本文關(guān)鍵詞：農(nóng)田水利的利益主體及其成本收益分析——以湖北省沙洋縣農(nóng)田水利調(diào)查為基礎(chǔ)，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

首頁 > 正文

——《管理世界》2010年第10期

農(nóng)田水利的利益主體及其成本收益分析——以湖北省沙洋縣農(nóng)田水利調(diào)查為基礎(chǔ)

  華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心     賀雪峰 郭亮  

    編輯：管理員 歸檔時間：2011/6/20    

[摘要]農(nóng)田水利一直是新中國的戰(zhàn)略性議題�；趯笔∩逞罂h農(nóng)田水利調(diào)查分析表明，與農(nóng)田水利有關(guān)的五大利益主體分別為中央政府、地方政府、村社、農(nóng)戶、灌區(qū)。不同主體在農(nóng)田水利建設上利益不通過，這導致了當前農(nóng)田水利陷入困境。中國人均一畝三分、戶均不過十畝的小農(nóng)經(jīng)營條件下面，離開村社這個最小的有效灌溉單位，國家無論向農(nóng)村投入多少水利資金，都無法解決農(nóng)田灌溉問題。國家當前對農(nóng)田水利的投資，既要重視硬件建設，又要重視軟件建設。國家在建設好大中型水利設施的基礎(chǔ)上，還要建設好村社這個基本的灌溉單元。因而，不只是要用于工程設施建設，而且要著眼于機制建設。

（中經(jīng)評論·北京）農(nóng)田水利一直是新中國的戰(zhàn)略性議題。新中國前30年，在“以糧為綱”的時代背景下，“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”，水利成為當時中國自上而下各級政府最為關(guān)注的焦點問題。也正是前30年的努力，為新中國建立了完備的農(nóng)田水利體系。分田到戶以后，因為已經(jīng)有良好的水利基礎(chǔ)，承包制又調(diào)動了農(nóng)民的積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形勢一度大好。到20世紀90年代，因為農(nóng)民負擔沉重，糧價低迷，農(nóng)民種糧積極性下降，農(nóng)田水利建設投入不足，在國家汲取資源的背景下，鄉(xiāng)村利益共同體形成，“三農(nóng)”問題逐步成為影響國家發(fā)展的重大問題。

取消農(nóng)業(yè)稅和其他面向農(nóng)民的收費后，之前由鄉(xiāng)村組織強制收取的農(nóng)田灌溉費用不再可以收取，鄉(xiāng)村組織逐步脫離農(nóng)田灌溉，農(nóng)戶成為獨立的農(nóng)田灌溉單位。同時，因為國家積年的水利欠賬，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設施出現(xiàn)嚴重毀損。農(nóng)田水利再次陷于困境。

取消農(nóng)業(yè)稅后，一方面，國家不僅不再向農(nóng)民收取稅費，而且逐年提高對種糧農(nóng)民的補貼，從而極大地提高了農(nóng)民的種田積極性。另一方面，農(nóng)戶作為基礎(chǔ)灌溉單元的規(guī)模太小，農(nóng)田灌溉越來越成問題，農(nóng)戶不得不通過修挖各種微型水利來應對灌溉的困難。農(nóng)戶微型水利的修挖又進一步破壞了大中小型配套的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設施。

糧食種植業(yè)是國家的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，作為糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)和糧食安全前提的農(nóng)田水利是國家必須重視的事業(yè)。農(nóng)村稅費改革后，尤其是最近幾年，國家不僅給農(nóng)戶越來越多的直補，而且迅速增加水利投資，農(nóng)田水利幾十年的欠賬正在償還。

不過，農(nóng)田水利建設顯然不只是國家投入的問題，因為中國農(nóng)田水利是以中國“人均一畝三分、戶均不過十畝”且田塊分散的小農(nóng)經(jīng)濟為基礎(chǔ)的，國家水利投入究竟應該投在何處？水利投入與水利使用關(guān)系如何？在中國當前的小農(nóng)經(jīng)濟基礎(chǔ)上，如何建立起低風險、低成本、可持續(xù)和高效益的農(nóng)田水利體系？這就需要仔細清理農(nóng)田水利的邏輯。本文中，我們以在湖北省沙洋縣六鎮(zhèn)的調(diào)查為基礎(chǔ)，討論農(nóng)田水利的利益主體及其行為邏輯，在此基礎(chǔ)上分析當前農(nóng)田水利存在問題的癥結(jié)，提出建立保證國家糧食安全的農(nóng)田水利的基本原則與具體途徑。

一、農(nóng)田水利的兩個基本前提

討論農(nóng)田水利，我們需要首先明確討論的基本前提。我們認為有兩個必須首先明確的基本前提，一是“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”，中國季風型氣候條件下，農(nóng)田水利的狀況是決定中國糧食生產(chǎn)的關(guān)鍵要素，從糧食安全的角度看，中國必須保證農(nóng)田的基本水利條件。中國是一個大國，土地資源稀缺，極端氣候頻繁。沒有可靠的農(nóng)田水利，一旦出現(xiàn)極端干旱氣候，糧食生產(chǎn)就會大受影響。中國這樣的大國，一旦出現(xiàn)糧食問題，是不可能依靠其他國家來救助得了的。保證在極端氣候條件下面仍然可以獲得穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的水利條件，成為國家必須的戰(zhàn)略考慮。換句話說，建立可以旱澇保收的農(nóng)田水利體系是國家戰(zhàn)略任務。

第二個基本前提是，中國農(nóng)田水利需要建立在當前農(nóng)戶分散經(jīng)營的體制基礎(chǔ)上�！叭司划�三分，戶均不過十畝”的小農(nóng)經(jīng)濟，是當前中國農(nóng)業(yè)的基本形態(tài)，還將長期存在，我們不能離開這樣一個基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件來討論農(nóng)田水利基礎(chǔ)的建設。

以上兩個基本前提是建立比較完善的農(nóng)田水利系統(tǒng)的條件和基礎(chǔ)。完善的農(nóng)田水利系統(tǒng)至少應當包括以下幾個方面，一是低風險，二是低成本，三是可持續(xù)，四是高效益。所謂低風險，就是要保證農(nóng)田旱澇保收，不能動輒旱死莊稼，尤其要能有效應對異常天氣情況；所謂低成本，就是用最低成本來獲得有保障的農(nóng)田灌溉；所謂可持續(xù)，是指可以長期進行下去，是永續(xù)性的；所謂高效益，是指農(nóng)民可以從農(nóng)田水利中受益，國家糧食安全有保障。

下面我們通過回顧新中國農(nóng)田水利建設的歷史，重點分析當前農(nóng)田水利建設的各個利益主體及其成本收益，討論當前農(nóng)田水利存在的困境，并嘗試性提出解決問題的辦法。

二、新中國農(nóng)田水利建設的幾種形態(tài)

在湖北沙洋農(nóng)村調(diào)查中，農(nóng)民所說“單干以來”，有兩個不同的時點，一是1982年分田到戶，二是2002年農(nóng)村稅費改革。這很有趣，因為1982年與2002年相隔20年，農(nóng)村社會發(fā)生了巨大變化。我們通常只講1982年分田到戶以來是“單干以來”，即是由“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的人民公社體制到家庭承包責任制，由集體經(jīng)濟到農(nóng)戶經(jīng)濟。農(nóng)民卻講出了有兩個“單干以來”的時點，而且在相當多的時候，農(nóng)民講“單干以來”就是指2002年農(nóng)村稅費改革以來。

湖北沙洋農(nóng)民這樣講是否有道理？是有道理的，因為1982年分田到戶，僅僅是分田到戶，中國農(nóng)村基本經(jīng)營制度則仍然是“家庭承包、雙層經(jīng)營”的體制。田是分到戶了，但土地所有權(quán)仍然是村社集體的，農(nóng)戶仍然要承擔對村社集體的義務，村社集體仍然是一個經(jīng)營層次。這樣一種“家庭承包、雙層經(jīng)營”的農(nóng)村經(jīng)營體制，被認為是中國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，要“長期不變”。按當時的體制設計和農(nóng)村的實踐，村社集體經(jīng)營層次的作用是解決個體農(nóng)戶“不好辦和辦不好”的生產(chǎn)中的共同事務。村社集體在調(diào)整土地、興辦集體事業(yè)等方面也大多可以有所建樹。農(nóng)民不僅要承擔交給國家的農(nóng)業(yè)稅，而且要承擔用于村社集體事業(yè)的“三提五統(tǒng)”和承擔“兩工”義務。此外，村社集體可以向農(nóng)民收取用于共同生產(chǎn)事務的共同生產(chǎn)費。

