本文關(guān)鍵詞：德國(guó)新能源和可再生能源立法模式及其對(duì)我國(guó)的啟示，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

德國(guó)新能源和可再生能源立法模式及其對(duì)我國(guó)的啟示

2010-4-9

 

　　摘要：在歐盟新能源和可再生能源立法的強(qiáng)力推動(dòng)下，德國(guó)針對(duì)電力、交通和供熱供冷等不同領(lǐng)域進(jìn)行新能源和可再生能源立法，其中電力領(lǐng)域的立法進(jìn)行得尤為深入；德國(guó)制定的2020年交通領(lǐng)域可再生能源利用目標(biāo)為17%；2020年可再生能源在供熱領(lǐng)域最終能源消費(fèi)總額中的比例將達(dá)到14%。在出臺(tái)各種法律的同時(shí)，德國(guó)還制定出新能源和可再生能源法規(guī)，典型例子是海上風(fēng)電和生物質(zhì)發(fā)電。德國(guó)新能源和可再生能源相關(guān)法律法規(guī)健全，其中電力和燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)、節(jié)能和能效以及氣候變化三大領(lǐng)域的法律法規(guī)尤為重要。作為一個(gè)對(duì)化石能源有著巨大需求的國(guó)家，德國(guó)的二氧化碳減排進(jìn)行得卓有成效，2007年較之于1990年，二氧化碳排放總量下降17.5%，人均二氧化碳排放量下降19%，一次能源供應(yīng)和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的碳排放強(qiáng)度分別下降10.9%和37.2%。同時(shí)還帶動(dòng)了歐盟的二氧化碳減排。相比于德國(guó)，我國(guó)新能源和可再生能源電力立法存在明顯缺陷，一是缺乏深度，二是缺乏定力，三是缺乏耐心。德國(guó)新能源和可再生能源立法模式給予我國(guó)的啟示是：能源立法應(yīng)從小處做起，不應(yīng)避重就輕，能源立法應(yīng)一攬子化。

 

　　關(guān)鍵詞：德國(guó)，新能源，可再生能源，立法模式，化石能源，二氧化碳減排

 

　　1前言

 

　　德國(guó)是歐盟開(kāi)發(fā)、利用新能源和可再生能源的標(biāo)桿國(guó)家，不僅建樹(shù)頗廣，而且在其重視的領(lǐng)域都能達(dá)到世界前沿的水平。追根溯源，除德國(guó)政府的政治決心外，還與德國(guó)獨(dú)特的新能源和可再生能源立法模式有關(guān)。文章著重闡述德國(guó)新能源和可再生能源立法模式的特點(diǎn)，并分析其立法模式對(duì)我國(guó)的啟示和借鑒作用。

 

　　2新能源和可再生能源立法受歐盟強(qiáng)力推動(dòng)

 

　　歐盟的前身就是歐洲煤鋼共同體和歐洲原子能共同體，能源合作是歐盟的基石。發(fā)展新能源和可再生能源是歐盟當(dāng)前主要的能源議題，為此，歐盟開(kāi)展了積極的新能源和可再生能源立法，并由此強(qiáng)力推動(dòng)了包括德國(guó)在內(nèi)的成員國(guó)的新能源和可再生能源立法。

 

　　2.1歐盟新能源和可再生能源法律是上位法

 

　　歐盟新能源和可再生能源立法之所以能起到強(qiáng)力推動(dòng)作用，是因?yàn)闅W盟法律在法律位階上高于成員國(guó)法律，構(gòu)成上位法。因此，對(duì)于歐盟出臺(tái)的新能源和可再生能源法律，成員國(guó)或必須直接遵守，或必須遵照歐盟法律進(jìn)行相應(yīng)的國(guó)內(nèi)立法。

 

　　2.2歐盟新能源和可再生能源法律以指令、條例為主

 

　　歐盟新能源和可再生能源立法有多種形式，按照是否具有法律約束力和執(zhí)行效力可以分為兩大類：當(dāng)前已經(jīng)具有法律約束力和執(zhí)行效力的歐盟立法形式主要有決定（Decision）、指令（Directive）和條例（Regulation）；當(dāng)前暫不具有法律約束力和執(zhí)行效力的歐盟立法形式則大量采用通報(bào)（Communication）。

 

　　要了解歐盟新能源和可再生能源法律，就不能忽視在最終立法完成之前歐盟發(fā)布的為數(shù)眾多的通報(bào)。例如，歐盟2005年《生物質(zhì)行動(dòng)計(jì)劃》、2006年《歐盟生物燃料戰(zhàn)略》、2007年《可再生能源路線圖：21世紀(jì)可再生能源》、2008年《海上風(fēng)能：為實(shí)現(xiàn)2020年能源政策目標(biāo)需采取的行動(dòng)》，其正式發(fā)布都采取通報(bào)形式。通報(bào)既是政策發(fā)布，也是為下一步正式立法做鋪墊。

 

　　文章僅研究最終立法成果，而歐盟新能源和可再生能源最終立法成果又以指令和條例為主，因此，首先對(duì)指令和條例以外的立法形式不予介紹。其次，在指令和條例中只介紹指令，對(duì)條例則不予介紹，主要有兩個(gè)方面的原因：一是條例內(nèi)容較指令更為具體，且技術(shù)性強(qiáng)。二是從歐盟法律與成員國(guó)法律的銜接來(lái)看，條例可以直接在成員國(guó)施行，無(wú)需轉(zhuǎn)化；而指令則不能直接在成員國(guó)實(shí)施，需成員國(guó)進(jìn)行相應(yīng)的國(guó)內(nèi)立法，將指令轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法律后方能實(shí)施。

 

　　2.3歐盟新能源和可再生能源直接立法

 

　　歐盟新能源和可再生能源直接立法主要是3部指令：《可再生能源電力指令》（RES-Electricity，RES-E）、《可再生能源交通指令》（RES-Transport，RES-T）和《可再生能源指令》。

 

　　2.3.1 RES-E（Directive 2001/77/EC）

 

　　RES-E是歐盟2001年出臺(tái)的一項(xiàng)旨在促進(jìn)可再生能源電力的指令，只有11條（Article），對(duì)歐盟和成員國(guó)可再生能源電力發(fā)展指標(biāo)、可再生能源電力支持機(jī)制、行政程序、電網(wǎng)、可再生能源來(lái)源保證等方面做出了原則性規(guī)定。同時(shí)，RES-E也給成員國(guó)國(guó)內(nèi)立法留出了空間。例如，可再生能源電力支持機(jī)制有多種，成員國(guó)在不違背歐盟法律的前提下，可以選擇適合本國(guó)國(guó)情的可再生能源電力支持機(jī)制川。RES-E為歐盟和成員國(guó)設(shè)定了2010年可再生能源電力發(fā)展指標(biāo)，但成員國(guó)中只有德國(guó)等少數(shù)國(guó)家可以完成指標(biāo)，多數(shù)成員國(guó)無(wú)法完成，歐盟為此不得不調(diào)低2010年指標(biāo)，表明RES-E實(shí)際執(zhí)行不力。

 

　　2.3.2 RES-T（Directive 2003/30/EC）

 

　　RES-T是歐盟2003年為推動(dòng)生物燃料和其他可再生燃料在交通中的使用而出臺(tái)的一項(xiàng)指令，通常被稱為生物燃料指令（Biofuels Directive）。該指令只有9條，其核心條款是對(duì)成員國(guó)使用生物燃料和其他可再生燃料提出最低份額要求，即生物燃料和其他可再生燃料占成員國(guó)交通燃料市場(chǎng)的份額，到2005年底不低于2%，到2010年底不低于5.75%[2]。不過(guò)，只有德國(guó)等少數(shù)國(guó)家完成了2005年指標(biāo)，絕大多數(shù)成員國(guó)均未達(dá)標(biāo)，歐盟為此坦言2010年指標(biāo)無(wú)法完成。這表明，相比于RES-E，RES-T的執(zhí)行情況更差。

 

　　2.3.3《可再生能源指令》（Directive 2009/28/EC）

 

