本文關(guān)鍵詞：我國社會保障制度改革的兩難困境和選擇，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

正式進(jìn)入了老齡化社會；第一、養(yǎng)老金的支出不斷加大；人口老齡化的直接后果就是老年人口總量增加，需要支；［10］達(dá)8837萬人；到2008年，相應(yīng)老齡人；《中國人口老齡化發(fā)展趨勢百年預(yù)測》結(jié)果，達(dá)到峰值；［11］增總額也會增長近3000萬人；也不斷加大，社會保險制度面臨著沉重的支付壓力；第二、養(yǎng)老金征繳基數(shù)不斷萎縮；人口老齡化在增加老年人口數(shù)量的同時，也相應(yīng)減少

正式進(jìn)入了老齡化社會。所謂人口老齡化是指在總?cè)丝谥心贻p人口數(shù)量不斷減少，老年人口比例相應(yīng)增長的動態(tài)過程。國際上人口老齡化的具體標(biāo)準(zhǔn)是把60歲以上的人口或65歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到10％和7％作為國家或地區(qū)是否進(jìn)入老齡化社會的標(biāo)準(zhǔn)。人口老齡化一方面是由于人口結(jié)構(gòu)中少兒人口增長緩慢，另一方面也可能是老年人口增長加速造成的，在人口學(xué)中被稱為年齡金字塔的底部老齡化和頂部老齡化。西方發(fā)達(dá)國家的人口老齡化是經(jīng)過由底部老齡化向頂部老齡化逐漸演變的漫長過程。而我國人口老齡化是由于計劃生育政策所形成的底部老齡化和人口預(yù)期壽命的延長所產(chǎn)生的頂部老齡化兩種因素共同作用導(dǎo)致的，因此我國人口老齡化的速度發(fā)展很快，，形勢也越來越嚴(yán)峻，對當(dāng)前的社會保險制度提出了新的挑戰(zhàn)。

第一、養(yǎng)老金的支出不斷加大

人口老齡化的直接后果就是老年人口總量增加，需要支付養(yǎng)老金的老年人口基數(shù)增加。2000 年，我國60 歲以上人口即超過一億人口，達(dá)1.3 億，65 歲以上人口接近一億，

［10］達(dá)8837 萬人；到2008年，相應(yīng)老齡人口數(shù)量就增長至接近1.6 億和1.1 億人。根據(jù)

《中國人口老齡化發(fā)展趨勢百年預(yù)測》結(jié)果，達(dá)到峰值的2037 年前后，我國60 歲以上老年人口將在較長時間內(nèi)維持在4 億人左右。這樣，如果將老年人口全部納入養(yǎng)老保險，即使人均支付養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)不變，從2000 年到2008 年，需要支付養(yǎng)老金支付的人口凈

［11］增總額也會增長近3000 萬人。隨著我國人口老齡化的程度的日益加重，養(yǎng)老金的支出

也不斷加大，社會保險制度面臨著沉重的支付壓力。

第二、養(yǎng)老金征繳基數(shù)不斷萎縮

人口老齡化在增加老年人口數(shù)量的同時，也相應(yīng)減少了勞動人口在人口總量中所占比例。這就意味著以更少的勞動人口來養(yǎng)活更多的老年人口。換句話說，養(yǎng)老金供給相對減少，繳費基數(shù)不斷萎縮。事實上，我國目前參保人員的負(fù)擔(dān)系數(shù)正在逐年提高。1993年中國城鎮(zhèn)退休人員與在職職工的比例是1：5.97，1997年為1：3.42，2002年該比例下降到1：3.08。［12］據(jù)人力資源和社會保障部統(tǒng)計，2007年全國養(yǎng)老保險參保職工為15183萬人，參保離退休人員為4954萬人，贍養(yǎng)率為0.326，大體上是三位在職職工供養(yǎng)一位退休人員，已經(jīng)到了承擔(dān)能力的邊緣。而預(yù)測到2040年將贍養(yǎng)率上升為0.461（據(jù)原勞動與社會保障部“社會保障體系的建立與完善”課題組預(yù)測），此后相當(dāng)一段時間將維持這樣的高水平。這種人口走勢預(yù)示著我國勞動者的數(shù)量將相對下降，贍養(yǎng)率將逐步提高，基金面臨著越來越大的支付壓力。

面對人口老齡化帶來的養(yǎng)老金繳費基數(shù)的減少，基金支付壓力不斷增大，各國不得不通過提高費率和降低養(yǎng)老金的替代率來滿足不斷增長的養(yǎng)老金需求。西方國家預(yù)測，在未來的若干年內(nèi)必須提高養(yǎng)老金的繳費率，才能跟上養(yǎng)老保障的需求。在其他條件不變情況[10]國家計劃生育委員會. 2007年中國主要人口數(shù)據(jù)[EB/OL].

