發(fā)布時(shí)間：2016-08-10 15:16

  本文關(guān)鍵詞：農(nóng)田水利的利益主體及其成本收益分析——以湖北省沙洋縣農(nóng)田水利調(diào)查為基礎(chǔ)，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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——《管理世界》2010年第10期

農(nóng)田水利的利益主體及其成本收益分析——以湖北省沙洋縣農(nóng)田水利調(diào)查為基礎(chǔ)

  華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心     賀雪峰 郭亮  

    編輯：管理員 歸檔時(shí)間：2011/6/20    

[摘要]農(nóng)田水利一直是新中國(guó)的戰(zhàn)略性議題�；趯�(duì)湖北省沙洋縣農(nóng)田水利調(diào)查分析表明，與農(nóng)田水利有關(guān)的五大利益主體分別為中央政府、地方政府、村社、農(nóng)戶、灌區(qū)。不同主體在農(nóng)田水利建設(shè)上利益不通過(guò)，這導(dǎo)致了當(dāng)前農(nóng)田水利陷入困境。中國(guó)人均一畝三分、戶均不過(guò)十畝的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)條件下面，離開村社這個(gè)最小的有效灌溉單位，國(guó)家無(wú)論向農(nóng)村投入多少水利資金，都無(wú)法解決農(nóng)田灌溉問題。國(guó)家當(dāng)前對(duì)農(nóng)田水利的投資，既要重視硬件建設(shè)，又要重視軟件建設(shè)。國(guó)家在建設(shè)好大中型水利設(shè)施的基礎(chǔ)上，還要建設(shè)好村社這個(gè)基本的灌溉單元。因而，不只是要用于工程設(shè)施建設(shè)，而且要著眼于機(jī)制建設(shè)。

（中經(jīng)評(píng)論·北京）農(nóng)田水利一直是新中國(guó)的戰(zhàn)略性議題。新中國(guó)前30年，在“以糧為綱”的時(shí)代背景下，“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”，水利成為當(dāng)時(shí)中國(guó)自上而下各級(jí)政府最為關(guān)注的焦點(diǎn)問題。也正是前30年的努力，為新中國(guó)建立了完備的農(nóng)田水利體系。分田到戶以后，因?yàn)橐呀?jīng)有良好的水利基礎(chǔ)，承包制又調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形勢(shì)一度大好。到20世紀(jì)90年代，因?yàn)檗r(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重，糧價(jià)低迷，農(nóng)民種糧積極性下降，農(nóng)田水利建設(shè)投入不足，在國(guó)家汲取資源的背景下，鄉(xiāng)村利益共同體形成，“三農(nóng)”問題逐步成為影響國(guó)家發(fā)展的重大問題。

取消農(nóng)業(yè)稅和其他面向農(nóng)民的收費(fèi)后，之前由鄉(xiāng)村組織強(qiáng)制收取的農(nóng)田灌溉費(fèi)用不再可以收取，鄉(xiāng)村組織逐步脫離農(nóng)田灌溉，農(nóng)戶成為獨(dú)立的農(nóng)田灌溉單位。同時(shí)，因?yàn)閲?guó)家積年的水利欠賬，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施出現(xiàn)嚴(yán)重毀損。農(nóng)田水利再次陷于困境。

取消農(nóng)業(yè)稅后，一方面，國(guó)家不僅不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，而且逐年提高對(duì)種糧農(nóng)民的補(bǔ)貼，從而極大地提高了農(nóng)民的種田積極性。另一方面，農(nóng)戶作為基礎(chǔ)灌溉單元的規(guī)模太小，農(nóng)田灌溉越來(lái)越成問題，農(nóng)戶不得不通過(guò)修挖各種微型水利來(lái)應(yīng)對(duì)灌溉的困難。農(nóng)戶微型水利的修挖又進(jìn)一步破壞了大中小型配套的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施。

糧食種植業(yè)是國(guó)家的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，作為糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)和糧食安全前提的農(nóng)田水利是國(guó)家必須重視的事業(yè)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，尤其是最近幾年，國(guó)家不僅給農(nóng)戶越來(lái)越多的直補(bǔ)，而且迅速增加水利投資，農(nóng)田水利幾十年的欠賬正在償還。

不過(guò)，農(nóng)田水利建設(shè)顯然不只是國(guó)家投入的問題，因?yàn)橹袊?guó)農(nóng)田水利是以中國(guó)“人均一畝三分、戶均不過(guò)十畝”且田塊分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的，國(guó)家水利投入究竟應(yīng)該投在何處？水利投入與水利使用關(guān)系如何？在中國(guó)當(dāng)前的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，如何建立起低風(fēng)險(xiǎn)、低成本、可持續(xù)和高效益的農(nóng)田水利體系？這就需要仔細(xì)清理農(nóng)田水利的邏輯。本文中，我們以在湖北省沙洋縣六鎮(zhèn)的調(diào)查為基礎(chǔ)，討論農(nóng)田水利的利益主體及其行為邏輯，在此基礎(chǔ)上分析當(dāng)前農(nóng)田水利存在問題的癥結(jié)，提出建立保證國(guó)家糧食安全的農(nóng)田水利的基本原則與具體途徑。

一、農(nóng)田水利的兩個(gè)基本前提

討論農(nóng)田水利，我們需要首先明確討論的基本前提。我們認(rèn)為有兩個(gè)必須首先明確的基本前提，一是“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”，中國(guó)季風(fēng)型氣候條件下，農(nóng)田水利的狀況是決定中國(guó)糧食生產(chǎn)的關(guān)鍵要素，從糧食安全的角度看，中國(guó)必須保證農(nóng)田的基本水利條件。中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，土地資源稀缺，極端氣候頻繁。沒有可靠的農(nóng)田水利，一旦出現(xiàn)極端干旱氣候，糧食生產(chǎn)就會(huì)大受影響。中國(guó)這樣的大國(guó)，一旦出現(xiàn)糧食問題，是不可能依靠其他國(guó)家來(lái)救助得了的。保證在極端氣候條件下面仍然可以獲得穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的水利條件，成為國(guó)家必須的戰(zhàn)略考慮。換句話說(shuō)，建立可以旱澇保收的農(nóng)田水利體系是國(guó)家戰(zhàn)略任務(wù)。

第二個(gè)基本前提是，中國(guó)農(nóng)田水利需要建立在當(dāng)前農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)的體制基礎(chǔ)上�！叭司划�三分，戶均不過(guò)十畝”的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，是當(dāng)前中國(guó)農(nóng)業(yè)的基本形態(tài)，還將長(zhǎng)期存在，我們不能離開這樣一個(gè)基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件來(lái)討論農(nóng)田水利基礎(chǔ)的建設(shè)。

以上兩個(gè)基本前提是建立比較完善的農(nóng)田水利系統(tǒng)的條件和基礎(chǔ)。完善的農(nóng)田水利系統(tǒng)至少應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面，一是低風(fēng)險(xiǎn)，二是低成本，三是可持續(xù)，四是高效益。所謂低風(fēng)險(xiǎn)，就是要保證農(nóng)田旱澇保收，不能動(dòng)輒旱死莊稼，尤其要能有效應(yīng)對(duì)異常天氣情況；所謂低成本，就是用最低成本來(lái)獲得有保障的農(nóng)田灌溉；所謂可持續(xù)，是指可以長(zhǎng)期進(jìn)行下去，是永續(xù)性的；所謂高效益，是指農(nóng)民可以從農(nóng)田水利中受益，國(guó)家糧食安全有保障。

下面我們通過(guò)回顧新中國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)的歷史，重點(diǎn)分析當(dāng)前農(nóng)田水利建設(shè)的各個(gè)利益主體及其成本收益，討論當(dāng)前農(nóng)田水利存在的困境，并嘗試性提出解決問題的辦法。

二、新中國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)的幾種形態(tài)

在湖北沙洋農(nóng)村調(diào)查中，農(nóng)民所說(shuō)“單干以來(lái)”，有兩個(gè)不同的時(shí)點(diǎn)，一是1982年分田到戶，二是2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革。這很有趣，因?yàn)?982年與2002年相隔20年，農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了巨大變化。我們通常只講1982年分田到戶以來(lái)是“單干以來(lái)”，即是由“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制到家庭承包責(zé)任制，由集體經(jīng)濟(jì)到農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)。農(nóng)民卻講出了有兩個(gè)“單干以來(lái)”的時(shí)點(diǎn)，而且在相當(dāng)多的時(shí)候，農(nóng)民講“單干以來(lái)”就是指2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)。

湖北沙洋農(nóng)民這樣講是否有道理？是有道理的，因?yàn)?982年分田到戶，僅僅是分田到戶，中國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度則仍然是“家庭承包、雙層經(jīng)營(yíng)”的體制。田是分到戶了，但土地所有權(quán)仍然是村社集體的，農(nóng)戶仍然要承擔(dān)對(duì)村社集體的義務(wù)，村社集體仍然是一個(gè)經(jīng)營(yíng)層次。這樣一種“家庭承包、雙層經(jīng)營(yíng)”的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制，被認(rèn)為是中國(guó)農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度，要“長(zhǎng)期不變”。按當(dāng)時(shí)的體制設(shè)計(jì)和農(nóng)村的實(shí)踐，村社集體經(jīng)營(yíng)層次的作用是解決個(gè)體農(nóng)戶“不好辦和辦不好”的生產(chǎn)中的共同事務(wù)。村社集體在調(diào)整土地、興辦集體事業(yè)等方面也大多可以有所建樹。農(nóng)民不僅要承擔(dān)交給國(guó)家的農(nóng)業(yè)稅，而且要承擔(dān)用于村社集體事業(yè)的“三提五統(tǒng)”和承擔(dān)“兩工”義務(wù)。此外，村社集體可以向農(nóng)民收取用于共同生產(chǎn)事務(wù)的共同生產(chǎn)費(fèi)。

2002年稅費(fèi)改革至2006年取消農(nóng)業(yè)稅，國(guó)家也同時(shí)取消了面向農(nóng)民的各種收費(fèi)，取消了“兩工”。以前用于解決村莊共同生產(chǎn)事務(wù)的共同生產(chǎn)費(fèi)也不再收取，而代之以“一事一議”。國(guó)家希望通過(guò)農(nóng)民自愿來(lái)籌集共同生產(chǎn)費(fèi)用。

