本文關(guān)鍵詞：當(dāng)前國內(nèi)群體性事件及其發(fā)展趨勢(shì)研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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治理群體性事件與加強(qiáng)基層政府應(yīng)對(duì)能力建設(shè) 學(xué)術(shù)論壇
肖 文 濤 發(fā)布時(shí)間：2009-6-1  發(fā)布人：本站  源自：     

［摘要］處在轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國社會(huì)，各種群體性事件呈現(xiàn)出高發(fā)頻發(fā)的態(tài)勢(shì)，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的最突出的社會(huì)問題。當(dāng)前群體性事件盡管表現(xiàn)形式各異，但最終的指向都是政府特別是事發(fā)地的基層政府，這從一個(gè)側(cè)面反映了有些基層政府應(yīng)對(duì)能力的明顯薄弱與不足。基層政府應(yīng)當(dāng)從多方面來加強(qiáng)自身的能力建設(shè)，綜合治理，努力實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治。
［關(guān)鍵詞］群體性事件；基層政府；應(yīng)急管理；能力建設(shè)
［中圖分類號(hào)］D0355［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A［文章編號(hào)］1006-0863（2009）06-0118-06

　　當(dāng)前我國社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了國際上公認(rèn)的敏感時(shí)期，在面臨新機(jī)遇的同時(shí)也面臨著諸多新挑戰(zhàn)，其中，社會(huì)矛盾日益凸顯與公民權(quán)利意識(shí)日漸覺醒的雙重交織，引發(fā)了越來越多的群體性事件，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的最突出的社會(huì)問題。由于大多數(shù)群體性事件最初都發(fā)生在基層，所以處在第一線、直接面對(duì)群體性事件的基層政府（本文主要指縣、市、區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道兩級(jí)政府），就面臨著極大的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)，它們的應(yīng)對(duì)能力至關(guān)重要。因此可以說，切實(shí)加強(qiáng)基層政府有效應(yīng)對(duì)群體性事件的能力建設(shè)，不僅是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需要，也是有效提升我國政府執(zhí)政能力的緊迫任務(wù)。
　　一、現(xiàn)階段我國群體性事件的特征和基本態(tài)勢(shì)
　　目前國內(nèi)理論界對(duì)群體性事件的理解是多義的，往往因?yàn)閷W(xué)科視角的不同而有不同的闡釋。從公共管理的視角來看，群體性事件是指在特定情景下，由一定數(shù)量的人組成的特定群體或偶合群體，為了維護(hù)自身權(quán)益，或表達(dá)某種訴求，或發(fā)泄不滿情緒，采取超越國家法律法規(guī)并對(duì)政府管理和社會(huì)秩序造成影響的集群行為。
　　依照上述定義，可以把當(dāng)前的群體性事件大致分為權(quán)益維護(hù)型和情緒發(fā)泄型兩種。權(quán)益維護(hù)型事件亦稱維權(quán)事件，是我國群體性事件的主要類型。從現(xiàn)已掌握的資料來看，此類事件約占全國群體性突發(fā)事件的80%以上，其中又可以具體分為農(nóng)民維權(quán)、工人維權(quán)及市民維權(quán)。［1］這種事件發(fā)生是因?yàn)檎推渌M織的某些不公行為妨礙了事件主體自身權(quán)益的實(shí)現(xiàn)和保障，事件主體在沒有其他較好的利益訴求渠道的情況下，便以自己對(duì)社會(huì)公平的理解和方式去抗?fàn)�，成為�?dāng)前影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的突出問題。情緒發(fā)泄型事件是近些年才凸顯出來的“無直接利益沖突”現(xiàn)象。這些事件參與者的自身權(quán)益并沒有受到直接侵害，只因某些偶發(fā)事件激活了他們心底郁積已久的憤懣和不滿，于是借機(jī)宣泄，以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的某種意愿表達(dá)。盡管他們的參與更多是為了表達(dá)和發(fā)泄某種情緒，但在一定程度上反映了社會(huì)心理失衡和　 對(duì)政府有關(guān)部門的公信力的質(zhì)疑，容易引發(fā)政府合法性危機(jī)，其后果和影響力尤其需要加以關(guān)注。當(dāng)然，這種劃分是相對(duì)的，現(xiàn)實(shí)中的許多群體性事件往往是上述兩種類型的交織與混合。
　　與20世紀(jì)80、90年代發(fā)生的群體性事件相比，現(xiàn)階段群體性事件呈現(xiàn)出若干新的特征和發(fā)展態(tài)勢(shì)：
　從發(fā)生數(shù)量看，呈現(xiàn)出階段性高發(fā)頻發(fā)的趨勢(shì)。有關(guān)部門提供的數(shù)據(jù)表明，從1993年至2003年這10年間，群體性事件數(shù)量急劇上升，年平均增長17%，由1994年的1萬起增加到2003年的6萬起，增長5倍；規(guī)模不斷擴(kuò)大，參與群體性事件人數(shù)平均增長12%，由73萬多人增加到307萬多人；其中百人以上的由1400起增加到7000起，增長4倍。［2］另據(jù)《瞭望》新聞周刊披露，群體性事件2005年上升為8.7萬起，2006年超過9萬起，并一直保持上升勢(shì)頭。［3］可見，當(dāng)前我國群體性事件發(fā)生的頻率在加快，規(guī)模在逐步升級(jí)，已經(jīng)進(jìn)入了群體性事件的高發(fā)期和多發(fā)期，意味著社會(huì)矛盾碰頭疊加，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素增多，社會(huì)安全形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻。
