美國(guó)紐約一向被稱為“犯罪之都”。但是,自1994年以來,這一城市的治安狀況卻有了明顯的改善:在1994—1997年短短三年間,紐約的犯罪率降低了37%,兇殺案件的犯罪率甚至降低了50%以上,達(dá)到了紐約近30年以來犯罪率的最低點(diǎn)。許多媒體、政治家和犯罪學(xué)家都把這種巨大的轉(zhuǎn)變歸功于紐約警察局大力推行的零容忍(ZeroToler鄄ance)政策。這使得零容忍政策迅速成為大家關(guān)注的焦點(diǎn),英國(guó)、法國(guó)、墨西哥等多個(gè)國(guó)家爭(zhēng)相學(xué)習(xí)和引進(jìn),“零容忍”的口號(hào)也因此傳遍了全世界。本文試圖對(duì)零容忍政策的含義、理論根據(jù)、歷史來源、實(shí)踐效果、社會(huì)評(píng)論等方面進(jìn)行分析,希望通過對(duì)零容忍政策的研究,探索在我國(guó)開辟打擊犯罪和保護(hù)人民的新的政策方向。

一、零容忍政策的含義及其理論根據(jù)

零容忍政策不是一種立法或者司法方面的政策,而是一種警察在具體執(zhí)法活動(dòng)中貫徹的政策。零容忍作為一種警務(wù)工作指導(dǎo)策略(PolicingPolicy)的概括表述,雖然迄今還沒有統(tǒng)一的、明確的學(xué)術(shù)定義,但是,人們一般認(rèn)為,零容忍政策的核心意思就是要對(duì)各種反社會(huì)的行為和犯罪采取嚴(yán)厲打擊的態(tài)度,哪怕是對(duì)輕微的違法犯罪行為,也要毫不猶豫、決不妥協(xié)地進(jìn)行徹底的斗爭(zhēng)�！傲闳萑獭钡挠^點(diǎn)認(rèn)為,相對(duì)于犯罪的實(shí)際發(fā)生來說,受到犯罪侵害的恐懼和對(duì)犯罪高發(fā)率的擔(dān)憂本身,也是同樣重要的問題。因此,像強(qiáng)行乞討、毀壞公物、酗酒、隨地大小便、在公共場(chǎng)所胡亂涂鴉、違章駕駛等各種影響社會(huì)生活質(zhì)量的輕微犯罪和街頭犯罪,不僅直接刺激了人們產(chǎn)生對(duì)犯罪的恐懼感和犯罪憂慮感,同時(shí)也經(jīng)常直接成為暴力犯罪和其他惡性犯罪的導(dǎo)火索。零容忍政策因此主張警務(wù)工作應(yīng)當(dāng)以強(qiáng)硬的姿態(tài)和積極主動(dòng)的策略,掃蕩一切影響社會(huì)生活質(zhì)量的輕微犯罪和街頭犯罪,認(rèn)為這種策略將使各種潛在的犯罪分子明白警察機(jī)關(guān)的態(tài)度,不敢為所欲為,同時(shí),也就減少了人們對(duì)犯罪的恐懼感和憂慮感。通過貫徹零容忍的政策,能夠明顯地增加社區(qū)民眾與犯罪作斗爭(zhēng)的信心,從而使警民關(guān)系得以更加密切,更嚴(yán)重犯罪的發(fā)生得以有效預(yù)防,最終將導(dǎo)致犯罪率的明顯降低。
零容忍政策的理論根據(jù)主要來源于兩個(gè)方面。首先,警務(wù)工作者對(duì)工作實(shí)踐的總結(jié)為這個(gè)政策提供了經(jīng)驗(yàn)依據(jù)。零容忍政策最主要的倡導(dǎo)者是前紐約警察局(NYPD)局長(zhǎng)威廉·J.布拉頓(William J. Bratton)和他的助手杰克·梅波(Jack Maple)。他們認(rèn)為,“以主動(dòng)攻擊的策略嚴(yán)厲打擊輕微犯罪,會(huì)對(duì)降低犯罪率產(chǎn)生積極的影響”,這種認(rèn)識(shí)也是美國(guó)警察隊(duì)伍中的普遍認(rèn)識(shí),這種集體的經(jīng)驗(yàn)和智慧是“零容忍”實(shí)施的基礎(chǔ)。布拉頓曾經(jīng)在一次采訪中明確說,他在紐約治安中所采取的策略是受了自己當(dāng)巡警經(jīng)歷的啟發(fā)。其次,學(xué)者們普遍認(rèn)為,1982年美國(guó)政治學(xué)家詹姆斯·Q.威爾遜(James Q. Wilson)和犯罪學(xué)家喬治·L.凱琳(George L. Kelling)提出的破窗理論(Broken Windows Theory),為零容忍政策提供了理論根據(jù)和強(qiáng)有力的學(xué)術(shù)支持。
