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我國城市居民最低生活保障標準動態(tài)變遷實證研究

發(fā)布日期： 2012-04-13 發(fā)布：  

  2007年第4期目錄       本期共收錄文章20篇

　　摘要：隨著經(jīng)濟的發(fā)展，如何保證低收入者的基本生活，讓低收入者共享社會經(jīng)濟發(fā)展成果，已被提上議事日程。因此，低保標準也必須對應經(jīng)濟社會的發(fā)展進行動態(tài)提高，每年根據(jù)上年平均工資、人均地區(qū)生產總值和物價水平增長率進行定期調整；施行分層梯度式“低保”標準；建立互動支持系統(tǒng)，推動“低�！奔彝ゾ蜆I(yè)。
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　　關 鍵 詞：城市居民“低保”標準；動態(tài)變遷；分層梯度式“低�！睒藴�
　　中圖分類號:F234.2 文獻標識碼:A 文章編號:1005-0892(2007)04-0035-06
　　
　　一、城市居民最低生活保障標準動態(tài)變遷
　　
　　1997年以來，我國城市居民最低生活保障標準有較大幅度的提高。1998-2006年期間，各地的“低保”標準平均值由149.30元增加到243.14元�！暗捅！睒藴势骄的暝鲩L率分別為29.84%到1.84％不等，9年的年平均增長率為8.87％（參見圖1）。進一步的分析表明：不僅最低生活保障標準的平均值在上升，每個城市的“低�！睒藴室苍诓粩嗟奶嵘�。其中，1998年有24個城市的“低�！睒藴饰挥�100~149元的區(qū)間內，占城市總數(shù)的63.9%。1999年這一比例下降為8.3%。2001年和2002年這一比例繼續(xù)下降到5.6%。到2004年，36個城市的“低�！睒藴示哂�150元。而每人每月300元以上的城市1999~2001年期間為1個，2002年上升為2個，2004年為5個，2006年上升到9個，占城市總數(shù)的25%（參見圖2）。
　　
　　由于經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，我國東部沿海城市、中部地區(qū)城市和西部地區(qū)城市的最低生活保障標準的差異很明顯。東部城市的“低�！睒藴势骄狄恢备哂谥胁康貐^(qū)城市和西部地區(qū)城市，且差異呈擴大趨勢。1998年，東部、中部和西部的平均值分別為178.82元、124.44元和121.50元，東部與中部、東部與西部的差異分別為54.38元和57.32元；到2006年，這一差異分別擴大到57.66元和90.87元。盡管中部城市和西部城市的最低生活保障標準增長比率較快，但由于基數(shù)較低，“低�！睒藴嗜赃h遠地落后于東部城市（見表1）。
　　由于家庭規(guī)模和人口構成方面的差異，不同類型的家庭基本生活需求也存在著差別。然而，在我國城市最低生活保障制度最初建立階段，我國36個城市普遍的做法是對不同類型的家庭執(zhí)行統(tǒng)一的人均標準，各家庭按人口數(shù)乘以人均標準得到救助總額，并以總額減去家庭自有收入施行補差救助。
　　
　　2000年以后，福州和廈門開始按家庭規(guī)模計算不同戶型人均救助標準。2007年，福州的城市居民最低生活保障標準為單人戶每人每月248元，多人戶（含兩人戶）每人每月228元；廈門確立的城市最低生活保障救助標準為2000年一人戶每人每月315元，二人戶每人每月290元，三人戶每人每月265元，一直保留到現(xiàn)在未作改變，只是不斷提高了城鎮(zhèn)和農村的最低生活保障標準。2004年以后，杭州開始考慮家庭規(guī)模的影響，執(zhí)行了多元化的彈性標準。2007年，杭州的“低保”標準繼續(xù)提高，多元化標準為三人戶人均300元，二人戶人均320元，一人戶人均340元（以上數(shù)據(jù)根據(jù)民政部網(wǎng)站公布數(shù)據(jù)整理而得）。
　　
　　二、影響城市居民最低生活保障標準動態(tài)變遷的經(jīng)濟因素分析
　　