2002年稅費改革至2006年取消農(nóng)業(yè)稅，國家也同時取消了面向農(nóng)民的各種收費，取消了“兩工”。以前用于解決村莊共同生產(chǎn)事務的共同生產(chǎn)費也不再收取，而代之以“一事一議”。國家希望通過農(nóng)民自愿來籌集共同生產(chǎn)費用。

取消農(nóng)業(yè)稅之前，村社集體向農(nóng)民收取的各種稅費和共同生產(chǎn)費，是有一定強制性的，雖然稅費（三提五統(tǒng)）和共同生產(chǎn)費具有不同的強制性，但搭在農(nóng)業(yè)稅中一并收取的三提五統(tǒng)和共同生產(chǎn)費，是農(nóng)民應盡的義務，即使有人拖欠稅費，也只是拖欠，賬是被作為農(nóng)戶欠集體的債務記在那里的，且這些債務是記利息的。理論上講，欠債是要還的。

稅費改革時，中央為了穩(wěn)定農(nóng)村，緩解農(nóng)村干群關(guān)系，要求鎖定農(nóng)村債務，暫停各種向農(nóng)民清收欠債的行為，且一直到現(xiàn)在，國家也不再出臺政策向農(nóng)民清收各種欠債。農(nóng)民事實上都已認定國家不再可能組織向農(nóng)民“清欠”了。鄉(xiāng)村干部也是這樣認為。因此，農(nóng)民普通認為，那些拖欠集體稅費的農(nóng)戶得了好處，而積極交稅費的農(nóng)戶吃了虧，上了當。這也極大地削弱和搞亂了農(nóng)民對國家和集體的義務觀念。

“一事一議”與之前共同生產(chǎn)費的差異之一在于，農(nóng)戶拖欠共同生產(chǎn)費是被作為債務記在農(nóng)戶與集體經(jīng)濟的往來上的，而“一事一議”決定向農(nóng)戶收費的費用不再能被作為債務記載下來，農(nóng)戶拖欠費用，也就拖欠了，沒有任何辦法強制，甚至無法作為債務記載下來。這樣，少數(shù)農(nóng)戶拖欠或拒交“一事一議”費用的行為就會極快地擴散，最后必然是所有農(nóng)戶都不再愿意交納“一事一議”費用。從我們在全國農(nóng)村調(diào)查的情況來看，“一事一議”很少有成功案例。

與此同時，在權(quán)利話語下面，越來越強地賦予農(nóng)民更大的土地權(quán)利的呼聲逐步變成國家政策甚至法律，比如2002年的《土地承包法》不僅進一步強化了農(nóng)戶土地承包權(quán)，而且規(guī)定村社集體一般不得預留機動地，2007年通過的《物權(quán)法》將土地承包權(quán)界定為用益物權(quán)，2008年中共十七屆三中全會決議規(guī)定“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”等等。在農(nóng)戶土地承包權(quán)被極大地加強的同時，土地集體所有權(quán)進一步被削弱，村社集體調(diào)整土地利益分配的能力和從土地集體所有權(quán)中獲取收益的能力均因此削弱。

也就是說，2002年稅費改革以來，以農(nóng)田灌溉為主要目標的村社集體經(jīng)營層次因為無法向農(nóng)民收取費用，且喪失調(diào)整土地利益分配和從集體土地中獲取收益的權(quán)利，而不再能夠持續(xù)，“雙層經(jīng)營”因此變成了只有農(nóng)戶一個經(jīng)營層次。結(jié)果是村社集體迅速退出農(nóng)村共同生產(chǎn)事務，農(nóng)村中出現(xiàn)了千家萬戶搞水利的局面。

換句話說，農(nóng)民說2002年是“單干以來”，就是指1982年分田到戶以來所形成的作為農(nóng)村基本經(jīng)營制度的農(nóng)村雙層經(jīng)營體制解體后的又一輪“單干”。

這樣一來，我們就可以劃分出農(nóng)村基本經(jīng)營制度的3個不同時期，一是1982年分田到戶以前的大集體時期，二是分田到戶后至2002年前的“家庭承包、雙層經(jīng)營”的時期，三是2002年農(nóng)村稅費改革以來的時期。

這3個時期恰好對應3種不同形態(tài)的農(nóng)田水利。具體如下。

（一）大集體時期

因為可以通過工分制來調(diào)動農(nóng)民參與公共事務的積極性，大集體時期，國家有能力將農(nóng)田水利作為全國一盤棋，開始大規(guī)模的農(nóng)田水利建設。以湖北沙洋為例，在大集體時期，沙洋境內(nèi)即建立了漳河水庫（庫容22億立方米，全國最大的人工水庫之一）三干渠，7座中型水庫，29座小一型水庫，數(shù)十座大中型抽水泵站。

除大中型水利設施以外，到大集體后期，以“農(nóng)業(yè)學大寨”為契機在全國掀起農(nóng)田水利基本建設的高潮，在不長的時間，全國一盤棋，基本上建立了大中小型水利設施配套，農(nóng)田水利基礎(chǔ)條件良好，且可以抗大旱排大澇的完整的農(nóng)田水利體系。1952年，中國耕地的灌溉面積為1995.5萬公頃，占農(nóng)地總面積18.5%。到1978年，中國耕地的灌溉面積達到4996.5萬公頃，占農(nóng)地總面積的45.2%。

大集體時期水利建設的缺點是，因為當時調(diào)用勞力比較容易，水利建設不計成本，導致重復建設比較多，水利建設標準過高，水利建設的投入甚至超過了農(nóng)田實際灌溉需要，以沙洋縣為例，從漢江調(diào)水的大碑灣泵站的設計灌溉面積達到40多萬畝，而大碑灣泵站灌區(qū)與漳河水庫三干渠灌區(qū)重疊，從而導致大碑灣泵站設計灌溉能力從來沒有實現(xiàn)過。

大集體時期，除了水利建設投入機制上的一盤棋以外，在用水體制上，因為人民公社是一個比較大的灌溉單元，大中型水利設施基本上可以通過“公社、大隊、生產(chǎn)隊”三級與農(nóng)田對接，從而可以保障農(nóng)田基本灌溉的需要。

（二）雙層經(jīng)營時期

分田到戶以后，雖然集體仍可以調(diào)用“兩工”來進行農(nóng)田水利建設，但大規(guī)模調(diào)動勞動力建設大中型水利設施的時期已過去，也正是因為大集體時期已經(jīng)修建完善的水利設施，雙層經(jīng)營時期可以從中獲取好處。這一時期，無論是國家還是農(nóng)民，都極少在大中型水庫和農(nóng)田基本建設上作大規(guī)模投入，“兩工”投入也大多只是維護大集體時期的水利體系。

雙層經(jīng)營時期的一個重要之處是，村社集體仍然是一個經(jīng)營層次，仍然具有一定的經(jīng)營權(quán)力，比如可以組織“兩工”，且可以向農(nóng)民強制性地收取共同生產(chǎn)費，可以調(diào)整土地。正是因此，村社集體還可以作為一個基本的灌溉單元，以與越來越市場化取向的大中型水利設施對接，從而可以保證農(nóng)田基本灌溉的進行。

不到雙層經(jīng)營的晚期，有3個因素導致集體灌溉越來越難，一是大集體時期建設的水利設施沒有得到良好的維護，而逐步毀損，基本農(nóng)田水利設施嚴重不足；二是在人民公社解體后，國家缺少向農(nóng)民提取的組織制度，但國家繼續(xù)期待通過向農(nóng)民汲取資源來加快現(xiàn)代化建設事業(yè)，導致鄉(xiāng)村利益共同體的出現(xiàn)，基層政權(quán)甚至出現(xiàn)黑惡化傾向，農(nóng)村干群關(guān)系越來越緊張；三是村莊社會邊界被打破，越來越多農(nóng)民外出務工經(jīng)商，農(nóng)村出現(xiàn)了前所未有的農(nóng)民大流動。因此，到了雙層經(jīng)營的后期，雖然村莊集體灌溉體制仍然維持，其成本卻越來越高，農(nóng)民的不滿情緒越來越重，農(nóng)田水利越來越成為問題。