破窗理論的基本思想是:如果社區(qū)中有一棟建筑的一扇窗戶遭到破壞而無人修理,那么,肇事者就會(huì)誤認(rèn)為整棟建筑都無人管理,從而就得到了自己可以任意進(jìn)行破壞的某種暗示,久而久之,這些破窗戶就會(huì)給人造成一種社會(huì)無秩序的感覺,結(jié)果,在社會(huì)公眾麻木不仁的氛圍中,犯罪就會(huì)滋生和繁榮起來。破窗理論得到了心理學(xué)實(shí)驗(yàn)的支持。美國(guó)斯坦福大學(xué)心理學(xué)家詹巴斗做過這樣一項(xiàng)實(shí)驗(yàn),他找來兩輛一模一樣的汽車,一輛停在比較雜亂的街區(qū),一輛停在中產(chǎn)階級(jí)社區(qū)。他把停在雜亂街區(qū)的那一輛的車牌摘掉,頂棚打開,結(jié)果一天之內(nèi)就被人偷走了;而擺在中產(chǎn)階級(jí)社區(qū)的那一輛過了一個(gè)星期仍安然無恙。后來,詹巴斗用錘子把這輛車的玻璃敲了個(gè)大洞,結(jié)果,僅僅過了幾個(gè)小時(shí),它就不見了。早在1967年,美國(guó)學(xué)者比德曼(Biderman)在研究對(duì)受到犯罪侵害的恐懼時(shí),就提出了與破窗理論相類似的思想,但是,他的主張沒有得到人們的足夠重視。1982年,威爾遜和凱琳首先使用“破窗”這個(gè)詞,系統(tǒng)地闡述了這一理論。他們的主要觀點(diǎn)如下:不符合道德規(guī)范的行為、輕微犯罪與重大犯罪一樣,都會(huì)造成社會(huì)大眾對(duì)受到犯罪侵害的恐懼感。重大犯罪固然不容忽視,但是,社會(huì)大眾平時(shí)最為關(guān)心和感受最深的是輕微的違法犯罪行為。如果容忍這些容易使人產(chǎn)生恐懼感的輕微違法犯罪行為,就會(huì)形成一種社會(huì)治安失控的混亂現(xiàn)象的氛圍。這種氛圍是一種犯罪的前兆,如果不及時(shí)加以干預(yù),社區(qū)居民就會(huì)對(duì)警察與政府失去信心,并進(jìn)而失去正義感和社會(huì)責(zé)任感;相反,那些潛在的犯罪分子則會(huì)受到鼓舞,各種反社會(huì)的行為也會(huì)通過相互學(xué)習(xí)而得到傳染和蔓延,結(jié)果,就會(huì)導(dǎo)致社區(qū)生活質(zhì)量日趨惡化,居民的犯罪恐懼感加深,而使得犯罪的數(shù)量和惡性程度日趨升高。因此,社會(huì)治安最根本的措施就是要從各種反社會(huì)的行為和輕微犯罪著手,使其沒有機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹卮蠓缸�。破窗理論的重要貢獻(xiàn)在于,它非常有力地使人們相信,在輕微的違法行為與嚴(yán)重犯罪的發(fā)展之間,存在著重要的聯(lián)系。破窗理論的提出,正好支持了零容忍政策,使其得以證明自己是一種有效合理的修補(bǔ)“破窗”的策略。

二、零容忍政策的社會(huì)評(píng)價(jià)及爭(zhēng)議

紐約以及其他推行零容忍政策的城市,由于明顯改善了治安狀況,使零容忍政策贏得了很多人的擁護(hù)。擁護(hù)零容忍政策的人認(rèn)為:紐約等城市社會(huì)治安得到改善的成績(jī)主要應(yīng)當(dāng)歸功于警務(wù)策略的轉(zhuǎn)變,零容忍政策對(duì)輕微違法犯罪嚴(yán)格執(zhí)法、堅(jiān)決打擊,有效地預(yù)防和減少了嚴(yán)重、惡性犯罪的發(fā)生,降低了犯罪率,明顯減少了人們對(duì)犯罪的恐懼感,大大增強(qiáng)了人們的安全感;另外,人們還指出,在眾多尋求改善警民關(guān)系、改善社會(huì)治安的警務(wù)模式當(dāng)中,零容忍政策把“減少犯罪、社會(huì)無序和恐懼”(to reduce crime, disorder and fear)作為警務(wù)工作的明確目標(biāo),這種以結(jié)果為導(dǎo)向的政策,使得警察的職能界定得更為明確,因而也更有效率。雖然引起犯罪的原因是高度復(fù)雜的,警務(wù)工作不需要也不可能全面解決所有的問題,但是,只要警察集中打擊犯罪原因鏈條中的關(guān)鍵環(huán)節(jié),就會(huì)在遏制和預(yù)防犯罪中取得明顯的成績(jī),零容忍政策恰恰抓住了這一點(diǎn)。
不過,在“零容忍政策”這個(gè)標(biāo)題下,除了歡迎和喝彩之外,還存在著諸多爭(zhēng)議,有一些民眾和學(xué)者對(duì)這一政策發(fā)表了不同的意見:
(一)有人認(rèn)為,犯罪率下降是一系列因素綜合作用的結(jié)果,零容忍政策的確起到了積極的作用,但至多只能算眾多原因中的一個(gè)因素。這種意見的根據(jù)主要是:
第一,很多人認(rèn)為,用“零容忍”來概括紐約的社會(huì)治安政策及其實(shí)踐并不全面和貼切。