　　從參與主體看，愈益呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)。在群體性事件數(shù)量和規(guī)模擴(kuò)展的同時(shí)，所涉及的行業(yè)日益增多，已經(jīng)波及到各個(gè)省、區(qū)、市的許多城市、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院、廠礦企業(yè)等區(qū)域和組織，參與主體包括在在職和下崗職工、離退休人員、農(nóng)民、個(gè)體業(yè)主、教師、學(xué)生、復(fù)轉(zhuǎn)軍人乃至公務(wù)員等各階層人員，幾乎涉及社會(huì)的各個(gè)階層、各個(gè)群體，社會(huì)成分復(fù)雜，其中大部分為弱勢(shì)群體成員。應(yīng)當(dāng)關(guān)注的是，近年來有些地方呈現(xiàn)出“無直接利益沖突”的特殊現(xiàn)象，即群體性事件的眾多參與者與事件本身無關(guān)，也沒有切身利益關(guān)聯(lián)，只是借機(jī)表達(dá)和渲泄一種情緒。
　　從涉及領(lǐng)域看，大多集中在農(nóng)村征地補(bǔ)償、城市拆遷安置、企業(yè)改制、欠資糾紛、軍轉(zhuǎn)人員安置、涉法涉訴、環(huán)境污染、災(zāi)害事故、社會(huì)保障等比較敏感、社會(huì)關(guān)注的幾大領(lǐng)域。另外，這些年隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的推進(jìn)，城郊結(jié)合部由于地理位置的特殊性，大量的土地征用、房屋出租、商品房建筑質(zhì)量、物業(yè)管理等引發(fā)矛盾劇增，再加上各類工程建設(shè)和企業(yè)發(fā)展吸引了大量來自各地的務(wù)工人員，因各種利益沖突導(dǎo)致的社會(huì)糾紛層出不窮，因而城郊結(jié)合部往往是群體性事件的高發(fā)地。
　　從組織程度看，組織化傾向日益明顯。除了少數(shù)因偶發(fā)因素聚眾鬧事屬于自發(fā)松散型事件外，多數(shù)群體性事件表現(xiàn)出日益突出的組織化傾向。事件的聚散進(jìn)退直接受組織者的控制和影響，尤其是一些參與人數(shù)多、持續(xù)時(shí)間長、規(guī)模較大的事件，一般在事前或事中都有較為周密的組織、策劃。這些事件的組織者大致可以分為兩類：一類是以自發(fā)群體行為為主的自我集體行動(dòng)。這類行動(dòng)的組織者一般是事件當(dāng)事人，有較高的文化程度和政策水平，社會(huì)聲望較高，有一定的號(hào)召能力。其集體行動(dòng)方式往往采取制造社會(huì)騷亂或聚眾向黨政機(jī)關(guān)和廠礦企業(yè)施加壓力，屬于超越體制之外的政治參與形式，具有合理不合法的性質(zhì)；另一類是通過正式組織及其領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)的集體行動(dòng)。這類事件的組織者往往是正式組織的成員，強(qiáng)調(diào)“遵紀(jì)守法”，堅(jiān)持以合法的途徑來解決問題，屬于體制內(nèi)的政治參與行為，具有合理合法的性質(zhì)。有些組織者選擇敏感時(shí)間來制造事端，在行動(dòng)中統(tǒng)一口號(hào)和著裝，打出標(biāo)語，散發(fā)傳單，極力造勢(shì)向政府施加壓力。此外，通過網(wǎng)絡(luò)串聯(lián)已成為近年來群體性事件聚集的新方式。個(gè)別利益訴求者通過在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)帖來聚集人員，倡議利益相關(guān)者在約定的時(shí)間、地點(diǎn)聚集鬧事。這種通過網(wǎng)絡(luò)方式聚集的事件組織者，信奉信息時(shí)代網(wǎng)絡(luò)力量，利用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行蠱惑、煽動(dòng)，甚至以此尋求其它媒體的關(guān)注，盡量擴(kuò)大事態(tài)，以期達(dá)到盡快解決問題之目的。
　　從沖突形式看，對(duì)抗性程度逐漸加劇�，F(xiàn)在沖突的焦點(diǎn)已經(jīng)由公眾之間逐步向公眾與黨政機(jī)關(guān)和企業(yè)組織之間轉(zhuǎn)移。有些公眾抱著“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”的心態(tài)，越來越多地采取了諸如沖擊黨政機(jī)關(guān)、堵塞公共交通、群體上訪、示威游行等偏激行為，甚至采取打砸搶燒等暴力手段，向政府和有關(guān)部門施壓，造成了惡劣的社會(huì)影響和重大人員財(cái)產(chǎn)損失。這種附加了對(duì)抗性的群體性事件，嚴(yán)重妨礙了局部地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定，具有明顯的違法性質(zhì)。與此同時(shí)，近年來群體性事件也出現(xiàn)了一些新的特點(diǎn)，即在暴力程度加劇的同時(shí)，和平、理性的表達(dá)方式逐漸顯現(xiàn)。與那些激烈的沖突方式相比，訴求者通過“非暴力不合作方式”表達(dá)自己的利益訴求，在行為方式上表現(xiàn)一定的克制和理智，希望通過談判、協(xié)商、平和的方式解決問題，爭取合法、正當(dāng)?shù)臋?quán)益。