　　盡管指標(biāo)完成不理想，但歐盟并未動(dòng)搖其發(fā)展新能源和可再生能源的決心，而是著眼于21世紀(jì)第2個(gè)10年，制定了2020年發(fā)展目標(biāo)——可再生能源至少占?xì)W盟最終能源消費(fèi)總額的20%，至少占各成員國(guó)交通領(lǐng)域能源最終消費(fèi)總額的10%。為落實(shí)2020年發(fā)展目標(biāo)，2009年4月23日，歐盟發(fā)布《可再生能源指令》，在修訂RES-E和RES-T的同時(shí)，宣布將于2012年1月1日廢止這兩個(gè)指令[3]。

 

　　《可再生能源指令》篇幅多達(dá)29條，內(nèi)容涉及可再生能源發(fā)展指標(biāo)、國(guó)家可再生能源行動(dòng)計(jì)劃、可再生能源電力、可再生能源供熱供冷、生物燃料和沼液、網(wǎng)上透明度平臺(tái)等。不能簡(jiǎn)單地將《可再生能源指令》視為對(duì)RES-E和RES-T的繼承和取代，因?yàn)椤犊稍偕茉粗噶睢酚袆e于RES-E和RES-T之處在于，它是一部綜合性指令�！犊稍偕茉粗噶睢返某雠_(tái)，表明歐盟新能源和可再生能源發(fā)展思路已發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，可以從以下兩個(gè)方面看出：

 

　　第一，歐盟以往按可再生能源的用途分別制定指令，原本預(yù)計(jì)繼RES-E和RES-T之后，歐盟會(huì)出臺(tái)《可再生能源供熱供冷指令》（RES-Heating and Cooling，RES-H），結(jié)果卻是出臺(tái)一部三合一的綜合性指令。這表明，歐盟發(fā)展新能源和可再生能源不再延續(xù)以往分領(lǐng)域單獨(dú)推進(jìn)的思路，而是將三大領(lǐng)域捆綁在一起推進(jìn)。

 

　　第二，歐盟以往分別為可再生能源電力和可再生能源交通制定發(fā)展目標(biāo)，原本預(yù)計(jì)會(huì)延續(xù)這一做法，也為可再生能源供熱供冷制定發(fā)展目標(biāo)，結(jié)果卻是采用兩個(gè)新指標(biāo)：可再生能源占最終能源消費(fèi)總額的比例；可再生能源占交通領(lǐng)域最終能源消費(fèi)總額的比例。采用前者的結(jié)果，是將可再生能源在電力、交通、供熱供冷三大領(lǐng)域的應(yīng)用合計(jì)在一起，由于考核的是合計(jì)指標(biāo)，成員國(guó)將對(duì)新能源和可再生能源進(jìn)行總體開(kāi)發(fā)和利用；采用后者的結(jié)果，是歐盟不再僅僅盯著生物燃料和其他可再生燃料占交通燃料市場(chǎng)的份額，而是還注意到交通領(lǐng)域節(jié)能和能效的重要性。兩項(xiàng)新指標(biāo)的推出清楚地表明，歐盟發(fā)展新能源和可再生能源已經(jīng)不再搞各領(lǐng)域單獨(dú)考核和簡(jiǎn)單的市場(chǎng)份額考核，而是注重整體性考核和實(shí)質(zhì)性考核。

 

　　2.4歐盟新能源和可再生能源相關(guān)立法

 

　　與直接立法數(shù)量有限不同，歐盟新能源和可再生能源相關(guān)立法數(shù)量多，主要包括三大領(lǐng)域。

 

　　2.4.1內(nèi)部能源市場(chǎng)立法

 

　　新能源和可再生能源的一個(gè)重要用途是生成電力和燃?xì)�，之后并入電網(wǎng)或進(jìn)入燃?xì)夤芫W(wǎng)。因此，電力和天然氣市場(chǎng)立法是發(fā)展新能源和可再生能源必備的相關(guān)立法。歐盟一直致力于能源一體化和建立內(nèi)部能源市場(chǎng)，積極開(kāi)展內(nèi)部能源市場(chǎng)立法。在內(nèi)部電力市場(chǎng)立法方面，為制定內(nèi)部電力市場(chǎng)共同規(guī)則，歐盟相繼出臺(tái)了第一部電力指令（Directive 1996/92/EC）和第二部電力指令（Directive 2003/54/EC）；在內(nèi)部天然氣市場(chǎng)立法方面，為了制定內(nèi)部天然氣市場(chǎng)共同規(guī)則，歐盟相繼出臺(tái)了第一部天然氣指令（Directive 1998/30/EC）以及第二部天然氣指令（Directive 2003/55/EC）。并且從2007年至今，歐盟正醞釀出臺(tái)第三部電力指令和第三部天然氣指令。

 

　　2.4.2節(jié)能和能效立法

 

　　節(jié)能和能效是一個(gè)專門領(lǐng)域，同時(shí)與新能源和可再生能源關(guān)系密切。歐盟節(jié)能和能效立法時(shí)間早、涉及面廣，立法重點(diǎn)是在終端產(chǎn)品、建筑、工業(yè)和交通四大領(lǐng)域。在終端產(chǎn)品領(lǐng)域，歐盟出臺(tái)了《能源使用產(chǎn)品生態(tài)設(shè)計(jì)指令》（Directive 2005/32/EC）；建筑領(lǐng)域，歐盟出臺(tái)了《建筑物能效指令》（EPBD，Directive 2002/92/EC）；工業(yè)領(lǐng)域，歐盟出臺(tái)了《熱電聯(lián)產(chǎn)指令》（CHP Directive，Directive 2004/8/EC）；交通領(lǐng)域，歐盟正在起草《輪胎燃油能耗標(biāo)識(shí)指令》。除單個(gè)領(lǐng)域的節(jié)能和能效指令外，歐盟還出臺(tái)了節(jié)能和能效綜合性指令，主要有《能源產(chǎn)品稅收指令》（Directive 2003/96/EC）和《能源最終使用效率和能源服務(wù)指令》（Directive 2006/32/EC）。

 

　　2.4.3氣候變化立法

 

　　氣候變化立法既非單純的環(huán)境立法，也非單純的能源立法，而是環(huán)境立法與能源立法二者交匯的一個(gè)領(lǐng)域。這是因?yàn)�，�?yīng)對(duì)氣候變化不能脫離能源問(wèn)題，節(jié)能和能效、發(fā)展新能源和可再生能源是應(yīng)對(duì)氣候變化的重要途徑，而溫室氣體減排技術(shù)，其主要應(yīng)用對(duì)象也是能源企業(yè)。當(dāng)前歐盟氣候變化立法主要有：

 

　�、贉厥覛怏w排放配額交易立法。歐盟為了實(shí)施其排放配額交易計(jì)劃（Emissions Trading Scheme，ETS），于2003年發(fā)布了《溫室氣體排放配額交易指令》（Directive 2003/87/EC）；2004年10月，歐盟頒布《連接指令》（Linking Directive，Directive 2004/101/EC），對(duì)《溫室氣體排放配額交易指令》進(jìn)行了修訂；2009年4月23日，歐盟為改進(jìn)和延續(xù)ETS，頒布了一項(xiàng)新的指令（Directive 2009/29/EC），對(duì)《溫室氣體排放配額交易指令》進(jìn)行了全面修訂。

 

　　②碳捕獲與封存立法。碳捕獲與封存（CCS）是當(dāng)前受追捧的溫室氣體減排技術(shù)，各國(guó)都在探索利用CCS技術(shù)，但CCS立法相對(duì)滯后。為給CCS技術(shù)應(yīng)用提供法律和政策框架，歐盟于2009年4月23日發(fā)布了《CCS指令》（Directive 2009/31/EC）。

 

　　3德國(guó)新能源和可再生能源立法按應(yīng)用領(lǐng)域進(jìn)行

 

　　新能源和可再生能源的三大應(yīng)用領(lǐng)域?yàn)殡娏�、交通和供熱供冷。德�?guó)新能源和可再生能源立法的突出特點(diǎn)是為不同應(yīng)用領(lǐng)域分別立法，其中電力領(lǐng)域的新能源和可再生能源立法尤為深入。

 

　　3.1新能源和可再生能源電力立法

 

　　德國(guó)新能源和可再生能源電力立法迄今已有20年歷史，是德國(guó)新能源和可再生能源立法的成名作和代表作，給德國(guó)在世界上帶來(lái)很高聲譽(yù)。它先后經(jīng)歷了《電力輸送法》（StrEG）和《可再生能源法》（EEG）兩個(gè)階段。

 

　　3.1.1 StrEG

 

