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香港政府績(jī)效審計(jì)研究與鑒戒(2) 2016-08-21 01:16

導(dǎo)讀：（三）政府帳目委員會(huì)的作用 審計(jì)署署長(zhǎng)的報(bào)告書(shū)提交立法會(huì)后，由立法會(huì)下設(shè)的政府帳目委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱帳委會(huì)）審議研究。 1.帳委會(huì)的職責(zé) 帳委會(huì)

　（三）政府帳目委員會(huì)的作用　　審計(jì)署署長(zhǎng)的報(bào)告書(shū)提交立法會(huì)后，由立法會(huì)下設(shè)的政府帳目委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱帳委會(huì)）審議研究。　　1.帳委會(huì)的職責(zé)　　帳委會(huì)根據(jù)《香港特別行政區(qū)立法會(huì)議事規(guī)則》第72條的規(guī)定成立，專門(mén)負(fù)責(zé)研究審計(jì)署署長(zhǎng)提交的關(guān)于政府帳目和衡工量值的審計(jì)報(bào)告。帳委會(huì)由1名主席、1名副主席和5名委員組成，7名成員均為立法會(huì)議員。帳委會(huì)就審計(jì)報(bào)告書(shū)所提出的事項(xiàng)召開(kāi)會(huì)議和舉行公然聆訊，可以傳召任何有關(guān)的政府官員出席解釋，也可以要求與審計(jì)事項(xiàng)有關(guān)的任何非政府組織人士前來(lái)應(yīng)訊，他們須對(duì)自己提供的解釋、資料、記錄或文件負(fù)責(zé)。在審議研究過(guò)程中，帳委會(huì)會(huì)要求審計(jì)署署長(zhǎng)和財(cái)經(jīng)事務(wù)及庫(kù)務(wù)局局長(zhǎng)給予協(xié)助。帳委會(huì)須在審計(jì)報(bào)告書(shū)提交立法會(huì)之后的三個(gè)月內(nèi)審議研究完畢，就某些事項(xiàng)作出結(jié)論及建議，向立法會(huì)提交報(bào)告。而政府有關(guān)部分則必須在此后的三個(gè)月內(nèi)向立法會(huì)提交復(fù)文，就帳委會(huì)報(bào)告提及的事項(xiàng)作出改進(jìn)或預(yù)備改進(jìn)的答復(fù)。　　帳委會(huì)與審計(jì)署有共同的目標(biāo)，他們?cè)诔袚?dān)職責(zé)和完成任務(wù)上是相輔相成的。帳委會(huì)同審計(jì)署經(jīng)常溝通與協(xié)商，也會(huì)向?qū)徲?jì)署署長(zhǎng)提供衡工量值審計(jì)項(xiàng)目方面的建議。帳委會(huì)依據(jù)審計(jì)報(bào)告所提事項(xiàng)舉行公然聆訊，進(jìn)行審議研究并撰寫(xiě)報(bào)告書(shū)，審計(jì)署則通過(guò)帳委會(huì)的結(jié)論與建議進(jìn)步審計(jì)結(jié)果的效益。兩者以不同的角度和方式，對(duì)公共開(kāi)支的合規(guī)和有效進(jìn)行監(jiān)視，向立法會(huì)及公眾做出交代。　　2.帳委會(huì)的工作　　由于每期衡工量值審計(jì)報(bào)告包含很多事項(xiàng)、涉及很多方面，帳委會(huì)通常不會(huì)審議報(bào)告提出的所有事項(xiàng)，而是選擇它以為較嚴(yán)重的***情形或弊端進(jìn)行調(diào)查。如對(duì)三十九號(hào)報(bào)告書(shū)的11個(gè)項(xiàng)目，經(jīng)初步研究后，決定對(duì)其中6個(gè)項(xiàng)目深進(jìn)調(diào)查。帳委會(huì)內(nèi)部開(kāi)會(huì)審議這些項(xiàng)目，在需要時(shí)舉行公然聆訊，邀請(qǐng)有關(guān)的官員和人士到帳委會(huì)席前應(yīng)迅。