[2008-06-29].

[11]張松.中國人口老齡化背景下的養(yǎng)老保險研究[D]：[博士學(xué)位論文].吉林：吉林大學(xué).2009.

[12]1993-2002年度各期勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報

下，繳費率越高，養(yǎng)老金收入越多，從而養(yǎng)老保險的支付能力越強(qiáng)。目前我國基本養(yǎng)老金繳費率為28%（其中：企業(yè)為20%，進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶，個人為8%，進(jìn)入個人賬戶）。與大部分

［13］國家10%～20%的繳費率相比，我國養(yǎng)老金繳費率偏高。在此基礎(chǔ)上再提高企業(yè)的繳費率，

必然會導(dǎo)致企業(yè)成本大幅度上升。而在當(dāng)前國際市場競爭激烈的背景下，企業(yè)不可能通過提高價格把保險負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給消費者，只能從企業(yè)利潤中進(jìn)行扣除，從而導(dǎo)致企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益的減少和市場競爭力的下降。我國企業(yè)大多是勞動密集型企業(yè)，特別是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，更是如此。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)原來是不繳納社會保險費的，現(xiàn)在規(guī)定他們繳納社會保險費，勞

［14］動成本一下子提高20%左右，將會導(dǎo)致相當(dāng)多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)虧損、倒閉。這樣以來不但不

能保證社會保險費的征繳，企業(yè)的虧損倒閉還帶來大量的失業(yè)人員，反而增加了社會保險的支出，所以完全依靠提高社會保險繳費率來應(yīng)對人口老齡化支付危機(jī)的辦法并不具有可行性。

而降低養(yǎng)老金的替代率的方法，針對我國目前情況也很難實施。首先，社會保險待遇水平直接關(guān)系老百姓的切身利益，因此具有很強(qiáng)的“剛性”易上難下。如果擅自降低養(yǎng)老金替代率，使退休職工的生活水平下降，導(dǎo)致他們對制度產(chǎn)生不滿情緒，影響了社會的和諧穩(wěn)定。其次，從長遠(yuǎn)來看，社會保險的待遇水平會隨著社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步、消費和物價水平的提高而相應(yīng)提升，以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。所以依靠降低替代率來緩解養(yǎng)老金支付壓力也不是有效的可行辦法。

因此只有從繳費基數(shù)入手才能從根本上解決養(yǎng)老金短缺問題。在其他條件不變情況下，繳費基數(shù)越高，繳費收入越多，從而其支付能力越強(qiáng)。我國當(dāng)前養(yǎng)老保險制度的繳費基數(shù)是根據(jù)用人單位職工工資總額確定，其實質(zhì)上就是采取一種按人頭繳納養(yǎng)老保險費的方式。而這種按人頭繳費的方式也就意味著繳費的人數(shù)多收取的保險費越多，而人口老齡化的本質(zhì)就是老年人口比例不斷增大，勞動者人口比例不斷減少，也就是繳納保險的人數(shù)不斷減少。因此在人口老齡化的背景下，在按人頭繳費的方式的基礎(chǔ)上來擴(kuò)大繳費基數(shù)是非常有限的，也可以說是個死胡同。通過以上分析只有改變現(xiàn)行的按人頭繳費方式，才能從新的方面擴(kuò)大基數(shù)來積極應(yīng)對人口老齡化的危機(jī)，保證社會保險制度的可持續(xù)發(fā)展。

三、不同企業(yè)的不公平競爭

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型分離出兩類不同的企業(yè)：勞動密集型企業(yè)和技術(shù)密集型企業(yè)，由于傳統(tǒng)的繳費模式導(dǎo)致二者在社會保險責(zé)任上的不公平。其主要表現(xiàn)在勞動密集型企業(yè)和技術(shù)密集型企業(yè)繳費水平大不相同，其所承擔(dān)的社會責(zé)任也各異，即勞動密集型企業(yè)的社會負(fù)擔(dān)大大高于資本和技術(shù)密集型企業(yè)。