　　StrEG制定于1990年12月7日，1991年1月1日起施行，1994年和1998年兩次修訂，1999年底失效。其宗旨是將美國(guó)首創(chuàng)的固定電價(jià)制引入德國(guó)，StrEG的主要內(nèi)容是：電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商不僅有義務(wù)接納新能源和可再生能源電力并網(wǎng)，而且按固定電價(jià)收購(gòu)新能源和可再生能源電力[4]。固定電價(jià)制在德國(guó)推出后，實(shí)施效果顯著。20世紀(jì)90年代，德國(guó)新能源和可再生能源電力尤其是風(fēng)電飛速發(fā)展，一舉超過(guò)美國(guó)，成為全球風(fēng)電冠軍。

 

　　3.1.2 EEG

 

　　EEG名為可再生能源法，實(shí)際上是發(fā)展新能源和可再生能源電力的一部法律。盡管出臺(tái)至今只有短短10年，但EEG對(duì)德國(guó)新能源和可再生能源發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用，尤其是風(fēng)電、生物質(zhì)發(fā)電和太陽(yáng)能光伏發(fā)電發(fā)展迅速。其中德國(guó)風(fēng)電一直穩(wěn)居全球第一，在國(guó)內(nèi)也大大超過(guò)水電；生物質(zhì)發(fā)電在國(guó)內(nèi)超過(guò)水電，僅次于風(fēng)電；太陽(yáng)能光伏發(fā)電在國(guó)內(nèi)盡管無(wú)法與風(fēng)電和生物質(zhì)發(fā)電相提并論，但近年來(lái)在德國(guó)發(fā)展很快。2000年出臺(tái)至今，EEG經(jīng)歷了兩次重大修訂，因而分為EEG2000、EEG2004和EEG2009。

 

　�、�EEG2000。EEG2000取代StrEG，于2000年1月1日正式施行。如果說(shuō)StrEG只是德國(guó)初步嘗試固定電價(jià)制，那么EEG2000則是德國(guó)針對(duì)固定電價(jià)制進(jìn)行改革。比較StrEG和EEG2000，可以發(fā)現(xiàn)二者具有很大的不同。StrEG篇幅小，只有短短的6條，定價(jià)機(jī)制粗糙，帶有美國(guó)固定電價(jià)制的印記。而EEG2000則不僅篇幅加長(zhǎng)，擴(kuò)充到12條，而且開(kāi)始給固定電價(jià)制烙上德國(guó)印記。主要體現(xiàn)在3個(gè)方面：一是精確定價(jià)，為不同類型的新能源和可再生能源電力精確定價(jià)是德國(guó)立法的核心內(nèi)容，占據(jù)了EEG2000大部分篇幅，而StrEG電力定價(jià)尚沒(méi)有達(dá)到精確的程度，只是籠統(tǒng)地規(guī)定了收購(gòu)電價(jià)與最終用戶電價(jià)之比；二是長(zhǎng)期支持，即新投產(chǎn)的新能源和可再生能源電站在投產(chǎn)以后20年內(nèi)均享受固定電價(jià)；三是建立全國(guó)共同分擔(dān)機(jī)制，即收購(gòu)成本由全國(guó)各大電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商共同分擔(dān)，最終轉(zhuǎn)嫁給全國(guó)電力消費(fèi)者[5]。

 

　�、�EEG2004。EEG2004全面修訂了EEG2000，同時(shí)也取代了EEG2000，它的出臺(tái)源自德國(guó)貫徹歐盟《可再生能源電力指令》（RES-E）。EEG2004是EEG開(kāi)始邁向成熟的標(biāo)志，主要體現(xiàn)在：第一，體例嚴(yán)謹(jǐn)，與EEG2000相比，EEG2004體例編排嚴(yán)謹(jǐn)；第二，篇幅加長(zhǎng)，EEG2004多達(dá)21條，篇幅擴(kuò)充一方面是因?yàn)榈聡?guó)貫徹歐盟RES-E，另一方面是因?yàn)殡娏Χ▋r(jià)占據(jù)較大篇幅；第三，電力定價(jià)開(kāi)始邁向精致，EEG2000電力定價(jià)依據(jù)裝機(jī)容量分野，但分野較簡(jiǎn)單，EEG2004則對(duì)裝機(jī)容量分野進(jìn)行了細(xì)化，因而電力定價(jià)明顯比EEG2000細(xì)致[6]。

 

　�、�EEG2009。2009年1月1日起，德國(guó)實(shí)施新的EEG——EEG2009。EEG2009取代EEG2004，它的出臺(tái)與歐盟2009年出臺(tái)綜合性指令《可再生能源指令》，宣布RES-E將于2012年廢止有關(guān)。德國(guó)顯然沒(méi)有遵照歐盟制定一部新的、綜合性的可再生能源法，而是繼續(xù)分應(yīng)用領(lǐng)域單獨(dú)立法。這是因?yàn)�，新能源和可再生能源電力是德�?guó)的強(qiáng)項(xiàng)，德國(guó)沒(méi)有必要取消EEG，相反，德國(guó)今后要繼續(xù)大力發(fā)展新能源和可再生能源電力，同時(shí)也要繼續(xù)完善EEG。實(shí)際上，EEG2009的出臺(tái)主要是因?yàn)榈聡?guó)新能源和可再生能源電力發(fā)展勢(shì)頭之猛，已超出政府預(yù)期。EEG2004要求可再生能源電力份額2010年要達(dá)到12.5%，2020年達(dá)到20%，而德國(guó)2007年可再生能源電力份額就已達(dá)14%，2008年更是達(dá)到14.8%。為此，EEG2009將2020年目標(biāo)提高了10百分點(diǎn)，即可再生能源電力份額達(dá)到30%。這表明德國(guó)對(duì)于發(fā)展新能源和可再生能源電力不僅充滿信心，而且對(duì)EEG存在偏愛(ài)，不會(huì)放棄EEG而在立法上另起爐灶[7]。

 

　　與EEG2004相比，EEG2009具有如下特點(diǎn)：

 

　　第一，篇幅長(zhǎng)。EEG2009篇幅明顯比EEG2004長(zhǎng)，正文由7部分共66個(gè)SECTION構(gòu)成，外加5個(gè)附錄。

 

　　第二，全面更新。EEG2009對(duì)EEG2004進(jìn)行了全面更新，一方面是為執(zhí)行2009年歐盟《可再生能源指令》，另一方面是因?yàn)榈?sPAN>2009年，德國(guó)在歐盟的推動(dòng)下已經(jīng)完成電力產(chǎn)業(yè)自由化，德國(guó)新能源和可再生能源電力已處于一個(gè)全新的電力體制中，而EEG2009必須予以體現(xiàn)。

 

　　第三，，電力定價(jià)精致科學(xué)。EEG電力定價(jià)的雛形是由EEG2000完成的，諸如以裝機(jī)容量為分野確定電價(jià)、確定電價(jià)每年遞減比例等。EEG2004對(duì)EEG2000的改進(jìn)在于對(duì)裝機(jī)容量分野予以細(xì)化，并引入裝機(jī)時(shí)間分野，但重點(diǎn)仍然是裝機(jī)容量分野。EEG2009對(duì)EEG2004做出的改進(jìn)在于，首先按裝機(jī)容量分野，然后按裝機(jī)時(shí)間分野，最后按發(fā)電量分野，其中發(fā)電量分野最細(xì)。引入發(fā)電量分野并將重點(diǎn)放在發(fā)電量分野，使得EEG2009的電力定價(jià)比EEG2004精致科學(xué)。

 

　　3.2新能源和可再生能源交通立法

 

　　德國(guó)是世界生物燃料強(qiáng)國(guó)，尤其生物柴油全球第一。2003年之前，德國(guó)生物燃料全部是生物柴油，2003年開(kāi)始發(fā)展植物油，2004年開(kāi)始發(fā)展生物乙醇，實(shí)現(xiàn)了生物燃料發(fā)展的多元化。生物柴油占生物燃料的份額顯著下降，2008年已降至76.1%，植物油和生物乙醇份額明顯上升，2008年分別增至11.6%和12.3%[8]。

 