各項(xiàng)聆訊議題會(huì)事先通知不同的時(shí)間，有不同的參加者，新聞界及普通市民可以進(jìn)場(chǎng)旁聽(tīng)。在公然聆訊中，帳委會(huì)根據(jù)審計(jì)報(bào)告反映的題目提出質(zhì)疑，有關(guān)的各方人士作出回答。公然聆訊過(guò)程的錄音記錄存放于立法會(huì)圖書(shū)館，供市民聽(tīng)取。就三十九號(hào)衡工量值審計(jì)報(bào)告，帳委會(huì)召開(kāi)了14次會(huì)議和9次公然聆訊。在公然聆訊中，聽(tīng)取了39名人士，包括5名決策局局長(zhǎng)和9名部分首長(zhǎng)的陳詞。通過(guò)審議和聆訊，帳委會(huì)證實(shí)了有關(guān)審計(jì)事項(xiàng)的事實(shí)***后，便會(huì)作出自己的判定，擬定報(bào)告書(shū)的結(jié)論及建議�！　の瘯�(huì)的報(bào)告書(shū)在審計(jì)報(bào)告之后三個(gè)月提交，一大本，近500頁(yè)，分正文和附錄兩部分。正文首先扼要聲明帳委會(huì)的設(shè)立、組成及工作程序，再用一定篇幅反映政府對(duì)以往報(bào)告書(shū)的結(jié)論及建議的回應(yīng)。政府的回應(yīng)以政府復(fù)文分別不同事項(xiàng)逐一載于報(bào)告書(shū)中，說(shuō)明有的事項(xiàng)有關(guān)部分已采取辦法糾正或改進(jìn)，也有的事項(xiàng)政府解釋不采取行動(dòng)的理由，以及這些事項(xiàng)的最新進(jìn)展和帳委會(huì)的意見(jiàn)與要求。正文的大部分內(nèi)容是關(guān)于帳委會(huì)所選擇深進(jìn)調(diào)查的審計(jì)項(xiàng)目，這些審計(jì)項(xiàng)目的題目分章節(jié)提出，然后列明聆訊時(shí)各有關(guān)人士的陳訴和答復(fù)，最后是帳委會(huì)的若干結(jié)論及建議。正文的最后，是帳委會(huì)主席、副主席和各位委員的親筆署名。附錄大都是有關(guān)官員對(duì)于某件事項(xiàng)作出說(shuō)明或提供資料的函件�！　�3.社會(huì)反響　　審計(jì)署和帳委會(huì)的報(bào)告書(shū)向立法會(huì)提交之日，也是對(duì)香港媒體和市民公然之時(shí)，他們可以從各種渠道看到、聽(tīng)到報(bào)告書(shū)的內(nèi)容。作為納稅人的廣大市民，非常關(guān)注公共資源的治理和運(yùn)用，對(duì)于審計(jì)署揭示的題目，特別是政府開(kāi)支的明顯差錯(cuò)或關(guān)系民生密切的審計(jì)事項(xiàng)，反響較大，也普遍認(rèn)同審計(jì)署和帳委會(huì)的建議。新聞媒體往往及時(shí)表達(dá)、推動(dòng)了社會(huì)的***，對(duì)政府有關(guān)部分和機(jī)構(gòu)改進(jìn)工作，起到了督促作用。今年2月，帳委會(huì)第三十九號(hào)報(bào)告書(shū)一出，各家報(bào)紙紛紛報(bào)道，并刊登帳委會(huì)主席手拿報(bào)告書(shū)的照片。報(bào)道標(biāo)題反映主要事實(shí)引人注目，如“長(zhǎng)者療養(yǎng)院宿位需輪候31個(gè)月，七千老人未及進(jìn)住已逝世”，“中小企業(yè)用貸款添壞帳”，“小學(xué)空置課室未善用挨批”等等。　　被揭示存在題目的部分和機(jī)構(gòu)，對(duì)審計(jì)署、帳委會(huì)報(bào)告的態(tài)度和行動(dòng)都是積極的，甚至行政主座也出來(lái)支持審計(jì)報(bào)告，表示應(yīng)該改進(jìn)工作，不能容忍缺點(diǎn)繼續(xù)下往。審計(jì)署不久前審查了政府物料的采購(gòu)與治理，以電腦程序計(jì)算出政府物料供給貨倉(cāng)1631項(xiàng)物品的年度儲(chǔ)貨周轉(zhuǎn)率，發(fā)現(xiàn)其中80%的物品未達(dá)到每年周轉(zhuǎn)五次的目標(biāo)，因此而增加資金占用3 530萬(wàn)元。