　　從誘發(fā)因素看，大部分群體性事件是由于不同階層、不同群體、不同利益主體的利益差別、利益矛盾而引發(fā)的，利益是問題的核心所在。大量事實(shí)表明，很多事件的起因涉及一些人的切身利益，而且都有一定的合理性，極易引起社會(huì)同情。如果其訴求得不到妥善及時(shí)解決，加上個(gè)別地區(qū)和單位領(lǐng)導(dǎo)在處理問題的方式和方法不當(dāng)，致使參與者產(chǎn)生怨氣，從而引發(fā)過激的群體行為。值得注意的是，社會(huì)心態(tài)失衡是造成群體事件的重要誘發(fā)因素�，F(xiàn)實(shí)生活中，有些事件的誘因看似簡單，具有很大的偶然性，然而事發(fā)卻有其內(nèi)在的必然性，它是當(dāng)?shù)厣顚哟紊鐣?huì)矛盾和問題累積的結(jié)果，是當(dāng)?shù)赜行┱块T不作為、亂作為的必然產(chǎn)物�！耙患胀ń煌ㄊ鹿剩黄鸷唵涡淌掳讣�，甚至于一句為壯膽而胡編亂造的謊言都可能釀成一場(chǎng)群體集體無意識(shí)的非理性發(fā)泄，這種對(duì)社會(huì)、政府和現(xiàn)實(shí)不滿的心態(tài)可能比群體性事件本身更可怕�！保�4］
　　從處置方式及手段看，由于基層政府處理群體性事件的能力相當(dāng)有限，普遍表現(xiàn)出“不適應(yīng)癥”，處置失當(dāng)?shù)睦颖缺冉允恰ＴS多基層政府和組織在沖突發(fā)生之初重視不夠，往往錯(cuò)過最佳處理時(shí)機(jī)，是一種“體制性遲鈍”，即走入“起因很小——基層反應(yīng)遲鈍——事態(tài)升級(jí)爆發(fā)——基層無法控制——震驚高層——迅速處置——事態(tài)平息”的怪圈，從而導(dǎo)致“小事拖大、大事拖炸”，它集中暴露基層政府應(yīng)急能力的薄弱。［5］當(dāng)然，從近期發(fā)生的一些群體性事件看，有些地方政府的處置能力有所提高，無論是處置思路和處置方式都有了明顯的改進(jìn)，取得很好的社會(huì)效應(yīng)。特別是針對(duì)那些以和平、理性的表達(dá)方式出現(xiàn)的群體性事件，當(dāng)?shù)卣途蕉急憩F(xiàn)出了很大的理解、寬容和克制，最后以官民互動(dòng)的溫和、協(xié)商的方式平息了事件，化解了矛盾和沖突，這是一個(gè)很大的進(jìn)步。
　　從事件性質(zhì)和演變趨向看，盡管現(xiàn)階段諸多沖突中階級(jí)矛盾依然存在，但大量的、占主要地位的是屬于人民內(nèi)部范疇的各種矛盾。體現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)中的各種群體性事件，一般不涉及社會(huì)核心理念，當(dāng)事人的要求大多是合情合理合法的，并不具有反對(duì)社會(huì)政治制度的目的，也極力避免被貼上“對(duì)抗政府”的標(biāo)簽，所以一般屬于根本利益一致基礎(chǔ)上的人民內(nèi)部矛盾，具有非政治性的特征。但必須注意的是，近年來發(fā)生的群體性事件，不乏有各種敵對(duì)勢(shì)力、敵對(duì)分子和少數(shù)別有用心的人插手、煽動(dòng)和挑撥，呈現(xiàn)出“尋求體制外解決問題”的傾向，特別是有些境外政治力量試圖利用群體性事件造謠污蔑、惡意炒作，攻擊中國政治制度，丑化黨和政府的形象。因此，有些事件性質(zhì)具有變異性，可能出現(xiàn)由非政治性問題轉(zhuǎn)化為政治問題，存在著有些重特大群體性事件演變?yōu)轵}亂、暴亂和社會(huì)動(dòng)亂的可能性。
　　二、理性看待當(dāng)前的群體性事件
　　群體性事件是社會(huì)群體性矛盾的外在表現(xiàn)，是社會(huì)關(guān)系不協(xié)調(diào)、不和諧的一種現(xiàn)象。從某種意義上說，群體性事件是一種反社會(huì)行為，它能在一定時(shí)間、一定范圍內(nèi)打破社會(huì)活動(dòng)的有序性和社會(huì)關(guān)系的協(xié)調(diào)性，使社會(huì)生活處于波動(dòng)之中，進(jìn)而破壞社會(huì)的和諧穩(wěn)定。特別是那些以高破壞性的形式表現(xiàn)出的群體性事件一再發(fā)生，具有很大的負(fù)面效應(yīng)，可能造成非理性的沖動(dòng)情緒在不同的群體間傳遞，引發(fā)強(qiáng)烈的社會(huì)動(dòng)蕩，甚至動(dòng)搖政權(quán)的合法性基礎(chǔ)，對(duì)國家安全和社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成持續(xù)威脅。正因?yàn)槿后w性事件與政權(quán)之間的密切關(guān)聯(lián)，美國威斯康辛大學(xué)政治學(xué)教授貝辛格在其著作《民族主義動(dòng)員和蘇聯(lián)的解體》中，通過收集前蘇聯(lián)從1987年到1991年發(fā)生的所有規(guī)模不等的群體性事件，發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致蘇聯(lián)解體的最初原因就是接連不斷的群體性事件。［6］這種情況，必須引起足夠的警惕。
　　當(dāng)前的群體性事件，根植于我國社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的時(shí)代背景之中。經(jīng)過30年的改革開放，我國社會(huì)進(jìn)入了國際上公認(rèn)的敏感發(fā)展階段，處于一種“黃金發(fā)展”與“矛盾凸顯”的并存時(shí)期。從總體上說，我國社會(huì)是和諧的，但由于我們過去片面追求經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，忽視了社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性，以致于現(xiàn)實(shí)生活中存在著不少影響社會(huì)和諧的社會(huì)矛盾和問題，并由此激化為群體性事件。況且，現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)多元的社會(huì)，多元社會(huì)存在社會(huì)沖突是正�，F(xiàn)象。和諧不在于無沖突，而在于沖突在什么范圍內(nèi)、以什么方式來解決。