第二,對(duì)零容忍政策作用的評(píng)估缺乏科學(xué)的實(shí)證分析數(shù)據(jù),由于犯罪率受著很多因素的影響,因此,很難確定是哪一種變化帶來了哪一種結(jié)果。
第三,如果單純從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)出發(fā),那么下面這些數(shù)據(jù)甚至?xí)谷藗兊贸鲞@樣一個(gè)結(jié)論:零容忍政策對(duì)于犯罪率下降來說實(shí)際上是一個(gè)“既不充分也不必要”的條件。首先,在朱里安尼就任市長(zhǎng)以前,紐約的犯罪率就已經(jīng)同樣呈現(xiàn)出了下降的趨勢(shì),例如,非槍械兇殺案件的比例自1979年起就已經(jīng)持續(xù)降低,槍械兇殺案件自1990年后也開始下降,1990—1993年間就已經(jīng)減少了14%。其次,在紐約實(shí)施零容忍政策的同一時(shí)期,美國(guó)的其他城市和西歐的一些國(guó)家,包括那些完全沒有采用“零容忍”的地區(qū),犯罪率也在下降(或者至少是持平),例如,1995年的前六個(gè)月,整個(gè)美國(guó)的兇殺案就下降了12%;在9個(gè)居民超過百萬的城市中,暴力犯罪率平均下降了8%,然而,每一個(gè)城市都采用了差別很大的治安策略。更值得注意的是,紐約曾經(jīng)在1984年7月提出了與零容忍政策相似的“生活質(zhì)量計(jì)劃”(Quality of Life Program),調(diào)動(dòng)了1,304名警察處理諸如噪聲、酗酒等影響社會(huì)生活質(zhì)量的違法犯罪行為,結(jié)果到1987年6月,兇殺案卻上升了14%。


(二)有人認(rèn)為,零容忍政策強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)行法律,強(qiáng)調(diào)警察積極主動(dòng)出擊,這種強(qiáng)硬的態(tài)度滿足了社會(huì)公眾“嚴(yán)厲打擊犯罪”的心理需要,但在實(shí)施過程中也產(chǎn)生了一些負(fù)面效應(yīng)。這種意見的主要根據(jù)是:
首先,有人提出,零容忍政策使得警察的作風(fēng)粗暴、侵犯公民個(gè)人權(quán)益以及濫施暴力的風(fēng)險(xiǎn)加大,從而導(dǎo)致一些公民對(duì)警察的敵意增強(qiáng),進(jìn)而產(chǎn)生警民關(guān)系緊張的惡果。零容忍政策強(qiáng)調(diào)維護(hù)整個(gè)社區(qū)的利益,但是,似乎也同時(shí)意味著要求社區(qū)民眾必須接受或忍受個(gè)人權(quán)益遭受警察習(xí)慣性的“微小”侵犯,因此,人們擔(dān)心,這種過分強(qiáng)調(diào)對(duì)社區(qū)負(fù)責(zé)的警務(wù)策略,很可能演變成“多數(shù)人暴政”的工具。
其次,一向敏感的種族關(guān)系也在零容忍政策的施行中付出了代價(jià)。很多人提出,零容忍的風(fēng)險(xiǎn)并沒有由不同族群的人平等分擔(dān)。在街頭,黑人青年比白人青年更容易受到攔截檢查。對(duì)在校青少年實(shí)行零容忍的處罰中,窮人和黑人占有更多的比例。這也使他們對(duì)零容忍政
策采取了一種更為審慎的態(tài)度。
再次,零容忍政策的懲罰對(duì)象和范圍也受到了質(zhì)疑。在打擊毒品犯罪方面,美國(guó)聯(lián)邦最高法院確認(rèn),在公共住房中,只要有一位房客參與有關(guān)毒品的活動(dòng),那么公共住房管理局就有權(quán)將其全家驅(qū)逐出去�！傲闳萑獭笔欠褚獢U(kuò)及到不知情的無辜者,引發(fā)了人們的爭(zhēng)論。在青少年犯罪方面,指責(zé)零容忍政策越來越隨便和越來越草率的聲音也日益高漲。2001年2月,美國(guó)律師協(xié)會(huì)就提出應(yīng)該取消學(xué)校的零容忍政策。簡(jiǎn)而言之,“零容忍”打擊面的過分?jǐn)U張已經(jīng)使不少人把這一政策同“武斷、不公平、不合理”等等聯(lián)系起來了。
(三)有一部分學(xué)者肯定了零容忍政策在短期內(nèi)取得的成效,但卻認(rèn)為這不是長(zhǎng)久之計(jì),他們對(duì)這一政策的長(zhǎng)期影響表示了深切的擔(dān)憂。理由主要是:
首先,零容忍政策在操作層面上就面臨著許多潛在的危險(xiǎn)。例如,法律的界限在輕微違法犯罪這個(gè)領(lǐng)域中往往是不明確的,“嚴(yán)格執(zhí)行法律”很可能要在民主和人權(quán)等方面付出代價(jià);從警力資源配置上講,對(duì)這些輕微違法者的每一次逮捕都意味著一個(gè)警員要離開巡邏區(qū)長(zhǎng)達(dá)四小時(shí)才能完成各種程序,這對(duì)警察巡邏的可見性不能不算挑戰(zhàn);再者,如果考慮到那些被采取“零容忍”的人多數(shù)是一貧如洗的現(xiàn)實(shí)和監(jiān)獄已經(jīng)人滿為患的狀況,那么,法院對(duì)這些人判處罰款或監(jiān)禁的效果如何,也是一個(gè)值得考慮的問題。
其次,零容忍政策在運(yùn)用破窗理論時(shí)也存在著片面性。在處理輕微違法問題上,破窗理論比零容忍政策的視野實(shí)際上要寬廣得多。破窗理論提出,在特定的社區(qū)中,應(yīng)當(dāng)由相對(duì)固定的警員經(jīng)常進(jìn)行徒步巡邏。在巡邏中,這些警員了解社區(qū)的基本情況,鍛煉自己的判斷力,積累與社區(qū)中各種人打交道的經(jīng)驗(yàn)和技巧。這些警員正是利用這些優(yōu)勢(shì),同時(shí)結(jié)合逮捕和起訴的權(quán)力,才能很好地做到堅(jiān)定而公正地執(zhí)行法律。他們與其他社區(qū)機(jī)構(gòu)保持著有效的溝通和聯(lián)絡(luò),也與其他警務(wù)專業(yè)部門保持著緊密的聯(lián)系,為其提供關(guān)鍵情報(bào)和信息,從而承擔(dān)起調(diào)查和預(yù)防嚴(yán)重犯罪的職責(zé)。也就是說,破窗理論承認(rèn),在必要的時(shí)候啟用正規(guī)的刑事司法程序是重要的一方面,但是也強(qiáng)調(diào),這種措施只有在與其他多種警察策略相結(jié)合時(shí)才有效。與之相比較,零容忍政策僅僅強(qiáng)調(diào)通過積極主動(dòng)的出擊、毫不妥協(xié)地嚴(yán)格執(zhí)行法律來處理輕微違法和輕微犯罪行為,對(duì)警務(wù)工作與社區(qū)其他機(jī)構(gòu)的合作沒有給予應(yīng)有的重視。如果僅僅停留在反復(fù)地、膚淺地對(duì)付那些表面的征兆上,而不能與社區(qū)中的伙伴一起協(xié)力發(fā)現(xiàn)并解決犯罪、社會(huì)無序以及恐懼的內(nèi)在原因,那么,零容忍政策的長(zhǎng)遠(yuǎn)性就不能不受到質(zhì)疑。
再次,零容忍政策過分強(qiáng)調(diào)犯罪率升降等統(tǒng)計(jì)結(jié)果,將為將來的管理風(fēng)格和文化理念埋下隱患。紐約警察局在行政方面的改革,給警察機(jī)構(gòu)找回了活力,但是,這種改革帶有追求短期效果的機(jī)會(huì)主義和功利主義的色彩,COMPSTAT會(huì)議就是最集中的體現(xiàn)。在每?jī)芍芘e行一次的例行會(huì)議中,關(guān)于犯罪的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)被當(dāng)作業(yè)績(jī)指數(shù),用來評(píng)估地區(qū)警長(zhǎng)的工作成效。在巨大的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)壓力面前,警察局內(nèi)部從上至下都過分強(qiáng)調(diào)數(shù)量而非質(zhì)量,這在很大程度上會(huì)誘使警員們對(duì)數(shù)字進(jìn)行“巧妙的”處理和人為操作。如果這種“數(shù)字游戲”一旦流行,那么,偽造證據(jù)、司法腐敗也就會(huì)隨之開始,類似的問題就會(huì)很快地蔓延到警務(wù)工作的其他方面。正像紐約的一位警官所講的,“在指揮部里,他們用手指著我,沖我大喊大叫,回去之后,我又沖著部下大喊大叫,然后他們?cè)僮呱辖诸^去做同樣的事情�！北M管強(qiáng)有力的執(zhí)行策略可能出現(xiàn)短期的效果,但是,單純依靠強(qiáng)制執(zhí)行法律來減少犯罪、無序和恐懼的有效空間是有限的,警民疏離、關(guān)系緊張、信任流失的時(shí)期緊接著就會(huì)出現(xiàn),到那個(gè)時(shí)候,一個(gè)小的火花就很可能引發(fā)大規(guī)模的騷亂。如果在零容忍政策指導(dǎo)下的整個(gè)警察機(jī)構(gòu)的風(fēng)格和價(jià)值觀念得不到修正和補(bǔ)充,那么,未來的挑戰(zhàn)就仍將是巨大的。