（三）稅費改革以來

針對農(nóng)民負擔及由此引起的嚴重干群矛盾，中央自2002年進行農(nóng)村稅費改革并于2006年徹底取消農(nóng)業(yè)稅。取消農(nóng)業(yè)稅后，村社集體作為一個經(jīng)營層次越來越不能發(fā)揮作用。取消農(nóng)業(yè)稅和面向農(nóng)民的收費之后，村社干部也沒有介入到農(nóng)田水利的積極性。取消村民組長等制度安排進一步瓦解了村社集體作為一個基本灌溉單元的條件。其結(jié)果就是，一方面農(nóng)田水利條件繼續(xù)不好，一方面隨著村社退出農(nóng)田灌溉，農(nóng)戶成為獨立的灌溉單元，過小的農(nóng)戶根本無法與大中型水利設施相對接。結(jié)果是，大型灌區(qū)的灌溉面積迅速萎縮，農(nóng)戶不得不通過打井、挖堰等小微型水利來維持農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件。

這個時期，國家不僅取消了農(nóng)民的稅費任務，而且給農(nóng)民越來越多的各種補貼。國家還從糧食安全的戰(zhàn)略考慮，逐年償還積年的水利欠賬，開始大規(guī)模投入資金整修大中型水利設施。農(nóng)民因為負擔減輕和糧價上漲，有了較高的種糧積極性。在村莊集體不再成為一個經(jīng)營層次，村社作為灌溉單元不再能發(fā)揮作用的情況下，農(nóng)戶不得不依靠單家獨戶的力量來投資小微型水利。而小微型水利的投入并不是作為大中型水利的補充，而是作為大中型水利的替代者乃至破壞者來發(fā)揮作用。其結(jié)果就是我們在湖北沙洋農(nóng)村調(diào)查所看到的狀況：國家大規(guī)模投入大中型水利設施，大中型水利設施的灌區(qū)面積卻迅速萎縮；因為村社這個與大中型水利對接的最小灌溉單元的解體，農(nóng)戶不得不建設小微型水利；小微型水利的建設進一步復雜化了農(nóng)戶的利益需求，從而使農(nóng)戶與大中型水利的對接更加困難；國家投巨資建設好的大中型水利因此更加沒有發(fā)揮作用的希望。在大中型水利無法與小水利對接，在農(nóng)戶只能通過打井挖堰等微型水利來解決自己基礎(chǔ)生產(chǎn)條件時，任何天災都可能導致農(nóng)業(yè)的嚴重損失，糧食的嚴重減產(chǎn)。舉例來說，最近幾年，國家新增投資1億多元建設維修的大碑灣泵站，卻已經(jīng)有5年時間沒有開機抽水，灌區(qū)農(nóng)民因為無法從泵站抽水，而不得不打井灌溉水稻。僅僅大碑灣泵站灌區(qū)所在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)民在最近5年即打了7000多口機井，以每口井5000元計算，農(nóng)民新增機井投資即達到3000多萬元。但是，在大碑灣泵站灌區(qū)，農(nóng)民的灌溉條件不僅沒有改善，而且變得旱災頻繁，甚至到了年年受災的程度。

還有兩點小的補充。一是取消農(nóng)業(yè)稅以后，水利部門希望通過推廣農(nóng)民用水戶協(xié)會來組成基礎(chǔ)的灌溉單元，以代替之前的村社，這種想法很天真。實踐中基本上沒有成功的。二是取消農(nóng)業(yè)稅后國家和農(nóng)民大量的水利投入并不能替代過去的“兩工”，因為“兩工”投入是投入到水利體系之中的，而目前農(nóng)民增加的投入只是投到了小微型水利中。兩者差異是，前者是銜接起大中型水利與小水利，而后者則構(gòu)成了對這種銜接的破壞。

三、當前農(nóng)田水利的利益主體

要找到造成當前農(nóng)田水利困局的原因，就需要找出當前與農(nóng)田水利有關(guān)的各個利益主體，并對各個利益主體的狀況尤其是其成本收益狀況進行分析。以下我們來找農(nóng)田水利的幾大利益主體，并分析各利益主體的行為邏輯。

我們從農(nóng)戶開始，一層一層向上找。顯然，農(nóng)戶是與農(nóng)田水利關(guān)系最為密切的利益主體，因為當前中國農(nóng)村的基本經(jīng)營體制是“家庭承包、雙層經(jīng)營”的體制，農(nóng)戶是一個相對獨立的經(jīng)營單位，農(nóng)田水利條件好壞直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能否順利進行，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和收益狀況；在農(nóng)戶之上的第二個農(nóng)田水利的利益主體是村社，即“雙層經(jīng)營”中農(nóng)戶以上一個層次的單位，通常是村民組或村委會。村社這個層次是集體土地的所有者，是辦單家獨戶“辦不好和不好辦”事業(yè)的單位；在村社以上的層次則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再上去是市縣，再上去是省市區(qū)，最高層是中央。我們可以區(qū)分出地方和中央。這樣，我們就可以得到農(nóng)戶、村社、地方和中央等4個農(nóng)田水利的利益主體。

除以上4個利益主體以外，1949年以后修筑的大中型水利設施（如水庫、泵站、灌區(qū)等）因為推行市場化取向的改革，“以水養(yǎng)水”，“以庫養(yǎng)庫”，這些大中型水利設施也就成為相對獨立的利益主體。這樣，我們就可以區(qū)分出5個農(nóng)田水利的利益主體。

以下我們來討論這五大利益主體在農(nóng)田水利建設上的邏輯。

（一）國家或中央政府

我們先來看國家的行為邏輯，也就是看中央政府在農(nóng)田水利建設上的成本收益分析。

中央政府在農(nóng)田水利上，最為關(guān)心的問題是糧食安全，因為中國是水旱災害比較頻繁的國家，雨熱同期的季風型氣候，容易出現(xiàn)連續(xù)多年的澇災或旱災，極端如1959～1961年的3年自然災害。無論成本有多高，建立（或維護）可以抗大旱的農(nóng)田水利體系，從而保證即使出現(xiàn)極端氣候條件也能生產(chǎn)出足夠糧食，是中央政府的第一責任，也是最大的利益所在。糧食具有很強的戰(zhàn)略性，即一旦中國糧食生產(chǎn)不足，全世界可能都無法為中國提供足夠的糧食。糧食需求彈性極小，糧食生產(chǎn)不足會導致糧價飛漲，而糧價飛漲又可能導致糧食屯集，從而可能出現(xiàn)餓死人的情況。而對糧食生產(chǎn)影響最大的因素是水利，尤其是旱災。因此，從糧食安全角度看，建設一個具有相當可靠性的可以保證糧食旱澇保收的農(nóng)田水利體系極為重要。這也是中央政府首要的關(guān)注點。

中央政府除了從糧食安全角度關(guān)注水利以外，還希望健全的農(nóng)田水利系統(tǒng)可以為農(nóng)民提供低成本、高效益的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，低成本是指農(nóng)民較少的灌溉成本，高效益是指可以為農(nóng)民提供增收機會和種植方便的良好水利條件。

中央政府在農(nóng)田水利體系中還有一個重要的收益，或必須杜絕的嚴重事態(tài)，就是有效防范水利風險，比如病險水庫必須及時維護，因為病險水庫垮壩，可能導致嚴重事態(tài)。這種嚴重事態(tài)會直接影響中央的權(quán)威，影響黨的執(zhí)政合法性。

在以上3點收益的基礎(chǔ)上，中央政府也希望通過調(diào)動其他利益主體的投入積極性，以中央政府最少的投入來獲取以上3項收益。而其中最為根本之處是建立一個良好的既少風險又少浪費的高效益的農(nóng)田水利體系和體制。恰恰當前的農(nóng)田水利體系既高成本，又高風險，是中央政府應當通過政策和體制調(diào)整來改變的。

小結(jié)一下就是，中央政府在農(nóng)田水利上的收益有三，一是建立一個高度保險的水利體系，這是由中國糧食安全需要所決定的，二是要杜絕水庫垮壩等嚴重事態(tài)，三是有利于農(nóng)民增收。只有在滿足以上3個收益的的基礎(chǔ)上，中央政府才追求最少投入的第四個收益。

（二）地方政府

取消農(nóng)業(yè)稅以后，地方財政脫離來自農(nóng)業(yè)的收入，農(nóng)民收入狀況與地方財政幾無關(guān)系。地方政府的財政收入越來越依靠工業(yè)和城市建設，尤其是土地征用所獲收益。因此，招商引資成為地方政府尤其是市縣兩級政府的首要沖動。從某種意義上，縣鄉(xiāng)政府的利益與農(nóng)戶利益已經(jīng)脫鉤。

而從農(nóng)戶一面看，取消農(nóng)業(yè)稅前，農(nóng)戶可以要求地方政府（縣鄉(xiāng)村）為自己提供基本的灌溉條件，不然他們就可以在秋后拒交稅費。地方政府為了收取稅費方便，而有為農(nóng)戶提供灌溉的壓力和動力。取消農(nóng)業(yè)稅后，地方政府不再向農(nóng)民收取稅費，農(nóng)民也就不再可以以拒交稅費來施加壓力，地方政府也不再有為農(nóng)民提供灌溉的積極性。地方政府越來越脫離農(nóng)戶的生產(chǎn)，越來越與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無關(guān)。