取消農(nóng)業(yè)稅之前，村社集體向農(nóng)民收取的各種稅費(fèi)和共同生產(chǎn)費(fèi)，是有一定強(qiáng)制性的，雖然稅費(fèi)（三提五統(tǒng)）和共同生產(chǎn)費(fèi)具有不同的強(qiáng)制性，但搭在農(nóng)業(yè)稅中一并收取的三提五統(tǒng)和共同生產(chǎn)費(fèi)，是農(nóng)民應(yīng)盡的義務(wù)，即使有人拖欠稅費(fèi)，也只是拖欠，賬是被作為農(nóng)戶欠集體的債務(wù)記在那里的，且這些債務(wù)是記利息的。理論上講，欠債是要還的。

稅費(fèi)改革時(shí)，中央為了穩(wěn)定農(nóng)村，緩解農(nóng)村干群關(guān)系，要求鎖定農(nóng)村債務(wù)，暫停各種向農(nóng)民清收欠債的行為，且一直到現(xiàn)在，國(guó)家也不再出臺(tái)政策向農(nóng)民清收各種欠債。農(nóng)民事實(shí)上都已認(rèn)定國(guó)家不再可能組織向農(nóng)民“清欠”了。鄉(xiāng)村干部也是這樣認(rèn)為。因此，農(nóng)民普通認(rèn)為，那些拖欠集體稅費(fèi)的農(nóng)戶得了好處，而積極交稅費(fèi)的農(nóng)戶吃了虧，上了當(dāng)。這也極大地削弱和搞亂了農(nóng)民對(duì)國(guó)家和集體的義務(wù)觀念。

“一事一議”與之前共同生產(chǎn)費(fèi)的差異之一在于，農(nóng)戶拖欠共同生產(chǎn)費(fèi)是被作為債務(wù)記在農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)的往來(lái)上的，而“一事一議”決定向農(nóng)戶收費(fèi)的費(fèi)用不再能被作為債務(wù)記載下來(lái)，農(nóng)戶拖欠費(fèi)用，也就拖欠了，沒有任何辦法強(qiáng)制，甚至無(wú)法作為債務(wù)記載下來(lái)。這樣，少數(shù)農(nóng)戶拖欠或拒交“一事一議”費(fèi)用的行為就會(huì)極快地?cái)U(kuò)散，最后必然是所有農(nóng)戶都不再愿意交納“一事一議”費(fèi)用。從我們?cè)谌珖?guó)農(nóng)村調(diào)查的情況來(lái)看，“一事一議”很少有成功案例。

與此同時(shí)，在權(quán)利話語(yǔ)下面，越來(lái)越強(qiáng)地賦予農(nóng)民更大的土地權(quán)利的呼聲逐步變成國(guó)家政策甚至法律，比如2002年的《土地承包法》不僅進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)戶土地承包權(quán)，而且規(guī)定村社集體一般不得預(yù)留機(jī)動(dòng)地，2007年通過(guò)的《物權(quán)法》將土地承包權(quán)界定為用益物權(quán)，2008年中共十七屆三中全會(huì)決議規(guī)定“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”等等。在農(nóng)戶土地承包權(quán)被極大地加強(qiáng)的同時(shí)，土地集體所有權(quán)進(jìn)一步被削弱，村社集體調(diào)整土地利益分配的能力和從土地集體所有權(quán)中獲取收益的能力均因此削弱。

也就是說(shuō)，2002年稅費(fèi)改革以來(lái)，以農(nóng)田灌溉為主要目標(biāo)的村社集體經(jīng)營(yíng)層次因?yàn)闊o(wú)法向農(nóng)民收取費(fèi)用，且喪失調(diào)整土地利益分配和從集體土地中獲取收益的權(quán)利，而不再能夠持續(xù)，“雙層經(jīng)營(yíng)”因此變成了只有農(nóng)戶一個(gè)經(jīng)營(yíng)層次。結(jié)果是村社集體迅速退出農(nóng)村共同生產(chǎn)事務(wù)，農(nóng)村中出現(xiàn)了千家萬(wàn)戶搞水利的局面。

換句話說(shuō)，農(nóng)民說(shuō)2002年是“單干以來(lái)”，就是指1982年分田到戶以來(lái)所形成的作為農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制解體后的又一輪“單干”。

這樣一來(lái)，我們就可以劃分出農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的3個(gè)不同時(shí)期，一是1982年分田到戶以前的大集體時(shí)期，二是分田到戶后至2002年前的“家庭承包、雙層經(jīng)營(yíng)”的時(shí)期，三是2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)的時(shí)期。

這3個(gè)時(shí)期恰好對(duì)應(yīng)3種不同形態(tài)的農(nóng)田水利。具體如下。

（一）大集體時(shí)期

因?yàn)榭梢酝ㄟ^(guò)工分制來(lái)調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與公共事務(wù)的積極性，大集體時(shí)期，國(guó)家有能力將農(nóng)田水利作為全國(guó)一盤棋，開始大規(guī)模的農(nóng)田水利建設(shè)。以湖北沙洋為例，在大集體時(shí)期，沙洋境內(nèi)即建立了漳河水庫(kù)（庫(kù)容22億立方米，全國(guó)最大的人工水庫(kù)之一）三干渠，7座中型水庫(kù)，29座小一型水庫(kù)，數(shù)十座大中型抽水泵站。

除大中型水利設(shè)施以外，到大集體后期，以“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”為契機(jī)在全國(guó)掀起農(nóng)田水利基本建設(shè)的高潮，在不長(zhǎng)的時(shí)間，全國(guó)一盤棋，基本上建立了大中小型水利設(shè)施配套，農(nóng)田水利基礎(chǔ)條件良好，且可以抗大旱排大澇的完整的農(nóng)田水利體系。1952年，中國(guó)耕地的灌溉面積為1995.5萬(wàn)公頃，占農(nóng)地總面積18.5%。到1978年，中國(guó)耕地的灌溉面積達(dá)到4996.5萬(wàn)公頃，占農(nóng)地總面積的45.2%。

大集體時(shí)期水利建設(shè)的缺點(diǎn)是，因?yàn)楫?dāng)時(shí)調(diào)用勞力比較容易，水利建設(shè)不計(jì)成本，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)比較多，水利建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，水利建設(shè)的投入甚至超過(guò)了農(nóng)田實(shí)際灌溉需要，以沙洋縣為例，從漢江調(diào)水的大碑灣泵站的設(shè)計(jì)灌溉面積達(dá)到40多萬(wàn)畝，而大碑灣泵站灌區(qū)與漳河水庫(kù)三干渠灌區(qū)重疊，從而導(dǎo)致大碑灣泵站設(shè)計(jì)灌溉能力從來(lái)沒有實(shí)現(xiàn)過(guò)。

大集體時(shí)期，除了水利建設(shè)投入機(jī)制上的一盤棋以外，在用水體制上，因?yàn)槿嗣窆缡且粋�(gè)比較大的灌溉單元，大中型水利設(shè)施基本上可以通過(guò)“公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)”三級(jí)與農(nóng)田對(duì)接，從而可以保障農(nóng)田基本灌溉的需要。

（二）雙層經(jīng)營(yíng)時(shí)期

分田到戶以后，雖然集體仍可以調(diào)用“兩工”來(lái)進(jìn)行農(nóng)田水利建設(shè)，但大規(guī)模調(diào)動(dòng)勞動(dòng)力建設(shè)大中型水利設(shè)施的時(shí)期已過(guò)去，也正是因?yàn)榇蠹w時(shí)期已經(jīng)修建完善的水利設(shè)施，雙層經(jīng)營(yíng)時(shí)期可以從中獲取好處。這一時(shí)期，無(wú)論是國(guó)家還是農(nóng)民，都極少在大中型水庫(kù)和農(nóng)田基本建設(shè)上作大規(guī)模投入，“兩工”投入也大多只是維護(hù)大集體時(shí)期的水利體系。

雙層經(jīng)營(yíng)時(shí)期的一個(gè)重要之處是，村社集體仍然是一個(gè)經(jīng)營(yíng)層次，仍然具有一定的經(jīng)營(yíng)權(quán)力，比如可以組織“兩工”，且可以向農(nóng)民強(qiáng)制性地收取共同生產(chǎn)費(fèi)，可以調(diào)整土地。正是因此，村社集體還可以作為一個(gè)基本的灌溉單元，以與越來(lái)越市場(chǎng)化取向的大中型水利設(shè)施對(duì)接，從而可以保證農(nóng)田基本灌溉的進(jìn)行。

不到雙層經(jīng)營(yíng)的晚期，有3個(gè)因素導(dǎo)致集體灌溉越來(lái)越難，一是大集體時(shí)期建設(shè)的水利設(shè)施沒有得到良好的維護(hù)，而逐步毀損，基本農(nóng)田水利設(shè)施嚴(yán)重不足；二是在人民公社解體后，國(guó)家缺少向農(nóng)民提取的組織制度，但國(guó)家繼續(xù)期待通過(guò)向農(nóng)民汲取資源來(lái)加快現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村利益共同體的出現(xiàn)，基層政權(quán)甚至出現(xiàn)黑惡化傾向，農(nóng)村干群關(guān)系越來(lái)越緊張；三是村莊社會(huì)邊界被打破，越來(lái)越多農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)村出現(xiàn)了前所未有的農(nóng)民大流動(dòng)。因此，到了雙層經(jīng)營(yíng)的后期，雖然村莊集體灌溉體制仍然維持，其成本卻越來(lái)越高，農(nóng)民的不滿情緒越來(lái)越重，農(nóng)田水利越來(lái)越成為問題。

（三）稅費(fèi)改革以來(lái)

針對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)及由此引起的嚴(yán)重干群矛盾，中央自2002年進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革并于2006年徹底取消農(nóng)業(yè)稅。取消農(nóng)業(yè)稅后，村社集體作為一個(gè)經(jīng)營(yíng)層次越來(lái)越不能發(fā)揮作用。取消農(nóng)業(yè)稅和面向農(nóng)民的收費(fèi)之后，村社干部也沒有介入到農(nóng)田水利的積極性。取消村民組長(zhǎng)等制度安排進(jìn)一步瓦解了村社集體作為一個(gè)基本灌溉單元的條件。其結(jié)果就是，一方面農(nóng)田水利條件繼續(xù)不好，一方面隨著村社退出農(nóng)田灌溉，農(nóng)戶成為獨(dú)立的灌溉單元，過(guò)小的農(nóng)戶根本無(wú)法與大中型水利設(shè)施相對(duì)接。結(jié)果是，大型灌區(qū)的灌溉面積迅速萎縮，農(nóng)戶不得不通過(guò)打井、挖堰等小微型水利來(lái)維持農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件。