當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)利益的多元化是客觀趨勢(shì)，因利益矛盾而引發(fā)沖突乃正�，F(xiàn)象，再加上目前我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系還不成熟，政治體制改革還未完全到位，利益分化的合理性與不合理性混雜交織，這些就必然使各種群體性事件處于一種階段性的高發(fā)頻發(fā)態(tài)勢(shì)�？梢哉f，“改革開放在釋放社會(huì)生產(chǎn)力的同時(shí)，逐漸形成了多元社會(huì)利益的并存格局，多元利益主體的存在和多元利益意識(shí)的發(fā)育，造成了各種利益之間分庭抗禮的格局，并愈益趨向于采取公開博弈方式，以致于出現(xiàn)了訴諸公民集體行動(dòng)的態(tài)勢(shì)。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治條件下的一種常態(tài)和常規(guī)，它在彰顯社會(huì)活力、提示中國社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，提供了各自利益表達(dá)和實(shí)現(xiàn)的非行政性管道，而拓展了各自利益的可能性空間，也為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平提供了另外一種可欲的機(jī)制�！保�7］對(duì)此，要有一種敢于面對(duì)群體性事件發(fā)生的勇氣，那些試圖對(duì)事實(shí)真相加以掩飾、扭曲的行為都無異于掩耳盜鈴，不僅于事無補(bǔ)，還可能產(chǎn)生更多的負(fù)面影響。只有正視問題，迎難而上，才能獲得化解矛盾的主動(dòng)權(quán)、贏得公眾的認(rèn)可。
　　現(xiàn)代沖突理論認(rèn)為，群體之間和群體內(nèi)部既有和諧與一致，又有矛盾與沖突；群體之間的矛盾沖突，既有消極、破壞的負(fù)面作用，但也有增強(qiáng)群體適應(yīng)性、促進(jìn)群體整合的正面作用。對(duì)于群體性事件，我們既要看到它不利于社會(huì)和諧穩(wěn)定的負(fù)功能，還要看到它對(duì)推動(dòng)社會(huì)整合和社會(huì)進(jìn)步的正功能。因?yàn)椋粌H反映了現(xiàn)代社會(huì)公民意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的覺醒，社會(huì)公眾政治參與意識(shí)的增強(qiáng)，而且還能釋放出長期積聚的社會(huì)能量，使那些心理失衡的公眾得以實(shí)現(xiàn)心理上的平衡，從而有助于調(diào)養(yǎng)社會(huì)身心，釋放社會(huì)緊張，起到一種社會(huì)安全閥的作用。更為重要的是，它還是政府管控社會(huì)風(fēng)向標(biāo)和警報(bào)器，能表明社會(huì)上存在著某種利益的分化和失衡，表明有部分群眾存在著利益訴求和對(duì)政府、社會(huì)的不滿，表明政府的調(diào)節(jié)機(jī)制出了故障，甚至暴露出干部的官僚主義作風(fēng)以及基層組織社會(huì)控制能力的不適應(yīng)，從而提醒政府根據(jù)這些信號(hào)，采取積極措施促進(jìn)矛盾的化解，推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步。從這個(gè)意義上說，這些暴露出的社會(huì)矛盾比藏而未露的隱秘性社會(huì)矛盾對(duì)社會(huì)的危害有時(shí)更為可怕。［8］
　　其實(shí)，對(duì)于目前的各種群體性事件，除了極少數(shù)具有階級(jí)性、敵我性外，基本上是屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治條件下的常規(guī)性的公民集體行動(dòng)，換句話，它是一種社會(huì)常態(tài)。而且可以預(yù)料，今后隨著我國市場(chǎng)化改革的不斷推進(jìn)，社會(huì)分層和利益分化的加劇以及民主政治生活的擴(kuò)展，此類公民集體行動(dòng)有可能越來越多發(fā)生，規(guī)模也有不斷升級(jí)之勢(shì)，并可能出現(xiàn)更多趨于理性、平和與有序的行動(dòng)方式。對(duì)此，需要新的開放思維來加以認(rèn)識(shí)，認(rèn)真把握社會(huì)轉(zhuǎn)型期群體性事件的一般規(guī)律。既要摒棄過去那種“你死我活”的階級(jí)斗爭的思維定勢(shì)，又要謹(jǐn)防胡亂定性，把一般性事件盲目上升到“政治高度”，把群眾利益訴求“泛政治化”，要么認(rèn)定是“一小撮別有用心的人煽動(dòng)不明真相的群眾鬧事”，要么認(rèn)定是有“黑惡勢(shì)力組織操縱”，進(jìn)而用專政手段對(duì)待參與者和圍觀者，人為地把黨和政府與群眾之間對(duì)立起來。這種思維和做法是需要認(rèn)真反思并極力加以避免的。應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，在我國現(xiàn)階段社會(huì)條件下，群體性事件多屬于人民內(nèi)部矛盾的范疇，它是人民根本利益一致基礎(chǔ)上的矛盾，是非對(duì)抗性的。
　　發(fā)達(dá)國家的社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)表明，公民以和平方式表達(dá)集體訴愿，以公開博弈爭取社會(huì)理解，以集體行動(dòng)與利益同對(duì)方和政府進(jìn)行溝通，甚至于向政府施壓，實(shí)際上是一種讓社會(huì)不同訴愿和平釋放，理性對(duì)話，從而建設(shè)真正平安和諧社會(huì)的有效形式，也是一種社會(huì)成本較低的利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制。各種游行、請(qǐng)?jiān)感袆?dòng)幾乎無日無之，不僅不是社會(huì)動(dòng)蕩、秩序崩解、四分五裂的征兆，相反，經(jīng)由釋放訴愿和表達(dá)不同主張，利益摩擦造成的社會(huì)緊張反而得到了一定程度的釋放或者緩解。將沖突和裂痕暴露于光天化日之下，而求得程序性解決，從而重新配置資源與利益，將失衡的正義校正過來，恰是醫(yī)治社會(huì)疾患、建設(shè)和諧人間的較為不壞的選擇。這是發(fā)達(dá)國家早己驗(yàn)證了的社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)，也是有關(guān)民主政治的法理常識(shí)。［9］