不過，在中國這樣的中央集權(quán)國家，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是糧食生產(chǎn)是事關(guān)國計民生和國家安全的大事，地方政府有責任為農(nóng)民提供基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。若出現(xiàn)嚴重的旱澇，從而引起糧食大幅度減產(chǎn)，地方政府是要負一定政治責任的。同時，因為旱澇減產(chǎn)絕收的農(nóng)戶仍然習慣于遇事找政府，他們尤其是在干旱季節(jié)，會到縣市上訪，要求政府解決灌溉問題。其中有些農(nóng)民為干旱而上訪就是在村社干部的鼓動下產(chǎn)生的，因為村社無法解決農(nóng)民的灌溉問題。農(nóng)民上訪成為群體性事件后會對地方政府產(chǎn)生巨大壓力，地方政府不得不調(diào)動（或挪用）手中資源來解決農(nóng)戶的抗旱問題（比如多多打井，挪用排澇費于抗旱等），以暫時緩解農(nóng)戶的激烈情緒。

小結(jié)一下就是，在農(nóng)田水利中，地方政府的利益逐漸與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)脫鉤，農(nóng)田水利好壞幾乎與地方政府利益無關(guān)，只要不出現(xiàn)農(nóng)民大規(guī)模上訪鬧事，及不出現(xiàn)糧食嚴重減產(chǎn)，地方政府沒有理由關(guān)心農(nóng)田水利建設。

此外，地方政府主要官員任期較短，他們因此傾向于機會主義地解決農(nóng)田水利問題，即他們不是從建立一個完善的農(nóng)田水利體系，而是從最近幾年可能不出事來對待農(nóng)田水利。至于農(nóng)業(yè)灌溉的成本如何收益如何，地方政府并不關(guān)心。

（三）村社

村社主要指村民組和村委會。村民組是由人民公社時期的生產(chǎn)隊演變而來，村委會則一般相當于人民公社時期的生產(chǎn)大隊。

取消農(nóng)業(yè)稅后，全國大部分地區(qū)，村民組長被取消，村民組這個“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的基礎(chǔ)也就逐步瓦解了。村民組瓦解的后果相當嚴重，因為分田到戶時，全國絕大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村都是以村民組為單位進行分地的，分地時，以戶為單位，按人均分。為了公平，一般分地都是肥瘦遠近搭配，因此，中國式小農(nóng)經(jīng)濟，不僅是人均耕地少，而且地塊分散。

村民組作為以前的人民公社的基礎(chǔ)，往往也是一個相對獨立的灌溉單元，是一個基本農(nóng)田水利建設單元。在村民組內(nèi)實行以戶為單位的按人均分的土地承包，在村民組仍然可以在灌溉上發(fā)揮“統(tǒng)”的作用的情況下，分戶經(jīng)營下的農(nóng)田灌溉問題不是很大。取消農(nóng)業(yè)稅后，不僅全國大部分地區(qū)取消了村民組長，而且全國幾乎所有農(nóng)村地區(qū)都取消了向農(nóng)民的收費，而這種收費中，最重要的兩項收費是作為農(nóng)民耕種集體土地而對集體承擔義務的“三項提留”和作為共同生產(chǎn)費用支出的“共同生產(chǎn)費”。因為取消了村社向農(nóng)戶收費的權(quán)利，且取消了村民組長，作為一個基本灌溉單元的村民組也就解體了。

村民組解體后，村委會成為距農(nóng)民最近的一級建制，但村委會既不可能向農(nóng)民收費，也其實難以組織農(nóng)戶灌溉，解決農(nóng)田水利難題，因此，當農(nóng)戶在灌溉中遇到困難時，村干部最傾向于動員（暗中）農(nóng)民到縣鄉(xiāng)上訪，農(nóng)民上訪既可以推卸村干部的責任，又可能為村里爭取來自上級的水利拔款。

村社或村組兩級在當前農(nóng)田水利建設上不作為的后果相當嚴重，因為村組是農(nóng)田灌溉的最為基本的單位。但村社不作為的責任并不全在村社，而在于政策。取消農(nóng)業(yè)稅后，國家不僅取消了村社向農(nóng)民收費的權(quán)利，而且極大地削弱了集體的土地權(quán)利。自上而下給農(nóng)民的補貼，也都采取了不經(jīng)過村社而直接到戶的政策。村社即使想在農(nóng)田水利建設方面有所作為，也十分困難。

與村社組織被置于一邊相一致，取消農(nóng)業(yè)稅后，國家試圖通過農(nóng)村公共事業(yè)“一事一議”的辦法，和成立“農(nóng)民用水戶協(xié)會”的辦法，來解決農(nóng)業(yè)共同生產(chǎn)所要解決的問題。所謂“農(nóng)民用水戶協(xié)會”，是指由農(nóng)戶自愿組織起來的用水組織，這種組織最重要的特點是自下而上和自愿。在農(nóng)田水利具有極高的公共性和公益性的情況下，用水戶協(xié)會無法克服搭便車行為，因此在實踐中困難重重，幾乎沒有成功的范例�！耙皇乱蛔h”也同樣因為缺少強制性而難以持續(xù)。相反.村社組織是自上而下的行政建制的組成部分，具有一定的強制性，從而具有防止搭便車的機制。

村社組織因為已經(jīng)無力解決農(nóng)田灌溉問題，且村社利益也與農(nóng)戶經(jīng)營沒有關(guān)系，村社在面對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的灌溉困難時，要么不聞不問，要么將農(nóng)戶推向上級政府。以前村社組織在農(nóng)戶上訪時所起的防火墻作用沒有了。而當越來越多的村莊的甚至農(nóng)戶經(jīng)營的問題都被推向越來越高層政府時，上級政府將無力應對如此巨大的農(nóng)民要求，現(xiàn)行的政治體制就會出現(xiàn)嚴重梗阻。

（四）農(nóng)戶

農(nóng)戶是相對獨立的經(jīng)營者，農(nóng)田水利的狀況與他們的利益最為相關(guān)。良好的水利條件可以讓他們旱澇保收，且他們可以較少為灌溉而“操心”。低成本、有保障和高效益的農(nóng)田水利，是中國小農(nóng)極為期盼的目標。

當?shù)胤秸辉訇P(guān)注農(nóng)田水利，村社無力關(guān)注農(nóng)田水利時，以前作為基本灌溉單元的村社解體，基本的灌溉單元下降到戶。

農(nóng)戶作為基本的灌溉單元顯然太小。與戶相適應的灌溉方式是打井和挖堰，條件好一點的是在小河中筑壩攔水，用潛水泵抽水。這正是當前湖北沙洋農(nóng)村農(nóng)田水利的發(fā)展方向。比如我們前述某鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)近年打機井數(shù)竟超過7000口，戶均一口機井還要多。

問題是，打井、挖堰等微型水利不僅成本高而且風險大。風險有二，一是打井后，往往用不上幾年就報廢了。一口機井成本一般在5000元以上，原計劃用10年，往往只用3年就報廢了。據(jù)我們在沙洋縣的調(diào)查，農(nóng)戶打井3年后，報廢率達40%以上。二是無法抗大旱。而微型水利的成本很高，若算上打井折舊，每畝灌溉費用達到200元以上，遠高于取消農(nóng)業(yè)稅前用大中型水利設施灌溉的畝平20－30元的成本，且用微型水利費工費時無數(shù)。

當大中型水利無法與農(nóng)戶對接，農(nóng)戶不再可以指望大中型水利時，打井、挖堰也許就成為農(nóng)戶唯一選擇。農(nóng)民稱打井是打“嘔氣井”，挖堰是挖“嘔氣堰”，意思是當村社組織不再可以采用帶有一定強制性措施來組織農(nóng)戶灌溉時，若分散的農(nóng)戶仍然要依靠大中型水利設施，則那些最為需要灌溉用水的農(nóng)戶就最為強烈地希望組織起來對接大中型水利設施，而那些上游的、水利條件好一點的農(nóng)戶則指望搭便車。這個雖然可能便宜但組織成本極高的與大中型水利對接的灌溉，是以積極分子“嘔氣”為代價的，這些積極分子（下游的、用水不太方便的）因此打井、挖堰，而不再為用大中型水利設施的水而嘔氣。下游的農(nóng)戶首先退出大中型水利設施，上游也就成了下游。農(nóng)戶的打井因此一直打到水庫腳下和灌區(qū)邊上，灌區(qū)也因此廢掉。

