本文關(guān)鍵詞：社會保障供款征繳體制國際比較與中國的抉擇，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

《公共管理學(xué)報》2007年第4期（雙月刊）

社會保障供款征繳體制國際比較與中國的抉擇1

鄭秉文 房連泉2

（中國社會科學(xué)院拉丁美洲研究所，北京 100007）

〔內(nèi)容提要〕本文對世界各國社會保障供款征繳的“分征”、“代征”、“混征”這3個模式進(jìn)行了實(shí)證分析，并利用第一手資料對每個模式做了案例研究；在此基礎(chǔ)上對社保部門、稅務(wù)部門和私人部門3個不同征繳主體在3個不同征繳模式中的職能作用與協(xié)調(diào)配合問題做了考察，對中東歐轉(zhuǎn)型國家征繳模式的改革取向及其原因做了分析。針對中國目前存在的社保部門和稅務(wù)部門“雙重征繳”體制的現(xiàn)狀，本文認(rèn)為，中國面臨著二元化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和統(tǒng)賬結(jié)合制度特征的現(xiàn)實(shí)國情，由此決定了社保制度擴(kuò)大覆蓋面工作的長期性和艱巨性，這些國情的特殊性是任何發(fā)達(dá)國家和中東歐轉(zhuǎn)型國家都不具有的，這就要求社保制度要不斷進(jìn)行自我完善，適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)既定條件，以完成十六屆六中全會提出的到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)社保制度的目標(biāo)，否則，就難以實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，或即使實(shí)現(xiàn)了也是一個碎片化的社保制度，而后者不利于構(gòu)建和諧社會。本文由此認(rèn)為，中國選擇征繳模式的替代方案應(yīng)以分征模式為最優(yōu)，代征模式不利于實(shí)現(xiàn)2020年目標(biāo)，目前存在的“雙重征繳”體制不利于實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，并提出了征繳體制轉(zhuǎn)型的“兩步走”的改革設(shè)想。

〔關(guān) 鍵 詞〕社保制度改革 社會保障費(fèi)改稅 社保費(fèi)征繳體制 雙重征繳體制 代征模式與分征模式

Title: The International Comparison of Collection System of Social Security Contributions and China’s Option

Abstract: This paper analyzes the three models for the collection of social security contribution in the world—“Parallel Approach”, “Integrated Approach” and “Partial Integrated Approach”. The authors give many example countries of each model, then compare the efficiency of each model. By analyzing the reformation in central and east European countries, lots of interesting experiences can be found. Looking into the “dual collection system” situation in China, the authors point out extending the coverage of social security is the most important and difficulty task for China’s social security reform in the future, taking into account the dualistic economic structure and the combination system of social pool with personal account. This is the most distinguished Chinese character which does not exist in central and east European countries. To achieve the aim of the universal coverage in urban and rural area in 2020, the Chinese social pension system must be adjusted and improved according to the economic and social conditions. Finally, the authors make a conclusion that “Parallel Approach” is the optimal collection plan for China with which social security administive agencies take the role of collecting contribution. So, the “dual collection system” must be reformed in time, a “two steps” reform strategy is put forward by the authors.

Key words: social security reform, social security contribution and tax, collection model, “dual 該文早期版本在2007年9月22-23日勞動和社會保障部舉辦的2007年第二屆中國社會保障論壇征文中獲二等獎。

2 作者簡介：鄭秉文（1955-），男，遼寧鞍山人，畢業(yè)于中國社會科學(xué)院，博士，現(xiàn)任中國社會科學(xué)院拉美所所長，研究員，博士生導(dǎo)師，研究方向：世界經(jīng)濟(jì)，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)，福利國家，社會保障等。房連泉（1973-），山東禹城人，畢業(yè)于中國社會科學(xué)院，博士，現(xiàn)任中國社會科學(xué)院拉丁美洲助理研究員，研究方向?yàn)閲窠?jīng)濟(jì)學(xué)和社會保障等。

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collection system”, Parallel Approach and Integrated Approach

世界各國社會保障體系不外乎主要由供款征繳、待遇支付、資金運(yùn)營、行政管理和信息披露等5個子系統(tǒng)構(gòu)成。3 其中，來自于個人和單位的社保供款征繳系統(tǒng)既是社保制度的融資源頭，又是社保制度的運(yùn)行基礎(chǔ)。發(fā)達(dá)國家建立社保制度已有100多年的歷史，其社保資金征繳體制的改革既有經(jīng)驗(yàn)又有教訓(xùn)。本文對世界各國社保供款征繳體制的3個征繳模式做出實(shí)證分析，重點(diǎn)考察征繳體制中社保部門與稅務(wù)部門之間的分工協(xié)作關(guān)系，對中國深入改革社會保障制度、選擇適宜的征繳模式以及協(xié)調(diào)社保部門與稅務(wù)部門之間的合作關(guān)系具有一定的啟發(fā)。