　　三、群體性事件凸顯基層政府應(yīng)對(duì)能力的薄弱與不足
　　透視近年來接連發(fā)生的群體性事件，雖然導(dǎo)火線不同，但其中的深層次原因大體雷同。那些頗具影響力的事件，幾乎無不是由群眾的合法權(quán)益長期得不到有效保障、政府部門對(duì)群眾的合理訴求麻木不仁、有些領(lǐng)導(dǎo)干部違法違規(guī)行政甚至貪贓枉法、不恰當(dāng)使用警力激化矛盾等所造成的。盡管其表現(xiàn)形式各異，但最終都指向政府特別是事發(fā)地的基層政府。這從一個(gè)側(cè)面反映了有些基層政府應(yīng)對(duì)群體性事件能力的明顯薄弱與不足。
　　法治理念淡薄，法律手段缺失。毋庸諱言，當(dāng)前各級(jí)政府對(duì)群體性事件都是高度重視的，都要求從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的大局出發(fā)，認(rèn)真做好各項(xiàng)預(yù)防處置工作，但許多基層政府干部往往不能從法治的視角來理性認(rèn)識(shí)、正確處理群體性事件，過分依靠政治手段來處置，有的甚至一有群體事件，就用堵的辦法、高壓的措施來應(yīng)對(duì)，造成了不良的社會(huì)后果。與此同時(shí)，目前我國在處理群體性事件的立法和法律建設(shè)方面仍存在諸多缺陷和誤區(qū)，譬如，如何科學(xué)界定群體性事件？如何正確區(qū)分群體性事件與公民自由表達(dá)權(quán)的行使方式，進(jìn)而妥善、合法處置群體性事件等，還缺乏清晰的法律條文。另外，至今尚沒有一部全國性群體性事件處理的專門法律，以致執(zhí)法機(jī)關(guān)不能很好地對(duì)發(fā)生的群體性事件的合法與否作出準(zhǔn)確判斷，甚至有些執(zhí)法機(jī)關(guān)在處置過程中出現(xiàn)了執(zhí)法犯法的現(xiàn)象。
　　角色定位出現(xiàn)偏差，公共權(quán)力行使方式欠妥�，F(xiàn)代政府的角色定位，應(yīng)如著名行政學(xué)家羅伯特·登哈特所說：“服務(wù)而不是掌舵”，應(yīng)該是公共利益的捍衛(wèi)者、公共服務(wù)的提供者和公共秩序的維護(hù)者，能夠公平、合理地處理利害相關(guān)者的矛盾和沖突。但現(xiàn)實(shí)中有些基層政府的決策隨意性大，對(duì)涉及拆遷征地、企業(yè)改制、移民安置、收入分配等等事關(guān)群眾切身利益的大事，常常是暗箱操作，不尊重民意，而一旦出現(xiàn)事端，又怕承擔(dān)責(zé)任，能捂則捂、能壓則壓、能拖則拖，千方百計(jì)掩蓋事情的真相。還有些基層政府沒有擺正自己的位置，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的利益博弈中嚴(yán)守“政府中立”原則，反而把自己和強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)捆綁在一起，“執(zhí)政為民”的宗旨被異化為“為老板服務(wù)”、“為資本服務(wù)”，漠視了群眾的正當(dāng)權(quán)益。更有甚者，有的基層政府官員把自己當(dāng)作商人，不惜采取各種手段與民爭利，追求壟斷利益、部門利益和個(gè)人利益的最大化。這種狀況，必然是官官相護(hù)、官商勾結(jié)，嚴(yán)重?fù)p害了公共利益和公平正義法則。
　　利益訴求渠道不暢，壓制和扭曲社情民意。在當(dāng)今利益主體多元化和利益分層加劇的情況下，需要建立有效的利益溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，使不同利益主體的利益訴求得以有效整合，特別是當(dāng)弱勢(shì)群體合法權(quán)益受損而又不能得到公正解決時(shí)，可以通過制度化的利益表達(dá)、溝通與協(xié)商渠道來尋求救濟(jì)。但事實(shí)上，由于一些基層政府出于“政績”需要或地區(qū)、部門、個(gè)人利益考慮，，不惜采取欺上瞞下、堵塞言路等手段，壓制社情民意，使得群眾利益訴求意愿難以實(shí)現(xiàn)，弱勢(shì)群體的呼聲無法及時(shí)反映到上級(jí)政府那里。于是，一些群眾為了自身的權(quán)益，容易采取過激過火行為，甚至糾結(jié)起來通過越級(jí)群訪等形式發(fā)泄不滿情緒，釀成了重大群體性事件，進(jìn)而使社會(huì)公共秩序受到危害。
　　預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制不健全，現(xiàn)場(chǎng)處置不力�，F(xiàn)代社會(huì)的預(yù)警機(jī)制至關(guān)重要，它是對(duì)社會(huì)運(yùn)行狀況發(fā)生信號(hào)，顯示社會(huì)已經(jīng)或即將發(fā)生無序現(xiàn)象的臨界狀態(tài)，以致引起社會(huì)管理者和社會(huì)公眾的注意，及時(shí)采取對(duì)策，使社會(huì)運(yùn)行狀況不再繼續(xù)惡化的一套制度和方法。［10］建立預(yù)警機(jī)制的意義在于形成一套快速反應(yīng)的應(yīng)急體系，以便為科學(xué)決策所必須快捷獲取信息奠定必備的基礎(chǔ)。但從現(xiàn)實(shí)情況看，很多地方的預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制還很不完善。由于種種原因，對(duì)群體性事件不報(bào)、漏報(bào)、瞞報(bào)、遲報(bào)的現(xiàn)象仍然存在，甚至有些官員為了逃避責(zé)任追究，想盡各種辦法不讓上級(jí)政府特別是中央政府知道下面的真實(shí)情況，以致那些根據(jù)不實(shí)信息建立起來的預(yù)警機(jī)制無法發(fā)揮應(yīng)用的功能。