　　與新能源和可再生能源電力立法主要涉及電力和價(jià)格，因而可以進(jìn)行集中、全面立法不同，生物燃料立法涉及能源、交通、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、稅收等多個(gè)領(lǐng)域，牽涉面廣。而且生物燃料產(chǎn)業(yè)鏈條過(guò)長(zhǎng)，從農(nóng)作物種植一直延伸到汽車產(chǎn)業(yè)，因而德國(guó)一直沒(méi)有為生物燃料發(fā)展進(jìn)行集中、全面立法，有關(guān)促進(jìn)生物燃料發(fā)展的法律條款分散在多部法律中。

 

　　為了貫徹歐盟的《生物燃料指令》以及《能源稅收指令》，德國(guó)于2006年出臺(tái)了《生物燃料配額法》（BioKraftQuG），但該法仍是對(duì)多項(xiàng)重要法律的一個(gè)集中修訂�！渡锶剂吓漕~法》的主要內(nèi)容包括：第一，修訂《能源稅收法》（EnergieStG），為第二代生物燃料、純生物柴油和E85提供免稅；第二，修訂《聯(lián)邦排放控制法》（BImSchG），規(guī)定必須按時(shí)間表提高生物燃料在燃料中的含量[9]�！渡锶剂吓漕~法》反映出德國(guó)新能源和可再生能源交通立法的分散性特征，更說(shuō)明新能源和可再生能源交通立法需要建立在其他法律基礎(chǔ)之上。

 

　　2009年歐盟發(fā)布《可再生能源指令》，對(duì)德國(guó)新能源和可再生能源交通立法產(chǎn)生了影響。一方面《生物燃料指令》將于2012年失效，另一方面歐盟要求成員國(guó)2020年都必須達(dá)到可再生能源在交通領(lǐng)域最終能源消費(fèi)總額中占10%的目標(biāo)。因而德國(guó)著手對(duì)《生物燃料配額法》進(jìn)行修訂，提出2020年德國(guó)可再生能源在交通領(lǐng)域最終能源消費(fèi)總額中占到17%的目標(biāo)。

 

　　與電力和供熱領(lǐng)域相比，德國(guó)交通領(lǐng)域可再生能源利用水平一直較低，在交通領(lǐng)域最終能源消費(fèi)總額中的比例2003年才突破1%。然而此后發(fā)展迅速，2007年更是達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的7.3%，雖然2008年回落至6.1%，但交通領(lǐng)域可再生能源利用潛力大。因此，德國(guó)制定的2020年交通領(lǐng)域可再生能源利用目標(biāo)為17%，高出供熱領(lǐng)域3個(gè)百分點(diǎn)。

 

　　3.3新能源和可再生能源供熱立法

 

　　德國(guó)可再生能源供熱主要是生物質(zhì)能，2008年占到93.9%；其次是太陽(yáng)能和地?zé)崮埽ḿ礋岜茫?sPAN>2008年分別占到3.8%和2.3%。供熱領(lǐng)域?qū)τ诳稍偕茉吹睦盟诫m然低于電力領(lǐng)域，但卻要高于交通領(lǐng)域，且一直呈平穩(wěn)上升勢(shì)頭，2008年可再生能源在供熱領(lǐng)域最終能源消費(fèi)總額中的比例已經(jīng)達(dá)到7.7%。在此基礎(chǔ)上，德國(guó)確定了2020年可再生能源在供熱領(lǐng)域最終能源消費(fèi)總額中的比例達(dá)到14%的發(fā)展目標(biāo)。

 

　　供熱領(lǐng)域的新能源和可再生能源立法既不同于電力領(lǐng)域，也不同于交通領(lǐng)域。新能源和可再生能源立法一般要從能源供應(yīng)和能源消費(fèi)兩方面著力，但各領(lǐng)域要具體分析。在電力和交通領(lǐng)域，能源供應(yīng)方和能源消費(fèi)方是分開(kāi)的，電力領(lǐng)域的新能源和可再生能源立法的著力點(diǎn)主要是增加可再生能源電力供應(yīng)；而交通領(lǐng)域新能源和可再生能源立法的著力點(diǎn)不止一個(gè)，既要增加生物燃料供應(yīng)（通過(guò)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)），又要增加生物燃料消費(fèi)（通過(guò)稅收政策）。供熱領(lǐng)域則大為不同，供熱領(lǐng)域的可再生能源利用通常分為3種情形：一是熱電聯(lián)產(chǎn)，二是區(qū)域供熱，三是家庭、商用和公共建筑自主供熱。其中，自主供熱情形下，供熱方和用熱方是合一的；區(qū)域供熱情形下，供熱方和用熱方是分離的；熱電聯(lián)產(chǎn)情形較為特殊，所產(chǎn)生的熱能企業(yè)可以自用，也可以接入附近的區(qū)域供熱系統(tǒng)。各國(guó)通常為熱電聯(lián)產(chǎn)專門立法，而區(qū)域供熱法律法規(guī)通常也較為完備。因此，供熱領(lǐng)域新能源和可再生能源立法的著力點(diǎn)主要是鼓勵(lì)自主供熱的家庭、商用和公共建筑使用新能源和可再生能源。

 

　　德國(guó)正是從這個(gè)角度進(jìn)行供熱領(lǐng)域新能源和可再生能源立法的。受歐盟2009年《可再生能源指令》推動(dòng)，2008年8月7日，德國(guó)出臺(tái)了《可再生能源供熱法》（EEWarmeG），自2009年1月1日起正式實(shí)施�！犊稍偕茉垂岱ā返囊c(diǎn)為：第一，提出使用可再生能源供熱義務(wù)，今后凡新建建筑都有使用可再生能源供熱的義務(wù)，如果選擇不使用可再生能源供熱，必須采取其他能夠減少溫室氣體排放的措施，例如提高建筑隔熱性能、接入?yún)^(qū)域供熱系統(tǒng)、使用熱電聯(lián)產(chǎn)供熱等；第二，出臺(tái)財(cái)政支持措施，德國(guó)政府將在2009-2012年每年撥出5億歐元用于支持可再生能源供熱[10]。

 

　　4制定新能源和可再生能源法規(guī)

 

　　在德國(guó)，負(fù)責(zé)法律實(shí)施的聯(lián)邦部門通常會(huì)制定法規(guī)。這些法規(guī)都有法律基礎(chǔ)，即聯(lián)邦部門都是根據(jù)法律授權(quán)來(lái)制定法規(guī)，因此屬于行政立法[11]。德國(guó)發(fā)展新能源和可再生能源，不僅出臺(tái)了法律，還制定出法規(guī)，典型例子是海上風(fēng)電和生物質(zhì)發(fā)電。

 

　　4.1為發(fā)展海上風(fēng)電制定法規(guī)

 

　　相比于陸上風(fēng)電的蓬勃發(fā)展，海上風(fēng)電在德國(guó)起步較晚。不過(guò)，鑒于海上風(fēng)電前途廣闊，德國(guó)政府高度重視發(fā)展海上風(fēng)電，確立了2030年海上風(fēng)電發(fā)展目標(biāo)：德國(guó)在北海和波羅的海的海上風(fēng)電裝機(jī)容量將達(dá)到2×104-2.5×104MW，德國(guó)電力消費(fèi)需求的15%將由海上風(fēng)電滿足。

 

　　德國(guó)為海上風(fēng)電提供的立法支持主要是EEG，同時(shí)輔之以其他方面的法律法規(guī)。海上風(fēng)電在德國(guó)也是由多個(gè)部門共同推動(dòng)的，其中海上風(fēng)電的并網(wǎng)和收購(gòu)電價(jià)已在EEG中得到確定，EEG由聯(lián)邦環(huán)境部（BMU）負(fù)責(zé)實(shí)施；海上風(fēng)電的項(xiàng)目規(guī)劃和批準(zhǔn)由聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)和技術(shù)部（BMWi）負(fù)責(zé)；海上風(fēng)電安裝則由聯(lián)邦交通部（BMVBS）下屬的聯(lián)邦海上和水道測(cè)繪局（BSH）負(fù)責(zé)發(fā)放許可。德國(guó)為海上風(fēng)電安裝制定了專門法規(guī)，1997年聯(lián)邦交通部依據(jù)《聯(lián)邦海上責(zé)任法》（Seeaufsabengesetz）發(fā)布《海上風(fēng)電安裝條例》（SeeAnIV），并進(jìn)行過(guò)多次修訂，最近一次修訂是在2008年7月15日[12]。

 

　　4.2為發(fā)展生物質(zhì)發(fā)電制定法規(guī)