除此之外,值得一提的是,有人還從犯罪學(xué)的標(biāo)簽理論(labeling theory)出發(fā),指出零容忍政策在為處理棘手的輕微反社會(huì)行為提供解決方案的同時(shí),也可能導(dǎo)致未來重新犯罪率的升高。標(biāo)簽理論認(rèn)為,犯罪標(biāo)簽會(huì)逐漸加深一個(gè)人的犯罪行為,促使其逐漸跨入經(jīng)常犯罪者的行列,而零容忍政策把那些初次越軌行為和本來處于“灰色地帶”的個(gè)別案件都納入了嚴(yán)厲打擊的范疇。這個(gè)短期看來是旨在減少嚴(yán)重犯罪機(jī)會(huì)的政策,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來說,可能也恰恰是使一部分人走上犯罪化道路的政策。

三、關(guān)于零容忍政策的幾點(diǎn)評(píng)析

在現(xiàn)代西方發(fā)達(dá)國(guó)家中,無論贊成還是反對(duì),人們都普遍承認(rèn),零容忍政策是一個(gè)對(duì)當(dāng)前西方社會(huì)治安狀況有著重要影響的刑事政策。圍繞著零容忍政策展開的討論是如此廣泛而熱烈,存在的爭(zhēng)論和分歧又是如此深刻而對(duì)立,說明了這個(gè)政策對(duì)現(xiàn)代西方社會(huì)的社會(huì)治安工作已經(jīng)發(fā)揮了重大影響。對(duì)于這個(gè)給現(xiàn)代西方社會(huì)帶來重要影響的刑事政策,我國(guó)刑事法學(xué)工作者應(yīng)當(dāng)注意研究,爭(zhēng)取從中獲得對(duì)我國(guó)有益的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。
筆者認(rèn)為,對(duì)于零容忍政策可以做出以下幾點(diǎn)評(píng)析:
第一,實(shí)踐證明,零容忍政策是在執(zhí)法階段實(shí)現(xiàn)刑罰對(duì)犯罪的一般預(yù)防和特殊預(yù)防目的的有效手段�！傲闳萑獭边@個(gè)提法很容易使人聯(lián)想到警察將對(duì)犯罪“一點(diǎn)也不容忍”。當(dāng)這個(gè)話出自對(duì)社會(huì)治安負(fù)有主要責(zé)任的警察之口時(shí),很容易使飽受犯罪侵害和驚嚇之苦的人們感到極大的安慰和依靠。零容忍在世界范圍內(nèi)的實(shí)踐證明:社會(huì)治安的環(huán)境越惡劣,零容忍受到人民擁護(hù)的程度就越高。紐約、洛杉磯、墨西哥城、倫敦的國(guó)王十字地區(qū)這些曾經(jīng)聞名世界的犯罪高發(fā)地區(qū),在采納這個(gè)政策之后,輕微犯罪和街頭犯罪得到徹底的掃蕩,嚴(yán)重犯罪的發(fā)案率大幅度下降,犯罪分子的囂張氣焰得到有效遏制,人民對(duì)犯罪的恐懼感和憂慮感明顯消除,警察隊(duì)伍的士氣空前高漲,社區(qū)民眾與犯罪作斗爭(zhēng)的信心顯著提高,警民關(guān)系得以更加密切,也就是說,零容忍政策使得刑罰的一般預(yù)防和特殊預(yù)防的目的都得到了比較令人滿意
的實(shí)現(xiàn)。
第二,實(shí)踐證明,零容忍政策是在客觀上符合社會(huì)治安科學(xué)規(guī)律的一種警務(wù)策略。在現(xiàn)代警務(wù)工作的發(fā)展史中,西方各國(guó)的警察在經(jīng)歷了警察的職業(yè)化和專業(yè)化之后,又開始了裝備現(xiàn)代化的改革。然而,裝備現(xiàn)代化雖然大大提高了警察隊(duì)伍對(duì)犯罪的反應(yīng)能力,但是,犯罪率卻沒有因此而下降,反而有日益上升的趨勢(shì)。其中的原因主要有兩點(diǎn):一是裝備現(xiàn)代化時(shí)代的警務(wù)策略片面地強(qiáng)調(diào)在案發(fā)之后盡可能快速地到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)、展開調(diào)查,但是,警察的日常巡邏工作卻被大大忽視了;二是在傳統(tǒng)警務(wù)策略的指導(dǎo)下,警察一直把打擊嚴(yán)重的犯罪當(dāng)作自己的使命,而不愿把打壞路燈、犬吠擾民之類的“小事情”納入自己的職責(zé)范圍。