在繳費水平上，按人頭收費的“老規(guī)矩”事實上已經(jīng)造成了不同企業(yè)的不公平競爭。技術(shù)密集型企業(yè)用人少而利潤高，按人頭繳費的老規(guī)矩對其是有利的。而對于勞動密集型企業(yè)，他們用人越多，繳納的社會保險費用越高，成本就越高，在市場上就更不具有競爭優(yōu)[13]王小春.關(guān)于我國基本養(yǎng)老金支付能力影響因素的探討[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì).2009（11）：204～206.

[14]我國社會保障制度改革的兩難困境和選擇[EB/OL][2005-02-17].

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勢。這樣以來，勞動密集型企業(yè)利潤空間將越來越有限，而技術(shù)密集型企業(yè)的利潤空間則相對較大。

二者的繳費負(fù)擔(dān)差距我們可以從下面的例子中清楚看出來。假設(shè)有一個1000人的勞動密集型企業(yè)，職工年平均工資是20000元。同時還有一個100人的資本密集型企業(yè)，職工年平均工資是40000元。如果社保中企業(yè)繳納部分是職工工資總額20%，那么后者需要多繳納320萬元（見下表）。 表 1 企業(yè)養(yǎng)老保險繳費額

企業(yè)類型

勞動密集型

資本密集型 職工人數(shù) 1000 100 工資總額（萬元） 2000 400 企業(yè)繳納保險費（萬元） 400 80

再假設(shè)不實施養(yǎng)老保險制度的情況下，資本密集型企業(yè)和勞動密集型企業(yè)年利潤一樣為300萬元，那么，實施養(yǎng)老保險制度后，同等條件下，資本密集型企業(yè)能獲得220萬利潤，而勞動密集型企業(yè)則要虧損100萬元。上述數(shù)據(jù)雖屬假設(shè)，但足以說明按人頭繳費的老規(guī)矩造成了兩種類型企業(yè)繳費水平懸殊。

從所承擔(dān)的社會責(zé)任方面來看，也存在其不公平性。針對中國當(dāng)前國情，中國是一個資本十分短缺，相對來說勞動力資源相對豐裕的發(fā)展中國家，而勞動密集型企業(yè)是中國容納就業(yè)人員的主力，特別是在城市化的進(jìn)程中， 勞動密集型企業(yè)吸收了大量農(nóng)村剩余勞動力，其起到的社會效益無疑比資本密集型企業(yè)要大。但是由于按人頭收費的“老規(guī)矩”，勞動密集型企業(yè)則必須承擔(dān)過重的社會保險負(fù)擔(dān)，競爭力下降，利潤空間減少，面臨生產(chǎn)發(fā)展危機(jī)。

同時這種不公平，直接導(dǎo)致“強(qiáng)制性”的征繳制度難以得到真正落實，一些勞動密集型小企業(yè)面臨生存危機(jī)，只能千方百計地采取各種手段來逃避繳費，導(dǎo)致社會保險基金嚴(yán)重流失。這也是當(dāng)前社會保險制度保險費收繳率低和擴(kuò)大覆蓋面困難的主要原因。并且由于這種按人頭繳費的方式意味著雇傭人數(shù)越多社會保險成本越高，直接導(dǎo)致了很多企業(yè)盡量減少雇員，來減少社會保險成本。因此在當(dāng)前就業(yè)形勢嚴(yán)峻失業(yè)率上升的大環(huán)境下，按人頭繳費的方式也很不利于社會就業(yè)率的提升。

四、靈活就業(yè)（非正規(guī)就業(yè)）與繳費難的問題

近年來，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和國有企業(yè)改革，我國的非正規(guī)就業(yè)形式發(fā)展迅速，非正規(guī)就業(yè)群體人數(shù)不斷增加，已經(jīng)成為當(dāng)前就業(yè)一種重要形式。1990—2004年間城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)年均增長率相當(dāng)于城鎮(zhèn)就業(yè)增長率的3.9倍；其創(chuàng)造的就業(yè)崗位遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)正規(guī)部門消失的就業(yè)崗位，2004年占城鎮(zhèn)就業(yè)比重的58.69%，成為城鎮(zhèn)新增就業(yè)

［15］和農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的主導(dǎo)就業(yè)模式。而目前比較保守的估計，我國城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員應(yīng)

有5000萬人左右，如果加上農(nóng)民工和城鎮(zhèn)退而不休的人員，其數(shù)量規(guī)模很可能超過1.3億[15]胡鞍鋼，趙黎.我國轉(zhuǎn)型期城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)與非正規(guī)經(jīng)濟(jì)（1990-2004）[J].清華大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）.2006（3）：111～119.