這個(gè)時(shí)期，國(guó)家不僅取消了農(nóng)民的稅費(fèi)任務(wù)，而且給農(nóng)民越來(lái)越多的各種補(bǔ)貼。國(guó)家還從糧食安全的戰(zhàn)略考慮，逐年償還積年的水利欠賬，開始大規(guī)模投入資金整修大中型水利設(shè)施。農(nóng)民因?yàn)樨?fù)擔(dān)減輕和糧價(jià)上漲，有了較高的種糧積極性。在村莊集體不再成為一個(gè)經(jīng)營(yíng)層次，村社作為灌溉單元不再能發(fā)揮作用的情況下，農(nóng)戶不得不依靠單家獨(dú)戶的力量來(lái)投資小微型水利。而小微型水利的投入并不是作為大中型水利的補(bǔ)充，而是作為大中型水利的替代者乃至破壞者來(lái)發(fā)揮作用。其結(jié)果就是我們?cè)诤鄙逞筠r(nóng)村調(diào)查所看到的狀況：國(guó)家大規(guī)模投入大中型水利設(shè)施，大中型水利設(shè)施的灌區(qū)面積卻迅速萎縮；因?yàn)榇迳邕@個(gè)與大中型水利對(duì)接的最小灌溉單元的解體，農(nóng)戶不得不建設(shè)小微型水利；小微型水利的建設(shè)進(jìn)一步復(fù)雜化了農(nóng)戶的利益需求，從而使農(nóng)戶與大中型水利的對(duì)接更加困難；國(guó)家投巨資建設(shè)好的大中型水利因此更加沒有發(fā)揮作用的希望。在大中型水利無(wú)法與小水利對(duì)接，在農(nóng)戶只能通過(guò)打井挖堰等微型水利來(lái)解決自己基礎(chǔ)生產(chǎn)條件時(shí)，任何天災(zāi)都可能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的嚴(yán)重?fù)p失，糧食的嚴(yán)重減產(chǎn)。舉例來(lái)說(shuō)，最近幾年，國(guó)家新增投資1億多元建設(shè)維修的大碑灣泵站，卻已經(jīng)有5年時(shí)間沒有開機(jī)抽水，灌區(qū)農(nóng)民因?yàn)闊o(wú)法從泵站抽水，而不得不打井灌溉水稻。僅僅大碑灣泵站灌區(qū)所在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)民在最近5年即打了7000多口機(jī)井，以每口井5000元計(jì)算，農(nóng)民新增機(jī)井投資即達(dá)到3000多萬(wàn)元。但是，在大碑灣泵站灌區(qū)，農(nóng)民的灌溉條件不僅沒有改善，而且變得旱災(zāi)頻繁，甚至到了年年受災(zāi)的程度。

還有兩點(diǎn)小的補(bǔ)充。一是取消農(nóng)業(yè)稅以后，水利部門希望通過(guò)推廣農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)來(lái)組成基礎(chǔ)的灌溉單元，以代替之前的村社，這種想法很天真。實(shí)踐中基本上沒有成功的。二是取消農(nóng)業(yè)稅后國(guó)家和農(nóng)民大量的水利投入并不能替代過(guò)去的“兩工”，因?yàn)椤皟晒ぁ蓖度胧峭度氲剿w系之中的，而目前農(nóng)民增加的投入只是投到了小微型水利中。兩者差異是，前者是銜接起大中型水利與小水利，而后者則構(gòu)成了對(duì)這種銜接的破壞。

三、當(dāng)前農(nóng)田水利的利益主體

要找到造成當(dāng)前農(nóng)田水利困局的原因，就需要找出當(dāng)前與農(nóng)田水利有關(guān)的各個(gè)利益主體，并對(duì)各個(gè)利益主體的狀況尤其是其成本收益狀況進(jìn)行分析。以下我們來(lái)找農(nóng)田水利的幾大利益主體，并分析各利益主體的行為邏輯。

我們從農(nóng)戶開始，一層一層向上找。顯然，農(nóng)戶是與農(nóng)田水利關(guān)系最為密切的利益主體，因?yàn)楫?dāng)前中國(guó)農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)體制是“家庭承包、雙層經(jīng)營(yíng)”的體制，農(nóng)戶是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)單位，農(nóng)田水利條件好壞直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能否順利進(jìn)行，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和收益狀況；在農(nóng)戶之上的第二個(gè)農(nóng)田水利的利益主體是村社，即“雙層經(jīng)營(yíng)”中農(nóng)戶以上一個(gè)層次的單位，通常是村民組或村委會(huì)。村社這個(gè)層次是集體土地的所有者，是辦單家獨(dú)戶“辦不好和不好辦”事業(yè)的單位；在村社以上的層次則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再上去是市縣，再上去是省市區(qū)，最高層是中央。我們可以區(qū)分出地方和中央。這樣，我們就可以得到農(nóng)戶、村社、地方和中央等4個(gè)農(nóng)田水利的利益主體。

除以上4個(gè)利益主體以外，1949年以后修筑的大中型水利設(shè)施（如水庫(kù)、泵站、灌區(qū)等）因?yàn)橥菩惺袌?chǎng)化取向的改革，“以水養(yǎng)水”，“以庫(kù)養(yǎng)庫(kù)”，這些大中型水利設(shè)施也就成為相對(duì)獨(dú)立的利益主體。這樣，我們就可以區(qū)分出5個(gè)農(nóng)田水利的利益主體。

以下我們來(lái)討論這五大利益主體在農(nóng)田水利建設(shè)上的邏輯。

（一）國(guó)家或中央政府

我們先來(lái)看國(guó)家的行為邏輯，也就是看中央政府在農(nóng)田水利建設(shè)上的成本收益分析。

中央政府在農(nóng)田水利上，最為關(guān)心的問題是糧食安全，因?yàn)橹袊?guó)是水旱災(zāi)害比較頻繁的國(guó)家，雨熱同期的季風(fēng)型氣候，容易出現(xiàn)連續(xù)多年的澇災(zāi)或旱災(zāi)，極端如1959～1961年的3年自然災(zāi)害。無(wú)論成本有多高，建立（或維護(hù)）可以抗大旱的農(nóng)田水利體系，從而保證即使出現(xiàn)極端氣候條件也能生產(chǎn)出足夠糧食，是中央政府的第一責(zé)任，也是最大的利益所在。糧食具有很強(qiáng)的戰(zhàn)略性，即一旦中國(guó)糧食生產(chǎn)不足，全世界可能都無(wú)法為中國(guó)提供足夠的糧食。糧食需求彈性極小，糧食生產(chǎn)不足會(huì)導(dǎo)致糧價(jià)飛漲，而糧價(jià)飛漲又可能導(dǎo)致糧食屯集，從而可能出現(xiàn)餓死人的情況。而對(duì)糧食生產(chǎn)影響最大的因素是水利，尤其是旱災(zāi)。因此，從糧食安全角度看，建設(shè)一個(gè)具有相當(dāng)可靠性的可以保證糧食旱澇保收的農(nóng)田水利體系極為重要。這也是中央政府首要的關(guān)注點(diǎn)。

中央政府除了從糧食安全角度關(guān)注水利以外，還希望健全的農(nóng)田水利系統(tǒng)可以為農(nóng)民提供低成本、高效益的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，低成本是指農(nóng)民較少的灌溉成本，高效益是指可以為農(nóng)民提供增收機(jī)會(huì)和種植方便的良好水利條件。

中央政府在農(nóng)田水利體系中還有一個(gè)重要的收益，或必須杜絕的嚴(yán)重事態(tài)，就是有效防范水利風(fēng)險(xiǎn)，比如病險(xiǎn)水庫(kù)必須及時(shí)維護(hù)，因?yàn)椴‰U(xiǎn)水庫(kù)垮壩，可能導(dǎo)致嚴(yán)重事態(tài)。這種嚴(yán)重事態(tài)會(huì)直接影響中央的權(quán)威，影響黨的執(zhí)政合法性。

在以上3點(diǎn)收益的基礎(chǔ)上，中央政府也希望通過(guò)調(diào)動(dòng)其他利益主體的投入積極性，以中央政府最少的投入來(lái)獲取以上3項(xiàng)收益。而其中最為根本之處是建立一個(gè)良好的既少風(fēng)險(xiǎn)又少浪費(fèi)的高效益的農(nóng)田水利體系和體制。恰恰當(dāng)前的農(nóng)田水利體系既高成本，又高風(fēng)險(xiǎn)，是中央政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)政策和體制調(diào)整來(lái)改變的。

小結(jié)一下就是，中央政府在農(nóng)田水利上的收益有三，一是建立一個(gè)高度保險(xiǎn)的水利體系，這是由中國(guó)糧食安全需要所決定的，二是要杜絕水庫(kù)垮壩等嚴(yán)重事態(tài)，三是有利于農(nóng)民增收。只有在滿足以上3個(gè)收益的的基礎(chǔ)上，中央政府才追求最少投入的第四個(gè)收益。

（二）地方政府

取消農(nóng)業(yè)稅以后，地方財(cái)政脫離來(lái)自農(nóng)業(yè)的收入，農(nóng)民收入狀況與地方財(cái)政幾無(wú)關(guān)系。地方政府的財(cái)政收入越來(lái)越依靠工業(yè)和城市建設(shè)，尤其是土地征用所獲收益。因此，招商引資成為地方政府尤其是市縣兩級(jí)政府的首要沖動(dòng)。從某種意義上，縣鄉(xiāng)政府的利益與農(nóng)戶利益已經(jīng)脫鉤。

而從農(nóng)戶一面看，取消農(nóng)業(yè)稅前，農(nóng)戶可以要求地方政府（縣鄉(xiāng)村）為自己提供基本的灌溉條件，不然他們就可以在秋后拒交稅費(fèi)。地方政府為了收取稅費(fèi)方便，而有為農(nóng)戶提供灌溉的壓力和動(dòng)力。取消農(nóng)業(yè)稅后，地方政府不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，農(nóng)民也就不再可以以拒交稅費(fèi)來(lái)施加壓力，地方政府也不再有為農(nóng)民提供灌溉的積極性。地方政府越來(lái)越脫離農(nóng)戶的生產(chǎn)，越來(lái)越與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無(wú)關(guān)。