其中更有194項(xiàng)物品計(jì)440萬(wàn)元，儲(chǔ)貨周轉(zhuǎn)率低于每年0.01次，其均勻存貨量可供使用100年以上。于是，審計(jì)署對(duì)存貨過(guò)剩及其他題目提出改善建議，包括盡快處置過(guò)剩物品。政府物料供給處接納了建議，很快舉行拍賣會(huì)，拍賣了多余的庫(kù)存物品�！　。ㄋ模┖夤ち恐祵徲�(jì)的特點(diǎn)　　1.審計(jì)署的獨(dú)立地位　　獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)視權(quán)，是審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)的根本保證，世界各國(guó)對(duì)此都有明確的法律規(guī)定。但由于國(guó)情不同，各國(guó)的國(guó)家審計(jì)體制有所區(qū)別，因而產(chǎn)生審計(jì)獨(dú)立性方面的一定差異。目前，世界上160多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的審計(jì)體制大致分為四種類型：第一種立法型，審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于立法機(jī)構(gòu)，直接對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，完全獨(dú)立于行政部分；第二種司法型，審計(jì)機(jī)關(guān)屬于司法系列，擁有一定的司法權(quán)限；第三種獨(dú)立型，審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于立法、司法和行政之外，直接對(duì)法律負(fù)責(zé)；第四種行政型，審計(jì)機(jī)關(guān)屬于行政系列，是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的一部分，對(duì)政府負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)主要審計(jì)政府財(cái)政，獨(dú)立于行政部分符合三權(quán)分立、相互制衡的需要，更具有獨(dú)立性和權(quán)威性。因此，很多發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展家的審計(jì)機(jī)關(guān)都屬于議會(huì)，立法型審計(jì)體制成為主流。即使屬于行政部分的審計(jì)機(jī)關(guān)，也越來(lái)越多的在為立法機(jī)構(gòu)服務(wù)。在世界審計(jì)體制背景下比較分析香港審計(jì)署的獨(dú)立地位，更可以看出它的一些特點(diǎn)，以及這些特點(diǎn)對(duì)衡工量值審計(jì)的影響�！　徲�(jì)署隸屬特別行政區(qū)政府，對(duì)行政主座負(fù)責(zé)，審計(jì)署署長(zhǎng)是行政主座任命的政府主要官員之一。但是，根據(jù)法律規(guī)定，其一，審計(jì)署署長(zhǎng)直接向立法會(huì)提交審計(jì)報(bào)告，不必經(jīng)過(guò)行政主座及其他政府官員的審定和批準(zhǔn)；其二，審計(jì)署獨(dú)立工作，依法安排和執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)，無(wú)須聽(tīng)命于任何機(jī)構(gòu)或個(gè)人；其三，審計(jì)署署長(zhǎng)在提交報(bào)告時(shí)享有很大的自由，可以揭示對(duì)于政府部分和公共機(jī)構(gòu)的審計(jì)過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)的任何情況和涉及的財(cái)政題目；其四，審計(jì)署署長(zhǎng)職位不屬于公務(wù)員編制，他的被革職或被退職須盡快向立法會(huì)報(bào)告說(shuō)明，其薪酬由行政主座指定，不納進(jìn)審計(jì)署個(gè)人薪金帳目。