［16］人。但是，如此龐大的就業(yè)群體的社會保障權(quán)益卻普遍缺失。由于非正規(guī)就業(yè)的自身特點與當(dāng)初以正規(guī)部門就業(yè)的職工為對象設(shè)計的我國社會保險制度格格不入，使如此龐大的就業(yè)群體幾乎被排斥在社會保險制度之外。

結(jié)合我國國情，非正規(guī)就業(yè)也稱靈活就業(yè)、非典型就業(yè)，它是指在工作時間、收入、工作場地、社會保險、勞動關(guān)系等方面都不同于傳統(tǒng)的主流就業(yè)方式的各種就業(yè)形式的總稱。目前對于非正規(guī)就業(yè)的定義國內(nèi)學(xué)界還沒有達(dá)成統(tǒng)一定論，只是對非正規(guī)具有的臨時性、不穩(wěn)定性、短暫性的特質(zhì)達(dá)成了共識。其具體特征表現(xiàn)為：一是勞動者與其企業(yè)之間一般沒有簽訂勞動合同，勞動契約關(guān)系比較松散；二是工作時間比較靈活，主要根據(jù)雇主需要而定；三是收入水平相對較低。非正規(guī)就業(yè)者絕大部分都從事于以勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主的傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)和建筑業(yè)，而這些企業(yè)一般來說規(guī)模較小、生產(chǎn)不穩(wěn)定、產(chǎn)品市場有限、流動性較強(qiáng)、勞動契約松散、用工制度也不規(guī)范，進(jìn)而使得這些非正規(guī)就業(yè)者面臨著勞動權(quán)益和社會保險權(quán)益雙重缺失所帶來的勞動就業(yè)風(fēng)險和勞動保障風(fēng)險。

近些年來隨著政府對非正規(guī)就業(yè)群體重視程度不斷加大，以及相關(guān)政策的實施，使非正規(guī)就業(yè)人員的社會保險工作有了顯著的進(jìn)展。從原來制度上的基本空白，到現(xiàn)在各種政策的出臺，使非正規(guī)就業(yè)人員參保成為可能。但是，當(dāng)前社會保險相關(guān)政策和管理服務(wù)水平相對來說還存在一些缺陷，以及勞動力市場的特殊性，導(dǎo)致非正規(guī)就業(yè)人員參加社會保險情況還是不盡人意，參保率非常低，反映出我國社會保險基數(shù)由正規(guī)就業(yè)向非正規(guī)就業(yè)擴(kuò)大的難度。

首先，現(xiàn)行社會保險制度的“捆綁式繳費”方式不利于非正規(guī)就業(yè)人員參加養(yǎng)老保險。現(xiàn)行社會保險按“人頭繳費”方式實際上一種捆綁式繳費，是把職工繳費與企業(yè)繳費捆綁在一起，這種繳費方式不利于非正規(guī)就業(yè)人員參加社會保險。絕大部分非正規(guī)就業(yè)人員為低技能勞動力，主要從事于一些對從業(yè)人員要求不高的勞動密集型產(chǎn)業(yè)。而目前我國正處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市化進(jìn)程加快的非常時期，大量的農(nóng)村剩余勞動力、城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員和新成長的勞動力等多個群體都成為了非正規(guī)就業(yè)的主力軍，在這種勞動力供大于求的情況下，非正規(guī)就業(yè)人員之間存在著較強(qiáng)的替代性。并且在這樣一種勞動幾乎接近“無限”供給的狀況下，我國的勞動力市場已成了名副其實的“買方市場”，勞動力的定價幾乎完全由買方?jīng)Q定。而非正規(guī)部門多是一些規(guī)模小、組織化程度差、產(chǎn)品市場有限、資金有限的勞動密集型的私營企業(yè)。按人頭繳費使這些企業(yè)承擔(dān)很重的社會保險費用，很多小型企業(yè)為了降低成本千方百計逃避為其職工繳納社會保險的義務(wù)。而對于非正規(guī)就業(yè)群體中的低端群體而言，由于權(quán)力和信息的絕對不對稱，無法和雇主擁有的定價權(quán)相抗衡，同時非正規(guī)就業(yè)者基本上處于無組織、分散化的狀態(tài)中使得他們組織維權(quán)的可能性微乎其微，在就業(yè)需求高于其他客觀需求的壓力下，他們的社會保險權(quán)益自然就得不到保障，從而在參加社會保險的過程中處于被動地位。這種“捆綁式”繳費的直接導(dǎo)致了如果企業(yè)不繳費，職工自己想?yún)⒓由鐣ｋU也參加不了的局面。 [16]何平.非正規(guī)就業(yè)群體社會保護(hù)[EB/OL].