在現(xiàn)場(chǎng)處置方面，相當(dāng)一部分基層政府的應(yīng)急能力和水平相當(dāng)有限，許多本來在初始階段就能化解的矛盾，由于處置不當(dāng)或判斷失誤錯(cuò)失了良機(jī)，使事件大大擴(kuò)大化了，造成了不應(yīng)有的嚴(yán)重后果。特別需要指出的是，有些基層政府及其干部的信息獲取能力和危機(jī)公關(guān)意識(shí)相當(dāng)薄弱，與現(xiàn)代信息社會(huì)所要求的媒體應(yīng)對(duì)能力極不相符，喪失了掌握信息、引導(dǎo)輿論的主動(dòng)權(quán)，使得謠言憑借現(xiàn)代傳播工具呈規(guī)模效應(yīng)模式不斷擴(kuò)散，那些不明真相而又義憤填膺的群眾迅速被高度情緒化的傳言動(dòng)員起來，容易產(chǎn)生“共振”效應(yīng)，直至釀成了群體性事件。
　　有些基層干部作風(fēng)簡單粗暴，導(dǎo)致矛盾激化升級(jí)。目前有些基層政府存在的違法亂紀(jì)、執(zhí)法不公、官僚主義現(xiàn)象，集中反映出一些領(lǐng)導(dǎo)干部漠視群眾利益、聽不進(jìn)群眾意見、高高在上當(dāng)官做老爺?shù)难瞄T作風(fēng)，已經(jīng)引發(fā)了群眾的對(duì)立情緒，使一些基層政府失去了應(yīng)有的凝聚力和向心力。在那些發(fā)生群體性事件的地方不難看到，有些干部對(duì)事關(guān)基本民生問題乃至生命安全的大事，往往視作“小事”，馬虎應(yīng)付，草率處理；面對(duì)那些錯(cuò)綜復(fù)雜而又亟待解決的突出矛盾和問題，有的不敢管不愿管，明哲保身，或者避重就輕，逃避現(xiàn)實(shí)。此外，當(dāng)前在處理一些社會(huì)矛盾和利益糾紛時(shí)，有些基層政府過度依賴于采取強(qiáng)制措施，甚至隨意動(dòng)用警力，采用暴力手段平息人民內(nèi)部矛盾，這不僅不利于緩解和消除矛盾，反而不斷制造矛盾，加劇了基層政府與民眾之間的緊張關(guān)系。這種用專政手段來對(duì)待人民群眾，盡管從表面上看事件是平息了，但怨氣卻不斷積累，不滿情緒在潛滋暗長，可能為日后引發(fā)更大規(guī)模的沖突埋下了隱患。
　　四、加強(qiáng)基層政府應(yīng)對(duì)群體性事件能力建設(shè)的建議
　　不可否認(rèn)，這些年來各級(jí)政府在治理群體性事件方面積累了很多經(jīng)驗(yàn)，有能力對(duì)一些突發(fā)事件進(jìn)行應(yīng)急管理。但是，應(yīng)急管理能力的提高并不表明能夠消除產(chǎn)生大規(guī)模社會(huì)危機(jī)的根源，管理危機(jī)與消除危機(jī)根源是完全不同的兩碼事。如前所述，當(dāng)前群體性事件根植于社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，其深層次原因是錯(cuò)綜復(fù)雜的，由此也凸顯出基層政府在應(yīng)對(duì)能力上諸多方面的薄弱與不足。正是基于此，處于直接面對(duì)群體性事件的基層政府應(yīng)當(dāng)采取綜合治理的對(duì)策措施，切實(shí)加強(qiáng)自身的能力建設(shè)，努力做到標(biāo)本兼治。
　　首先，規(guī)范基層政府行為，加快建設(shè)服務(wù)型政府。當(dāng)今眾多群體性事件的矛頭最終都指向了政府首先是事發(fā)地的基層政府，基層政府往往成了社會(huì)矛盾和沖突的關(guān)鍵當(dāng)事方，成為事件的最大風(fēng)險(xiǎn)所在。這在某種程度上說明了基層政府在執(zhí)政理念、職能定位、制度建設(shè)、管理方式以及治理能力上存在的不適應(yīng)性。對(duì)此，各級(jí)政府尤其是基層政府應(yīng)認(rèn)真審視自己的角色定位和職責(zé)旅行方式，把群體性事件作為自身治理變革的一個(gè)契機(jī)和轉(zhuǎn)機(jī)，切實(shí)轉(zhuǎn)變公共管理理念，大力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)換，積極改進(jìn)行政管理方式。由于我國原有的政府管理模式基本上以政府為本位，很多制度安排和行為方式都是以方便政府管理的原則設(shè)計(jì)出來的，而在一個(gè)成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府的角色應(yīng)該是為市場(chǎng)競爭、社會(huì)發(fā)展提供規(guī)劃和維護(hù)秩序的服務(wù)者，所以，必須調(diào)整政府與市場(chǎng)、社會(huì)以及政府與企業(yè)、公民的關(guān)系，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，主動(dòng)回應(yīng)公眾的關(guān)切和訴求。要大力推動(dòng)從管制型基層政府和服務(wù)型基層政府的轉(zhuǎn)變，建設(shè)公開透明的公共財(cái)政，保證財(cái)政投入向公共服務(wù)傾斜，緩解市場(chǎng)化改革進(jìn)程中出現(xiàn)的公共需求凸顯與公共服務(wù)不足的矛盾，努力增加公共產(chǎn)品供給。要穩(wěn)步改革現(xiàn)有不合理的戶籍制度和單位體制，避免公眾之間和公眾與所在單位的矛盾沖突演變上升為與基層政府的矛盾沖突，保證政府能以公共事務(wù)的管理者和公平正義仲裁者的角色出現(xiàn)，防止執(zhí)法不公、與民爭利，形成基本和諧的官民關(guān)系。