　　關于“低�！睒藴实闹贫�，1999年《城市居民最低生活保障條例》并沒有規(guī)定具體的方法，只規(guī)定：“直轄市、設區(qū)的市的城市居民最低生活保障標準，由市人民政府民政部門會同財政、統(tǒng)計、物價等部門制定，報本級人民政府批準并公布執(zhí)行”。各省市的制定方法主要有：抽樣調查型、部門協(xié)商型、參照制定型、主觀判斷型和混合型等。其中，北京市采用抽樣調查法，廈門市采用市場菜籃子法，上海市采用恩格爾系數(shù)法，廣州市采用收入比例法，，等等。
　　然而，盡管確定最低生活保障標準的方法不同，全國36個城市的最低生活保障標準與當?shù)氐闹饕?jīng)濟指標之間是否存在某種數(shù)量關系呢？本文利用1997-2006年各個城市經(jīng)濟變量與“低�！睒藴实拿姘鍞�(shù)據(jù)進行回歸分析，以考察影響“低保”標準的經(jīng)濟因素。
　　由于最低生活保障標準與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展狀況、居民的生活水平、政府的財政收入與支出等因素有關。因此，本文選取前一年的人均國民生產總值（GDP）、人均地方財政支出（CZZC）、人均地方財政收入（CZSR）、前一年的職工平均工資（ZGGZ）與最低生活保障標準（DBBZ）從1997-2005年全國36個城市的面板數(shù)據(jù)利用Eviews4.0軟件進行回歸，回歸的基本模型為：
　　
　　式中，各變量的下標t代表年份，i代表第i個城市，?著ti為擾動項。數(shù)據(jù)來源于1997-2005年的《中國城市統(tǒng)計年鑒》和2006年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。 對模型（1）進行檢驗，可以判定模型存在多重共線性。故采用逐步回歸法來處理，得到影響最低生活保障標準最重要的因素為前一年的職工平均工資，建立模型為：
　　
　　回歸結果為：
　　
　　注：括號內t是統(tǒng)計量，符號*表示在1％的水平下顯著，**表示在5％的水平下顯著。
　　回歸結果表明，城市最低生活保障標準與前一年的職工平均工資存在相關關系，參數(shù)?琢1的經(jīng)濟含義是指：當職工平均工資增加100元時，最低生活保障標準可相應提高17~19元。
　　
　　三、城市居民最低生活保障標準動態(tài)變遷的效應分析
　　
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　　從圖3可以看出，1997-2000年期間，“低�！敝贫葘Τ鞘芯用竦谋Ｕ下食掷m(xù)較低，遠遠不能滿足城市貧困居民的需求。從2001年開始，城市居民最低生活保障制度受益人數(shù)急劇增長，城市居民最低生活保障率持續(xù)提高，基本實現(xiàn)“應保盡�！钡哪繕藍1}。
　�。ǘ暗捅！睒藴蕦ω毨д呱畋Ｕ狭Χ确治�
　　為了檢驗各省市決定的最低生活保障標準是否合適，筆者收集了多個城市城鎮(zhèn)居民家庭年人均消費支出、低收入戶消費支出、低收入戶消費支出中的食品支出等資料進行對比。數(shù)據(jù)對比表明：以年計算的最低生活保障標準可以滿足低收入戶消費支出中的食品支出還略有盈余（重慶除外）�！暗捅！睒藴逝c低收入戶（占被調查人口的20%）食品支出額的平均比值達113％。然而，最低生活保障標準并不能滿足低收入戶的所有消費支出，平均比值為84％。低保對象受救助額度只有城市居民平均消費支出中的食品支出的一半以下（平均值為46％）。調查結果表明，受救助的家庭只能維持最低生活，救助的款額除了購買食品與日常生活所需的必需品外，所剩無幾[1]。
　　表2 2005年“低�！睒藴逝c城市居民食品支出的對比單位：元
　　
　　資料來源：各年中國城市統(tǒng)計年鑒及國家統(tǒng)計局網(wǎng)站
　　從全國范圍來看，2005年，我國“低�！睒藴驶灸鼙Ｕ献畹褪杖霊簦ㄕ既勘徽{查人口的10%）的食品和衣著支出，只能保障低收入戶（占全部被調查人口的20%）的食品支出。城市居民最低生活保障制度只是對居民的“吃飯”以及部分“住”進行了保障，只是一種“最低”保障，還遠遠沒有達到“基本”保障（參見表3）。
　　表32005年我國城市居民家庭平均每人每年消費性支出單位：元
　　
