了一項艱巨的社會工程任務(wù)。這是一種創(chuàng)造生存必需資料、滿足共同生活在一個政治組織社會中的人們的各種意念和愿望的方法。即使它無法滿足人們對它的一切期望，至少也盡可能地達到這個目的。我們所說的法律之目的是公平，其含義正在干此�！覀兊贸隽诉@樣的概念，即最大限度地滿足人類的愿望和意念。在社會控制中，在法律中，我們所應(yīng)做的，即對哲學(xué)愿望、意念、需要進行盡可能的調(diào)和和調(diào)節(jié)……＂[6]因此，一種制度和一部法律，只有能使每個人獲得其應(yīng)得的東西，它才是正義的。對干法治國家而言，必須承擔起達到正義的使命，換言之，正義是法治國家的應(yīng)有之義。

　　正義可以分為形式正義和實質(zhì)正義。形式正義要求“同樣的倩況應(yīng)該同樣地被對待”，是以一種最低的道德規(guī)則平等地對待每一個人，但這種規(guī)則的被執(zhí)行，不能保證必然產(chǎn)生正義的結(jié)果。而實質(zhì)正義則將社會中利益或者負擔分配通過各種社會制度達成，井要求針對各種特殊倩況予以權(quán)衡考量，由干是有關(guān)社會資源的分配，所以也稱之為�！峙湔x＂或�！鐣�。社會國家以分配的正義或社會的正義為基礎(chǔ)。社會正義謀求經(jīng)濟、健康衛(wèi)生、文化等方面的正義，以打破抽象的平等而創(chuàng)造出具體的平等。

論法治國家目標與社會保障法制化

　　在形式正義的法律中，法律面前人人平等，法律面前的人的身份、地位、經(jīng)濟狀況、勞動能力、健康倩況如何是絲毫不被考慮在內(nèi)的，“人”由一個活生生的社會中的人成為一個被剝離掉各種社會存在和社會角色的抽象的人。因而，這種不考慮。人＂的社會存在的形式正義對減少社會不平等起不到任何作用，“實際上，與法律如何規(guī)定毫無關(guān)紊的補會她仿永近縣不平等的法律對入的一視同仁，在權(quán)力、智慧、個人幸福等實際上的不平等狀況下，只能使不平等變得大經(jīng)地義，甚至加深這種不平等�！盵7]一種形式上的正義可以被用未維持現(xiàn)狀，但也只是當社會成員之間的關(guān)系在理論上達到最大限度的合理狀態(tài)時，才有可能。當社會需要的不僅僅是形式的正義，還需要實質(zhì)的正義時，回應(yīng)社會的這一需要，社會保障應(yīng)運而生。社會保障以分配的正義為基礎(chǔ)，通過對形式平等的矯正，使社會達到實質(zhì)的公平正義。

　　社會保障的推行，將社會資源與財富作適當再分配，以滿足需求，特別是滿足在社會上居干劣勢地位者的需求。社會資源應(yīng)該以什么樣的方式再分配？分配給誰？根據(jù)什么來分配？分配如何達到公平的結(jié)果？這些問題都是通過社會保障的一系列制度安排和設(shè)計來解決的。通過社會保障制度的再分配，達到了這樣一些效果：第一，垂直式再分配效果。就社會保障資金來源而論，高所得者的負擔應(yīng)該比低所得者重，而社會保障的給付是對低所得者更有利，因此，再分配會造成高所得者對低所得者的所得轉(zhuǎn)移，使低所得者獲得社會的照顧，達到再分配的效果。第二，水平式分配效果。醫(yī)療保險給付是健康者對傷病者的所得轉(zhuǎn)移；養(yǎng)老和退休金保險是年輕人對老年人的所得轉(zhuǎn)移；失業(yè)保險給付是就業(yè)者對失業(yè)者的所得轉(zhuǎn)移。社會保障中的社會保險制度，在同一所得階層間發(fā)揮所得轉(zhuǎn)移效果。第三，時間的再分配效果。社會保障還基干世代互助的精神，由工作的一代對退休的一代、尚未工作的一代，進行時間性所得再分配。[8]毫無疑問，這些效果的達成，可以在經(jīng)濟收入和財產(chǎn)權(quán)上調(diào)和不平等現(xiàn)象，達到社會正義的目的�？梢�，當惟有通過社會保障方能達到法治所要求的實質(zhì)正義時，社會保障必然成為法治國家的內(nèi)在需求。