不過(guò)，在中國(guó)這樣的中央集權(quán)國(guó)家，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是糧食生產(chǎn)是事關(guān)國(guó)計(jì)民生和國(guó)家安全的大事，地方政府有責(zé)任為農(nóng)民提供基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。若出現(xiàn)嚴(yán)重的旱澇，從而引起糧食大幅度減產(chǎn)，地方政府是要負(fù)一定政治責(zé)任的。同時(shí)，因?yàn)楹禎硿p產(chǎn)絕收的農(nóng)戶仍然習(xí)慣于遇事找政府，他們尤其是在干旱季節(jié)，會(huì)到縣市上訪，要求政府解決灌溉問題。其中有些農(nóng)民為干旱而上訪就是在村社干部的鼓動(dòng)下產(chǎn)生的，因?yàn)榇迳鐭o(wú)法解決農(nóng)民的灌溉問題。農(nóng)民上訪成為群體性事件后會(huì)對(duì)地方政府產(chǎn)生巨大壓力，地方政府不得不調(diào)動(dòng)（或挪用）手中資源來(lái)解決農(nóng)戶的抗旱問題（比如多多打井，挪用排澇費(fèi)于抗旱等），以暫時(shí)緩解農(nóng)戶的激烈情緒。

小結(jié)一下就是，在農(nóng)田水利中，地方政府的利益逐漸與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)脫鉤，農(nóng)田水利好壞幾乎與地方政府利益無(wú)關(guān)，只要不出現(xiàn)農(nóng)民大規(guī)模上訪鬧事，及不出現(xiàn)糧食嚴(yán)重減產(chǎn)，地方政府沒有理由關(guān)心農(nóng)田水利建設(shè)。

此外，地方政府主要官員任期較短，他們因此傾向于機(jī)會(huì)主義地解決農(nóng)田水利問題，即他們不是從建立一個(gè)完善的農(nóng)田水利體系，而是從最近幾年可能不出事來(lái)對(duì)待農(nóng)田水利。至于農(nóng)業(yè)灌溉的成本如何收益如何，地方政府并不關(guān)心。

（三）村社

村社主要指村民組和村委會(huì)。村民組是由人民公社時(shí)期的生產(chǎn)隊(duì)演變而來(lái)，村委會(huì)則一般相當(dāng)于人民公社時(shí)期的生產(chǎn)大隊(duì)。

取消農(nóng)業(yè)稅后，全國(guó)大部分地區(qū)，村民組長(zhǎng)被取消，村民組這個(gè)“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的基礎(chǔ)也就逐步瓦解了。村民組瓦解的后果相當(dāng)嚴(yán)重，因?yàn)榉痔锏綉魰r(shí)，全國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村都是以村民組為單位進(jìn)行分地的，分地時(shí)，以戶為單位，按人均分。為了公平，一般分地都是肥瘦遠(yuǎn)近搭配，因此，中國(guó)式小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，不僅是人均耕地少，而且地塊分散。

村民組作為以前的人民公社的基礎(chǔ)，往往也是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的灌溉單元，是一個(gè)基本農(nóng)田水利建設(shè)單元。在村民組內(nèi)實(shí)行以戶為單位的按人均分的土地承包，在村民組仍然可以在灌溉上發(fā)揮“統(tǒng)”的作用的情況下，分戶經(jīng)營(yíng)下的農(nóng)田灌溉問題不是很大。取消農(nóng)業(yè)稅后，不僅全國(guó)大部分地區(qū)取消了村民組長(zhǎng)，而且全國(guó)幾乎所有農(nóng)村地區(qū)都取消了向農(nóng)民的收費(fèi)，而這種收費(fèi)中，最重要的兩項(xiàng)收費(fèi)是作為農(nóng)民耕種集體土地而對(duì)集體承擔(dān)義務(wù)的“三項(xiàng)提留”和作為共同生產(chǎn)費(fèi)用支出的“共同生產(chǎn)費(fèi)”。因?yàn)槿∠舜迳缦蜣r(nóng)戶收費(fèi)的權(quán)利，且取消了村民組長(zhǎng)，作為一個(gè)基本灌溉單元的村民組也就解體了。

村民組解體后，村委會(huì)成為距農(nóng)民最近的一級(jí)建制，但村委會(huì)既不可能向農(nóng)民收費(fèi)，也其實(shí)難以組織農(nóng)戶灌溉，解決農(nóng)田水利難題，因此，當(dāng)農(nóng)戶在灌溉中遇到困難時(shí)，村干部最傾向于動(dòng)員（暗中）農(nóng)民到縣鄉(xiāng)上訪，農(nóng)民上訪既可以推卸村干部的責(zé)任，又可能為村里爭(zhēng)取來(lái)自上級(jí)的水利拔款。

村社或村組兩級(jí)在當(dāng)前農(nóng)田水利建設(shè)上不作為的后果相當(dāng)嚴(yán)重，因?yàn)榇褰M是農(nóng)田灌溉的最為基本的單位。但村社不作為的責(zé)任并不全在村社，而在于政策。取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家不僅取消了村社向農(nóng)民收費(fèi)的權(quán)利，而且極大地削弱了集體的土地權(quán)利。自上而下給農(nóng)民的補(bǔ)貼，也都采取了不經(jīng)過(guò)村社而直接到戶的政策。村社即使想在農(nóng)田水利建設(shè)方面有所作為，也十分困難。

與村社組織被置于一邊相一致，取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家試圖通過(guò)農(nóng)村公共事業(yè)“一事一議”的辦法，和成立“農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)”的辦法，來(lái)解決農(nóng)業(yè)共同生產(chǎn)所要解決的問題。所謂“農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)”，是指由農(nóng)戶自愿組織起來(lái)的用水組織，這種組織最重要的特點(diǎn)是自下而上和自愿。在農(nóng)田水利具有極高的公共性和公益性的情況下，用水戶協(xié)會(huì)無(wú)法克服搭便車行為，因此在實(shí)踐中困難重重，幾乎沒有成功的范例�！耙皇乱蛔h”也同樣因?yàn)槿鄙購(gòu)?qiáng)制性而難以持續(xù)。相反.村社組織是自上而下的行政建制的組成部分，具有一定的強(qiáng)制性，從而具有防止搭便車的機(jī)制。

村社組織因?yàn)橐呀?jīng)無(wú)力解決農(nóng)田灌溉問題，且村社利益也與農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)沒有關(guān)系，村社在面對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的灌溉困難時(shí)，要么不聞不問，要么將農(nóng)戶推向上級(jí)政府。以前村社組織在農(nóng)戶上訪時(shí)所起的防火墻作用沒有了。而當(dāng)越來(lái)越多的村莊的甚至農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的問題都被推向越來(lái)越高層政府時(shí)，上級(jí)政府將無(wú)力應(yīng)對(duì)如此巨大的農(nóng)民要求，現(xiàn)行的政治體制就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重梗阻。

（四）農(nóng)戶

農(nóng)戶是相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)者，農(nóng)田水利的狀況與他們的利益最為相關(guān)。良好的水利條件可以讓他們旱澇保收，且他們可以較少為灌溉而“操心”。低成本、有保障和高效益的農(nóng)田水利，是中國(guó)小農(nóng)極為期盼的目標(biāo)。

當(dāng)?shù)胤秸辉訇P(guān)注農(nóng)田水利，村社無(wú)力關(guān)注農(nóng)田水利時(shí)，以前作為基本灌溉單元的村社解體，基本的灌溉單元下降到戶。

農(nóng)戶作為基本的灌溉單元顯然太小。與戶相適應(yīng)的灌溉方式是打井和挖堰，條件好一點(diǎn)的是在小河中筑壩攔水，用潛水泵抽水。這正是當(dāng)前湖北沙洋農(nóng)村農(nóng)田水利的發(fā)展方向。比如我們前述某鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)近年打機(jī)井?dāng)?shù)竟超過(guò)7000口，戶均一口機(jī)井還要多。

問題是，打井、挖堰等微型水利不僅成本高而且風(fēng)險(xiǎn)大。風(fēng)險(xiǎn)有二，一是打井后，往往用不上幾年就報(bào)廢了。一口機(jī)井成本一般在5000元以上，原計(jì)劃用10年，往往只用3年就報(bào)廢了。據(jù)我們?cè)谏逞罂h的調(diào)查，農(nóng)戶打井3年后，報(bào)廢率達(dá)40%以上。二是無(wú)法抗大旱。而微型水利的成本很高，若算上打井折舊，每畝灌溉費(fèi)用達(dá)到200元以上，遠(yuǎn)高于取消農(nóng)業(yè)稅前用大中型水利設(shè)施灌溉的畝平20－30元的成本，且用微型水利費(fèi)工費(fèi)時(shí)無(wú)數(shù)。

當(dāng)大中型水利無(wú)法與農(nóng)戶對(duì)接，農(nóng)戶不再可以指望大中型水利時(shí)，打井、挖堰也許就成為農(nóng)戶唯一選擇。農(nóng)民稱打井是打“嘔氣井”，挖堰是挖“嘔氣堰”，意思是當(dāng)村社組織不再可以采用帶有一定強(qiáng)制性措施來(lái)組織農(nóng)戶灌溉時(shí)，若分散的農(nóng)戶仍然要依靠大中型水利設(shè)施，則那些最為需要灌溉用水的農(nóng)戶就最為強(qiáng)烈地希望組織起來(lái)對(duì)接大中型水利設(shè)施，而那些上游的、水利條件好一點(diǎn)的農(nóng)戶則指望搭便車。這個(gè)雖然可能便宜但組織成本極高的與大中型水利對(duì)接的灌溉，是以積極分子“嘔氣”為代價(jià)的，這些積極分子（下游的、用水不太方便的）因此打井、挖堰，而不再為用大中型水利設(shè)施的水而嘔氣。下游的農(nóng)戶首先退出大中型水利設(shè)施，上游也就成了下游。農(nóng)戶的打井因此一直打到水庫(kù)腳下和灌區(qū)邊上，灌區(qū)也因此廢掉。

（五）灌區(qū)

作為相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)實(shí)體的大中型灌區(qū)，按相關(guān)政策規(guī)定，是一個(gè)“以庫(kù)養(yǎng)庫(kù)”、“以水養(yǎng)水”，自收自支、獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的實(shí)體。大中型灌區(qū)如大中型水庫(kù)，大型抽水泵站等。如前所述，湖北沙洋境內(nèi)的大中型水利設(shè)施主要有3類，一是來(lái)自特大型水庫(kù)漳河水庫(kù)的三干渠灌區(qū)，設(shè)計(jì)灌溉能力為140萬(wàn)畝；二是中小型水庫(kù)，沙洋縣境內(nèi)共有7座中型水庫(kù)，29座小一型水庫(kù)，設(shè)計(jì)灌溉面積在數(shù)十萬(wàn)畝；三是引漢灌溉工程，即從漢江引水的灌溉工程，其中僅大碑灣泵站的設(shè)計(jì)灌溉面積即達(dá)40萬(wàn)畝。這些大中型水利設(shè)施均為人民公社時(shí)期修建的，按當(dāng)時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)生50年一遇的天災(zāi)，沙洋縣境內(nèi)農(nóng)田也是可以旱澇保收的。且更重要的是，沙洋縣內(nèi)的各大灌溉設(shè)施之間是相互銜接的，大中型水利設(shè)施是互補(bǔ)的，中小型水庫(kù)是作為漳河這個(gè)特大型水庫(kù)的三干渠的補(bǔ)充，而農(nóng)田水利則與大中小型水利設(shè)施直接對(duì)接，其對(duì)接的基礎(chǔ)恰是村社組織，村社是一個(gè)有效的灌溉單元。