　�。ㄈ⿲ω毟徊罹嘤绊懶治�

　　城市居民最低生活保障標準增長速度與職工平均工資增長率、人均地區(qū)生產總值增長率的對比表明，除1999年國務院要求統(tǒng)一提高“低保”標準而導致各地相應提高大約30％的幅度外，其他年份“低保”標準增長率均低于當?shù)芈毠て骄べY增長率和人均地區(qū)生產總值增長率。1998年到2005年期間，全國36個城市平均的城市居民最低生活保障標準增長率、職工平均工資增長率與人均地區(qū)生產總值增長率分別為8.87%、13.99%和12.59%（參見圖4）。對36個城市具體分析也表明，“低�！睒藴试鲩L率基本上低于當?shù)氐穆毠て骄べY增長率與人均地區(qū)生產總值增長率。
　　圖4全國平均最低生活保障標準增長速度與經(jīng)濟增長速度對比
　　計算各個城市的最低生活保障標準與當?shù)厍耙荒曷毠すべY水平之間的比值A，可以發(fā)現(xiàn)：這個比值的平均值為20.82%。1999年全國35個城市（拉薩因數(shù)據(jù)不全被排除）A值平均為21.76%，2000-2005年的A值分別為26.59%、23.88%、21.47%、19.03%、17.24%和15.79%。說明最低生活保障標準增長幅度都趕不上前一年職工工資增長幅度。最低生活保障標準占當?shù)厍耙荒曷毠て骄べY水平的比率呈逐年下降趨勢。A值都集中在15％~27％之間，表明各個城市的最低生活保障標準與當?shù)氐穆毠で耙荒昶骄べY之間比例取值范圍大約是15％~27％，可以作為各地制定標準時參考（參見圖5）。
　　圖5最低生活保障標準與前一年職工工資比值（％）
　　“低保”標準增長率與經(jīng)濟增長率對比以及“低�！睒藴试鲩L幅度與前一年職工平均工資增長幅度的對比說明，城市居民最低生活保障制度的確立對城市貧困居民的生活具有一定的保障作用，但圖表數(shù)據(jù)顯示出兩個特征：（1）2004、2005年的A值相對其他年份偏低，且A值有逐年降低的趨勢；（2）許多經(jīng)濟發(fā)達的城市如北京、上海、深圳等地的A值較低。A值越低，說明“低保”戶的收入占社會職工平均工資收入的比例越低。例如，1999-2005年間，A值最高的在哈爾濱，為0.2557；A值最低的在南京，為0.1589。哈爾濱的A值說明，一個完全沒有收入的人，當上一年社會職工平均工資增長100元時，可以得到政府給的25元“低保”補助，而在南京則只能獲得約15元補助。然而，南京經(jīng)濟增長速度明顯快于哈爾濱。這兩種情況說明，“低�！睉舻氖杖胝忌鐣偸杖牒吐毠て骄杖氲谋壤鹉杲档�。同時說明，經(jīng)濟越發(fā)展，貧富差距并沒有縮小，反而有擴大趨勢，“低�！睒藴什⑽雌鸬接行У乜s小貧富差距的作用。
　�。ㄋ模┳畹蜕畋Ｕ现贫扰c貧困者工作積極性實證分析
　　1．最低生活保障制度與工作意愿模型分析
　　我國目前實行補差式救助，即對家庭人均收入低于當?shù)卣?guī)定的最低生活保障線的差額進行補助。當家庭成員參加工作時，所得工資收入的100%從“低�！本戎~中進行抵扣，相當于100%的個人所得稅。這種100%的隱含稅率將對貧困者的工作積極性產生影響。借鑒薛君的模型[2]，筆者對“低�！敝贫扔绊懾毨д吖ぷ饕庠傅臋C制分析如下。
　　如圖6所示，“低�！睂ο蟮纳顮顟B(tài)就是在工作并得到消費品與休閑之間進行選擇。實行最低生活保障制度后，其預算約束線為MNB的折線，即使他完全不工作，國家也為其提供了相當于OC1的消費品。個人最差的生活組合為OC1單位的消費品和OT的休閑時光。受到個人不同的消費和休閑的偏好線的影響，會產生兩種均衡：（1）個人受到激勵和就業(yè)指導與幫助，更加偏好勞動與消費品，提供TD的勞動并得到E4的消費與工作的均衡組合，生活質量有所提高；（2）“低�！敝贫葘趧诱弋a生消極刺激。如果沒有最低生活保障制度，他提供TT2的勞動并得到OC2的消費品，均衡點為E1，但因為有了社會救助制度，他的最佳選擇點是B，減少了TT2的勞動時間，只享受國家的最低生活保障制度提供的消費品，但消費水平比沒有社會救助且自己勞動時高一些。因此，理論上最低生活保障制度會減少貧困者的勞動供給。
　　2．回歸分析