　　其次，完善基層政府決策制度，從源頭上預(yù)防和化解矛盾沖突。事實(shí)表明，當(dāng)前群體性事件的性質(zhì)集中表現(xiàn)為各種經(jīng)濟(jì)利益沖突，不少群體性事件都是因?yàn)閷?duì)涉及公眾切身利益的重大決策、重大政策、重大項(xiàng)目和重大改革考慮不周或估計(jì)不足而引發(fā)的，其中不乏因決策失誤、政策不當(dāng)而激起民怨的。可見，改革和完善基層政府決策制度，切實(shí)將公眾參與和專家論證、政府決策結(jié)合起來，提高科學(xué)決策、民主決策水平，是基層政府轉(zhuǎn)變公共管理職能的重要內(nèi)容。政府決策要更好地體現(xiàn)公眾利益，必須有嚴(yán)格、系統(tǒng)的制度作保證，當(dāng)前尤其要突出政府決策的公眾參與性，努力實(shí)現(xiàn)從權(quán)力決策向民主決策、從經(jīng)驗(yàn)決策向科學(xué)決策、從部門決策向公眾決策的轉(zhuǎn)變，對(duì)于那些涉及廣大群眾切身利益、可能因?qū)嵤┊a(chǎn)生利益沖突的重大事項(xiàng)、改革舉措，都應(yīng)建立安全穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。凡是得不到大多數(shù)群眾理解與支持的堅(jiān)決不施行，只有經(jīng)過評(píng)估得到大多數(shù)群眾認(rèn)可的方案才付諸實(shí)施，這樣才能從源頭上預(yù)防和減少影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的隱患。
　　第三，加強(qiáng)法治建設(shè)，規(guī)范公共參與行為。當(dāng)前群體性事件可以歸結(jié)為轉(zhuǎn)型社會(huì)中的參與性危機(jī)，它在一定程度上揭示了轉(zhuǎn)型社會(huì)公眾參與的特殊性。一般地說，公共參與作為公眾通過自己的政治行為影響和改變政治過程的活動(dòng)，是一個(gè)國家現(xiàn)代政治文明的標(biāo)志之一，但在轉(zhuǎn)型社會(huì)，由于缺乏系統(tǒng)而規(guī)范的公共參與準(zhǔn)則，非制度的公共參與大量存在，在很大程度上影響到公共參與的積極作用。［11］為此，要在充分保障憲法和法律賦予每個(gè)公民政治權(quán)利的基礎(chǔ)上，對(duì)公眾政治參與的內(nèi)容、方式和途徑等作出明確的規(guī)定，并以法律的形式固定下來，做到有法可依、依法參與。同時(shí)，要大力加強(qiáng)法制宣傳教育，不斷提高公民的法制意識(shí)和素質(zhì)，教育公民在維護(hù)合法權(quán)益時(shí)，不得妨礙國家、集體和個(gè)人權(quán)益，引導(dǎo)群眾以理性、合法、平和的方式表達(dá)訴求，逐步減少具有破壞性的群體性事件的表達(dá)方式。
　　第四，建立政府主導(dǎo)的維權(quán)機(jī)制，暢通民意表達(dá)渠道。美國政治學(xué)家亨廷頓認(rèn)為，“發(fā)展中國家公民政治參與的要求會(huì)隨著利益的分化而增長，如果其政治體系無法給個(gè)人或團(tuán)體的政治參與提供渠道，個(gè)人和社會(huì)群體的政治行為就有可能沖破社會(huì)秩序，給社會(huì)帶來不穩(wěn)定�！保�12］由此可見，建立合理的民意表達(dá)機(jī)制顯得十分重要。在社會(huì)利益格局激蕩變化中，要著力構(gòu)建體制內(nèi)力量為主導(dǎo)、兼顧多元主體的維權(quán)新機(jī)制，建立健全暢通有序的利益表達(dá)渠道，及時(shí)溝通政府與廣大群眾之間的聯(lián)系，努力協(xié)調(diào)和規(guī)范各群體之間的利益關(guān)系，避免具有破壞性的利益表達(dá)方式和行為方式。各個(gè)利益主體在政府主導(dǎo)和適當(dāng)干預(yù)下，通過相應(yīng)的組織形式和活動(dòng)方式，彼此之間提出利益訴求，在達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)解決矛盾，努力把各種利益訴求納入制度化、規(guī)范化、法制化軌道，取締非法的利益獲取渠道，滿足正當(dāng)?shù)睦嬖V求需求，對(duì)利益受損者給予合理的補(bǔ)償，為弱勢(shì)群體提供必要的保障，從而使利益關(guān)系趨向合理化，最終形成一套有利于社會(huì)和諧的利益分配體系。
　　第五，提高輿論引導(dǎo)水平，把握新興媒體建設(shè)和管理的主導(dǎo)權(quán)。當(dāng)今信息時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)和媒介形式為人們提供了表達(dá)訴求、提出建議、發(fā)泄緊張或不滿情緒的重要載體，它對(duì)社會(huì)發(fā)展具有監(jiān)測(cè)和引導(dǎo)作用，能夠把握社會(huì)心理走向，實(shí)現(xiàn)人們不滿情緒的有效舒解。因而，基層政府應(yīng)學(xué)會(huì)與媒體打交道，不斷完善群體性事件的新聞報(bào)道應(yīng)急工作機(jī)制，充分保持對(duì)信息輿論的敏感性，努力搶占先機(jī)，贏得主動(dòng)。要善于借助媒介力量獲取和提供有效的信息，并通過媒介積極引導(dǎo)輿論，制定出科學(xué)有效的危機(jī)公共策略。隨著我國手機(jī)用戶和互聯(lián)網(wǎng)用戶的急劇增加，當(dāng)前特別要發(fā)揮新興媒體在教育、引導(dǎo)、塑造和諧心態(tài)與健康人格等方面的作用，準(zhǔn)確把握網(wǎng)上輿論態(tài)勢(shì)，避免出現(xiàn)龐大的“不明真相”的旁觀者，防止社會(huì)崇尚的價(jià)值觀與政府主導(dǎo)的價(jià)值觀的錯(cuò)位與悖離。
　　第六，改進(jìn)干部績效考核辦法，完善以官員問責(zé)制為主的責(zé)任追察制度。誠然，群體性事件的發(fā)生具有多方面因素，但其中一個(gè)非常重要的原因，是政府部門自身工作存在問題，正是在這樣的背景下，為強(qiáng)化官員的責(zé)任感并改進(jìn)工作作風(fēng)，以官員問責(zé)制為主的責(zé)任追察制度逐漸形成。但必須看到的是，由于有些群體性事件具有很強(qiáng)的突發(fā)性和高度的不確定性，如果不管什么原因，都把這些危機(jī)的發(fā)生與政府部門的績效、與政府官員的行政責(zé)任掛起鉤來，則有失偏頗，也不利于政府官員在其職責(zé)范圍內(nèi)勇于擔(dān)當(dāng)，不上交問題而轉(zhuǎn)移責(zé)任。所以，不應(yīng)當(dāng)把事件發(fā)生與否作為官員的考核指標(biāo)，而應(yīng)當(dāng)把如何預(yù)防事件及事件發(fā)生后行政官員的行為作為其考核指標(biāo)。當(dāng)然，如果政府部門及官員違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一，做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)要賠償。