取消農(nóng)業(yè)稅前，村社這個(gè)基礎(chǔ)的灌溉單元就越來(lái)越習(xí)慣于拖欠大中型水利設(shè)施的水費(fèi)，且有越來(lái)越多的村社逐步脫離大中型灌區(qū)，而建立獨(dú)立的小型水利。有兩個(gè)原因造成了這種脫離，一是水利設(shè)施逐步市場(chǎng)化，水價(jià)越來(lái)越高，且越是旱情嚴(yán)重，管水單位越是指望通過(guò)放水來(lái)獲取更大收益；二是上游越來(lái)越指望通過(guò)偷水等搭便車行為來(lái)用便宜水，而幾十年失修的水利設(shè)施的滲漏也越來(lái)越嚴(yán)重，下游實(shí)際得到的水量與付費(fèi)水量差異頗大，成本過(guò)高。

取消農(nóng)業(yè)稅后，之前依靠村社組織向農(nóng)戶強(qiáng)制收取共同生產(chǎn)費(fèi)，從而由村社組織出面與大中型水利設(shè)施對(duì)接的體制解體，村社組織退出共同生產(chǎn)事務(wù)，農(nóng)田灌溉被指望由農(nóng)民自下而上地組成“農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)”來(lái)與大中型灌區(qū)對(duì)接。這當(dāng)然是不可能的。其結(jié)果就是，大中型灌區(qū)根本無(wú)法與單家獨(dú)戶農(nóng)戶對(duì)接，農(nóng)戶要水而不得，灌區(qū)有水放不出。農(nóng)民形象地稱之為“關(guān)起水來(lái)過(guò)天干”。

一旦大中型水利設(shè)施與農(nóng)戶不能對(duì)接，農(nóng)戶就不得不通過(guò)微型水利來(lái)自救，而農(nóng)戶的自救行為又進(jìn)一步減少了對(duì)大中型水利設(shè)施的需求，和復(fù)雜化了農(nóng)戶對(duì)大中型水利需求的偏好，從而導(dǎo)致村社更難組織起農(nóng)戶來(lái)與大中型水利對(duì)接。

國(guó)家為了糧食安全，必須保證大中型水利設(shè)施的基本運(yùn)轉(zhuǎn)，正如大碑灣泵站管理處負(fù)責(zé)人說(shuō)的一樣，誰(shuí)也不敢下令將大碑灣泵站拆掉，因?yàn)檎l(shuí)也不敢保證不會(huì)再出現(xiàn)大旱之年。但在一般年景，農(nóng)民通過(guò)打井、挖堰而替代了部分大碑灣泵站的灌溉需要。即使天旱得比較嚴(yán)重，因?yàn)檗r(nóng)戶無(wú)法組織起來(lái)籌資抽水，大碑灣泵站也無(wú)法抽水，因此，即使每年灌區(qū)內(nèi)有相當(dāng)面積農(nóng)田被旱死，那也只能旱死。若有大旱，農(nóng)民情緒激烈，又可能有大片稻谷旱死而成為政治性事件，則縣市政府會(huì)來(lái)強(qiáng)制泵站抽水，農(nóng)民的錢仍然收不上來(lái)，縣市政府因?yàn)槌榈氖恰罢嗡保坏貌煌ㄟ^(guò)挪用其他經(jīng)費(fèi)比如防汛費(fèi)來(lái)支付抽水泵站的電費(fèi)。

市縣政府放“政治水”的大旱年景，其實(shí)也是灌區(qū)面積越來(lái)越小、有水放不出去的灌區(qū)急需借放水來(lái)收回運(yùn)營(yíng)成本的年景。大中型水利設(shè)施就是等著這樣的大旱時(shí)期來(lái)放水以獲得營(yíng)運(yùn)收入。在農(nóng)戶根本組織不起來(lái)的情況下，顯然只能由政府拿錢放“政治水”。而每放一次“政治水”，都會(huì)激化農(nóng)戶與大中型水利的矛盾，導(dǎo)致兩者關(guān)系的斷裂。

近年來(lái)，因?yàn)閲?guó)家認(rèn)識(shí)到大中型水利作為糧食安全基礎(chǔ)的重要性，和連續(xù)出現(xiàn)數(shù)次水庫(kù)垮壩的嚴(yán)重事件，而花費(fèi)越來(lái)越多錢維護(hù)大中型水利設(shè)施，比如大碑灣泵站最近數(shù)年先后獲得兩筆維護(hù)費(fèi)用，分別為1300萬(wàn)元和9200萬(wàn)元，都是巨大的數(shù)字。沙洋境內(nèi)的中型水庫(kù)的整險(xiǎn)費(fèi)一般為2000萬(wàn)元，小一型水庫(kù)為300萬(wàn)元。但其實(shí)大碑灣泵站已5年未抽水，大多數(shù)水庫(kù)也已成為養(yǎng)魚的水面，而無(wú)法灌溉了。

國(guó)家巨額投資大中型水利，但大中型水利因?yàn)闊o(wú)法與農(nóng)戶對(duì)接，導(dǎo)致大中型水利設(shè)施長(zhǎng)期無(wú)法使用，長(zhǎng)期不使用，“用進(jìn)廢退”，水利設(shè)施很快又會(huì)毀損。更嚴(yán)重的是，因?yàn)榇笾行退O(shè)施不能灌溉，所以無(wú)法有營(yíng)運(yùn)收入，指望依靠運(yùn)營(yíng)收入來(lái)養(yǎng)活灌區(qū)管理人員和獲得日常經(jīng)營(yíng)經(jīng)費(fèi)也就沒有可能。這樣，灌區(qū)只好長(zhǎng)期放假，人員流失。以大碑灣泵站為例，全站有100多職工，每年事業(yè)經(jīng)費(fèi)才60萬(wàn)元，10多年來(lái)，泵站已欠職工工資上千萬(wàn)元。在泵站無(wú)法抽水的情況下，“以站養(yǎng)站，以水養(yǎng)水”成為一句空話。無(wú)人養(yǎng)護(hù)和管理的泵站，國(guó)家投巨額資金又有何用？

顯然，大中型灌區(qū)的利益是，可以有比較大的灌溉面積，從而獲得比較多的灌溉收益，這些收益不僅可以養(yǎng)活職工，而且可以養(yǎng)護(hù)好設(shè)施。當(dāng)前大中型水利設(shè)施存在的問題有二，一是設(shè)施普遍老化，大都是30年甚至更早以前所建設(shè)，二是大中型水利設(shè)施無(wú)法與農(nóng)戶對(duì)接，而鄉(xiāng)村組織又已從水利中脫身而去。大碑灣泵站灌區(qū)甚至已經(jīng)5年未與灌區(qū)所在4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)見過(guò)面，更不用說(shuō)談事了。

（六）小結(jié)

小結(jié)一下以上所討論五方農(nóng)田水利的利益主體的情況如下。

1、國(guó)家：糧食安全為最大利益。

2、地方政府：最少麻煩，最少上訪，不出現(xiàn)嚴(yán)重水旱災(zāi)害從而不造成由此而來(lái)的政治與行政責(zé)任。

3、大中型灌區(qū)：灌溉面積大，收費(fèi)容易，效益好。

4、村社：愛莫能助，逐步退出農(nóng)田水利事務(wù)。

5、農(nóng)戶：低成本、少嘔氣、有保障的水利體系。

有了以上五方利益主體行為邏輯的分析，我們?cè)購(gòu)牟煌嬷黧w的互動(dòng)中討論當(dāng)前農(nóng)田水利困境的成因，其中的核心是討論為什么當(dāng)前大中小型水利由互補(bǔ)變成替代乃至破壞，和為什么大中型水利無(wú)法與農(nóng)戶對(duì)接的原因。其中尤其要討論國(guó)家政策的失誤和縣鄉(xiāng)行政的角色。

四、當(dāng)前農(nóng)田水利困境的狀況與成因

以沙洋縣境內(nèi)的水利設(shè)施的設(shè)計(jì)灌溉能力而言，早在人民公社后期，沙洋縣境內(nèi)就已經(jīng)建成了標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)高，灌溉能力相當(dāng)強(qiáng)，甚至可以超過(guò)沙洋縣境內(nèi)一般年景灌溉需要1倍以上的灌溉能力。這一灌溉體系是以大中小型水利設(shè)施相互補(bǔ)充，且大中小水利設(shè)施可以與村社集體良好對(duì)接為基礎(chǔ)的�？梢哉f(shuō)大集體時(shí)期持續(xù)數(shù)十年的農(nóng)田水利建設(shè)，徹底地改變了沙洋縣的農(nóng)田灌溉條件，從而可以保證糧食的旱澇保收。同時(shí)，因?yàn)榇笾行⌒退O(shè)施互補(bǔ)配套，及可以與村社集體對(duì)接，而使用水體制運(yùn)作高效，農(nóng)田灌溉成本很低。一個(gè)低風(fēng)險(xiǎn)、低成本、可持續(xù)和高效益的灌溉體系已經(jīng)建成。

但當(dāng)前的沙洋縣境內(nèi)灌溉體系則出現(xiàn)了巨大問題，擇要有以下3點(diǎn)。

一是大中小型水利設(shè)施年久失修，老化嚴(yán)重，很多水庫(kù)建成以來(lái)數(shù)十年未進(jìn)行維護(hù)，病險(xiǎn)運(yùn)行。大型灌溉泵站電機(jī)老化。灌區(qū)渠系毀損嚴(yán)重，滲漏嚴(yán)重。河堰淤積嚴(yán)重等等。