 

　　與風(fēng)電在德國(guó)發(fā)展迅速，2004年便超過(guò)水電在可再生能源發(fā)電中居首位不同，生物質(zhì)發(fā)電潛力雖大，卻一直未能超過(guò)水電。為改變這一狀況，2001年6月21日，聯(lián)邦環(huán)境部依據(jù)EEG2000的授權(quán)，制定了《生物質(zhì)條例》（BiomasseV），旨在推動(dòng)生物質(zhì)發(fā)電。2005年8月18日，聯(lián)邦環(huán)境部又發(fā)布了經(jīng)修訂的《生物質(zhì)條例》[13]。

 

　　《生物質(zhì)條例》只有短短6條，主要內(nèi)容包括：生物質(zhì)的范圍，哪些生物質(zhì)可以算作生物質(zhì)發(fā)電，哪些生物質(zhì)必須排除在生物質(zhì)發(fā)電之外；生物質(zhì)發(fā)電的技術(shù)范圍；生物質(zhì)發(fā)電需達(dá)到的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

 

　　《生物質(zhì)條例》發(fā)布后，配合EEG的實(shí)施，效果顯著，生物質(zhì)發(fā)電在德國(guó)的發(fā)展僅次于風(fēng)電，最終超過(guò)水電。2008年，生物質(zhì)發(fā)電在德國(guó)可再生能源發(fā)電總量中已占到約29%，僅次于風(fēng)電（44.3%）居第二位，并拉大了對(duì)水電（22.9%）的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)[8]。

 

　　5新能源和可再生能源相關(guān)法律法規(guī)健全

 

　　德國(guó)新能源和可再生能源發(fā)展離不開(kāi)諸多相關(guān)領(lǐng)域的法律法規(guī)，其中電力和燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)、節(jié)能和能效以及氣候變化三大領(lǐng)域的法律法規(guī)尤為重要。

 

　　5.1電力和燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)法律法規(guī)健全

 

　　德國(guó)電力和燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，相應(yīng)法律法規(guī)也十分健全。它分為兩個(gè)層次，處于上層的是電力和燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)規(guī)制法律；處于下層的是電力和燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)規(guī)制條例。

 

　　5.1.1電力和燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)規(guī)制法律健全

 

　　德國(guó)用于規(guī)制電力和燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)的法律就是一部《電力和燃?xì)夤⿷?yīng)法》（EnWG），通常被稱為《能源經(jīng)濟(jì)法》或《能源產(chǎn)業(yè)法》[14]。電力和燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)有許多共同的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)特征，概括起來(lái)，電力和燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)都是網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)，電力產(chǎn)業(yè)運(yùn)行有賴于電力網(wǎng)絡(luò)，燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)運(yùn)行有賴于燃?xì)夤艿谰W(wǎng)絡(luò)。因此，德國(guó)早在1935年就出臺(tái)了EnWG，其后不斷修訂。由于同時(shí)對(duì)電力和燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)制，EnWG在德國(guó)能源法體系中占有舉足輕重的地位，以致于一提及德國(guó)能源法，首先想到的就是EnWG。

 

　　EnWG對(duì)于新能源和可再生能源發(fā)展起到兩方面重要作用：一是提供基本的制度環(huán)境。將生成的新能源和可再生能源電力并網(wǎng)，或?qū)⑸傻纳锶細(xì)饨尤肴細(xì)夤芫W(wǎng)，這僅僅是開(kāi)端，并網(wǎng)后的電力和入網(wǎng)后的生物燃?xì)舛急仨氃诂F(xiàn)行電力和燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)體制下傳輸和銷售，而這些全都由EnWG規(guī)定。二是創(chuàng)造更好的發(fā)展條件。EEG僅僅是在增加新能源和可再生能源電力供應(yīng)上起作用，如果德國(guó)電力產(chǎn)業(yè)自由化沒(méi)有跟上，那么北德地區(qū)新能源和可再生能源電力再多也只能就地銷售，無(wú)法輸送到更遠(yuǎn)的地方。而電力產(chǎn)業(yè)自由化必須落實(shí)到對(duì)EnWG的修訂上。德國(guó)在歐盟的推動(dòng)下，于1998年和2005年兩次對(duì)EnWG進(jìn)行了全面修訂，已基本完成電力產(chǎn)業(yè)自由化，北德地區(qū)充裕的風(fēng)電可以跨地域銷售到南德地區(qū)。

 

　　5.1.2電力和燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)規(guī)制法規(guī)健全

 

　　德國(guó)在EnWG之外，還制定了許多電力和燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)規(guī)制條例。新能源和可再生能源電力并網(wǎng)和生物燃?xì)饨尤肴細(xì)夤芫W(wǎng)，都必須遵循電力和燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)規(guī)制條例。

 

　　與新能源和可再生能源電力大規(guī)模并網(wǎng)相比，生物燃?xì)饨尤肴細(xì)夤芫W(wǎng)的規(guī)模很小，在德國(guó)現(xiàn)有的4000個(gè)生物燃?xì)庠O(shè)施中，只有10多個(gè)接入燃?xì)夤芫W(wǎng)。2007年德國(guó)在其《綜合能源和氣候計(jì)劃》（IKEP）中首次提出要大力推動(dòng)生物燃?xì)饨尤肴細(xì)夤芫W(wǎng)，要使生物燃?xì)?sPAN>2020年替代6%的燃?xì)庀M(fèi)，2030年替代10%的燃?xì)庀M(fèi)。

 

　　為了給生物燃?xì)饨尤肴細(xì)夤芫W(wǎng)提供便利條件，德國(guó)大范圍修訂了燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)規(guī)制條例，主要有《燃?xì)夤芫W(wǎng)接入條例》（GasNZV）、《燃?xì)夤芫W(wǎng)費(fèi)用條例》（GasNEV）和《激勵(lì)監(jiān)管條例》（ARegV）。這些新修訂的燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)規(guī)制條例從2008年4月開(kāi)始實(shí)施[15]。

 

　　5.2節(jié)能和能效法律法規(guī)健全

 

　　德國(guó)具有節(jié)能和提高能效的傳統(tǒng)，節(jié)能和能效法律法規(guī)健全。盡管節(jié)能和能效是一個(gè)專門領(lǐng)域，但采用新能源和可再生能源，可大大推進(jìn)節(jié)能和提高能效，使得在很大程度上發(fā)展新能源和可再生能源是因，節(jié)能和能效關(guān)系是果。反過(guò)來(lái)講，不推進(jìn)節(jié)能和能效，也就缺乏動(dòng)力去發(fā)展新能源和可再生能源。節(jié)能和能效與新能源和可再生能源二者實(shí)際交叉的領(lǐng)域主要是建筑節(jié)能和熱電聯(lián)產(chǎn)，因此，與新能源和可再生能源發(fā)展密切相關(guān)的節(jié)能和能效法律法規(guī)分為建筑節(jié)能法律法規(guī)和熱電聯(lián)產(chǎn)法律兩大部分。

 

　　5.2.1建筑節(jié)能法律法規(guī)健全

 

　　建筑節(jié)能法律方面，德國(guó)有一部《建筑節(jié)能法》（EnEG），它誕生于1977年，其后多次修訂，主要有EnEG1980、EnEG2001、EnEG2005和EnEG2009[16]。

 

　　建筑節(jié)能法規(guī)方面，德國(guó)早在1977年就頒布了《建筑保溫條例》（WSVO）[17]，之后不斷修訂。2002年德國(guó)制定了全新的《建筑節(jié)能條例》（EnEV），取代了WSVO。EnEV其后多次修訂，主要有EnEV2004、EnEV2007和EnEV2009[18]。

 

　　5.2.2熱電聯(lián)產(chǎn)法律健全

 

　　德國(guó)針對(duì)熱電聯(lián)產(chǎn)的法律是一部《熱電聯(lián)產(chǎn)法》（KWKG），它制定于2002年，因而也被稱為KWKG2002。2007年，德國(guó)在其《綜合能源和氣候計(jì)劃》（IKEP）中對(duì)熱電聯(lián)產(chǎn)寄予厚望，計(jì)劃將其占全部發(fā)電量的份額從12%提高到2020年的25%。德國(guó)為此于2008年10月對(duì)KWKG進(jìn)行了修訂，新的KWKG自2009年1月1日起實(shí)施，因而也被稱為KWKG2009[19]。