　　三、社會保障法制化的必要性分析

　　法治國家的目標，需要通過各種具體法律制度的運作來實現(xiàn)�，F(xiàn)代意義的法制，就是指在一個政治國家中，把國家的事物制度化、法律化，嚴格依法辦事的一種原則。在法制的原則下，要求國家立法機關(guān)制定較為完備的法律，做到有法可依有法必依、違法必究。因此，法律制度是法治理想實現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。

　　法作為社會關(guān)系的調(diào)節(jié)器，是確認、保護和發(fā)展對統(tǒng)治階級有利的社會關(guān)系和社會秩序的工具[9].法作為一種社會現(xiàn)象，固然有其內(nèi)在的價值和規(guī)律，但在現(xiàn)代社會，它更多的是作為社會秩序的調(diào)節(jié)器。法對社會關(guān)系的調(diào)節(jié)作用，是法存在并發(fā)展的重要價值。如果將權(quán)力和權(quán)利視為一種社會資源，法律則是一種特殊的資源配置機制。一切法律規(guī)范都是關(guān)干權(quán)利義務(wù)的規(guī)范，相應(yīng)地，一切法律關(guān)系都可以用權(quán)利義務(wù)的模式未加以表述，法律在一定意義上就是對干權(quán)利義務(wù)的一種確定性分配。社會保障也是一種資源配置手段，它是為了矯正形式平等的缺陷，保障公民基本社會生活而對社會資源的一種再分配。將社會保障納入法制化軌道，通過法律實施社會保障的各項政策和措施，就是將對社會資源的再分配以權(quán)利義務(wù)的形式確定下未，這樣可以更加穩(wěn)定、公平和有效地達到社會資源的再分配效果。

　　首先，由干法律對權(quán)利義務(wù)的資源配置作用，只有通過法制化，才能使社會保障主體的權(quán)利、義務(wù)和職貢明晰化。沒有成為國家法律之前的社會保障，只能是國家的一種政策和措施。對干僅停留在國家政策和措施層面而未上升到法律層面的社會保障而言，公民所享受的保障不是權(quán)利，國家對公民的給付也不是義務(wù)，充其量是政府的一種福利和慈善。如果對公民的保障不是基干公民的權(quán)利，國家也就沒有對公民給付的義務(wù)，那么對干公民未說，在未得到保障之時，也就缺乏向國家要求的正當根據(jù)。如果公民缺乏對國家的這種請求，社會保障對公民就不能起到真正的保障作用。而將社會保障以法律的形式確定下來，以法律上權(quán)利的形式賦予公民社會保障權(quán)，以法律上義務(wù)的形式規(guī)定國家和社會對干公民保障的職貢和義務(wù)，公民就享有了在國家不作為或不適當作為時對國家的一種請求權(quán)，這種請求權(quán)的根據(jù)未源干社會保障法的規(guī)定。此時的社會保障就成為公民的法定權(quán)利而不再是政府的施舍或慈善。也惟有成為公民的法定權(quán)利，社會保障才能起到真正的保障作用。只有通過法律的形式賦予公民社會保障權(quán)，才可以防止國家權(quán)力的濫用，防止國家權(quán)力對公民權(quán)利的任意變更和侵害。在社會保障制度中，其主體是廣泛而確定的，需要立法將各主體的權(quán)利義務(wù)和責任確定下來。作為現(xiàn)代國家來說，是社會保障的貢任主體。從維護社會正義出發(fā)，保護弱勢群體的利益是現(xiàn)代國家的責任，國家有貢任向社會弱者乃至全體社會成員提供有保障的和安全的生活，社會保障是達到此目的的必要手段。因此，國家必須出面來舉辦社會保障，井拿出財政收入的相當部分未支持社會保障的運作，這是現(xiàn)代國家的一個基本職責，也是國家的法定義務(wù)。同樣，國家也可以從社會保障制度的實施獲得一個穩(wěn)定的社會秩序，減少因貧困和社會動蕩所產(chǎn)生的社會成本。作為雇主未說，也是社會保障的責任。法律明確規(guī)定了雇主負有為其雇員繳費的義務(wù)，否則要負相應(yīng)的法律貢任。從另一個角度看，雇主通過為雇員繳費，實際上是將一部分本應(yīng)由雇主承擔的勞動風險轉(zhuǎn)移給社會了，這也使得雇主因此而受益。而作為社會普通民眾來說，既是社會保障的責任主體，更是社會保障的直接受益人。在一些社會保險項目中，通常勞動者也是繳費的義務(wù)主體，但繳費后可以直接獲得利益，如在在職期間繳納養(yǎng)老保險費，退休后可以領(lǐng)取養(yǎng)老金。繳納醫(yī)療保險費后，患病時可以獲得醫(yī)療補助，繳納失業(yè)保險費后，失業(yè)時可以獲得失業(yè)救濟金等。