二是大中小型水利設(shè)施的互補(bǔ)配套體系瓦解。以前沙洋縣境內(nèi)建成的大量中小型水庫(kù)是所謂“結(jié)瓜工程”的一部分，即是從特大型水庫(kù)漳河水庫(kù)放水過(guò)來(lái)，以在干旱時(shí)作為機(jī)動(dòng)灌溉，是謂“順藤結(jié)瓜”�，F(xiàn)在大中小型水利設(shè)施不僅是相互脫鉤，而且是相互競(jìng)爭(zhēng)、相互替代和相互破壞。隨著中小型水利設(shè)施逐步與漳河水庫(kù)脫鉤，漳河水庫(kù)灌區(qū)面積越來(lái)越小。而農(nóng)民自建的微型水利設(shè)施又逐步與中小型水利設(shè)施脫鉤，中小型水利設(shè)施的灌區(qū)也快速縮小，甚至也已經(jīng)死掉。小微型水利本來(lái)只能作為農(nóng)田水利的補(bǔ)充，現(xiàn)在已與大中型水利設(shè)施脫鉤的小微型水利當(dāng)然無(wú)法為農(nóng)戶提供有保障的灌溉能力。且小微型水利的成本很高。作為大中型水利設(shè)施替代者和破壞者的小微型水利越發(fā)展，大中型水利就越是無(wú)法發(fā)揮作用。反過(guò)來(lái)也是。

三是農(nóng)田最小的有效灌溉單元解體。如前已述，在中國(guó)式的“家庭承包，雙層經(jīng)營(yíng)”體制下面，中國(guó)絕大多數(shù)土地承包使用權(quán)是以村民組為單位進(jìn)行分配的，村民組內(nèi)的所有人都有權(quán)參與土地承包權(quán)的分配。在人均耕地很少，且承包地往往分散在多處的情況下，村民組是最小的有效灌溉單元。取消農(nóng)業(yè)稅以后，村民組長(zhǎng)被取消，及村社集體不再能向農(nóng)戶收取共同生產(chǎn)費(fèi)，村民組這個(gè)最小灌溉單元解體，農(nóng)戶成為基本灌溉單元。一旦農(nóng)戶成為基本灌溉單元，在戶均不過(guò)10畝的如此之小的土地上.農(nóng)戶無(wú)法與任何超過(guò)農(nóng)戶的水利設(shè)施對(duì)接，不只是大中型水利設(shè)施無(wú)法使用，而且小型水利設(shè)施也不再可以使用。農(nóng)戶最為有效的用水單位是打井和挖堰，且打井和挖堰還是以當(dāng)代出現(xiàn)的新技術(shù)：潛水泵和塑膠管的普及為前提的。潛水泵和可以長(zhǎng)達(dá)數(shù)千米的塑膠軟管，可以將井水或堰塘的水抽到相隔很遠(yuǎn)的地方，從而可以在有水源時(shí)，農(nóng)戶多出勞力單家獨(dú)戶抽水灌自己的各個(gè)小塊田地。

小微型水利存在的問題是其成本高，不可持續(xù)及不能抗大旱。所有農(nóng)民都懂得打井灌溉水稻是不可持續(xù)的，因?yàn)榈叵滤怯邢薜�，是難以補(bǔ)充的，且一戶打了50m的井，以前打的40m井就無(wú)水可抽，而另有人打60m的井，50m的井也無(wú)水可抽。井越打越深，灌溉成本越來(lái)越高，風(fēng)險(xiǎn)也就越來(lái)越大。不僅農(nóng)民知道打井灌溉不可持續(xù)，而且縣鄉(xiāng)干部也都知道不可持續(xù)。當(dāng)?shù)卣�專門下文禁止打井。問題是，在農(nóng)戶無(wú)法與大中型水利設(shè)施對(duì)接的情況下，不允許農(nóng)民打井，總不能讓農(nóng)民不種稻谷。地方政府因此只能對(duì)農(nóng)民打井睜一眼閉一只眼，聽之任之。

當(dāng)前農(nóng)田水利存在的嚴(yán)重問題是，成本高，風(fēng)險(xiǎn)高，農(nóng)戶費(fèi)時(shí)費(fèi)勞甚多。如果說(shuō)大中型水利能被使用，則農(nóng)田灌溉成本應(yīng)在20～30元／畝，現(xiàn)在農(nóng)戶灌溉成本則普遍在100元／畝以上，且以前灌溉費(fèi)勞甚少，現(xiàn)在灌溉季節(jié)，農(nóng)戶幾乎天天都在抽水。因?yàn)樾∥⑿退荒芸勾蠛担康焦喔燃竟?jié)，農(nóng)村各種矛盾集中爆發(fā)，水稻因旱減產(chǎn)甚至絕收的情況也變得常見。農(nóng)戶不能使用大中型水利而修建小微型水利的投資巨大。曾有報(bào)道將農(nóng)戶投資小微型水利作為取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)熱情高漲的表現(xiàn)，而不知其背后的辛酸，及有人將農(nóng)民對(duì)小微型水利作為資產(chǎn)投資計(jì)算，而不知這種資產(chǎn)是進(jìn)一步破壞了而不是增加了農(nóng)田水利的灌溉能力。

進(jìn)一步清理，則造成取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)田水利困境的原因主要有以下幾點(diǎn)。

首先是村社灌溉單元的解體，而其核心又是一直作為“雙層經(jīng)營(yíng)”中的一層的村社集體的職能被取消。當(dāng)前的政策忽視了農(nóng)戶作為一個(gè)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)者過(guò)于弱小和分散的現(xiàn)實(shí)，從而導(dǎo)致不一定符合農(nóng)村實(shí)際的政策的出臺(tái)（如土地政策中的“長(zhǎng)久不變”，取消村民組長(zhǎng)，取消村社向農(nóng)戶收費(fèi)的權(quán)利等等）。

其次是取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，地方政府與農(nóng)戶利益的脫節(jié)。取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民失去了與地方政府討價(jià)還價(jià)的能力，地方政府也越來(lái)越將農(nóng)業(yè)和農(nóng)村看作麻煩與負(fù)擔(dān)。地方政府說(shuō)他們的作用是“協(xié)調(diào)、服務(wù)和指導(dǎo)”，而不是直接插手農(nóng)民的生產(chǎn)事務(wù)，正如荊門市水利局負(fù)責(zé)人所說(shuō)：“在這種玫瑰色陷阱中，地方政府推卸了他們?cè)诠喔壬系呢?zé)任”。農(nóng)戶灌溉成本高低，是否方便，是否費(fèi)時(shí)費(fèi)勞，只要不找政府，政府也就不會(huì)去管。

第三，一旦出現(xiàn)嚴(yán)重的旱災(zāi)，農(nóng)民強(qiáng)烈要求地方政府介入農(nóng)田灌溉，地方政府也只能是應(yīng)急式反應(yīng)，即挪點(diǎn)錢出來(lái)讓大中型水利設(shè)施抽水放水抗旱，但在農(nóng)戶與大中型水利對(duì)接機(jī)制并未建立起來(lái)的情況下，這種應(yīng)急也就成為了一次性的事情。為了減少農(nóng)戶因旱來(lái)找政府，政府鼓勵(lì)農(nóng)民打井挖堰。正如一個(gè)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人所說(shuō)：“打一口井就減少一個(gè)可能上訪的農(nóng)戶，挖一口萬(wàn)方大堰就減少一萬(wàn)可能上訪的農(nóng)戶”。至于農(nóng)戶打井挖堰會(huì)對(duì)大中型水利造成什么惡果，及其灌溉成本多高，風(fēng)險(xiǎn)多大，地方政府就顧不得了。

有些地方的打井甚至就是政府出資打井的，一方面有人畜飲水工程可以打井用于人畜飲水，而這樣的井往往比較深，出水量大，正好用于灌溉。一方面，有些地區(qū)農(nóng)戶持續(xù)上訪，政府打一口井，安撫一方，平息一方矛盾。這種做法無(wú)異于飲鴆止渴。

第四，中央政府高度重視糧食安全，及相應(yīng)地高度重視農(nóng)田灌溉體系的建設(shè)。中央政府減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，給農(nóng)民以各種直補(bǔ)，但中央政府并不信任地方政府和村社組織。中央政府因此傾向于直接投資大中型水利設(shè)施，和給農(nóng)戶以直接的水利補(bǔ)貼，而不愿意給地方政府和村社組織以水利資金。中央政府及地方各級(jí)政府給農(nóng)民的“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”資金，基本上都是補(bǔ)貼到戶了。而補(bǔ)貼到戶的資金越多，以戶為灌溉單位的小微型水利就越是分割和破壞了大中型水利。中央投巨資維護(hù)的大中型水利設(shè)施也就仍然不能發(fā)揮作用。

第五，大中型水利設(shè)施的市場(chǎng)化改革，使大中型水利設(shè)施本身也站在了與農(nóng)民利益相對(duì)立的位置，比如，大中型水利設(shè)施希望通過(guò)提供灌溉用水來(lái)獲得收入，以養(yǎng)活人員和養(yǎng)護(hù)設(shè)施。農(nóng)民心中不滿，認(rèn)為水庫(kù)是在大集體時(shí)代由自己修的，現(xiàn)在變成少數(shù)人賺錢的工具。而國(guó)家對(duì)大中型水利設(shè)施的巨額投資，也變成了大中型水利設(shè)施用以向農(nóng)民賺錢的工具。越是干旱，大中型灌溉越是指望可以從農(nóng)民那里收取更多灌溉費(fèi)用，因此越是要卡農(nóng)民的脖子。農(nóng)民也因此越是要打“嘔氣”井，挖“嘔氣”堰，加速脫離大中型水利體系。而有些水利設(shè)施為了養(yǎng)活人員，而在農(nóng)田灌溉以外經(jīng)營(yíng)，典型是將水庫(kù)承包養(yǎng)魚，而養(yǎng)魚與灌溉本身是一對(duì)矛盾。尤其是大量的小型水庫(kù)普遍被承包出去養(yǎng)魚，以致喪失了灌溉功能。

大中型水庫(kù)本來(lái)是具有極強(qiáng)公共性和公益性的事業(yè)，這些設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，都來(lái)自國(guó)家和大集體時(shí)期的農(nóng)民投勞，以及取消農(nóng)業(yè)稅前農(nóng)民出的“兩工”，其公共性和公益性的一面，要求大中型水利設(shè)施不能按市場(chǎng)價(jià)來(lái)向農(nóng)民提供灌溉用水，而應(yīng)十分廉價(jià)但又不至于讓農(nóng)民浪費(fèi)性灌溉為限。荊門市在取消農(nóng)業(yè)稅后，曾提出“兩部制水價(jià)”的設(shè)想，即一方面，灌區(qū)所有農(nóng)田都收取每畝5元的基本水費(fèi)，另一方面降低方量水費(fèi)的價(jià)錢，將每方由5分降低到3分，這樣可以平衡大型灌區(qū)上下游的利益關(guān)系。而其根本則在于降低用水的價(jià)格，從而可以將更多農(nóng)民用利益納入到大中型灌區(qū)的水利體系中來(lái)。可惜實(shí)踐中并不成功。