這些規(guī)定，使屬于行政系列的審計(jì)署有了相當(dāng)?shù)某摵酮?dú)立，能夠在衡工量值審計(jì)中不負(fù)使命，積極的發(fā)現(xiàn)和揭示政府的財(cái)政題目，確保公共資源的有效運(yùn)用�！　徲�(jì)署并無(wú)權(quán)力對(duì)受審核機(jī)構(gòu)下達(dá)具有法律約束力的文書(shū)，指出其存在的題目并要求改正，如同我國(guó)內(nèi)地審計(jì)機(jī)關(guān)所做的那樣。審計(jì)署的工作是發(fā)現(xiàn)題目，并在審計(jì)報(bào)告書(shū)中就發(fā)現(xiàn)題目提出意見(jiàn)和建議，以此發(fā)揮監(jiān)視作用。這種作用在一個(gè)法制健全、行政公然的社會(huì)里，會(huì)由于議會(huì)和***的監(jiān)視而得到加強(qiáng)和擴(kuò)大。立法會(huì)專門(mén)成立政府帳目委員會(huì)這個(gè)常設(shè)委員會(huì)，處理審計(jì)報(bào)告即處理審計(jì)報(bào)告所提事項(xiàng)，實(shí)際上同審計(jì)署一樣，也是對(duì)政府公共開(kāi)支的正當(dāng)有效進(jìn)行審查。而由于帳委會(huì)是立法機(jī)構(gòu)的組成部分，負(fù)有對(duì)政府權(quán)力制衡和執(zhí)法監(jiān)視的職責(zé)，因此更具有權(quán)威性和約束力。由具有專業(yè)背景的議員組成的帳委會(huì)，在研究審議審計(jì)報(bào)告時(shí)，會(huì)對(duì)審計(jì)意見(jiàn)和建議的正確、公道作出判定，因此也是對(duì)審計(jì)工作本身的監(jiān)視。審計(jì)署提出的報(bào)告和帳委會(huì)審議的結(jié)論，需要也會(huì)引起媒體的傳播、公眾的議論，社會(huì)越是***，言論越是自由，***監(jiān)視的作用就越明顯�！　�2.有組織的方法　　審計(jì)署按照有組織的方法進(jìn)行衡工量值審計(jì)，確保工作進(jìn)度和質(zhì)量受到控制。審計(jì)工作依循國(guó)際公認(rèn)的最佳做法，參照采用英國(guó)國(guó)家審計(jì)署的方法進(jìn)行。目前國(guó)際上還沒(méi)有同一的績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則，1991年修訂的《最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織審計(jì)準(zhǔn)則》含有對(duì)績(jī)效審計(jì)的要求，可用于指導(dǎo)績(jī)效審計(jì)，而一些發(fā)達(dá)國(guó)家的績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則及經(jīng)驗(yàn)，提供了可以鑒戒的方法。英國(guó)稱績(jī)效審計(jì)為“現(xiàn)金價(jià)值審計(jì)”（Valve for Money Auditing），內(nèi)地也有譯為“價(jià)值為本審計(jì)”的，香港則譯為“衡工量值”審計(jì)。英國(guó)國(guó)家審計(jì)署以為現(xiàn)金價(jià)值審計(jì)中的現(xiàn)金價(jià)值＝經(jīng)濟(jì)性×效率×效益，該國(guó)1983年頒布的《國(guó)家審計(jì)法》對(duì)績(jī)效審計(jì)的定義是：檢查某一組織為履行職能而運(yùn)用資源的經(jīng)濟(jì)性、效率及效益。英國(guó)國(guó)家審計(jì)署對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，績(jī)效審計(jì)首先是為了就政府財(cái)政收支和資源治理的經(jīng)濟(jì)、效率和效益情況，向議會(huì)提出獨(dú)立的資料、保證和建議。其次也幫助被審計(jì)單位采取必要的措施改進(jìn)工作，進(jìn)步效益。