論法治國家目標與社會保障法制化

　　其次，法律的穩(wěn)定性和連續(xù)性可以使社會保障主體的權(quán)利義務(wù)獲得一種確定性。法治國家的原則之一是要使法律獲得普遍性的服從，為達此目的，法治國家的法律必須具有一種穩(wěn)定性和連續(xù)性的品格，不能朝令夕改。通過立法，將社會保障的各項制度以法律的形式確立下未，這些制度也就具有了可以連續(xù)實施的生命力。與此同時，透過這些穩(wěn)定的、不會輕易被變更和取消的社會保障法律制度，社會保障主體對干自已的權(quán)利義務(wù)就有了一個明確的預(yù)期。這種明確的預(yù)期會有效地減少社會保障各項制度在實施過程中的糾紛和摩擦，使制度在社會中的運轉(zhuǎn)更加自如。例如勞動者是繳費的義務(wù)主體，當勞動者對繳費后可享受利益有了明確的預(yù)期以后，勞動者對干自已現(xiàn)在的義務(wù)會有一個更正確的價值判斷，建立在這個價值判斷上的義務(wù)會得到更好的履行，從而使權(quán)利義務(wù)，環(huán)環(huán)相扣，進入良性循環(huán)的狀態(tài)之中。

　　再次，基干法律的正義價值，可以使社會保障的各項制度更為公平合理。正義是法律的價值，法律的目的之一就是追求公平正義。在現(xiàn)代國家法治精神之下，一項法律的制定過程，往往就是對某一個制度理性思考的結(jié)果，它要求對一項制度從設(shè)計到具體措施的實施，都有經(jīng)過嚴密的考量，要顧及社會各個階層的利益，使通過法律反映出來的一項制度能夠真正蘊含社會所公認的準則與價值�！胺赡康牡臋�(quán)威性和法律秩序的整合性來自更有效率的法律制度的設(shè)計�！盵10]因此，只有通過法制化，通過法律所追求的正義與公平，才能使社會保障制度更趨干完善與合理。

　　最后，只有通過法制化，才能使社會保障制度有效地運作。法律最基本的特征就是強制性，法律制定后，需要通過國家的強制力保證其有效地實施。當社會保障體系被確定下來后，就需要借助法律的強制性未保證其有效地運作。社會保障的運作是一個巨大的社會工程，包括繳費體系的運作、支付體系的運作和基金安全的運作。對干依法負有繳費義務(wù)的主體，必須嚴格依照法律規(guī)定繳納各項社會保險費，不得拒交或欠交澈會保障經(jīng)辦機構(gòu)必須按法定標準及時地將各項社會保障費發(fā)放到受益者手里，不得延誤或任意地減少；對社會保險基金的運作，主要是要求對社會保險基金在安全的前提下進行投資和管理，任何單位和個人不得挪用，這要求必須通過法律的監(jiān)控和規(guī)定嚴格的法律責任來實現(xiàn)。社會保障基金是一筆龐大的資金，這筆資金的運作是否得當，直接影響到社會保障制度是否能夠正常運行。因此，只有在法制的環(huán)境下，才能使社會保障有效她運行。

　�、僖咕瘒艺娜蝿�(wù)只限于：（1）保護國土不受鄰國侵略；（2）在國內(nèi)維持正義應(yīng)定秩序，保障私人財產(chǎn)不受他人侵占；（3）舉辦私人所不能的公共事業(yè)。

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　　中國人民大學(xué)法學(xué)院·林嘉

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