總結(jié)以上取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)田水利陷于困境的邏輯，大致如下。

1、取消農(nóng)業(yè)稅前，國(guó)家向農(nóng)民收取農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)村向農(nóng)民收取三提五統(tǒng)和各種集資款，村社集體向農(nóng)民收取用于共同生產(chǎn)的“共同生產(chǎn)費(fèi)”。

2、國(guó)家向農(nóng)民收取稅費(fèi)，地方政府能否完成稅費(fèi)任務(wù)，事關(guān)地方政府的財(cái)政狀況。能否按時(shí)足額向農(nóng)民收取稅費(fèi)是地方政府能否維持運(yùn)轉(zhuǎn)的基本前提，因此收取稅費(fèi)是地方政府的首要關(guān)切，是鄉(xiāng)村干部必須完成的硬任務(wù)。

3、地方政府要完成收取稅費(fèi)的任務(wù)，就要與一家一戶農(nóng)戶打交道，農(nóng)民正好借此要求鄉(xiāng)村解決農(nóng)田灌溉問題，最常見的說(shuō)法是“因旱減產(chǎn)絕收，所以不交稅費(fèi)”。地方政府有義務(wù)和責(zé)任為農(nóng)民提供基本的灌溉保障。

4、村社組織借向農(nóng)民收取稅費(fèi)而搭車收取“共同生產(chǎn)費(fèi)”。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)稅具有強(qiáng)制性，而使共同生產(chǎn)費(fèi)實(shí)際上也有一定強(qiáng)制性，就是說(shuō)，拒絕交共同生產(chǎn)費(fèi)的農(nóng)戶將作為債務(wù)記錄在村組往來(lái)賬上。因?yàn)橛泄餐a(chǎn)費(fèi)，地方政府就可以統(tǒng)籌大中型水利設(shè)施與村社集體組織下的農(nóng)戶的農(nóng)田對(duì)接，從而基本上解決灌溉問題。

5、到20世紀(jì)90年代后期，，農(nóng)民負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，種田比較效益進(jìn)一步下降，農(nóng)民缺少種田積極性，且干群關(guān)系越趨緊張。農(nóng)民拖欠稅費(fèi)越來(lái)越普遍，地方政府為了完成收取稅費(fèi)任務(wù)，而鼓勵(lì)鄉(xiāng)村借貸上繳，鄉(xiāng)村債務(wù)迅速擴(kuò)大，農(nóng)村形勢(shì)進(jìn)一步惡化。這個(gè)過(guò)程中，農(nóng)田灌溉體系因?yàn)榇迳缂w越來(lái)越不能按時(shí)支付大中型水利設(shè)施的抽水費(fèi)，而破壞了供需雙方的基本信任。大中型水利越來(lái)越要求村社組織先出錢再放水，村社組織向農(nóng)民收錢困難，對(duì)大中型水利設(shè)施的水費(fèi)只能是能拖就拖。有些地區(qū)的大中型水利設(shè)施因?yàn)榇迳缂w拖欠水費(fèi)太多，而無(wú)法運(yùn)作，大中型水利設(shè)施的灌區(qū)面積開始萎縮。

6、到2002年，因?yàn)檗r(nóng)村形勢(shì)過(guò)于嚴(yán)峻，中央開始推行農(nóng)村稅費(fèi)改革直至2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅，其間，中央對(duì)農(nóng)村形成的各種債務(wù)關(guān)系采取了“凍結(jié)”的措施，對(duì)農(nóng)戶欠村社集體和欠國(guó)家的各種稅費(fèi)，一律停止“清欠”，這造成了實(shí)際上的農(nóng)民所欠稅費(fèi)的一筆勾銷，這對(duì)于那些按時(shí)完成各項(xiàng)稅費(fèi)任務(wù)從而不欠集體和國(guó)家任何債務(wù)的農(nóng)民，是一次巨大打擊，這種不分緣由地禁止“清欠”，搞亂了農(nóng)民基本的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從此使任何自上而下的收費(fèi)不再可能：農(nóng)民人人都計(jì)劃搭這次便車。

7、國(guó)家也不再向農(nóng)民收取任何稅費(fèi)，且自2004年開始，每年增加對(duì)農(nóng)民的各項(xiàng)直補(bǔ)，到2009年，中央給農(nóng)民的直補(bǔ)款畝平達(dá)到150元左右。同時(shí)，因?yàn)槿∠r(nóng)業(yè)稅前，地方政府和村社組織在造成嚴(yán)重干群關(guān)系和三農(nóng)困境方面的負(fù)面形象，中央不再信任地方政府和村社組織，中央采取的惠農(nóng)政策大多是直面農(nóng)民，而繞過(guò)鄉(xiāng)村。并且國(guó)家采取了削弱鄉(xiāng)村組織的改革措施，比如取消了鄉(xiāng)村組織向農(nóng)民收費(fèi)的各種權(quán)利，限制鄉(xiāng)村組織調(diào)整農(nóng)民的土地利益，減少村干部，取消村民組，合村并組，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)等等。

8、地方政府不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，其財(cái)政狀況也與農(nóng)民不再有關(guān)系。地方政府正好不再去管農(nóng)田灌溉，不再愿在組織農(nóng)戶與大中水利的對(duì)接上發(fā)揮作用。如果出現(xiàn)嚴(yán)重旱災(zāi)，農(nóng)民因此而群體上訪，地方政府傾向作為應(yīng)急事務(wù)，采取無(wú)法制度化的臨時(shí)措施來(lái)安撫上訪農(nóng)民。 9.取消農(nóng)業(yè)稅后，村社集體不再有能力收取共同生產(chǎn)費(fèi)，村社集體作為一個(gè)灌溉單元迅速解體。村社灌溉單元的解體，使得大中型水利設(shè)施無(wú)法找到對(duì)接的對(duì)象，因?yàn)檗r(nóng)戶作為市場(chǎng)主體顯然太小，不能成為一個(gè)有效率的最小灌溉單元。

10、水利部門在2003年推行水利設(shè)施市場(chǎng)化改革，進(jìn)一步加速了超農(nóng)戶水利設(shè)施與個(gè)體小農(nóng)之間的利益競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，面對(duì)水利設(shè)施卡農(nóng)民脖子的現(xiàn)象，農(nóng)戶加速通過(guò)修挖小微型水利來(lái)退出市場(chǎng)化的灌區(qū)，農(nóng)民稱這種情況下的打井是打“嘔氣井”，可謂生動(dòng)形象。

11、水利部門在推動(dòng)農(nóng)村水利設(shè)施市場(chǎng)化改革的同時(shí)，試圖通過(guò)組織農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)來(lái)再造農(nóng)村基本的灌溉單元。但農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)因?yàn)槿鄙購(gòu)?qiáng)制性而先天不足，從全國(guó)情況來(lái)看，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)和“一事一議”制度，成功的例子極少。

12、與大中型水利設(shè)施脫節(jié)的農(nóng)戶小微型水利快速發(fā)展，農(nóng)民掀起了投資水利的高潮，但這種投資進(jìn)一步使農(nóng)民對(duì)大中型水利的需求多樣化，從而使農(nóng)民集體組織起來(lái)與大中水利對(duì)接更為困難。

13、農(nóng)民投資小微型水利不能解決農(nóng)田灌溉問題，農(nóng)業(yè)成災(zāi)面積迅速上升，取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民的灌溉困境引起中央注意。中央下決心向大中型水利投資以彌補(bǔ)積年的水利欠賬，同時(shí)拿出部分資金作為小型水利的“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”費(fèi)用。地方政府也拿出資金用于農(nóng)民修建水利的以獎(jiǎng)代補(bǔ)。

14、農(nóng)民小微型水利困境，使得干旱季節(jié)，農(nóng)民群體到地方政府上訪，要求地方政府解決抗旱問題，地方政府挪用資金用于應(yīng)急。地方政府為了減少麻煩，而默許乃至鼓勵(lì)農(nóng)民采取短期行為，如打井、挖堰，因?yàn)榇蛞豢诰头乐沽艘粦艮r(nóng)民上訪，挖一口堰就保了一方的平安。地方政府的默許和鼓勵(lì)，進(jìn)一步使脫離乃至破壞大中型水利的小微型水利不可控地發(fā)展。

15、最后的結(jié)果就是，國(guó)家出了巨資；大中型水利灌區(qū)的有效灌溉面積迅速縮小，生存越來(lái)越艱難；農(nóng)戶的水利基礎(chǔ)條件越來(lái)越差，糧食生產(chǎn)越來(lái)越難；糧食安全得不到保障；村社集體進(jìn)一步瓦解；地方政府雖然暫時(shí)減少了麻煩，但不久就會(huì)發(fā)現(xiàn)農(nóng)村的基本秩序再難維持。這真是一個(gè)多方皆輸?shù)母窬�。這種格局顯然是不可能存在下去的。

從以上討論中，我們可以看到，農(nóng)田水利的關(guān)節(jié)點(diǎn)其實(shí)有三，一是村社作為基本的灌溉單元具有合理性。村社這個(gè)基本的灌溉單元需要重建。水利部門試圖以自下而上的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)來(lái)代替村社組織曾經(jīng)發(fā)揮的作用，是誤判了當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況；二是大中型水利設(shè)施的基本建設(shè)要加強(qiáng)。離開了國(guó)家的投入，大中型水利設(shè)施的建設(shè)就沒有可能；三是必須將大中型水利設(shè)施與村社這個(gè)基本的灌溉單元對(duì)接起來(lái)。

五、改變農(nóng)田水利困境的對(duì)策建議

從目標(biāo)上講，我們是要建立一個(gè)低風(fēng)險(xiǎn)、低成本、可持續(xù)和高效益的農(nóng)田灌溉體系，這個(gè)體系要在尊重既有水利體系的情況下，充分考慮實(shí)際情況的變化，尤其是相關(guān)水利技術(shù)進(jìn)步和相關(guān)基層組織分化的狀況，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、戰(zhàn)略決策。

我們可以從兩個(gè)層面來(lái)討論解決當(dāng)前農(nóng)田水利困境的辦法。一是建設(shè)良好的大中型水利設(shè)施；二是建立基本的超出農(nóng)戶的有效率的基本灌溉單元。只有在這兩個(gè)基礎(chǔ)上，才可能建立一個(gè)大中小型水利設(shè)施相互銜接與互補(bǔ)，及大中小型水利設(shè)施可以與農(nóng)戶良好對(duì)接的低風(fēng)險(xiǎn)、低成本、可持續(xù)和高效益的農(nóng)田水利體系。