 

　　5.3氣候變化法律法規(guī)健全

 

　　受歐盟氣候變化立法推動(dòng)，德國(guó)出臺(tái)了一系列氣候變化法律法規(guī)，尤其在溫室氣體排放配額交易和碳捕獲與封存兩大領(lǐng)域擁有健全的法律法規(guī)。

 

　　5.3.1溫室氣體排放配額交易法律法規(guī)健全

 

　　溫室氣體排放配額交易計(jì)劃（ETS）是歐盟應(yīng)對(duì)氣候變化的重大舉措，歐盟2003年發(fā)布《溫室氣體排放配額交易指令》，于2005年1月1日正式啟動(dòng)ETS。ETS分兩個(gè)階段：第一階段為2005-2007年，第二階段為2008-2012年。成員國(guó)需在歐盟分配的配額基礎(chǔ)上制定國(guó)家分配計(jì)劃（National Allocation Plan，NAP），在國(guó)內(nèi)進(jìn)行配額的再分配。

 

　　為了執(zhí)行歐盟ETS，德國(guó)出臺(tái)了一系列溫室氣體排放配額交易法律。主要包括：為貫徹歐盟《溫室氣體排放配額交易指令》，2004年出臺(tái)了《溫室氣體排放配額交易法》（TEHG）[20]；為了使國(guó)家分配計(jì)劃（2005-2007年和2008-2012年）生效，2004年和2007年分別出臺(tái)了《分配法2007》（ZuG2007）和《分配法2012》（ZuG2012）[21]；為貫徹歐盟《連接指令》，2005年出臺(tái)了《項(xiàng)目機(jī)制法》（ProMechG）[22]。

 

　　為執(zhí)行國(guó)內(nèi)溫室氣體排放配額交易法律，德國(guó)還制定了一系列法規(guī)。主要包括：為規(guī)范德國(guó)溫室氣體排放配額交易主管機(jī)構(gòu)——德國(guó)排放配額交易管理局（DEHSt）的運(yùn)行，2004年根據(jù)ZuG2007制定了《排放權(quán)交易成本條例》（EHKostV2007）[23]；為規(guī)范德國(guó)環(huán)境署（UBA）的收費(fèi)，2005年根據(jù)ProMechG制定了《項(xiàng)目機(jī)制收費(fèi)條例》（ProMechGebV）[24]；為推動(dòng)溫室氣體排放配額拍賣，2009年7月根據(jù)TEHG制定了《排放配額拍賣條例》（EHVV2012）[25]。

 

　　5.3.2碳捕獲與封存法律健全

 

　　歐盟應(yīng)對(duì)氣候變化的另一重大舉措是進(jìn)行碳捕獲與封存立法。2009年4月，歐盟出臺(tái)了《CCS指令》。為了貫徹歐盟《CCS指令》，德國(guó)也于2009年發(fā)布了《碳捕獲、運(yùn)輸與地下永久封存法》（KSpG）草案。該草案目前已獲得德國(guó)內(nèi)閣通過(guò)，并送交德國(guó)議會(huì)[26]。

 

　　6對(duì)我國(guó)的啟示

 

　　德國(guó)是具有深厚法律傳統(tǒng)的國(guó)家，立法水平很高，德國(guó)經(jīng)濟(jì)私法中的民法和商法具有世界影響力。能源法屬于經(jīng)濟(jì)公法，更為確切地講，屬于特別經(jīng)濟(jì)行政法[27]。新能源和可再生能源立法是德國(guó)當(dāng)代能源立法的熱點(diǎn)，體現(xiàn)了德國(guó)能源立法的長(zhǎng)處和特色，值得我國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒。

 

　　6.1能源立法應(yīng)從小處做起

 

　　相比于已經(jīng)法典化、在世界范圍內(nèi)得到傳播的德國(guó)民法和商法，德國(guó)能源法顯得難以把握。由此引出的問(wèn)題是，一個(gè)國(guó)家如果有一部總括性質(zhì)的能源法，不是可以很方便地從整體上把握該國(guó)的能源法律嗎？我國(guó)正在起草的《能源法》即屬于總括性質(zhì)的能源法[28]。不過(guò)，遍覽德國(guó)能源法律，卻找不到一部總括的能源法，具體到新能源和可再生能源立法也是如此，德國(guó)并沒(méi)有一部總括性質(zhì)的可再生能源法。究其原因，德國(guó)的能源立法是從基礎(chǔ)做起，從小處做起，這就決定了德國(guó)能源立法的風(fēng)格——凡是能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展所急需的具體法律都會(huì)及時(shí)出臺(tái)。當(dāng)電力和天然氣產(chǎn)業(yè)在德國(guó)出現(xiàn)后，德國(guó)早在1935年便出臺(tái)了EnWG；當(dāng)風(fēng)電等新能源和可再生能源發(fā)電在德國(guó)剛剛起步時(shí)，德國(guó)就在1990年出臺(tái)了StrEG。如此經(jīng)年累月立法的結(jié)果，使得德國(guó)能源法律繁多，基礎(chǔ)扎實(shí)，且形成了體系。

 

　　既然已經(jīng)夯實(shí)了基礎(chǔ)，形成了體系，為什么德國(guó)不制定一部總括性質(zhì)的能源法呢？這可以從兩方面來(lái)分析：一是能源法屬于經(jīng)濟(jì)公法，經(jīng)濟(jì)公法的特征就是分散化和重疊化，僅在少數(shù)部門形成法典，如《建筑法典》和《環(huán)境法典》[29]。而能源法律之紛繁復(fù)雜，目前還沒(méi)有可能制定一部能源法典。二是對(duì)于沒(méi)有可能法典化的能源法，在紛繁復(fù)雜的能源法律之上再去制定一部總括性質(zhì)的能源法，不是不可以，而是從實(shí)用角度看的確沒(méi)有必要。

 

　　德國(guó)能源立法模式帶給我國(guó)的啟示是：第一，對(duì)德國(guó)而言，能源立法好比植樹(shù)，時(shí)間一長(zhǎng)自然成林，因而德國(guó)并不需要一部總括性質(zhì)的能源法。第二，對(duì)我國(guó)而言，制定一部總括性質(zhì)的能源法并不是急需的，踏踏實(shí)實(shí)植好每一棵樹(shù)才是最重要的，不植樹(shù)何談造林。

 

　　新能源和可再生能源立法也是如此，德國(guó)相繼圍繞電力、交通和供熱三大領(lǐng)域?yàn)樾履茉春涂稍偕茉戳⒎ǎ皇菑囊婚_(kāi)始就制定一部總括性質(zhì)的新能源和可再生能源法。相比之下，我國(guó)從一開(kāi)始就制定出一部總括性質(zhì)的可再生能源法，雖然涵蓋面廣，電力、交通、供熱均包括在內(nèi)，但三大領(lǐng)域都是蜻蜓點(diǎn)水，淺嘗輒止。德國(guó)新能源和可再生能源立法模式對(duì)我國(guó)的啟示是：能源立法與其一味追求宏大，不如從小處入手，循序漸進(jìn)，如此自然可以結(jié)出碩果。

 

　　6.2能源立法不應(yīng)避重就輕

 

　　能源立法包含多方面內(nèi)容，技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律、政策等因素都要考慮進(jìn)去。立法者無(wú)疑需要了解技術(shù)的特性和運(yùn)用情況，對(duì)能源法律的通曉也是必備的素質(zhì)。政策則體現(xiàn)立法意圖，立法者不一定本人就是政策制定者，但必須熟悉國(guó)內(nèi)外政策動(dòng)向。影響能源立法的諸因素中，最重要的莫過(guò)于經(jīng)濟(jì)，能源作為稀缺資源，如何有效開(kāi)發(fā)和利用，能源產(chǎn)業(yè)運(yùn)行過(guò)程中如何兼顧公平和效率，最后都指向經(jīng)濟(jì)問(wèn)題�？梢哉f(shuō)，能源立法的核心環(huán)節(jié)就是設(shè)計(jì)一套行之有效的體制和機(jī)制，體制設(shè)計(jì)事關(guān)整個(gè)能源產(chǎn)業(yè)運(yùn)行，立法主題指向宏觀；機(jī)制設(shè)計(jì)則針對(duì)具體事項(xiàng)，立法主題指向微觀。

 

