[論文摘要]我國不少地方的農(nóng)村居民飲用水安全長期得不到有效保障，究其原因，立法層面上實(shí)體權(quán)利缺失，以及現(xiàn)實(shí)中的困境，諸如獲取信息難、立案難、獲得法律援助難等，使農(nóng)村居民在訴訟中處于弱勢地位。無救濟(jì)則無權(quán)利，從救濟(jì)程序上探求維權(quán)之道。而我國的公益訴訟制度尚處于萌芽起步階段，存在較多問題和不足，應(yīng)從多角度尋求完善對策，以其在法律層面保障農(nóng)村居民的飲用水安全。

　　[論文關(guān)鍵詞]飲用水安全權(quán) 法律困境 現(xiàn)實(shí)困境 公益訴訟

　　一、農(nóng)村居民飲用水安全維權(quán)的法律困境

　�。ㄒ唬┚用耧嬘盟踩珜�(shí)體權(quán)的缺失
　　環(huán)境權(quán)是一種新的、正在發(fā)展的環(huán)境法理論中的法律權(quán)利，1972年聯(lián)合國會議通過的《斯德哥爾摩宣言》表達(dá)了一項(xiàng)有關(guān)環(huán)境的權(quán)利：“人人擁有自由、平等和為保障健康生活足夠的環(huán)境條件的基本權(quán)利并且承擔(dān)一項(xiàng)為現(xiàn)在和未來的人們保護(hù)和改進(jìn)環(huán)境的神圣義務(wù)。”飲用水安全權(quán)理應(yīng)是環(huán)境權(quán)的組成部分，而我國法律只有涉及環(huán)境權(quán)的間接規(guī)定。例如，我國《憲法》第26條規(guī)定，“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。它只是對環(huán)境權(quán)的宣示，并未將其作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利加以確認(rèn)，也不能作為裁判的依據(jù)適用于具體案件，從而影響了整個法律體系對公民飲用水安全權(quán)特別是實(shí)體權(quán)的規(guī)定。
　　我國關(guān)于環(huán)境污染防治的專門性法律有六部：1995年的《大氣污染防治法》、《固體廢物污染防治法》、1996年的《水污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、1999年的《海洋環(huán)境保護(hù)法》和2003年的《放射性污染防治法》。有關(guān)公民參與決策的權(quán)利，在《水污染防治法》和《環(huán)境噪聲污染防治法》等法律中，才規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價報告書應(yīng)當(dāng)有周圍居民意見的內(nèi)容。從實(shí)體法角度而言，這些原則性的規(guī)范不利于我國環(huán)境訴訟對公民飲用水安全權(quán)的保護(hù)。
　　此外，“公民訴訟”缺失。所謂公民訴訟，是指原則上利害關(guān)系人都可以對違反法律規(guī)定或主管機(jī)關(guān)核定的污染防治義務(wù)，包括私人企業(yè)或政府在內(nèi)的污染源提起民事訴訟，以環(huán)境行政機(jī)關(guān)的不作為為由提起行政訴訟。引進(jìn)這種依靠民眾力量參與法律執(zhí)行的制度，能夠?qū)⒐娨蛑贫葍?nèi)的參與。而新《水污染防治法》卻沒有放寬公眾參與的權(quán)限，公益訴訟制度還有待完善。
　�。ǘ┺r(nóng)村居民在行政訴訟中的弱勢地位
　　在我國的法律體制中，司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系如何決定了司法權(quán)能否有效監(jiān)督行政權(quán)，行政相對人的利益能否得到有效保障。農(nóng)村居民首先缺乏飲用水安全實(shí)體權(quán)，進(jìn)而在訴訟階段維權(quán)受阻。
　　中國市民社會尚未形成，農(nóng)村傳統(tǒng)的“息事寧人”思想濃重。再加上高昂的訴訟代價，農(nóng)民不僅要付出金錢、時間和精力，面對訴訟中的種種困境，還要承受一定的精神壓力。
　　這些法律程序上的阻力都使得農(nóng)村居民的利益訴求難以得到滿足。