　　筆者根據(jù)2005年“關于完善上海市城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的調查和建議”課題組調研得到的數(shù)據(jù)，進行回歸分析，得到
　　
　　(0.01)(0.85) (1.23) (0.12)(0.66)(1.67)
　　其中，Y為從失業(yè)到重新就業(yè)所經(jīng)過的月數(shù)，X1為領取的最低生活保證金的金額（元/月），X2為領取最低生活保證金的月數(shù)，X3為性別（虛擬變量，“男”=1，“女”=0），X4為年齡（虛擬變量，30歲以下為1，31~39歲為2，40~49歲為3，50歲以上為4），X5為教育程度（虛擬變量，文盲為1，小學程度為2，初中為3，高中為4）。
　　
　　
　　圖6“低保”對象的工作與休閑選擇示意圖
　　回歸方程表明，領取的最低生活保障金額與從失業(yè)到重新就業(yè)經(jīng)過的月數(shù)呈現(xiàn)出微弱的負相關關系，說明最低生活保障金額對貧困者尋找工作的積極性有負面影響，但影響程度較輕。調研訪談也表明，有些貧困者（如某男，17歲，患尿毒癥）積極要求工作，希望自主創(chuàng)業(yè)，開辦小店面、復印店等；而有些貧困者（如某男，40歲，有勞動能力的下崗工人）工作意愿不強，原因是“工資減去交通費用、工作時間內的餐飲費用等后，比不工作時全家所得最低生活保障金數(shù)額要低”。調查顯示，38%的被調查人員認為，最低生活保障金額的100%抵扣安排會影響工作積極性。
　　
　　四、結論和對策建議
　　
　�。ㄒ唬⿲�(jīng)濟社會的發(fā)展動態(tài)提高標準
　　改革開放以來，我國經(jīng)濟快速增長，保護低收入者的生存權成為政府的重大責任，政府有責任也有能力對低收入者進行救助。因此，進入21世紀以來，我國政府著力于構建新型城鄉(xiāng)社會救助體系。要消滅絕對貧困，必須分兩步走。第一步是實現(xiàn)“應保盡保”。第二步是保證居民的最低生活甚至基本生活。2000年底，我國基本實現(xiàn)了“應保盡保”的目標。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，如何保證低收入者的基本生活，讓低收入者共享社會經(jīng)濟發(fā)展成果，已被提上議事日程。因此，低保標準也必須對應經(jīng)濟社會的發(fā)展進行動態(tài)提高。筆者建議，每年根據(jù)上年平均工資、人均地區(qū)生產總值和物價水平增長率進行定期調整。
　　上述研究表明，我國36個城市的城市居民最低生活保障標準基本上是合適的，但標準偏低，只保障了“低�！本戎邮苷叩氖称分С觯湓鲩L速度遠遠低于職工平均工資增長速度和當?shù)厝司貐^(qū)生產總值增長率。1976年，經(jīng)濟發(fā)展與合作組織提出的國際貧困標準法即為：“以一個國家或地區(qū)社會平均收入的50％~60％作為這個國家或地區(qū)的最低生活保障標準。”這個方法雖然源于西方國家，我國不能簡單套用，但可以使貧困者分享經(jīng)濟發(fā)展和社會進步所帶來的成果。我國的A值集中在15%~27%之間，也可作為各地調整最低生活保障標準水平時參考。
　�。ǘ┦┬蟹謱犹荻仁健暗捅！睒藴�
　　構建分層梯度式“低�！睒藴鼠w系和保障金分配制度的構想是應對細分“低�！比巳骸嵤┎顒e救助、促進就業(yè)等目標提出來的，主要是解決使有限的“低�！辟Y金發(fā)揮最大的作用的問題。所謂“分層梯度式最低生活保障金分配制度”， 是指根據(jù)絕對貧困、基本貧困和相對貧困制定具有梯度的保障制度，先對處于絕對貧困中無法滿足自身生存需求的人群提供救助，有條件的地方考慮對基本貧困者、相對貧困者等特殊困難人群進行救助，滿足不同規(guī)模與結構、處于不同境況的家庭的救助需求[3]。

　　分層梯度式最低生活保障金分配制度如同稅收上采取的遞進式稅收制度，稅收是國家的收入方面，那么在國家的支出方面即“低�！辟Y金的分配方面也可采用相似的解決辦法。設計的方法是：首先，變線為面，設立梯度式救助標準；其次，施行分層救助，按照家庭規(guī)模和結構、有無勞動能力等特征細化救助標準。如圖7和圖8所示。