一、國外社會保障供款征繳三個模式實(shí)證分析：案例研究

（一）社會保障供款征繳主體的三種類型

發(fā)達(dá)國家建立社會保障制度100多年來，社會保障供款征繳體制經(jīng)過不斷演變逐漸成熟起來，征繳主體逐漸形成了“三足鼎立”的局面：一是由社保部門征收，二是由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，三是由基金管理公司或其它獨(dú)立自治機(jī)構(gòu)征收。表1說明了各國社保供款征繳主體的基本情況。100多年來，征繳體制大體經(jīng)歷了這樣一個發(fā)展過程：大部分國家長期以來實(shí)行的是現(xiàn)收現(xiàn)付制，社保供款的傳統(tǒng)一般都是由社保行政管理機(jī)構(gòu)征收；從二十世紀(jì)三、四十年代開始，一些發(fā)達(dá)國家開始轉(zhuǎn)向稅務(wù)部門，采取“代征”的模式；進(jìn)入90年代以來，中東歐一些轉(zhuǎn)型國家隨著經(jīng)濟(jì)改革不斷深入，也開始向稅務(wù)征繳的方向轉(zhuǎn)變。總體來說，截止到目前，社保部門和稅務(wù)部門這兩種征繳主體的比重在世界各國大約各占一半，由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收的比例稍多一些，請見表1。

表1：社會保障供款征繳主體三種類型的劃分案例

稅務(wù)部門

征繳

阿爾巴尼亞

阿根廷

澳大利亞

保加利亞

加拿大

克羅地亞

愛沙尼亞

芬蘭

匈牙利

冰島

愛爾蘭

拉脫維亞

黑山共和國

新西蘭 社保部門 征繳 奧地利 比利時 巴西 捷克共和國 中國 德國 希臘 印度尼西亞 日本 墨西哥 菲律賓 波蘭 葡萄牙 韓國 基金管理公司（或法人實(shí)體機(jī)構(gòu)）征繳 智利 薩爾瓦多 秘魯 中國香港 法國

3 Stanford G Ross, Collection of Social Contributions: Current Practice and Critical Issues, International Monetary Fund, Washington, DC, 2000.

荷蘭

挪威

羅馬尼亞

俄羅斯

塞爾維亞

斯洛文尼亞

瑞典

英國

美國 斯洛伐克 瑞士 烏拉圭 馬來西亞 新加坡

資料來源：Peter Barrand, Stanford Ross, and Graham Harrison, Integrating a Unified Revenue

Administration for Tax and Social Contribution Collections: Experiences of Central and Eastern European Countries, IMF Working Paper WP/04/237, December 2004.

社保部門征繳方式大多存在于西歐國家，這些國家社保制度主要以傳統(tǒng)的就業(yè)關(guān)聯(lián)型社會保險計劃為主，供款來自于雇主和雇員的共同繳費(fèi)。此外，實(shí)行中央公積金制的國家一般也是由社保部門即國家公積金管理部門來征收。

采用稅務(wù)機(jī)關(guān)征繳方式的國家包括部分北歐國家、一些英語國家以及部分中東歐國家，其中有些國家的社保計劃屬于全民普享型，社保供款明顯具有稅的性質(zhì)，如瑞典、美國、英國等，主要由稅務(wù)機(jī)關(guān)代替社保部門行使征繳職能。

由私營機(jī)構(gòu)征收供款的國家主要存在于拉美地區(qū)，在這些國家，養(yǎng)老基金管理公司既是征繳供款的主體，也是營運(yùn)基金的主體，這是1981年智利社保私有化改革以來的一個新生事物。在歐洲，法國是一個例外，其社保供款是由“社會保險和家庭補(bǔ)助征收聯(lián)盟”（簡稱URSSAF）負(fù)責(zé)征繳的，這是一個私法地位的自治機(jī)構(gòu)，受國家勞工部和國家社會事務(wù)部的監(jiān)督，由來自工會、政府和雇主的各方代表成員參與管理，主要任務(wù)是征收社保供款、控制繳費(fèi)和處理繳費(fèi)過程中的訴訟案件等。目前，法國“社會保險和家庭補(bǔ)助征收聯(lián)盟”在全國設(shè)有105個地方征繳機(jī)構(gòu)，1.4萬名雇員，其中包括1400名巡視員 4。