　　二、農(nóng)村居民飲用水安全維權(quán)的現(xiàn)實(shí)困難

　�。ㄒ唬┇@取信息難
　　農(nóng)村居民的知情權(quán)在于獲取污染危害知識和污染信息�！董h(huán)境保護(hù)法》第11條第2款規(guī)定：“國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的環(huán)境保護(hù)主管部門，應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布環(huán)境狀況公報。”根據(jù)此原則性規(guī)定，只有國務(wù)院和省一級政府主管部門才有義務(wù)公開環(huán)境信息。而與普通老百姓生活工作息息相關(guān)的市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級區(qū)域，在此并沒有義務(wù)規(guī)定，這顯然不利于農(nóng)村居民了解周圍生活的環(huán)境情況。從1999年6月5日開始，中國發(fā)布城市空氣質(zhì)量周報，但此舉還未涉及廣大農(nóng)村地區(qū)。而且，公布的報告中用語太專業(yè)，未能考慮到農(nóng)村居民的接受程度。
　�。ǘ┝鸽y
　　我國《民事訴訟法》對當(dāng)事人起訴的實(shí)質(zhì)條件改為：“（1）原告是與本案由直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織；（2）有明確的被告；（3）有具體的訴訟請求和事實(shí)、理由；（4）屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。”這實(shí)際上是對訴訟主體資格的苛求，如對證據(jù)和理由要求，尤其是“屬于人民法院主管”的條文彈性很大，立案法官可以自由裁量決定。此外，如果當(dāng)事人沒有交納或沒有足額交納該項(xiàng)費(fèi)用，申請緩交、減交或免交，又未獲批準(zhǔn)而仍不預(yù)交或不足額預(yù)交的，人民法院則不應(yīng)當(dāng)立案受理，案件不進(jìn)入訴訟程序。”這實(shí)質(zhì)上是將交納訴訟費(fèi)用作為法院立案的條件之一，增加了農(nóng)村居民的訴訟成本。
　　環(huán)境污染案件中的污染企業(yè)有不少是當(dāng)?shù)氐闹е髽I(yè)，地方與企業(yè)常常是一個利益共同體。有學(xué)者指出，一些地方政府和環(huán)保局從污染企業(yè)中得到一些罰款，同污染企業(yè)主形成一個難以打破的利益鏈條。那么在立案審查階段，這都加大了農(nóng)村居民環(huán)境維權(quán)案件的立案難度。
　�。ㄈ┇@得法律援助難
　　法律援助即指對經(jīng)濟(jì)等方面確有困難的當(dāng)事人提供司法救助，以保障其訴訟權(quán)利。但是環(huán)境污染受害者能真正獲得司法救助確是不多。首先，2000年最高人民法院出臺的《關(guān)于對經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人予以司法救助的規(guī)定》第3條采用列舉法規(guī)定了可以向人民法院申請司法救助的當(dāng)事人資格，環(huán)境污染受害者很難從中找到明確依據(jù)。那么農(nóng)村居民就很可能因交不起訴訟費(fèi)又得不到司法救助而放棄訴訟。其次，環(huán)境案件專業(yè)性強(qiáng)，往往需要請律師代理，而公益律師制度在中國還不完善。目前，中國政法大學(xué)污染受害者幫助中心是全國唯一的為污染受害者提供幫助的民間組織，相對于廣大農(nóng)村環(huán)境污染受害者的需求而言，其能力是十分有限的。

　　三、從公益訴訟的角度保障農(nóng)村居民飲用水安全權(quán)

　　環(huán)境公益訴訟是指由于行政機(jī)關(guān)或其他公共權(quán)力機(jī)構(gòu)、 公司、企業(yè)或其他組織及個人的違法行為或不行為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或有侵害之虞時，法律允許公民或團(tuán)體為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度。《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》第10條規(guī)定：“……建立公眾參與機(jī)制，發(fā)揮社會團(tuán)體的作用，鼓勵公眾參與環(huán)境保護(hù)工作，檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的行為。”新《水污染防治法》第88條規(guī)定：“因水污染收到損害的當(dāng)事人人數(shù)眾多的，可以依法推選代表人進(jìn)行共同訴訟。環(huán)保部門和有關(guān)社會團(tuán)體可以依法支持因水污染受到損害的當(dāng)事人向人民法院提起訴訟。”可見我國的公益訴訟制度已初露倪端。