（五）灌區(qū)

作為相對獨立的經(jīng)營實體的大中型灌區(qū)，按相關(guān)政策規(guī)定，是一個“以庫養(yǎng)庫”、“以水養(yǎng)水”，自收自支、獨立經(jīng)營的實體。大中型灌區(qū)如大中型水庫，大型抽水泵站等。如前所述，湖北沙洋境內(nèi)的大中型水利設施主要有3類，一是來自特大型水庫漳河水庫的三干渠灌區(qū)，設計灌溉能力為140萬畝；二是中小型水庫，沙洋縣境內(nèi)共有7座中型水庫，29座小一型水庫，設計灌溉面積在數(shù)十萬畝；三是引漢灌溉工程，即從漢江引水的灌溉工程，其中僅大碑灣泵站的設計灌溉面積即達40萬畝。這些大中型水利設施均為人民公社時期修建的，按當時的標準，發(fā)生50年一遇的天災，沙洋縣境內(nèi)農(nóng)田也是可以旱澇保收的。且更重要的是，沙洋縣內(nèi)的各大灌溉設施之間是相互銜接的，大中型水利設施是互補的，中小型水庫是作為漳河這個特大型水庫的三干渠的補充，而農(nóng)田水利則與大中小型水利設施直接對接，其對接的基礎(chǔ)恰是村社組織，村社是一個有效的灌溉單元。

取消農(nóng)業(yè)稅前，村社這個基礎(chǔ)的灌溉單元就越來越習慣于拖欠大中型水利設施的水費，且有越來越多的村社逐步脫離大中型灌區(qū)，而建立獨立的小型水利。有兩個原因造成了這種脫離，一是水利設施逐步市場化，水價越來越高，且越是旱情嚴重，管水單位越是指望通過放水來獲取更大收益；二是上游越來越指望通過偷水等搭便車行為來用便宜水，而幾十年失修的水利設施的滲漏也越來越嚴重，下游實際得到的水量與付費水量差異頗大，成本過高。

取消農(nóng)業(yè)稅后，之前依靠村社組織向農(nóng)戶強制收取共同生產(chǎn)費，從而由村社組織出面與大中型水利設施對接的體制解體，村社組織退出共同生產(chǎn)事務，農(nóng)田灌溉被指望由農(nóng)民自下而上地組成“農(nóng)民用水戶協(xié)會”來與大中型灌區(qū)對接。這當然是不可能的。其結(jié)果就是，大中型灌區(qū)根本無法與單家獨戶農(nóng)戶對接，農(nóng)戶要水而不得，灌區(qū)有水放不出。農(nóng)民形象地稱之為“關(guān)起水來過天干”。

一旦大中型水利設施與農(nóng)戶不能對接，農(nóng)戶就不得不通過微型水利來自救，而農(nóng)戶的自救行為又進一步減少了對大中型水利設施的需求，和復雜化了農(nóng)戶對大中型水利需求的偏好，從而導致村社更難組織起農(nóng)戶來與大中型水利對接。

國家為了糧食安全，必須保證大中型水利設施的基本運轉(zhuǎn)，正如大碑灣泵站管理處負責人說的一樣，誰也不敢下令將大碑灣泵站拆掉，因為誰也不敢保證不會再出現(xiàn)大旱之年。但在一般年景，農(nóng)民通過打井、挖堰而替代了部分大碑灣泵站的灌溉需要。即使天旱得比較嚴重，因為農(nóng)戶無法組織起來籌資抽水，大碑灣泵站也無法抽水，因此，即使每年灌區(qū)內(nèi)有相當面積農(nóng)田被旱死，那也只能旱死。若有大旱，農(nóng)民情緒激烈，又可能有大片稻谷旱死而成為政治性事件，則縣市政府會來強制泵站抽水，農(nóng)民的錢仍然收不上來，縣市政府因為抽的是“政治水”，而不得不通過挪用其他經(jīng)費比如防汛費來支付抽水泵站的電費。

市縣政府放“政治水”的大旱年景，其實也是灌區(qū)面積越來越小、有水放不出去的灌區(qū)急需借放水來收回運營成本的年景。大中型水利設施就是等著這樣的大旱時期來放水以獲得營運收入。在農(nóng)戶根本組織不起來的情況下，顯然只能由政府拿錢放“政治水”。而每放一次“政治水”，都會激化農(nóng)戶與大中型水利的矛盾，導致兩者關(guān)系的斷裂。

近年來，因為國家認識到大中型水利作為糧食安全基礎(chǔ)的重要性，和連續(xù)出現(xiàn)數(shù)次水庫垮壩的嚴重事件，而花費越來越多錢維護大中型水利設施，比如大碑灣泵站最近數(shù)年先后獲得兩筆維護費用，分別為1300萬元和9200萬元，都是巨大的數(shù)字。沙洋境內(nèi)的中型水庫的整險費一般為2000萬元，小一型水庫為300萬元。但其實大碑灣泵站已5年未抽水，大多數(shù)水庫也已成為養(yǎng)魚的水面，而無法灌溉了。

國家巨額投資大中型水利，但大中型水利因為無法與農(nóng)戶對接，導致大中型水利設施長期無法使用，長期不使用，“用進廢退”，水利設施很快又會毀損。更嚴重的是，因為大中型水利設施不能灌溉，所以無法有營運收入，指望依靠運營收入來養(yǎng)活灌區(qū)管理人員和獲得日常經(jīng)營經(jīng)費也就沒有可能。這樣，灌區(qū)只好長期放假，人員流失。以大碑灣泵站為例，全站有100多職工，每年事業(yè)經(jīng)費才60萬元，10多年來，泵站已欠職工工資上千萬元。在泵站無法抽水的情況下，“以站養(yǎng)站，以水養(yǎng)水”成為一句空話。無人養(yǎng)護和管理的泵站，國家投巨額資金又有何用？

顯然，大中型灌區(qū)的利益是，可以有比較大的灌溉面積，從而獲得比較多的灌溉收益，這些收益不僅可以養(yǎng)活職工，而且可以養(yǎng)護好設施。當前大中型水利設施存在的問題有二，一是設施普遍老化，大都是30年甚至更早以前所建設，二是大中型水利設施無法與農(nóng)戶對接，而鄉(xiāng)村組織又已從水利中脫身而去。大碑灣泵站灌區(qū)甚至已經(jīng)5年未與灌區(qū)所在4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導見過面，更不用說談事了。

（六）小結(jié)

小結(jié)一下以上所討論五方農(nóng)田水利的利益主體的情況如下。

1、國家：糧食安全為最大利益。

2、地方政府：最少麻煩，最少上訪，不出現(xiàn)嚴重水旱災害從而不造成由此而來的政治與行政責任。

3、大中型灌區(qū)：灌溉面積大，收費容易，效益好。

4、村社：愛莫能助，逐步退出農(nóng)田水利事務。

5、農(nóng)戶：低成本、少嘔氣、有保障的水利體系。

有了以上五方利益主體行為邏輯的分析，我們再從不同利益主體的互動中討論當前農(nóng)田水利困境的成因，其中的核心是討論為什么當前大中小型水利由互補變成替代乃至破壞，和為什么大中型水利無法與農(nóng)戶對接的原因。其中尤其要討論國家政策的失誤和縣鄉(xiāng)行政的角色。

四、當前農(nóng)田水利困境的狀況與成因

以沙洋縣境內(nèi)的水利設施的設計灌溉能力而言，早在人民公社后期，沙洋縣境內(nèi)就已經(jīng)建成了標準相當高，灌溉能力相當強，甚至可以超過沙洋縣境內(nèi)一般年景灌溉需要1倍以上的灌溉能力。這一灌溉體系是以大中小型水利設施相互補充，且大中小水利設施可以與村社集體良好對接為基礎(chǔ)的。可以說大集體時期持續(xù)數(shù)十年的農(nóng)田水利建設，徹底地改變了沙洋縣的農(nóng)田灌溉條件，從而可以保證糧食的旱澇保收。同時，因為大中小型水利設施互補配套，及可以與村社集體對接，而使用水體制運作高效，農(nóng)田灌溉成本很低。一個低風險、低成本、可持續(xù)和高效益的灌溉體系已經(jīng)建成。

但當前的沙洋縣境內(nèi)灌溉體系則出現(xiàn)了巨大問題，擇要有以下3點。

一是大中小型水利設施年久失修，老化嚴重，很多水庫建成以來數(shù)十年未進行維護，病險運行。大型灌溉泵站電機老化。灌區(qū)渠系毀損嚴重，滲漏嚴重。河堰淤積嚴重等等。