（二）社會保障供款征繳的三種模式

民營自治機(jī)構(gòu)征繳模式顯然不是征繳體制改革的主流，因?yàn)槌▏酝猓@種模式大多只發(fā)生在那些社保制度私有化改革的拉美國家，所以，學(xué)界在分析征繳模式時，往往將其作為一個特殊情況看待。于是，從世界范圍來看，社保部門與稅務(wù)部門就成為征繳社保供款的主要機(jī)構(gòu)，他們二者在職責(zé)的相互配合與不同組合上就出現(xiàn)許多情況，成為各國政府和學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)；從這個角度看，世界各國征繳體制就主要有“分征”、“代征”、“混征”這三個模式 5：

第一種是“分征”模式（Parallel Approach），即社保供款和一般稅收的征管相分離，社保部門負(fù)責(zé)征收社保費(fèi)，稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收社保稅，兩部門在社保供款的征管功能上基本沒有交叉；第二種是“代征”模式（Integrated Approach），即由稅務(wù)部門代替社保部門行使征繳的職能，或稱實(shí)行“稅費(fèi)同征”的方式；第三種是“混征”模式（Partial Integrated Approach），在這個模式里，稅務(wù)部門與社保部門同時負(fù)責(zé)征繳，或按照不同參保人群或按照協(xié)議約定，一部分社保項(xiàng)目由社保部門負(fù)責(zé)，一部分由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)。

1，“分征”模式

“分征”模式主要存在于西歐，其中典型國家為德國和比利時。

（1）德國。德國是世界上最早建立社會保障制度的國家，其社保體系以養(yǎng)老、失業(yè)、4

5 Elizabeth Lion, The Collection of Contributions in France, ISSA/OM/CONF, 2004/1b. p.5 Bernhard Zaglmayer, PaulSchoukens: Cooperation between Social Security and Tax Agencies in Europe, IBM Center for the Business of Government, April 2005.

醫(yī)療、事故等社會保險項(xiàng)目為核心，輔以少量的企業(yè)補(bǔ)充保險。社會保險資金主要來自于雇員和雇主交納的社保費(fèi)（Social Insurance Contribution），不足部分由聯(lián)邦財政補(bǔ)貼。法定養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險費(fèi)由雇員和雇主各承擔(dān)一半，事故保險費(fèi)全部由企業(yè)承擔(dān)。德國社保行政管理的特征是實(shí)行“分散型管理”體制：醫(yī)療保險計劃由各個醫(yī)療保險基金管理；養(yǎng)老、工傷和事故保險都有其各自的行政管理機(jī)構(gòu)，它們是社團(tuán)性質(zhì)的獨(dú)立實(shí)體，在全國各地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，參保人和雇主通過代表委員會共同參與管理保險項(xiàng)目；失業(yè)保險則委托給聯(lián)邦勞工部，其地方分支部門具體負(fù)責(zé)管理。

德國稅收體系實(shí)行聯(lián)邦、州和地方的分稅制，最高管理部門為聯(lián)邦財政部，各地分支機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)具體的稅收征管工作。但在社保費(fèi)的征管上，稅務(wù)部門基本不參與，而且，在信息交流、繳費(fèi)和待遇計算等環(huán)節(jié)方面，社保和稅務(wù)兩部門間缺乏明確的合作機(jī)制。在實(shí)際征繳過程中，包括養(yǎng)老、失業(yè)、工傷在內(nèi)的各項(xiàng)社保繳費(fèi)都由負(fù)責(zé)醫(yī)療保險計劃管理的行政機(jī)構(gòu)來征收，各醫(yī)療保險機(jī)構(gòu)根據(jù)企業(yè)提供的雇員信息和社保費(fèi)記錄，將繳費(fèi)匯集成基金之后，再劃撥給各個社保項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)。在此過程中，各醫(yī)療保險機(jī)構(gòu)發(fā)生的征繳費(fèi)用全部從養(yǎng)老保險基金中提取。

由此可見，德國社保費(fèi)的征繳完全由社保部門來負(fù)責(zé)。由于歷史上德國一直延續(xù)了這種“繳費(fèi)型”的社保供款征管體制，所以，它已成為其它一些西歐國家效法的重要樣板。在社保行政管理體制上，，由于德國屬于典型的“分散型管理”模式，所以，不同的社保項(xiàng)目由不同的機(jī)構(gòu)獨(dú)立負(fù)責(zé)管理，資金互不通融。德國社保繳費(fèi)項(xiàng)目統(tǒng)一由醫(yī)療保險機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，這在一定程度上提高了征繳效率，但也面臨著一些問題，例如，各個社保管理機(jī)構(gòu)之間的政策協(xié)調(diào)不暢，管理成本較高。