由于國(guó)家審計(jì)署資源有限，只能把留意力放在那些耗用資源最多、效益最難衡量的項(xiàng)目上。國(guó)家審計(jì)署把績(jī)效審計(jì)分為四類：對(duì)可能發(fā)生嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)、效率低下、控制薄弱的環(huán)節(jié)進(jìn)行有選擇的審計(jì)；對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的審計(jì)；對(duì)標(biāo)準(zhǔn)治理業(yè)務(wù)的審計(jì)；小范圍而無(wú)須向議會(huì)報(bào)告的審計(jì)。英國(guó)議會(huì)的公共帳目委員會(huì)負(fù)責(zé)審議審計(jì)報(bào)告，向被審計(jì)單位提出質(zhì)疑，再將他們的結(jié)論報(bào)告議會(huì)。　　衡工量值審計(jì)按照策劃、調(diào)查和報(bào)告三階段進(jìn)行的具體過(guò)程，也是源自于英國(guó)。英國(guó)國(guó)家審計(jì)署的績(jī)效審計(jì)計(jì)劃按四個(gè)步驟編制：調(diào)查了解審計(jì)對(duì)象概況；記錄整理資料；各業(yè)務(wù)部分編制五年期轉(zhuǎn)動(dòng)式戰(zhàn)略計(jì)劃；綜合、調(diào)整各業(yè)務(wù)部分計(jì)劃后編制總體計(jì)劃。審計(jì)實(shí)施一是初步研究，確定調(diào)查的必要性；二是全面調(diào)查，深進(jìn)地檢查并收集有關(guān)證據(jù)；三是編制工作底稿，用以反映完成的審計(jì)工作、發(fā)現(xiàn)的題目和處理的依據(jù)。審計(jì)報(bào)告要求簡(jiǎn)練清楚，從組織報(bào)告大綱開(kāi)始，再撰寫(xiě)報(bào)告初稿，務(wù)必正確、完整、客觀公正；然后送被審計(jì)單位征求意見(jiàn)，經(jīng)修正和審定，并附上被審計(jì)單位的回應(yīng)，提交議會(huì)，不涉及保密事項(xiàng)的，可交出版方面公然發(fā)表。英國(guó)的績(jī)效審計(jì)開(kāi)展時(shí)間很長(zhǎng)，有一套較為成熟的程序和方法，香港的衡工量值審計(jì)參照實(shí)行，有其歷史原因，也適合所處的和社會(huì)環(huán)境，應(yīng)該是順理成章的�！　⊥渌麌�(guó)家先進(jìn)的政府績(jī)效審計(jì)一樣，香港衡工量值審計(jì)精心組織，進(jìn)行得嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，講求效率。比如，審計(jì)署下達(dá)2002－03年度衡工量值審計(jì)的指標(biāo)，不僅有項(xiàng)目數(shù)即20項(xiàng)，而且有用人時(shí)數(shù)即180760小時(shí)，工作量計(jì)算精確到時(shí)。審計(jì)職員通常采用抽樣方法節(jié)約時(shí)間和本錢(qián)，根據(jù)具體的審計(jì)目標(biāo)選擇樣本的結(jié)構(gòu)、規(guī)模。并大量使用計(jì)算機(jī)進(jìn)行輔助審計(jì)，明顯進(jìn)步工作效率和正確性�！　�3.與受審核機(jī)構(gòu)的合作　　對(duì)于傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)，有一個(gè)通俗的稱呼，叫做“查賬”。這也說(shuō)明，財(cái)務(wù)審計(jì)主要是審查會(huì)計(jì)資料，包括會(huì)計(jì)報(bào)表、帳簿和憑證等，也需要詢問(wèn)和調(diào)查，但只是輔助性的工作，并且是圍繞會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)展開(kāi)的。因此，審計(jì)職員所接觸的，大都是被審計(jì)單位財(cái)務(wù)部分的會(huì)計(jì)職員。