　　第七，加強(qiáng)應(yīng)急管理培訓(xùn)，切實(shí)提高基層領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)對(duì)群體性事件的能力和水平。治理群體性事件的能力是一項(xiàng)綜合能力，其能力建設(shè)是一項(xiàng)綜合性的能力建設(shè)。各級(jí)政府特別是基層政府要把治理群體性事件的能力建設(shè)列入重要議事日程，加強(qiáng)應(yīng)急管理的知識(shí)和技能培訓(xùn)，通過舉辦各種形式的研討班和培訓(xùn)班，切實(shí)提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部的制定公共政策能力、協(xié)調(diào)利益沖突能力、處理公共事務(wù)能力、開展群眾工作能力、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定能力、媒體應(yīng)對(duì)能力、現(xiàn)場(chǎng)處置能力等，認(rèn)真把握新時(shí)期群體性事件的特點(diǎn)和規(guī)律，建立健全領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，及時(shí)解決重大問題和突出問題，為提高政府的執(zhí)政能力奠定基礎(chǔ)。
　　第八，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，掌握現(xiàn)場(chǎng)處置群體性事件的原則和策略。西方國家在現(xiàn)代化過程中，也曾經(jīng)歷過集體行動(dòng)、社會(huì)運(yùn)動(dòng)高發(fā)的年代。多年來，這些國家逐漸摸索出應(yīng)對(duì)、處置集體行動(dòng)和社會(huì)運(yùn)動(dòng)的一般原則和策略。我國有關(guān)專家在此基礎(chǔ)上，通過長期的觀察研究認(rèn)為，從微觀情景看，執(zhí)政者化解社會(huì)沖突和社會(huì)抗議的要點(diǎn)在于：在介乎“妥協(xié)”和“壓制”之間的灰色地帶中拿捏的尺寸。［13］大致說來，應(yīng)把握的原則和策略：一是主要負(fù)責(zé)人應(yīng)第一時(shí)間親臨現(xiàn)場(chǎng)、靠前指揮；二是將參與者和旁觀者分隔開來，以免人員混雜，出現(xiàn)更大范圍的秩序混亂。三是保持信息暢通和公開。在黃金24小時(shí)內(nèi)公布準(zhǔn)確、真實(shí)信息，避免不良消息的傳播擴(kuò)散；四是慎用警力、警械和強(qiáng)制措施，嚴(yán)防因用警不當(dāng)、定位不準(zhǔn)、處置不妥而激化矛盾；五是盡快恢復(fù)正常秩序。對(duì)理性、和平的非暴力行為一般持寬容和克制態(tài)度，而一旦出現(xiàn)違法犯罪行為則必須果斷處置，迅速控制事態(tài)，同時(shí)注意把握好分寸，避免操之過急或過大可能造成的不良后果。

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　 (作者單位：福建行政學(xué)院公共管理研究所所長、教授，福州　350002)

Managing the Group Events and Strengthening the Capacity-building of Governments at Basic Level

Xiao　Wentao

［Abstract］During the transition of our society, various group events have shown high incidence trend, which becomes the most prominent social problems that affecting social stability.Currently, group events finally point to the government especially the basic level governments despite their different manifestations. This reflects from one aspect that the response capacity of some basic level governments is, obviously, inadequate and insufficient. The basic level governments should strengthen their own capacity-building from all aspects, take comprehensive treatment, and strive to realize both temporary and permanent cures.
［Key words］group events,basic level government,emergency management,capacity-building
［Author］Xiao Wentao is Director-General and Professor, Public Administration Institute of Fujian Administration School，F(xiàn)uzhou 350002

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  本文關(guān)鍵詞：當(dāng)前國內(nèi)群體性事件及其發(fā)展趨勢(shì)研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。