　　（一）公益訴訟制度存在的一些障礙
　　1.現(xiàn)行《民事訴訟法》第108條規(guī)定的起訴條件是：“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織”，《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”。這樣，只有公民、法人或其他組織因自己的民事權(quán)利受到侵犯或者與其他人發(fā)生民事權(quán)益爭議才能以原告的資格向人民法院提起訴訟，排除了其他人或組織為他人利益或公共利益提起訴訟的可能性。
　　2.現(xiàn)行環(huán)境民事訴訟中的舉證責(zé)任倒置應(yīng)進(jìn)一步明確。在環(huán)境民事訴訟中，污染者和侵害公益的違法者一般擁有著信息、資金和技術(shù)優(yōu)勢，而原告相對來說處于劣勢地位，不易收集證據(jù)。
　　3.國務(wù)院發(fā)布的《訴訟費(fèi)用交納辦法》沒有把公益性的訴訟案件明確納入其中，這對大額索賠的環(huán)境公益訴訟案件的起訴和提高律師參與環(huán)境公益訴訟的積極性來說都是不利的。
　�。ǘ┕嬖V訟制度的完善對策
　　1.適度擴(kuò)大原告資格
　　首先，在民事環(huán)境公益訴訟中，突破現(xiàn)行立法“與本案由直接利害關(guān)系”的起訴限制，擴(kuò)大并明確“與本案有直接或間接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織”。其次，在行政環(huán)境公益訴訟中，行政機(jī)關(guān)及其職能部門作出的一個侵害環(huán)境權(quán)具體行政行為，除了行政相對人之外，與該具體行政行為有直接或間接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，也都應(yīng)當(dāng)有權(quán)利提起訴訟，維護(hù)合法權(quán)益。最后，可以考慮賦予環(huán)保組織機(jī)構(gòu)原告資格，民間環(huán)保組織機(jī)構(gòu)是法律援助中不可忽視的力量，我國目前最大的環(huán)境污染集團(tuán)代表訴訟案件——福建南坪縣污染案，就得到了中國政法大學(xué)污染受害者幫助中心的法律援助。
　　2.不受訴訟時效限制
　　我國《民法通則》規(guī)定的訴訟時效有一年、兩年，一般為兩年。而由于環(huán)境侵權(quán)訴訟的復(fù)雜性，我國《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了更長的訴訟時效期間：“因環(huán)境污染損害賠償提起訴訟的時效期間為三年，從當(dāng)事人知道或應(yīng)當(dāng)知道受污染損害時起計算。”《民法通則》還規(guī)定：“從權(quán)利被侵害之日起超過二十年的，人民法院不予保護(hù)。”筆者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟制度有其自身的特殊性，一方面涉及問題廣泛而復(fù)雜，二十年的最長訴訟時效規(guī)定可能也不夠發(fā)現(xiàn)解決問題。另一方面，環(huán)境公益訴訟的目的是保護(hù)環(huán)境公共利益，取消時效的限制才能使侵害環(huán)境公共利益的不法行為在任何時候都能受到法律追究。
　　3.完善舉證責(zé)任的法律規(guī)定
　　我國《民事訴訟法》第64條第1款規(guī)定：“當(dāng)事人對自己提出的主張，，有責(zé)任提供證據(jù)。”在傳統(tǒng)民事訴訟制度中，因侵權(quán)行為而提起訴訟的被害人，應(yīng)當(dāng)就加害人的損害行為、損害后果、損害行為與損害后果之間存在因果聯(lián)系承擔(dān)舉證責(zé)任。我國《民法通則》也規(guī)定：“如果能夠證明損害是由受害人故意構(gòu)成的，不承擔(dān)民事責(zé)任。”這里的“證明”只能由被告來承擔(dān)。但這種規(guī)定只限于對周圍環(huán)境有高度危險的作業(yè)者。最后最高人民法院出臺了《關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》，針對環(huán)境等特殊民事訴訟的舉證分配責(zé)任原則，規(guī)定：“因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟……對原告提出的侵權(quán)事實(shí)，被告否認(rèn)的，由被告負(fù)舉證責(zé)任。”因此，我國已部分確立了環(huán)境公益訴訟制度中的被告承擔(dān)舉證責(zé)任制度。還應(yīng)在立法上擴(kuò)大其適用范圍，在制定《飲用水水源污染防治管理?xiàng)l例》時，將舉證責(zé)任的分配做出具體規(guī)定。在飲用水保護(hù)的法律實(shí)踐中，司法人員也應(yīng)正確理解并運(yùn)用舉證責(zé)任制度，保護(hù)受害人的合法權(quán)益，保障農(nóng)村居民的飲用水安全。