其次，過高的繳費率使非正規(guī)就業(yè)者難以承擔(dān)。非正規(guī)就業(yè)群體雖然也有部分中高收入者例如自由撰稿人、注冊會計師等，但絕大部分還是以下崗、失業(yè)人員和農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員等低收入者為主。在社會保險繳費方面，對于中高收入者來說只是繳費意愿的問題，并不存在繳費負(fù)擔(dān)問題。而低收入者本來生活就面臨困難，在加上過高的社會保險費用更是雪上加霜難以承擔(dān)。對于低收入者而言，如果有工作單位，則他們只需要繳納個人賬戶的8%，統(tǒng)籌賬戶的20%由工作單位繳納；如果沒有工作單位，則其繳費率是社會平均工資的 20%，全部由個人承擔(dān)。無論是按哪種方式繳納，個人負(fù)擔(dān)的繳費額在其月收入中都占有很大的比重，對有些低收入者而言這個比重甚至超過了50%，大大超出了他們自身的承

［17］受能力。從而使社會保險的擴(kuò)大覆蓋面工作遇到制度瓶頸，難以有效開展。

再次，現(xiàn)行的社會保險管理方式低效，缺乏靈活性，不適合對非正規(guī)就業(yè)人員社會保險關(guān)系的管理。現(xiàn)行社會保險管理在費用征繳、待遇支付等方面都是基于正規(guī)單位，明顯不適合靈活就業(yè)者，如面向用人單位從登記、逐月申報到繳費的征繳制度無法適用個人繳費的非正規(guī)就業(yè)人員。非正規(guī)就業(yè)人員由于其自身的靈活性較高，因此其社會保險關(guān)系的管理對信息化管理的要求較高。而社會保險機(jī)構(gòu)，特別是基層機(jī)構(gòu)受編制、經(jīng)費的制約，信息化建設(shè)相對滯后。

最后，繳費關(guān)系難轉(zhuǎn)移，續(xù)保問題難解決。由于歷史的原因，我國的社會保障制度主要是針對正規(guī)用人單位“固定”就業(yè)形式設(shè)計的，當(dāng)初并沒有考慮到流動性強(qiáng)、工作崗位變換頻繁的非正規(guī)就業(yè)人員。例如，一個非正規(guī)就業(yè)人員因工作調(diào)動離開本地時，只能選擇退保。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因主要是由于保險制度不統(tǒng)一，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間，社保不能有效對接。并且從現(xiàn)實情況來看，由于非正規(guī)就業(yè)者的勞動關(guān)系和收入水平的不確定性，企業(yè)經(jīng)營者與就業(yè)者很難比照工資總額分別繳納各種社保繳費。這些都是造成從事非正規(guī)就業(yè)的人員進(jìn)入社會保險難的重要原因。

非正規(guī)就業(yè)群體這個不斷龐大的群體，它既是社會保險的一個巨大潛在“市場”，也是社會保險基金的重要來源，還是社會穩(wěn)定的重要“砝碼”。然而，我國現(xiàn)行的社會保險制度無論在理論上還是在實踐上都沒有系統(tǒng)解決非正規(guī)就業(yè)群體參加社會保險問題。[17]甘露.城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)人員養(yǎng)老保險制度研究[D]：[碩士學(xué)位論文]. 貴州：貴州大學(xué).2008.

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