二是大中小型水利設施的互補配套體系瓦解。以前沙洋縣境內(nèi)建成的大量中小型水庫是所謂“結(jié)瓜工程”的一部分，即是從特大型水庫漳河水庫放水過來，以在干旱時作為機動灌溉，是謂“順藤結(jié)瓜”�，F(xiàn)在大中小型水利設施不僅是相互脫鉤，而且是相互競爭、相互替代和相互破壞。隨著中小型水利設施逐步與漳河水庫脫鉤，漳河水庫灌區(qū)面積越來越小。而農(nóng)民自建的微型水利設施又逐步與中小型水利設施脫鉤，中小型水利設施的灌區(qū)也快速縮小，甚至也已經(jīng)死掉。小微型水利本來只能作為農(nóng)田水利的補充，現(xiàn)在已與大中型水利設施脫鉤的小微型水利當然無法為農(nóng)戶提供有保障的灌溉能力。且小微型水利的成本很高。作為大中型水利設施替代者和破壞者的小微型水利越發(fā)展，大中型水利就越是無法發(fā)揮作用。反過來也是。

三是農(nóng)田最小的有效灌溉單元解體。如前已述，在中國式的“家庭承包，雙層經(jīng)營”體制下面，中國絕大多數(shù)土地承包使用權(quán)是以村民組為單位進行分配的，村民組內(nèi)的所有人都有權(quán)參與土地承包權(quán)的分配。在人均耕地很少，且承包地往往分散在多處的情況下，村民組是最小的有效灌溉單元。取消農(nóng)業(yè)稅以后，村民組長被取消，及村社集體不再能向農(nóng)戶收取共同生產(chǎn)費，村民組這個最小灌溉單元解體，農(nóng)戶成為基本灌溉單元。一旦農(nóng)戶成為基本灌溉單元，在戶均不過10畝的如此之小的土地上.農(nóng)戶無法與任何超過農(nóng)戶的水利設施對接，不只是大中型水利設施無法使用，而且小型水利設施也不再可以使用。農(nóng)戶最為有效的用水單位是打井和挖堰，且打井和挖堰還是以當代出現(xiàn)的新技術(shù)：潛水泵和塑膠管的普及為前提的。潛水泵和可以長達數(shù)千米的塑膠軟管，可以將井水或堰塘的水抽到相隔很遠的地方，從而可以在有水源時，農(nóng)戶多出勞力單家獨戶抽水灌自己的各個小塊田地。

小微型水利存在的問題是其成本高，不可持續(xù)及不能抗大旱。所有農(nóng)民都懂得打井灌溉水稻是不可持續(xù)的，因為地下水是有限的，是難以補充的，且一戶打了50m的井，以前打的40m井就無水可抽，而另有人打60m的井，50m的井也無水可抽。井越打越深，灌溉成本越來越高，風險也就越來越大。不僅農(nóng)民知道打井灌溉不可持續(xù)，而且縣鄉(xiāng)干部也都知道不可持續(xù)。當?shù)卣�專門下文禁止打井。問題是，在農(nóng)戶無法與大中型水利設施對接的情況下，不允許農(nóng)民打井，總不能讓農(nóng)民不種稻谷。地方政府因此只能對農(nóng)民打井睜一眼閉一只眼，聽之任之。

當前農(nóng)田水利存在的嚴重問題是，成本高，風險高，農(nóng)戶費時費勞甚多。如果說大中型水利能被使用，則農(nóng)田灌溉成本應在20～30元／畝，現(xiàn)在農(nóng)戶灌溉成本則普遍在100元／畝以上，且以前灌溉費勞甚少，現(xiàn)在灌溉季節(jié)，農(nóng)戶幾乎天天都在抽水。因為小微型水利不能抗大旱，每到灌溉季節(jié)，農(nóng)村各種矛盾集中爆發(fā)，水稻因旱減產(chǎn)甚至絕收的情況也變得常見。農(nóng)戶不能使用大中型水利而修建小微型水利的投資巨大。曾有報道將農(nóng)戶投資小微型水利作為取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)熱情高漲的表現(xiàn)，而不知其背后的辛酸，及有人將農(nóng)民對小微型水利作為資產(chǎn)投資計算，而不知這種資產(chǎn)是進一步破壞了而不是增加了農(nóng)田水利的灌溉能力。

進一步清理，則造成取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)田水利困境的原因主要有以下幾點。

首先是村社灌溉單元的解體，而其核心又是一直作為“雙層經(jīng)營”中的一層的村社集體的職能被取消。當前的政策忽視了農(nóng)戶作為一個獨立經(jīng)營者過于弱小和分散的現(xiàn)實，從而導致不一定符合農(nóng)村實際的政策的出臺（如土地政策中的“長久不變”，取消村民組長，取消村社向農(nóng)戶收費的權(quán)利等等）。

其次是取消農(nóng)業(yè)稅費后，地方政府與農(nóng)戶利益的脫節(jié)。取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民失去了與地方政府討價還價的能力，地方政府也越來越將農(nóng)業(yè)和農(nóng)村看作麻煩與負擔。地方政府說他們的作用是“協(xié)調(diào)、服務和指導”，而不是直接插手農(nóng)民的生產(chǎn)事務，正如荊門市水利局負責人所說：“在這種玫瑰色陷阱中，地方政府推卸了他們在灌溉上的責任”。農(nóng)戶灌溉成本高低，是否方便，是否費時費勞，只要不找政府，政府也就不會去管。

第三，一旦出現(xiàn)嚴重的旱災，農(nóng)民強烈要求地方政府介入農(nóng)田灌溉，地方政府也只能是應急式反應，即挪點錢出來讓大中型水利設施抽水放水抗旱，但在農(nóng)戶與大中型水利對接機制并未建立起來的情況下，這種應急也就成為了一次性的事情。為了減少農(nóng)戶因旱來找政府，政府鼓勵農(nóng)民打井挖堰。正如一個鎮(zhèn)政府負責人所說：“打一口井就減少一個可能上訪的農(nóng)戶，挖一口萬方大堰就減少一萬可能上訪的農(nóng)戶”。至于農(nóng)戶打井挖堰會對大中型水利造成什么惡果，及其灌溉成本多高，風險多大，地方政府就顧不得了。

有些地方的打井甚至就是政府出資打井的，一方面有人畜飲水工程可以打井用于人畜飲水，而這樣的井往往比較深，出水量大，正好用于灌溉。一方面，有些地區(qū)農(nóng)戶持續(xù)上訪，政府打一口井，安撫一方，平息一方矛盾。這種做法無異于飲鴆止渴。

第四，中央政府高度重視糧食安全，及相應地高度重視農(nóng)田灌溉體系的建設。中央政府減輕農(nóng)民負擔，給農(nóng)民以各種直補，但中央政府并不信任地方政府和村社組織。中央政府因此傾向于直接投資大中型水利設施，和給農(nóng)戶以直接的水利補貼，而不愿意給地方政府和村社組織以水利資金。中央政府及地方各級政府給農(nóng)民的“以獎代補”資金，基本上都是補貼到戶了。而補貼到戶的資金越多，以戶為灌溉單位的小微型水利就越是分割和破壞了大中型水利。中央投巨資維護的大中型水利設施也就仍然不能發(fā)揮作用。

第五，大中型水利設施的市場化改革，使大中型水利設施本身也站在了與農(nóng)民利益相對立的位置，比如，大中型水利設施希望通過提供灌溉用水來獲得收入，以養(yǎng)活人員和養(yǎng)護設施。農(nóng)民心中不滿，認為水庫是在大集體時代由自己修的，現(xiàn)在變成少數(shù)人賺錢的工具。而國家對大中型水利設施的巨額投資，也變成了大中型水利設施用以向農(nóng)民賺錢的工具。越是干旱，大中型灌溉越是指望可以從農(nóng)民那里收取更多灌溉費用，因此越是要卡農(nóng)民的脖子。農(nóng)民也因此越是要打“嘔氣”井，挖“嘔氣”堰，加速脫離大中型水利體系。而有些水利設施為了養(yǎng)活人員，而在農(nóng)田灌溉以外經(jīng)營，典型是將水庫承包養(yǎng)魚，而養(yǎng)魚與灌溉本身是一對矛盾。尤其是大量的小型水庫普遍被承包出去養(yǎng)魚，以致喪失了灌溉功能。