過去那種忽視犯罪預(yù)防、“跟著案子走”的后發(fā)式警務(wù)政策導(dǎo)致了警察僅僅是“消防隊(duì)”的角色定位,這種警務(wù)政策使得警察對(duì)與人民群眾切身利益密切相關(guān)的輕微違法犯罪和社區(qū)問題往往視而不見,警車的使用更給人一種“軍事堡壘”的感覺,從而使警察日益脫離公眾,造成了治安狀況惡性循環(huán),公眾安全感大大降低,警務(wù)工作也喪失了信任和民眾支持。在這種情況下,西方各國(guó)開始進(jìn)行反省,逐漸提出了社區(qū)警務(wù)的戰(zhàn)略。社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào),警務(wù)工作應(yīng)當(dāng)以犯罪預(yù)防為中心任務(wù),預(yù)防犯罪的效果主要取決于發(fā)動(dòng)社區(qū)居民積極參與治安防范,問題的關(guān)鍵在于警務(wù)工作如何才能貼近群眾生活,樹立服務(wù)意識(shí),否則,警民關(guān)系無法密切,社區(qū)也無法深入,預(yù)防犯罪就會(huì)是一句空話。在這種背景下,破窗理論的產(chǎn)生以及零容忍政策的提出,強(qiáng)調(diào)要高度重視、嚴(yán)格依法打擊輕微的違法犯罪,改善社會(huì)治安的整體氛圍,提升民眾的安全感及對(duì)警察的信任度。零容忍政策要求警察在警務(wù)工作中,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行法律的規(guī)定,以積極主動(dòng)出擊的姿態(tài)去減少犯罪,消除社會(huì)的無序狀態(tài)和人們對(duì)犯罪的恐懼感,即使對(duì)于輕微的違法和犯罪也決不姑息和放縱,這就把警務(wù)工作的重點(diǎn),從單純“提高對(duì)犯罪的反應(yīng)速度”轉(zhuǎn)移到“降低犯罪率和受犯罪侵害的恐懼”上來,從而實(shí)現(xiàn)了把事后的、被動(dòng)的打擊嚴(yán)重犯罪轉(zhuǎn)變?yōu)樘崆暗�、積極地預(yù)防嚴(yán)重犯罪上來。零容忍政策改革了以往警務(wù)策略的弊病,促使了社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的落實(shí),是符合社會(huì)治安科學(xué)規(guī)律的。


第三,至少是紐約的經(jīng)驗(yàn)證明,準(zhǔn)確地選擇零容忍政策適用的對(duì)象,對(duì)于這個(gè)政策的成功具有至關(guān)重要的意義。紐約在1984年在“生活質(zhì)量計(jì)劃”中打擊諸如噪聲、酗酒之類影響生活質(zhì)量的違法犯罪行為,沒有起到遏制嚴(yán)重犯罪的效果,與打擊對(duì)象的不當(dāng)選擇有著很大關(guān)系。實(shí)踐證明,零容忍政策適用的對(duì)象,應(yīng)當(dāng)與當(dāng)前最嚴(yán)重的社會(huì)問題有關(guān),應(yīng)當(dāng)與廣大人民群眾的切身利益有關(guān),應(yīng)當(dāng)與消除人民群眾對(duì)犯罪的恐懼感和擔(dān)憂感有關(guān)。犯罪的確是多種因素造成的,但是,動(dòng)員起廣大人民群眾才是預(yù)防犯罪的重要環(huán)節(jié)�！熬瘎�(wù)工作不需要也不可能全面解決所有的問題,但是,只要警察集中打擊犯罪原因鏈條中的關(guān)鍵環(huán)節(jié),就會(huì)在遏制和預(yù)防犯罪中取得明顯的成績(jī)”,零容忍政策的這個(gè)成功經(jīng)驗(yàn),曾經(jīng)也是我國(guó)預(yù)防犯罪的成功經(jīng)驗(yàn),在我國(guó)新的社會(huì)形勢(shì)下,如何吸收和運(yùn)用這個(gè)經(jīng)驗(yàn),值得我國(guó)刑事法律工作者深思。
第四,我們應(yīng)當(dāng)客觀地全面地認(rèn)識(shí)對(duì)零容忍政策的批評(píng)。