（2）比利時。與德國相仿，比利時具有歷史悠久的職業(yè)保險計劃傳統(tǒng)，其社會保險計劃有養(yǎng)老、失業(yè)和工傷三大項(xiàng)目，它們分別實(shí)行高度分散的管理體制，五龍治水，各管一支：養(yǎng)老保險由國家社會事務(wù)部管理，失業(yè)保險由勞工就業(yè)部負(fù)責(zé)，工傷保險由商業(yè)保險公司和共同基金管理。在征繳體制上，除工傷保險以外，所有社保費(fèi)(Contribution)都委托給“國家社會保障辦公室”（簡稱RSZ）征繳，該部門將繳費(fèi)匯集之后再劃撥給各個社保管理部門。

比利時財政部負(fù)責(zé)一般稅收的征繳管理職責(zé)，并在各地設(shè)有分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體征管工作。在社保費(fèi)管理體制上，稅務(wù)部門與社保部門間的合作比德國要多一些，這是比利時的一個特點(diǎn)。比利時社保部門與稅務(wù)部門的合作機(jī)制主要有以下三方面：第一，稅務(wù)部門向社保部門提供靈活就業(yè)群體的征繳信息。比利時對自雇者設(shè)定的保費(fèi)征繳基數(shù)是三年工作期的收入額；由于自雇者工作經(jīng)常變化和收入不穩(wěn)定等因素，社保部門很難掌握其真實(shí)的收入水平，為此，社保部門借助稅務(wù)部門提供的數(shù)據(jù)來計算這部分群體的繳費(fèi)額。第二，數(shù)據(jù)共享機(jī)制。為了簡化社保管理工作操作手續(xù)，比利時建立了“KSZ”交叉網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫，將不同社保管理部門的數(shù)據(jù)庫聯(lián)成一個網(wǎng)絡(luò)，并向包括稅務(wù)部門在內(nèi)的政府公共部門開放，作為計算納稅或稅收減免的依據(jù)。第三，在特殊社保項(xiàng)目方面采取合作征繳的方式。比利時1994年引入了“疾病和殘障保險計劃”，適用于所有雇員，按稅法規(guī)定，該項(xiàng)目按雇員家庭收入的一定比例征繳保費(fèi)。在征繳過程中，社保部門與稅務(wù)部門分工合作：稅務(wù)部門負(fù)責(zé)計算和征收，將資金轉(zhuǎn)移給社保部門；社保部門為稅務(wù)部門提供雇員的就業(yè)、工資收入等方面的信息。

2，“代征”模式

實(shí)行“代征”模式的典型國家主要是盎格魯?撒克遜傳統(tǒng)的國家，如美國、英國和愛爾蘭等。

（1）美國。美國是典型的實(shí)行社保繳稅籌資體制的國家。1935年美國建立“老年和遺屬保險”計劃之后，政府就開征了工薪稅，當(dāng)時稅率僅為1％，由雇主和雇員按工資所得分別交納。經(jīng)過半個多世紀(jì)的發(fā)展，目前美國社會保障包括老年、遺屬和殘障保險等項(xiàng)目，凡參加工作人員都要按其收入一定比例交納工薪稅，目前稅率為12.4%，雇主和雇員各負(fù)擔(dān)6.2

％；自由職業(yè)者和農(nóng)民按其收入的12.4％全額交納。

在管理體制上，美國國家社會保障總署負(fù)責(zé)參保者的注冊手續(xù)和待遇支付工作。社會保障稅即工薪稅由財政部國內(nèi)稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收，單獨(dú)管理，財政部將工薪稅按照規(guī)定比例分別記入不同社保項(xiàng)目賬戶。

（2）英國。覆蓋全體國民的英國社會保障項(xiàng)目大致可分為三類：社會保險、社會福利和社會救助；其中后兩類均來自于政府的一般稅收，而前者即社會保險則主要來自于雇主和雇員共同承擔(dān)的社保費(fèi)（Contributions）。英國的社保費(fèi)不是按保險項(xiàng)目分類，而是按人群分類確定統(tǒng)一費(fèi)率：繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)全國統(tǒng)一，不存在按地區(qū)確定費(fèi)率問題。

英國國家內(nèi)稅務(wù)局負(fù)責(zé)各項(xiàng)工薪稅和社保費(fèi)的征繳工作。雇員第一次參加工作時即開始納稅申報并獲一個納稅號碼，雇主根據(jù)雇員一個財政年度的工資狀況計算社保繳費(fèi)額，將社保費(fèi)和工薪稅一起匯給稅務(wù)局。