大中型水庫本來是具有極強公共性和公益性的事業(yè)，這些設施的建設和維護，都來自國家和大集體時期的農(nóng)民投勞，以及取消農(nóng)業(yè)稅前農(nóng)民出的“兩工”，其公共性和公益性的一面，要求大中型水利設施不能按市場價來向農(nóng)民提供灌溉用水，而應十分廉價但又不至于讓農(nóng)民浪費性灌溉為限。荊門市在取消農(nóng)業(yè)稅后，曾提出“兩部制水價”的設想，即一方面，灌區(qū)所有農(nóng)田都收取每畝5元的基本水費，另一方面降低方量水費的價錢，將每方由5分降低到3分，這樣可以平衡大型灌區(qū)上下游的利益關(guān)系。而其根本則在于降低用水的價格，從而可以將更多農(nóng)民用利益納入到大中型灌區(qū)的水利體系中來。可惜實踐中并不成功。

總結(jié)以上取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)田水利陷于困境的邏輯，大致如下。

1、取消農(nóng)業(yè)稅前，國家向農(nóng)民收取農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)村向農(nóng)民收取三提五統(tǒng)和各種集資款，村社集體向農(nóng)民收取用于共同生產(chǎn)的“共同生產(chǎn)費”。

2、國家向農(nóng)民收取稅費，地方政府能否完成稅費任務，事關(guān)地方政府的財政狀況。能否按時足額向農(nóng)民收取稅費是地方政府能否維持運轉(zhuǎn)的基本前提，因此收取稅費是地方政府的首要關(guān)切，是鄉(xiāng)村干部必須完成的硬任務。

3、地方政府要完成收取稅費的任務，就要與一家一戶農(nóng)戶打交道，農(nóng)民正好借此要求鄉(xiāng)村解決農(nóng)田灌溉問題，最常見的說法是“因旱減產(chǎn)絕收，所以不交稅費”。地方政府有義務和責任為農(nóng)民提供基本的灌溉保障。

4、村社組織借向農(nóng)民收取稅費而搭車收取“共同生產(chǎn)費”。因為農(nóng)業(yè)稅具有強制性，而使共同生產(chǎn)費實際上也有一定強制性，就是說，拒絕交共同生產(chǎn)費的農(nóng)戶將作為債務記錄在村組往來賬上。因為有共同生產(chǎn)費，地方政府就可以統(tǒng)籌大中型水利設施與村社集體組織下的農(nóng)戶的農(nóng)田對接，從而基本上解決灌溉問題。

5、到20世紀90年代后期，，農(nóng)民負擔越來越重，種田比較效益進一步下降，農(nóng)民缺少種田積極性，且干群關(guān)系越趨緊張。農(nóng)民拖欠稅費越來越普遍，地方政府為了完成收取稅費任務，而鼓勵鄉(xiāng)村借貸上繳，鄉(xiāng)村債務迅速擴大，農(nóng)村形勢進一步惡化。這個過程中，農(nóng)田灌溉體系因為村社集體越來越不能按時支付大中型水利設施的抽水費，而破壞了供需雙方的基本信任。大中型水利越來越要求村社組織先出錢再放水，村社組織向農(nóng)民收錢困難，對大中型水利設施的水費只能是能拖就拖。有些地區(qū)的大中型水利設施因為村社集體拖欠水費太多，而無法運作，大中型水利設施的灌區(qū)面積開始萎縮。

6、到2002年，因為農(nóng)村形勢過于嚴峻，中央開始推行農(nóng)村稅費改革直至2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅，其間，中央對農(nóng)村形成的各種債務關(guān)系采取了“凍結(jié)”的措施，對農(nóng)戶欠村社集體和欠國家的各種稅費，一律停止“清欠”，這造成了實際上的農(nóng)民所欠稅費的一筆勾銷，這對于那些按時完成各項稅費任務從而不欠集體和國家任何債務的農(nóng)民，是一次巨大打擊，這種不分緣由地禁止“清欠”，搞亂了農(nóng)民基本的權(quán)利義務關(guān)系，從此使任何自上而下的收費不再可能：農(nóng)民人人都計劃搭這次便車。

7、國家也不再向農(nóng)民收取任何稅費，且自2004年開始，每年增加對農(nóng)民的各項直補，到2009年，中央給農(nóng)民的直補款畝平達到150元左右。同時，因為取消農(nóng)業(yè)稅前，地方政府和村社組織在造成嚴重干群關(guān)系和三農(nóng)困境方面的負面形象，中央不再信任地方政府和村社組織，中央采取的惠農(nóng)政策大多是直面農(nóng)民，而繞過鄉(xiāng)村。并且國家采取了削弱鄉(xiāng)村組織的改革措施，比如取消了鄉(xiāng)村組織向農(nóng)民收費的各種權(quán)利，限制鄉(xiāng)村組織調(diào)整農(nóng)民的土地利益，減少村干部，取消村民組，合村并組，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)等等。

8、地方政府不再向農(nóng)民收取稅費，其財政狀況也與農(nóng)民不再有關(guān)系。地方政府正好不再去管農(nóng)田灌溉，不再愿在組織農(nóng)戶與大中水利的對接上發(fā)揮作用。如果出現(xiàn)嚴重旱災，農(nóng)民因此而群體上訪，地方政府傾向作為應急事務，采取無法制度化的臨時措施來安撫上訪農(nóng)民。 9.取消農(nóng)業(yè)稅后，村社集體不再有能力收取共同生產(chǎn)費，村社集體作為一個灌溉單元迅速解體。村社灌溉單元的解體，使得大中型水利設施無法找到對接的對象，因為農(nóng)戶作為市場主體顯然太小，不能成為一個有效率的最小灌溉單元。

10、水利部門在2003年推行水利設施市場化改革，進一步加速了超農(nóng)戶水利設施與個體小農(nóng)之間的利益競爭關(guān)系，面對水利設施卡農(nóng)民脖子的現(xiàn)象，農(nóng)戶加速通過修挖小微型水利來退出市場化的灌區(qū)，農(nóng)民稱這種情況下的打井是打“嘔氣井”，可謂生動形象。

11、水利部門在推動農(nóng)村水利設施市場化改革的同時，試圖通過組織農(nóng)民用水戶協(xié)會來再造農(nóng)村基本的灌溉單元。但農(nóng)民用水戶協(xié)會因為缺少強制性而先天不足，從全國情況來看，農(nóng)民用水戶協(xié)會和“一事一議”制度，成功的例子極少。

12、與大中型水利設施脫節(jié)的農(nóng)戶小微型水利快速發(fā)展，農(nóng)民掀起了投資水利的高潮，但這種投資進一步使農(nóng)民對大中型水利的需求多樣化，從而使農(nóng)民集體組織起來與大中水利對接更為困難。

13、農(nóng)民投資小微型水利不能解決農(nóng)田灌溉問題，農(nóng)業(yè)成災面積迅速上升，取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民的灌溉困境引起中央注意。中央下決心向大中型水利投資以彌補積年的水利欠賬，同時拿出部分資金作為小型水利的“以獎代補”費用。地方政府也拿出資金用于農(nóng)民修建水利的以獎代補。

14、農(nóng)民小微型水利困境，使得干旱季節(jié)，農(nóng)民群體到地方政府上訪，要求地方政府解決抗旱問題，地方政府挪用資金用于應急。地方政府為了減少麻煩，而默許乃至鼓勵農(nóng)民采取短期行為，如打井、挖堰，因為打一口井就防止了一戶農(nóng)民上訪，挖一口堰就保了一方的平安。地方政府的默許和鼓勵，進一步使脫離乃至破壞大中型水利的小微型水利不可控地發(fā)展。

15、最后的結(jié)果就是，國家出了巨資；大中型水利灌區(qū)的有效灌溉面積迅速縮小，生存越來越艱難；農(nóng)戶的水利基礎(chǔ)條件越來越差，糧食生產(chǎn)越來越難；糧食安全得不到保障；村社集體進一步瓦解；地方政府雖然暫時減少了麻煩，但不久就會發(fā)現(xiàn)農(nóng)村的基本秩序再難維持。這真是一個多方皆輸?shù)母窬�。這種格局顯然是不可能存在下去的。

從以上討論中，我們可以看到，農(nóng)田水利的關(guān)節(jié)點其實有三，一是村社作為基本的灌溉單元具有合理性。村社這個基本的灌溉單元需要重建。水利部門試圖以自下而上的農(nóng)民用水戶協(xié)會來代替村社組織曾經(jīng)發(fā)揮的作用，是誤判了當前中國農(nóng)村的實際情況；二是大中型水利設施的基本建設要加強。離開了國家的投入，大中型水利設施的建設就沒有可能；三是必須將大中型水利設施與村社這個基本的灌溉單元對接起來。