　　德國(guó)能源立法長(zhǎng)于體制和機(jī)制設(shè)計(jì)，體制設(shè)計(jì)的典型例子是《能源經(jīng)濟(jì)法》（EnWG），機(jī)制設(shè)計(jì)的典型例子則是新能源和可再生能源電力立法。發(fā)展新能源和可再生能源電力，不僅要使投資可行、回報(bào)穩(wěn)定和可預(yù)期，還要使投資可持續(xù)，推動(dòng)新能源和可再生能源發(fā)電在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面都趨于成熟，技術(shù)方面主要體現(xiàn)為裝機(jī)成本的下降，而經(jīng)濟(jì)方面主要體現(xiàn)為新能源和可再生能源電力價(jià)格的下降。

 

　　全球新能源和可再生能源電力立法設(shè)計(jì)的經(jīng)濟(jì)機(jī)制主要分為兩類：一類是接入電價(jià)制（Feed-in Tariff System，FITS），首創(chuàng)于美國(guó)，通常被稱為固定電價(jià)制；另一類是非化石燃料義務(wù)（Non-Fossil Fuel Obligation，NFFO），由英國(guó)首創(chuàng)，通常被稱為招投標(biāo)制。招投標(biāo)制在英國(guó)實(shí)行了10年（1990-1999年），具有世界影響力。2000年，英國(guó)用可再生能源義務(wù)（Renewables Obligation，RO）取代NFFO。RO與NFFO不僅在名稱上幾乎沒(méi)有變化，一個(gè)是可再生能源義務(wù)，一個(gè)是非化石燃料義務(wù)，在立法精神和立法內(nèi)容上也有傳承。從NFFO到RO，英國(guó)力主采用市場(chǎng)機(jī)制的態(tài)度十分鮮明，相比之下，固定電價(jià)制度似乎有違市場(chǎng)機(jī)制。不過(guò)，固定電價(jià)制在德國(guó)的成功使其同樣具有世界影響力。

 

　　為了實(shí)施固定電價(jià)制，德國(guó)先后出臺(tái)了StrEG和EEG。從StrEG到EEG，核心條款都是確定上網(wǎng)收購(gòu)電價(jià)，尤其是EEG出臺(tái)后，固定電價(jià)制不僅已在德國(guó)生根，而且愈來(lái)愈茁壯。要知道，為不同類型的新能源和可再生能源電力確定上網(wǎng)收購(gòu)電價(jià)不是件簡(jiǎn)單容易的事情，不僅要經(jīng)過(guò)科學(xué)、嚴(yán)格的測(cè)算，還要通過(guò)冗長(zhǎng)的政治和立法程序，這一幾乎是不可能完成的枯燥工作，卻成為德國(guó)EEG核心的立法成果。發(fā)展到今天，德國(guó)的固定電價(jià)制已可以用精微細(xì)致來(lái)形容。

 

　　相比于德國(guó)，我國(guó)新能源和可再生能源電力立法存在明顯缺陷，主要體現(xiàn)在3個(gè)方面：一是缺乏深度，我國(guó)并沒(méi)有為新能源和可再生能源電力單獨(dú)立法，而是在《可再生能源法》中以一章加兩條的篇幅，對(duì)新能源和可再生能源并網(wǎng)發(fā)電粗略規(guī)定，刈；二是缺乏定力，我國(guó)在固定電價(jià)制和招投標(biāo)制之間左右搖擺，兩者都想要，殊不知固定電價(jià)制和招投標(biāo)制是兩種截然不同的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，不能搭配使用；三是缺乏耐心，既然采取固定電價(jià)制，立法的核心任務(wù)就是為不同類型的新能源和可再生能源核定上網(wǎng)收購(gòu)電價(jià)，而不應(yīng)避重就輕，把本來(lái)應(yīng)該由法律決定的事項(xiàng)，交由相關(guān)部門另行頒布規(guī)章并酌情定奪[31]。3種缺陷中，缺乏深度和定力只涉及知識(shí)，知識(shí)不足尚可彌補(bǔ)，缺乏耐心則不然，涉及的是立法的態(tài)度。

 

　　德國(guó)人在談及自己的特質(zhì)時(shí)，經(jīng)常引用四方頭的比喻，即很多德國(guó)人都是四方頭。乍看給人的感覺(jué)要慢一拍，遇事并不馬上調(diào)整，而是停下來(lái)思考，找出問(wèn)題的癥結(jié)所在，制定出方案并付諸于行動(dòng)，即便中途遇到困難也絕不放棄。如此在短期內(nèi)似乎是慢的，但時(shí)間一長(zhǎng)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，走在最前面的是德國(guó)人[32]。固定電價(jià)制并非德國(guó)人的發(fā)明，卻在德國(guó)得到淋漓盡致的發(fā)揮，不能不歸因于德國(guó)人在能源立法中體現(xiàn)的四方頭精神。四方頭精神可用八個(gè)字概括：“認(rèn)真、專注、執(zhí)著、精確”。它帶給我國(guó)的啟示是：立法是一件嚴(yán)肅而又辛苦的事情，要想使法律真正發(fā)揮作用，立法就不能避重就輕。

 

　　6.3能源立法應(yīng)一攬子化

 

　　能源立法一攬子化指的是能源立法不再單獨(dú)制定或修訂一個(gè)專門法案，而是同時(shí)制定和修訂眾多專門法案。各國(guó)能源立法一攬子化表現(xiàn)形式各不相同，在美國(guó)，能源立法一攬子化表現(xiàn)為大型綜合性法案，典型例子是《2005年能源政策法案》（EPAct 2005）[33]；在德國(guó)，能源立法一攬子化體現(xiàn)為同時(shí)制定和修訂眾多法律法規(guī)，典型例子是2007年8月德國(guó)政府制定的能源和氣候綜合計(jì)劃（IKEP）。表面上看，IKEP只是德國(guó)政府的能源和氣候行動(dòng)計(jì)劃，但由于每個(gè)計(jì)劃要點(diǎn)都需要立法支持，因而實(shí)質(zhì)上是一個(gè)分階段進(jìn)行一攬子能源立法的計(jì)劃。IKEP第一階段，德國(guó)政府于2007年8月23日提出針對(duì)14個(gè)要點(diǎn)進(jìn)行一攬子立法；IKEP第二階段，德國(guó)政府于2008年6月18日提出針對(duì)15個(gè)要點(diǎn)進(jìn)行一攬子立法。

 

　　能源立法一攬子化對(duì)于新能源和可再生能源立法的影響是顯而易見(jiàn)的。新能源和可再生能源立法即使最初是單獨(dú)進(jìn)行的，最終仍會(huì)被納入一攬子能源立法中，這在美國(guó)體現(xiàn)得尤其明顯，一攬子化已經(jīng)成為美國(guó)當(dāng)代能源立法的常態(tài)和特點(diǎn)。盡管能源立法一攬子化在德國(guó)還沒(méi)有成為常態(tài)，但由于德國(guó)能源法律法規(guī)健全，有條件進(jìn)行一攬子化立法，一旦德國(guó)下定決心，一攬子能源立法可以起到集中所有力量解決棘手問(wèn)題的作用。鑒于美國(guó)和德國(guó)能源立法實(shí)踐在世界上具有先進(jìn)性和代表性，將新能源和可再生能源立法納入一攬子能源立法，是有其外在原因和內(nèi)在機(jī)理的。外在原因是提高立法效率，協(xié)同立法，而內(nèi)在機(jī)理則是當(dāng)代能源立法的需要所致。

 