　　根據(jù)圖7所示的社會救助目標體系的動態(tài)變遷，我國社會救助的最終走向是對絕對貧困、基本貧困和相對貧困進行救助。我國國家統(tǒng)計局城調總隊曾就家庭規(guī)模對家庭消費的影響作過調查，如以三口之家的系數(shù)為1的話，那么家庭人數(shù)為1、2、4、5及以上時，其系數(shù)分別為1.13、1.01、0.98、0.94�？梢�，不同的家庭規(guī)模，其消費支出需求是不同的，因此，應有不同的救助標準。我們以一人戶（戶主有勞動能力）的救助標準為Q，根據(jù)差別救助原則，一人戶（戶主無勞動能力）的救助標準為Q×(1+20%)，則二人戶、三人戶、多人戶的救助標準可以換算為圖8所示。同時，有條件的地方（如上海等）可以對處于低收入線下的城市居民進行專項救助，對處于相對貧困狀態(tài)的特殊困難人群提供特殊困難救助，如為處于相對貧困狀態(tài)的老年人口提供服務救助等。因此，我國城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準將隨著時間的推移和社會經(jīng)濟的進步而得到不斷的提高并走向多元化標準，關注的人群將由絕對貧困人群逐步走向基本貧困人群和相對貧困人群。
　　
　　
　　圖7社會救助目標體系的動態(tài)遷
　　
　　圖8分層梯度式救助標準示意圖
　�。ㄈ┙⒒又С窒到y(tǒng)，推動“低�！奔彝ゾ蜆I(yè)
　　最低生活保障制度與再就業(yè)實現(xiàn)有機結合，首先，要設計有效的就業(yè)激勵制度，包括：考慮按家庭規(guī)模調整救助標準；適當提高最低工資標準；實行一定額度的收入抵扣豁免，以減少隱性收入問題，提高“低�！睂ο髲氖路侨罩乒ぷ鞯姆e極性。
　　其次，建設互動支持系統(tǒng)。實踐證明，“低�！敝贫刃枰鞣矫娴闹С�，特別需要建立起一套聯(lián)系緊密、分工有序的支持系統(tǒng)，這是使“低�！敝贫软樌麑嵤┖驼＿\作的重要前提。針對最低生活保障制度的支持系統(tǒng)主要有：（1）行政系統(tǒng)。即政府行政部門中直接經(jīng)管“低保”的機構和人員，要建立組織嚴密、管理高效的機構部門，各部門間緊密配合，不斷完善有關“低�！钡恼唧w系；（2）社區(qū)系統(tǒng)。社區(qū)承擔著“低保”大多數(shù)管理職能，社區(qū)與“低�！甭�(lián)系最緊密，并為“低�！睂ο筇峁┳钪苯拥姆⻊眨晟粕鐓^(qū)服務體系是做好“低�！惫ぷ鞯幕A；（3）聯(lián)系系統(tǒng)。“低�！惫ぷ鬟�涉及到其他相關主管部門，他們的配合支持更是不可或缺，如勞動、財政、稅務、工商、工會，以及“低保”對象的各種單位等。各部門間需要相互配合，協(xié)調發(fā)展。（4）研究系統(tǒng)。研究系統(tǒng)包括技術提供層面和分析研究層面，主要職責是研究和分析相關的統(tǒng)計和資料，結合國外相關經(jīng)驗，對現(xiàn)存問題進行分析，并向“低�！敝鞴懿块T提出完善改進的對策思路[4]。
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　　注釋：
　　{1}根據(jù)民政部網(wǎng)站以及有關學者（陳宗勝）的研究數(shù)據(jù)整理計算。城市居民最低生活保障率為城市居民最低生活保障制度受益人數(shù)/城市總人口數(shù)；城市居民貧困率為城市絕對貧困人口數(shù)/城市總人口數(shù)。
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　　參考文獻：
　　[1] 吳碧英.中國城鎮(zhèn)經(jīng)濟弱勢群體救助系統(tǒng)構建研究[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社, 2001.
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　　[3] 張勝男.完善社會救助制度研究[J].中國管理信息化，2005，（9）：53~55.
　　[4] 曹艷春.城市“低�！睂ο缶蜆I(yè)決策分析[J].經(jīng)濟論壇，2005，（24）：51~52.
　　責任編校：譚安華
　　
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