績(jī)效審計(jì)的范圍和內(nèi)容要廣泛的多，工作方式和方法也靈活多樣，尤其需要被審計(jì)單位多方面的配合幫助。衡工量值審計(jì)夸大與受審核機(jī)構(gòu)的充分合作，把調(diào)查階段稱為是一個(gè)互動(dòng)而公然的過(guò)程。由于衡工量值審計(jì)不像審核帳目是否妥善的工作，能以嚴(yán)格的法規(guī)和公認(rèn)的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)往判別和處理財(cái)政財(cái)務(wù)收支事項(xiàng)。它沒(méi)有同一的標(biāo)準(zhǔn)和固定的模式，需要對(duì)受審核機(jī)構(gòu)的制度和運(yùn)作有足夠的了解，需要與相關(guān)職員進(jìn)行有效的溝通，才能恰當(dāng)?shù)拇_定評(píng)價(jià)指標(biāo)和審計(jì)內(nèi)容。良好的合作關(guān)系可以使審計(jì)職員取得有用的資料、信息和意見(jiàn)，而且，很多審計(jì)項(xiàng)目要進(jìn)行跨部分的調(diào)查研究，廣泛的交流與協(xié)作是非常必要的�！　「匾氖�，衡工量值審計(jì)的目的，是為了幫助受審核機(jī)構(gòu)改進(jìn)工作，進(jìn)步績(jī)效水平，而這一目的的實(shí)現(xiàn)，有賴于受審核機(jī)構(gòu)對(duì)于審計(jì)工作的認(rèn)同和接納。所以，在不影響審計(jì)獨(dú)立性的條件下，審計(jì)職員在調(diào)查階段的各個(gè)環(huán)節(jié)，會(huì)公然自己的工作，多層次、多方面的與人磋商，表現(xiàn)出同受審核機(jī)構(gòu)互動(dòng)互助的過(guò)程。審計(jì)署將衡工量值審計(jì)的實(shí)施稱為調(diào)查而不是審計(jì)，不僅體現(xiàn)了一種友善的態(tài)度，更是反映了這項(xiàng)工作的性質(zhì)和特點(diǎn)。而承載審計(jì)結(jié)果的審計(jì)報(bào)告書(shū)，經(jīng)過(guò)與受審核機(jī)構(gòu)交換意見(jiàn)，就審計(jì)事項(xiàng)發(fā)表的意見(jiàn)和建議，總是力求公允持平、具體可行，利于有關(guān)方面接受改進(jìn)，從而使政府部分和公共機(jī)構(gòu)的工作得到盡量的增值�！　�4.充足的資源保障　　績(jī)效審計(jì)需要比財(cái)務(wù)審計(jì)更多的資源，特別是審計(jì)職員的以較多知識(shí)和較強(qiáng)能力構(gòu)成的綜合素質(zhì)。每一個(gè)衡工量值審計(jì)項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人，都必須由高級(jí)審計(jì)師擔(dān)任。審計(jì)署十分清楚所需的資源主要是人手，，在全署職員配置中，有80%是業(yè)務(wù)職員，而業(yè)務(wù)職員中，有40%是高級(jí)審計(jì)職員。而且，審計(jì)署非常重視業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過(guò)持續(xù)培訓(xùn)促進(jìn)審計(jì)職員更新知識(shí)、進(jìn)步技能。每年還選派職員到海外培訓(xùn)，由英國(guó)國(guó)家審計(jì)署和美國(guó)審計(jì)總署提供幫助，到有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行衡工量值審計(jì)方面的實(shí)習(xí)，以吸收先進(jìn)的方法和技術(shù)。另外，也有充足的經(jīng)費(fèi)保證衡工量值審計(jì)的開(kāi)展。2001－02年度用于衡工量值審計(jì)的實(shí)際開(kāi)支為6 640萬(wàn)元，占審計(jì)署公務(wù)開(kāi)支的50%，是審核帳目是否妥善工作的2.3倍，近幾年均是這樣的比例�！　�

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