　　當(dāng)今世界，各個(gè)國(guó)家雖然在人口、種族、宗教、政體、價(jià)值取向、GDP、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展階段等大的背景以及在能源稟賦、能源供應(yīng)總量和結(jié)構(gòu)、能源消費(fèi)總量和結(jié)構(gòu)等具體方面存在著較大差異，但是近20年來(lái)，各國(guó)能源立法的宗旨卻在趨同。德國(guó)當(dāng)前奉行的3個(gè)E的能源政策——能源安全（Energy Security）、經(jīng)濟(jì)效率（Economic Efficiency）和環(huán)境可持續(xù)性（Environmental Sustainability），并不僅僅是德國(guó)和歐盟能源立法的基本宗旨，越來(lái)越多的發(fā)展中國(guó)家也認(rèn)識(shí)到3個(gè)E的重要性。問(wèn)題在于，就能源部門自身而言，要同時(shí)實(shí)現(xiàn)3個(gè)E是難上加難的。傳統(tǒng)的化石能源盡管在能源安全和環(huán)境可持續(xù)性兩個(gè)方面大打折扣，但經(jīng)濟(jì)效率無(wú)疑是最高的；而水電以外的新能源和可再生能源盡管在能源安全和環(huán)境可持續(xù)性兩個(gè)方面能發(fā)揮積極作用，但在經(jīng)濟(jì)效率上較傳統(tǒng)化石能源要差不少。水電以外的新能源和可再生能源不僅屬于高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，而且能源價(jià)格也更昂貴，在發(fā)展中國(guó)家尚屬新鮮事物。事實(shí)上，即便在近20年來(lái)一直致力于發(fā)展新能源和可再生能源并取得驕人成就的德國(guó)，新能源和可再生能源占能源供應(yīng)的份額仍是較小的，煤炭、石油和天然氣在德國(guó)能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)中仍舊占據(jù)主體地位。以煤炭、石油和天然氣為主體的德國(guó)能源產(chǎn)業(yè)，不僅過(guò)去和現(xiàn)在支撐了德國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，未來(lái)20年仍將是德國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石。

 

　　德國(guó)是當(dāng)今世界第四大經(jīng)濟(jì)體，在歐盟成員國(guó)中人口和經(jīng)濟(jì)總量均居第一位，其社會(huì)和經(jīng)濟(jì)對(duì)于化石能源的依賴以及作為二氧化碳排放大國(guó)是不爭(zhēng)的事實(shí)。但同時(shí)也要看到，德國(guó)在二氧化碳減排上交出了一份令人滿意的答卷：1990-2007年，德國(guó)不僅實(shí)現(xiàn)了二氧化碳排放總量的減少，而且是大幅度減排，2007年較1990年下降了17.5%；同時(shí)還實(shí)現(xiàn)了人均二氧化碳排放量的大幅度下降，1990-2007年下降了19%；在實(shí)現(xiàn)一次能源供應(yīng)的碳排放強(qiáng)度大幅下降（1990-2007年下降10.9%）的同時(shí)，還實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的碳排放強(qiáng)度的大幅度下降（1990-2007年下降37.2%）[34]。尤其是，德國(guó)的率先垂范還帶動(dòng)了歐盟的二氧化碳減排，1990-2007年，歐盟在二氧化碳排放總量、人均排放量、一次能源供應(yīng)的碳排放強(qiáng)度和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的碳排放強(qiáng)度上均實(shí)現(xiàn)了下降。德國(guó)和歐盟的二氧化碳減排并沒(méi)有影響到同期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，1990-2007年，德國(guó)和歐盟GDP增幅分別為33.8%和44.3%，盡管低于同期美國(guó)高達(dá)62.6%的GDP增幅，但德國(guó)和歐盟的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)兼顧了能源、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境，對(duì)于全球未來(lái)發(fā)展具有示范性。美國(guó)則盡管經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁增長(zhǎng)，并帶動(dòng)了全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但其長(zhǎng)期居世界第一的二氧化碳排放總量和居高不下的人均二氧化碳排放量為世人所詬病。不過(guò)美國(guó)并不是沒(méi)有能力進(jìn)行二氧化碳減排，能源部門的二氧化碳減排不僅有規(guī)律可循，而且操作性和技巧性都很強(qiáng)，關(guān)鍵在于，僅是能源部門的二氧化碳減排就需要全球通力協(xié)作，更何況能源部門的二氧化碳減排還必須與非能源部門的二氧化碳減排相結(jié)合。

 

　　歐盟、美國(guó)以及中國(guó)是當(dāng)今世界三大主要經(jīng)濟(jì)體，以購(gòu)買力平價(jià)計(jì)算，歐盟是2007年世界第一大經(jīng)濟(jì)體（151000億美元），美國(guó)只落后少許居世界第二位（141000億美元）。歐盟和美國(guó)在發(fā)展階段及經(jīng)濟(jì)總量上彼此接近，在能源使用上雖然存在差異，但也大體相似，且各有所長(zhǎng)。我國(guó)則以近于歐盟一半的規(guī)模排在第三位（76000億美元）[35]，作為最大的發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)總量上明顯落后于歐盟和美國(guó)，這一點(diǎn)是可以理解的，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)上的趕超即便嚴(yán)格按照計(jì)劃執(zhí)行，也還需要時(shí)間。然而我國(guó)在能源使用上也同樣全面落后于歐盟和美國(guó)，例如，我國(guó)電力部門的二氧化碳排放量高達(dá)3.05Gt，不僅高于歐盟（1.443Gt）和美國(guó)（2.451Gt），而且比俄羅斯（0.88Gt）、日本（0.492Gt）和印度（0.715Gt）三國(guó)之和還要多出0.963Gt；我國(guó)工業(yè)部門的二氧化碳排放量更是高達(dá)1.708Gt，比歐盟（0.507Gt）、美國(guó)（0.456Gt）、日本（0.24Gt）、印度（0.234Gt）、俄羅斯（0.192Gt）的總和還要多。與此同時(shí)，我國(guó)交通部門的二氧化碳排放量?jī)H為0.427Gt，不及歐盟（0.975Gt）的50%，更是僅為美國(guó)（1.767Gt）的1/4；我國(guó)建筑部門的二氧化碳排放量?jī)H為0.366Gt，只有美國(guó)（0.513Gt）的70%，更是僅相當(dāng)于歐盟（0.585Gt）的60%（上述二氧化碳排放量根據(jù)文獻(xiàn)[35]計(jì)算得出）。毫無(wú)疑問(wèn)，二氧化碳減排是當(dāng)前和今后我國(guó)能源政策和能源立法面臨的一項(xiàng)艱巨任務(wù)。

 

　　同樣是二氧化碳減排，德國(guó)卻將其做得有聲有色。德國(guó)2007年一攬子能源立法正是以二氧化碳減排為主軸，而且是以發(fā)展新能源和可再生能源及提高能效為兩大重要抓手，其聲勢(shì)之大，成績(jī)之突出，在國(guó)際上罕有對(duì)手。作為一個(gè)對(duì)化石能源仍有著巨大需求，2007年煤炭、石油和天然氣的二氧化碳排放量仍分別居世界第六、第八和第七位的國(guó)家，德國(guó)在二氧化碳減排上的卓有成效，使其不僅在低碳經(jīng)濟(jì)的時(shí)代大潮中安然無(wú)恙，而且還成為時(shí)代弄潮兒，充分顯示出德國(guó)在能源政策制定上冷靜、客觀、務(wù)實(shí)、低調(diào)和精明的作風(fēng)。在這方面給予我國(guó)的啟示是：能源是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展以及氣候和環(huán)境改善的一項(xiàng)基本投入，能源立法應(yīng)該走統(tǒng)籌兼顧，一攬子化的道路。

 

　　參考文獻(xiàn)：

 

　　[1]  DIRECTIVE 2001/77/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENTAND OF THE COUNCIL of 27 September 2001 [EB/OL]. （2001-10-26）.http：//eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do？uri=OJ：L：2001：283：0033：0040：EN：PDF.

 

　　[2]  DIRECTIVE 2003/30/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENTAND OF THE COUNCIL of 8 May 2003 [EB/OL]. （2003-05-16）.http：//eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do？uti=OJ：L：2003：123：0042：0046：EN：PDF.

 

　　[3]  32009L0028 [EB/OL]. http：//eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do？uri=CELEX：32009L0028：EN：NOT.

 

　　[4]  StrEGl998中文版 [M] //何建坤.國(guó)外可再生能源法律譯編.北京：人民法院出版社，2004：132-133頁(yè).

 

　　[5]  EEG2000中文版 [M] //何建坤.國(guó)外可再生能源法律譯編.北京：人民法院出版社，2004：125-131.

 

　　[6]  關(guān)于重新調(diào)整電力領(lǐng)域可再生能源法的法律：EEG2004中版 [EB/OL]. （2005-07-25）.http：//www.bmu.de/files/emeuerbare_energien/downloads/application/pdf/eeg_chinesisch.pdf.

 

來(lái)源：錄入    《中外能源》

  本文關(guān)鍵詞：德國(guó)新能源和可再生能源立法模式及其對(duì)我國(guó)的啟示，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

本文編號(hào)：179503