首先,面對(duì)“零容忍政策是犯罪率下降的一個(gè)因素,而不是全部因素”的批評(píng),我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到:犯罪問題的產(chǎn)生的確是各種因素綜合作用的結(jié)果,同樣,犯罪率下降也的確不可能是一個(gè)因素作用的結(jié)果,然而,在當(dāng)前西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)治安治理的過程中,零容忍政策的確是導(dǎo)致犯罪率明顯下降的重要因素。雖然如一些學(xué)者說的那樣,毒品市場(chǎng)的變化、失業(yè)狀況的改善、非官方團(tuán)體的積極努力乃至人口結(jié)構(gòu)的變化等因素,對(duì)犯罪率的降低都可能產(chǎn)生影響,然而,正像布拉頓在回答人們的質(zhì)疑時(shí)指出的那樣:從1994年開始,紐約的經(jīng)濟(jì)水平并沒有突飛猛進(jìn)的提高,年輕人也沒有在突然之間都步入中老年,與各方面的微小變化和調(diào)整相比,紐約市犯罪率的下降是巨大的、驚人的,連最不可能隱瞞或虛報(bào)的兇殺案發(fā)案率都下降超過了50%;與警務(wù)策略沒有改變之前相比,紐約的居民明顯更有安全感了,紐約的房地產(chǎn)市場(chǎng)和旅游觀光業(yè)也呈現(xiàn)出了欣欣向榮的氣象,整個(gè)城市逐漸復(fù)興起來。毫無疑問,零容忍政策的大力推行對(duì)這些成績(jī)的取得起了至關(guān)重要的作用。
其次,面對(duì)“‘零容忍’并不能涵蓋紐約警務(wù)工作的全部變化和改革”的批評(píng),我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn),零容忍政策并不是簡(jiǎn)單地對(duì)輕微違法犯罪進(jìn)行嚴(yán)厲打擊,正如布拉頓指出的那樣,恢復(fù)和維持社會(huì)秩序是一個(gè)整體性的工作,它要求領(lǐng)導(dǎo)決策、計(jì)劃安排、訓(xùn)練警務(wù)等方面工作的具體配合。在實(shí)施零容忍政策的背后,紐約警察局大幅度增加了警力和經(jīng)費(fèi),對(duì)臃冗懈怠的警察隊(duì)伍進(jìn)行了大規(guī)模的行政重組和改革,這些工作是零容忍政策的人力、經(jīng)費(fèi)和組織保障,否則,零容忍政策不僅會(huì)缺乏警察隊(duì)伍的有效執(zhí)行,而且不可能對(duì)社會(huì)治安的好轉(zhuǎn)發(fā)揮任何作用。因此,我們必須認(rèn)識(shí)到,零容忍這種警務(wù)策略的有效運(yùn)行并不是孤立的,其作用的發(fā)揮仍然需要一系列配套的措施來輔助。
再次,面對(duì)“零容忍政策與現(xiàn)代人權(quán)和民主的理念格格不入”的指責(zé),我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到:這是對(duì)零容忍政策的誤解。從字面上看,“零容忍”很容易讓人望文生義地理解為“缺乏基本的寬容和同情心”、“濫用刑罰”、“肆意干涉和鎮(zhèn)壓人權(quán)與自由”等等與現(xiàn)代人權(quán)和民主觀念相違背的含義。在零容忍政策的執(zhí)行過程中,至少在美國(guó),確實(shí)發(fā)生了警察濫用權(quán)力、“零容忍”界限不明、差別對(duì)待甚至種族歧視的問題。但是,這些問題不是由于零容忍政策本身產(chǎn)生的特殊問題,而是在執(zhí)行法律的過程中會(huì)發(fā)生的一般問題,因此,由于對(duì)零容忍字面的誤讀和執(zhí)行中的差錯(cuò)而對(duì)這一政策大加抨擊和否定是不公正的。事實(shí)上,零容忍政策強(qiáng)調(diào)的并不是不分青紅皂白地對(duì)一切違法犯罪都從重嚴(yán)懲,而是強(qiáng)調(diào)警務(wù)工作不能姑息和放縱違法犯罪。從現(xiàn)代法治的觀點(diǎn)看來,警察作為執(zhí)法機(jī)關(guān),恰恰無權(quán)根據(jù)“基本的寬容和同情心”而對(duì)(盡管是輕微的)違法犯罪行為擅自進(jìn)行處理。只要法律規(guī)定某種行為是應(yīng)當(dāng)禁止的,警察對(duì)觸犯該條法律的行為就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行追究。這種執(zhí)法行為絕不是“肆意干涉和鎮(zhèn)壓人權(quán)與自由”,而是在貫徹法治;這種執(zhí)法行為如果導(dǎo)致行為人受到法律的懲罰,也不是警察在“濫用刑罰”,而是檢察官和法官在依法辦事。如果允許警察根據(jù)“基本的寬容和同情心”,在檢察院和法院之外直接行使本來依法應(yīng)當(dāng)由檢察官和法官行使的權(quán)力,那么,社會(huì)和法律秩序會(huì)變成什么樣子,人們從國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)中已經(jīng)看到太多這樣的例子。我們應(yīng)當(dāng)清醒地