因此，我們的問題就變得簡(jiǎn)單，即當(dāng)前中國(guó)農(nóng)田水利可以從兩個(gè)方面著手，一是建設(shè)和維護(hù)有效率的大中型水利，大中型水利可以將灌溉用水放到村社；二是重建村社這個(gè)基礎(chǔ)的灌溉單元。

具體來(lái)講，我們可以考慮以下一些具體的解決當(dāng)前農(nóng)田水利困境的辦法。

1、以國(guó)家投入為主，在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以大集體時(shí)期的大中型水利設(shè)施為基礎(chǔ)，重建一個(gè)有效率的灌溉體系，這個(gè)灌溉體系可以保證有保障的灌溉用水到達(dá)村社，即干支斗農(nóng)渠要修建到村社農(nóng)田的閘口。

2、國(guó)家不僅應(yīng)該將水利設(shè)施修建到村社閘口，而且必須將村社建設(shè)成為一個(gè)有效率的灌溉單元，這需要在體制、機(jī)制方面做文章。其中之一是可以仿照“糧補(bǔ)”進(jìn)行“水利補(bǔ)貼”�！八a(bǔ)貼”并不補(bǔ)到農(nóng)戶，而是按田畝補(bǔ)到村社集體，比如每畝補(bǔ)30元。相對(duì)目前每畝150元的糧補(bǔ)來(lái)講，“水利補(bǔ)貼”不是大數(shù)，國(guó)家應(yīng)該是補(bǔ)得起的。

3、為了調(diào)動(dòng)村社用水管水積極性，可以規(guī)定，凡是村社集體灌溉，每年從大中型水利設(shè)施灌溉用水超過(guò)300方／畝，按市場(chǎng)價(jià)收取水費(fèi)，低于300方／畝給予一定節(jié)約用水獎(jiǎng)勵(lì)。

4、為了調(diào)動(dòng)農(nóng)戶用水管水積極性，可以規(guī)定，農(nóng)田灌溉要收取一定費(fèi)用，但這個(gè)費(fèi)用很低，比如每畝10－20元，這個(gè)費(fèi)用比農(nóng)戶用小微型水利的成本要低得多，以至于小微型水利不可能脫離大中型水利而有效率地運(yùn)作。

5、從農(nóng)戶收取的費(fèi)用和從大中型水利設(shè)施獲得的節(jié)約用水獎(jiǎng)，均用于村社集體的水利專項(xiàng)基金，這個(gè)專項(xiàng)基金的用途有二，一是發(fā)放管水員工資。管水員工資可以與其管水效果掛鉤。管水員工資可以定得比較高，從而能有效調(diào)動(dòng)管水員的積極性，比如可以按畝平10元作為管水員工資基數(shù)，上下浮動(dòng)。一個(gè)村民組有300畝耕地，則一個(gè)管水員一年可以拿3000元工資�？紤]到管水的忙季也就3個(gè)月，這個(gè)工資對(duì)調(diào)動(dòng)管水員積極性應(yīng)是有很大作用的。專項(xiàng)基金的第二個(gè)用途是用于維護(hù)村社內(nèi)的小微型水利包括修建村社內(nèi)的渠系、堰塘，購(gòu)買必要的抽水設(shè)備等。

6、要規(guī)定村社內(nèi)所有灌區(qū)農(nóng)田都必須交納基本水費(fèi)，基本水費(fèi)就是無(wú)論村民是否用水都必須交納的費(fèi)用，比如每畝10元。村民交納的基本水費(fèi)之上，就是根據(jù)實(shí)際放水量的水費(fèi)，這個(gè)實(shí)際放水量的價(jià)格就相當(dāng)?shù)�，而�?duì)村民從大中型水利設(shè)施灌溉里有極強(qiáng)的成本吸引力。

7、以上第2點(diǎn)第6點(diǎn)，其實(shí)就是要通過(guò)制度設(shè)計(jì)來(lái)讓村社集體成為一個(gè)有效率的基本灌溉單元。這個(gè)基本灌溉單元的要點(diǎn)有四。

一是國(guó)家按田畝給村社集體以“水利補(bǔ)貼”，比如每畝水利補(bǔ)貼為30元。一個(gè)村有3000畝耕地，即補(bǔ)9萬(wàn)元。這是給到村社集體而非農(nóng)戶個(gè)人的。是只能用于灌溉而不能用于其他的。

二是國(guó)家允許村社集體向所有農(nóng)戶收取每畝比如10元的基本灌溉費(fèi)用，無(wú)論是否要從集體灌溉中受益，都必須出這個(gè)基本灌溉費(fèi)用。這樣又有3萬(wàn)元水利收入。向農(nóng)民收基本水費(fèi)的目的是調(diào)動(dòng)農(nóng)民參加集體灌溉的積極性。此外，凡是參加村社集體實(shí)際灌區(qū)，由村社集體提供灌溉條件的，每畝可以收20元左右的灌溉費(fèi)用。

三是由村社集體負(fù)責(zé)為農(nóng)田提供基本的灌溉保證。具體地，可以以村民組為單位，成立農(nóng)民用水組織（也可以稱之為農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，但這個(gè)用水戶協(xié)會(huì)顯然是有一定強(qiáng)制性的），這個(gè)農(nóng)民用水組織是村民組所有農(nóng)戶都參加其中的。農(nóng)民用水組織的負(fù)責(zé)人也就是之前的村民組長(zhǎng)，又是現(xiàn)在的管水員，一身幾任，其收入可以與其保證的農(nóng)田灌溉面積掛購(gòu)，比如300畝則可以有3000元收入。一個(gè)村有10個(gè)村民組從而有10個(gè)管水員，就有3萬(wàn)元的管水員報(bào)酬。

四是村社集體從大中型水利設(shè)施中市場(chǎng)化地購(gòu)水，良好的大中型水利設(shè)施應(yīng)該可以提供到村社的灌溉用水。國(guó)家給大中型水利設(shè)施一定的水利補(bǔ)貼，從而可以使進(jìn)到村社閘口的水量比較廉價(jià)。同時(shí)，村社集體為了保證村社農(nóng)田基本灌溉的需要，而有效維護(hù)村社內(nèi)的蓄水設(shè)施和溝渠，從而既節(jié)約用水又可以方便用水（有時(shí)候只是小塊農(nóng)田缺水，從大中型水利設(shè)施放水就既不方便，成本又太高。若村社內(nèi)堰塘有水，就可以用堰塘的水來(lái)灌溉。因此，這時(shí)候的小微型水利與大中型水利是互補(bǔ)的）。

我們可以計(jì)算一個(gè)有3000畝耕地的村社內(nèi)的灌溉經(jīng)濟(jì)賬。

（1）收入：

a、.國(guó)家水利補(bǔ)貼：30元／畝x3000畝=9萬(wàn)元

b、.基本水費(fèi)：3000畝×10元／畝=3萬(wàn)元

c、參加灌溉農(nóng)戶的方量用水費(fèi)，每畝20元計(jì)，則為3000畝x20元／畝=6萬(wàn)元

以上3項(xiàng)加起來(lái)就有18萬(wàn)元。

（2）支出：

a、10個(gè)村民組的管水員，每人3000元，10人×3000元／人=3萬(wàn)元

b、小微型水利的維修及溝渠維護(hù)，每年5萬(wàn)元

c、向大中型水利設(shè)施支付方量水費(fèi)每畝20元（浮動(dòng)），3000畝x20元／畝=6萬(wàn)元

以上3項(xiàng)加起來(lái)為14萬(wàn)元。

這樣一來(lái)，在一個(gè)平常年景，就有18-14=4萬(wàn)元的灌溉節(jié)余。這4萬(wàn)元節(jié)余可以按照管水員與農(nóng)戶3：7的比例分紅。即4萬(wàn)元的三成作為管水員的節(jié)約用水獎(jiǎng)，即為12000元，每個(gè)管水員得到1200元節(jié)約用水獎(jiǎng)。而農(nóng)戶按田畝面積計(jì)算則為4萬(wàn)元的七成即為2.8萬(wàn)元，以3000畝平均，每畝可以得到9元多的節(jié)約用水獎(jiǎng)。這樣就可以調(diào)動(dòng)起農(nóng)戶與村社兩個(gè)方面的節(jié)約用水積極性。在風(fēng)調(diào)雨順和節(jié)約用水的情況下，每年的節(jié)約灌溉費(fèi)用就比較多。反過(guò)來(lái)即比較少。

因?yàn)楣?jié)約用水獎(jiǎng)的數(shù)額比較大，就可以比較有效地調(diào)動(dòng)起管水員的積極性。

8、另外，為調(diào)動(dòng)村社節(jié)約用水積極性，可以規(guī)定從大中型水利設(shè)施放水低于每畝200方的，可以低價(jià)比如3分／方，而超過(guò)部分則按5分／方，甚至更高。

9、而回到第一點(diǎn)，就是目前國(guó)家必須真正有效地投資大中型水利設(shè)施，尤其是要做好“最后一公里”工程，將大中型水利建到村社閘，村社集體這個(gè)基本的灌溉單元可以從村社閘來(lái)計(jì)量用水。

這樣一來(lái)，低風(fēng)險(xiǎn)、低成本、可持續(xù)和高效益的農(nóng)田水利體系就可能建立起來(lái)。

六、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前中國(guó)農(nóng)田水利體系建設(shè)既要重視硬件建設(shè)，又要重視軟件建設(shè)。國(guó)家在建設(shè)好大中型水利設(shè)施的基礎(chǔ)上，還要建設(shè)好村社這個(gè)基本的灌溉單元。離開村社集體，“人均一畝三分、戶均不過(guò)十畝”的一家一戶的小農(nóng)根本就不可能與建設(shè)得無(wú)論多么良好的大中型水利對(duì)接。也因此，國(guó)家當(dāng)前對(duì)農(nóng)田水利的投資就不只是要用于工程設(shè)施建設(shè)，而且要著眼于機(jī)制建設(shè)。

鏈接1：農(nóng)田水利建設(shè)需防范“治理性”干旱（華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心）

鏈接2：組織還是合作：農(nóng)田水利狀況及其治理模式研究

摘自：三農(nóng)中國(guó)網(wǎng)

  本文關(guān)鍵詞：農(nóng)田水利的利益主體及其成本收益分析——以湖北省沙洋縣農(nóng)田水利調(diào)查為基礎(chǔ)，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

本文編號(hào)：90727