（3）愛爾蘭。愛爾蘭基本養(yǎng)老保險實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，社保費(fèi)（Contribution）從1980年開始按累進(jìn)稅形式征收，其征繳體制的特征是，稅務(wù)部門和社保部門簽訂一個服務(wù)協(xié)議，稅務(wù)部門征收社保費(fèi)，然后轉(zhuǎn)給社會保險基金。稅務(wù)局負(fù)責(zé)社保費(fèi)繳納信息的記錄，然后將其傳遞給社保部門，存入政府建立的“社保中心數(shù)據(jù)庫”（CRS），用以計算各項(xiàng)社保待遇。雇員個人可以通過身份證號碼在該數(shù)據(jù)庫中查詢各項(xiàng)個人、家庭、就業(yè)和財產(chǎn)等信息。社會與家庭事務(wù)部的主要職能有二：一是負(fù)責(zé)社保待遇支付工作，稅務(wù)機(jī)構(gòu)定期將參保者繳費(fèi)記錄發(fā)送給該部門；二是負(fù)責(zé)自雇者、漁民、藝術(shù)工作者和自愿參保者等群體的社保費(fèi)征繳工作，以減輕稅務(wù)機(jī)關(guān)的征收負(fù)擔(dān)，因?yàn)檫@些群體有可能不在所得稅征收范圍之內(nèi)。

3，“混征”模式

采用“混征”模式的典型國家為荷蘭和愛沙尼亞。

（1）荷蘭。荷蘭社會保障體系十分完善，社會保險分為兩大類：一類是國民保險項(xiàng)目(AOW)，包括老年年金、死亡和遺屬等覆蓋到全體居民的項(xiàng)目，待遇全國統(tǒng)一，稱為“基本社會保險”計劃；另一類是雇員保險項(xiàng)目，它是強(qiáng)制性要求雇員參加的職業(yè)保險計劃，在生病、長期無法工作或失業(yè)等情況下，雇員可獲得經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償，繳費(fèi)由雇主(繳納大部分)和雇員共同承擔(dān)。

在行政管理體制上，荷蘭“基本社會保險”計劃的管理機(jī)構(gòu)為“社會保險銀行”（Social Insurance Bank），社保供款按工薪稅（Payroll tax）形式繳納，征繳機(jī)構(gòu)為稅務(wù)部門。財政部下設(shè)稅政司，負(fù)責(zé)全國的稅務(wù)和海關(guān)行政管理工作，在全國設(shè)有13個地區(qū)辦公室，負(fù)責(zé)征收社保工薪稅；雇員保險計劃則由“雇員保險管理局”（簡稱UWV）來管理，該機(jī)構(gòu)為準(zhǔn)政府性質(zhì)管理組織，負(fù)責(zé)雇員疾病、傷殘以及失業(yè)等保障項(xiàng)目的管理，在全國各地設(shè)有分支機(jī)構(gòu)和管理網(wǎng)絡(luò)，從事雇員保險項(xiàng)目的保費(fèi)征繳、權(quán)利確認(rèn)以及待遇支付等方面的日常工作�！肮蛦T保險管理局”與稅務(wù)部門之間合作良好，因?yàn)楣蛦T就業(yè)、工資收入和納稅等方面的基本數(shù)據(jù)信息均由稅務(wù)部門提供�！吧鐣ｋU銀行”和“雇員保險管理局”的經(jīng)營活動均接受荷蘭國家社會事務(wù)和就業(yè)部的監(jiān)管。由于荷蘭兩個主要的社保稅（費(fèi)）項(xiàng)目征收分別由社保部門與稅務(wù)部門負(fù)責(zé)，因此，它屬于采用“混征”模式的國家。

近年來，荷蘭社保供款征繳體制呈現(xiàn)出逐步向“代征”模式過渡的改革趨勢。2006年，荷蘭政府提出了一個向“代征”模式轉(zhuǎn)型的方案，提出要加強(qiáng)保險管理機(jī)構(gòu)與稅務(wù)部門之間的合作，從2006年開始，計劃將雇員保險費(fèi)的征繳工作從“雇員保險管理局”轉(zhuǎn)移給稅務(wù)部門。

（2）愛沙尼亞。愛沙尼亞加入歐盟之后，開始向歐盟的社保管理模式靠攏。愛沙尼亞的稅收體系有兩項(xiàng)直接稅，一項(xiàng)是收入所得稅，另一項(xiàng)是“社會稅（Tax）”，社會保險供款通過“社會稅”的方式來征繳，稅率為33%，其中20%用于養(yǎng)老基金（由社會保險委員會管

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