認(rèn)識(shí)到,在西方國(guó)家中,人們對(duì)有關(guān)問題進(jìn)行抱怨、表達(dá)不滿,并不是反對(duì)警察對(duì)輕微的違法犯罪行為做出合理、必要的反應(yīng),而是說明零容忍政策也必須確保警察依法執(zhí)行職務(wù)。這種批評(píng)也提醒我們,盡管一個(gè)政策是正確合理的,但是,要減少和防止這個(gè)政策在執(zhí)行中產(chǎn)生負(fù)效應(yīng),還需要很多工作的配合。零容忍政策是以嚴(yán)格遵守實(shí)體法和程序法為前提的。零容忍政策實(shí)施的結(jié)果,是改善了社會(huì)治安、提高了社會(huì)福利,保障了公民的自由及權(quán)利的,這是這個(gè)政策的基本方面。
最后,面對(duì)“零容忍政策是孤軍作戰(zhàn)和‘?dāng)?shù)字游戲’”的指責(zé),我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到:在預(yù)防和打擊犯罪的斗爭(zhēng)中,忽視各種社會(huì)機(jī)構(gòu)和社會(huì)力量的協(xié)調(diào)和配合,也是難以維持長(zhǎng)期效果的。對(duì)此,我們應(yīng)當(dāng)明確,零容忍政策僅僅是眾多犯罪防控策略中的一種,它雖然把依法嚴(yán)厲打擊輕微犯罪作為警務(wù)工作的一個(gè)明確目標(biāo),但是,并不排斥對(duì)嚴(yán)重犯罪也進(jìn)行有力的打擊和控制,同時(shí),零容忍政策并不排斥問題導(dǎo)向型等其他警務(wù)政策所倡導(dǎo)的密切警民關(guān)系、發(fā)動(dòng)社區(qū)居民積極參與、加強(qiáng)社區(qū)組織的溝通合作等精神。朱里安尼和布拉頓在紐約街頭犯罪猖獗、治安環(huán)境極度惡劣的條件下果斷倡導(dǎo)零容忍政策,的確抓住了一個(gè)特定時(shí)期內(nèi)紐約治安問題的關(guān)鍵。零容忍政策受到的“孤軍作戰(zhàn)、數(shù)字游戲”等非議和責(zé)難,并不能說明這一政策是不必要、不合理的,相反,它說明零容忍政策也同樣需要其他警務(wù)工作的補(bǔ)充配合以及其他指導(dǎo)理念的補(bǔ)充修正,例如,應(yīng)當(dāng)重視警察與社區(qū)居民的互動(dòng),對(duì)警員的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估和獎(jiǎng)懲不應(yīng)單純以統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為依據(jù)而應(yīng)建立在綜合考察制度之上,等等。實(shí)際上,在現(xiàn)代社區(qū)警務(wù)的視野下,嚴(yán)厲打擊輕微違法犯罪與以社區(qū)為本以及創(chuàng)新、服務(wù)、整合等理念是應(yīng)該并且可以相互協(xié)調(diào)補(bǔ)充的。零容忍政策所取得的成績(jī),為進(jìn)一步發(fā)展完善以社區(qū)為基礎(chǔ)的警務(wù)策略贏得了時(shí)間和動(dòng)力,零容忍政策的成功為社區(qū)建設(shè)的各項(xiàng)工作創(chuàng)造了前提,社區(qū)建設(shè)的改進(jìn)和完善才能為社會(huì)治安狀況的根本好轉(zhuǎn)提供基礎(chǔ)。
綜上所述,以破窗理論為基礎(chǔ)的零容忍政策,強(qiáng)調(diào)警務(wù)工作應(yīng)當(dāng)變被動(dòng)打擊為積極預(yù)防,通過對(duì)各種輕微的違法犯罪行為堅(jiān)決依法處置,改革了過去警務(wù)策略的弊端、比較好地實(shí)現(xiàn)了維護(hù)社會(huì)治安和提高社會(huì)福利的現(xiàn)實(shí)需要。零容忍政策在西方社會(huì)的實(shí)踐,清楚地闡釋了防微杜漸、打擊輕微犯罪在預(yù)防嚴(yán)重犯罪中的重要性,可以為我們認(rèn)識(shí)打擊犯罪、維護(hù)社會(huì)治安提供了一個(gè)新的工作方向。筆者認(rèn)為,我們應(yīng)當(dāng)重視這一政策在維護(hù)社會(huì)治安中的合理性和有效性。
【作者單位:北京大學(xué)法學(xué)院】(摘自《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第4期)