五、改變農(nóng)田水利困境的對策建議

從目標上講，我們是要建立一個低風險、低成本、可持續(xù)和高效益的農(nóng)田灌溉體系，這個體系要在尊重既有水利體系的情況下，充分考慮實際情況的變化，尤其是相關(guān)水利技術(shù)進步和相關(guān)基層組織分化的狀況，進行統(tǒng)籌規(guī)劃、戰(zhàn)略決策。

我們可以從兩個層面來討論解決當前農(nóng)田水利困境的辦法。一是建設良好的大中型水利設施；二是建立基本的超出農(nóng)戶的有效率的基本灌溉單元。只有在這兩個基礎(chǔ)上，才可能建立一個大中小型水利設施相互銜接與互補，及大中小型水利設施可以與農(nóng)戶良好對接的低風險、低成本、可持續(xù)和高效益的農(nóng)田水利體系。

因此，我們的問題就變得簡單，即當前中國農(nóng)田水利可以從兩個方面著手，一是建設和維護有效率的大中型水利，大中型水利可以將灌溉用水放到村社；二是重建村社這個基礎(chǔ)的灌溉單元。

具體來講，我們可以考慮以下一些具體的解決當前農(nóng)田水利困境的辦法。

1、以國家投入為主，在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以大集體時期的大中型水利設施為基礎(chǔ)，重建一個有效率的灌溉體系，這個灌溉體系可以保證有保障的灌溉用水到達村社，即干支斗農(nóng)渠要修建到村社農(nóng)田的閘口。

2、國家不僅應該將水利設施修建到村社閘口，而且必須將村社建設成為一個有效率的灌溉單元，這需要在體制、機制方面做文章。其中之一是可以仿照“糧補”進行“水利補貼”�！八a貼”并不補到農(nóng)戶，而是按田畝補到村社集體，比如每畝補30元。相對目前每畝150元的糧補來講，“水利補貼”不是大數(shù)，國家應該是補得起的。

3、為了調(diào)動村社用水管水積極性，可以規(guī)定，凡是村社集體灌溉，每年從大中型水利設施灌溉用水超過300方／畝，按市場價收取水費，低于300方／畝給予一定節(jié)約用水獎勵。

4、為了調(diào)動農(nóng)戶用水管水積極性，可以規(guī)定，農(nóng)田灌溉要收取一定費用，但這個費用很低，比如每畝10－20元，這個費用比農(nóng)戶用小微型水利的成本要低得多，以至于小微型水利不可能脫離大中型水利而有效率地運作。

5、從農(nóng)戶收取的費用和從大中型水利設施獲得的節(jié)約用水獎，均用于村社集體的水利專項基金，這個專項基金的用途有二，一是發(fā)放管水員工資。管水員工資可以與其管水效果掛鉤。管水員工資可以定得比較高，從而能有效調(diào)動管水員的積極性，比如可以按畝平10元作為管水員工資基數(shù)，上下浮動。一個村民組有300畝耕地，則一個管水員一年可以拿3000元工資。考慮到管水的忙季也就3個月，這個工資對調(diào)動管水員積極性應是有很大作用的。專項基金的第二個用途是用于維護村社內(nèi)的小微型水利包括修建村社內(nèi)的渠系、堰塘，購買必要的抽水設備等。

6、要規(guī)定村社內(nèi)所有灌區(qū)農(nóng)田都必須交納基本水費，基本水費就是無論村民是否用水都必須交納的費用，比如每畝10元。村民交納的基本水費之上，就是根據(jù)實際放水量的水費，這個實際放水量的價格就相當?shù)停鴮Υ迕駨拇笾行退O施灌溉里有極強的成本吸引力。

7、以上第2點第6點，其實就是要通過制度設計來讓村社集體成為一個有效率的基本灌溉單元。這個基本灌溉單元的要點有四。

一是國家按田畝給村社集體以“水利補貼”，比如每畝水利補貼為30元。一個村有3000畝耕地，即補9萬元。這是給到村社集體而非農(nóng)戶個人的。是只能用于灌溉而不能用于其他的。

二是國家允許村社集體向所有農(nóng)戶收取每畝比如10元的基本灌溉費用，無論是否要從集體灌溉中受益，都必須出這個基本灌溉費用。這樣又有3萬元水利收入。向農(nóng)民收基本水費的目的是調(diào)動農(nóng)民參加集體灌溉的積極性。此外，凡是參加村社集體實際灌區(qū)，由村社集體提供灌溉條件的，每畝可以收20元左右的灌溉費用。

三是由村社集體負責為農(nóng)田提供基本的灌溉保證。具體地，可以以村民組為單位，成立農(nóng)民用水組織（也可以稱之為農(nóng)民用水戶協(xié)會，但這個用水戶協(xié)會顯然是有一定強制性的），這個農(nóng)民用水組織是村民組所有農(nóng)戶都參加其中的。農(nóng)民用水組織的負責人也就是之前的村民組長，又是現(xiàn)在的管水員，一身幾任，其收入可以與其保證的農(nóng)田灌溉面積掛購，比如300畝則可以有3000元收入。一個村有10個村民組從而有10個管水員，就有3萬元的管水員報酬。

四是村社集體從大中型水利設施中市場化地購水，良好的大中型水利設施應該可以提供到村社的灌溉用水。國家給大中型水利設施一定的水利補貼，從而可以使進到村社閘口的水量比較廉價。同時，村社集體為了保證村社農(nóng)田基本灌溉的需要，而有效維護村社內(nèi)的蓄水設施和溝渠，從而既節(jié)約用水又可以方便用水（有時候只是小塊農(nóng)田缺水，從大中型水利設施放水就既不方便，成本又太高。若村社內(nèi)堰塘有水，就可以用堰塘的水來灌溉。因此，這時候的小微型水利與大中型水利是互補的）。

我們可以計算一個有3000畝耕地的村社內(nèi)的灌溉經(jīng)濟賬。

（1）收入：

a、.國家水利補貼：30元／畝x3000畝=9萬元

b、.基本水費：3000畝×10元／畝=3萬元

c、參加灌溉農(nóng)戶的方量用水費，每畝20元計，則為3000畝x20元／畝=6萬元

以上3項加起來就有18萬元。

（2）支出：

a、10個村民組的管水員，每人3000元，10人×3000元／人=3萬元

b、小微型水利的維修及溝渠維護，每年5萬元

c、向大中型水利設施支付方量水費每畝20元（浮動），3000畝x20元／畝=6萬元

以上3項加起來為14萬元。

這樣一來，在一個平常年景，就有18-14=4萬元的灌溉節(jié)余。這4萬元節(jié)余可以按照管水員與農(nóng)戶3：7的比例分紅。即4萬元的三成作為管水員的節(jié)約用水獎，即為12000元，每個管水員得到1200元節(jié)約用水獎。而農(nóng)戶按田畝面積計算則為4萬元的七成即為2.8萬元，以3000畝平均，每畝可以得到9元多的節(jié)約用水獎。這樣就可以調(diào)動起農(nóng)戶與村社兩個方面的節(jié)約用水積極性。在風調(diào)雨順和節(jié)約用水的情況下，每年的節(jié)約灌溉費用就比較多。反過來即比較少。

因為節(jié)約用水獎的數(shù)額比較大，就可以比較有效地調(diào)動起管水員的積極性。

8、另外，為調(diào)動村社節(jié)約用水積極性，可以規(guī)定從大中型水利設施放水低于每畝200方的，可以低價比如3分／方，而超過部分則按5分／方，甚至更高。

9、而回到第一點，就是目前國家必須真正有效地投資大中型水利設施，尤其是要做好“最后一公里”工程，將大中型水利建到村社閘，村社集體這個基本的灌溉單元可以從村社閘來計量用水。

這樣一來，低風險、低成本、可持續(xù)和高效益的農(nóng)田水利體系就可能建立起來。

六、結(jié)語

當前中國農(nóng)田水利體系建設既要重視硬件建設，又要重視軟件建設。國家在建設好大中型水利設施的基礎(chǔ)上，還要建設好村社這個基本的灌溉單元。離開村社集體，“人均一畝三分、戶均不過十畝”的一家一戶的小農(nóng)根本就不可能與建設得無論多么良好的大中型水利對接。也因此，國家當前對農(nóng)田水利的投資就不只是要用于工程設施建設，而且要著眼于機制建設。

鏈接1：農(nóng)田水利建設需防范“治理性”干旱（華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心）

鏈接2：組織還是合作：農(nóng)田水利狀況及其治理模式研究

摘自：三農(nóng)中國網(wǎng)

  本文關(guān)鍵詞：農(nóng)田水利的利益主體及其成本收益分析——以湖北省沙洋縣農(nóng)田水利調(diào)查為基礎(chǔ)，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

本文編號：90727