本文關(guān)鍵詞：西方城市規(guī)劃經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)與案例實(shí)踐——基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)管理視角，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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賈康等/西方城市規(guī)劃經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)與案例實(shí)踐——基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)管理視角

日期：2016/3/15 7:30:44 來(lái)源：地方財(cái)政研究2016年2期 閱讀次數(shù)：441

賈康、蘇京春/中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院

頂層規(guī)劃  經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)  供給管理  國(guó)際案例

一、引言

現(xiàn)代城市規(guī)劃學(xué)科自以16世紀(jì)為開(kāi)端建立以來(lái)，關(guān)注焦點(diǎn)集中于城市空間布局、改造、重建與景觀等工業(yè)與技術(shù)視角。經(jīng)歷以簡(jiǎn)·雅各布斯為代表的社會(huì)學(xué)批判后，西方規(guī)劃學(xué)科加入社會(huì)學(xué)視角，開(kāi)始進(jìn)入綜合發(fā)展階段，并隨著全球化進(jìn)程而更加關(guān)注世界城市與永續(xù)發(fā)展問(wèn)題。

發(fā)展實(shí)踐中不難發(fā)現(xiàn)，在西方，規(guī)劃學(xué)作為一門(mén)問(wèn)題導(dǎo)向的學(xué)科，源起于社會(huì)中心區(qū)域快速發(fā)展中在交通、衛(wèi)生、供水、住房等領(lǐng)域出現(xiàn)的尖銳矛盾，通過(guò)“規(guī)劃”這樣的手段，實(shí)現(xiàn)資源配置的組織與協(xié)調(diào)，從而力爭(zhēng)消除或者抑制聚居式發(fā)展所產(chǎn)生的消極影響、增加推動(dòng)有序發(fā)展的積極影響。在將建筑設(shè)計(jì)、技術(shù)發(fā)展、管理科學(xué)、生態(tài)環(huán)境等學(xué)科和方法引入規(guī)劃范疇之后，規(guī)劃學(xué)已經(jīng)具有相對(duì)成熟的體系。然而，規(guī)劃學(xué)一直以來(lái)并未很好解決的問(wèn)題，恰恰是與經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律的有機(jī)組合。

城市的產(chǎn)生可說(shuō)源自最初的分工與隨之而來(lái)的專(zhuān)業(yè)化，分工使交易成為可能，專(zhuān)業(yè)化使交易得以長(zhǎng)足發(fā)展。分工與專(zhuān)業(yè)化的組織安排也以一種看得見(jiàn)的制度規(guī)則方式開(kāi)始存在，那就是經(jīng)濟(jì)生活中所必然形成的城市的相關(guān)規(guī)劃與安排，這種較農(nóng)村更為先進(jìn)的制度規(guī)則代表著和推動(dòng)著人類(lèi)文明的進(jìn)步，因?yàn)槠溆质切录夹g(shù)、新業(yè)態(tài)產(chǎn)生的土壤。如盎格魯—亞美利加這樣的先進(jìn)地區(qū)之所以先進(jìn)，不僅是為后起之秀們提供了產(chǎn)業(yè)范式與新技術(shù)，而且提供了可供參考的國(guó)土空間規(guī)劃與安排版本。然而，以第一次工業(yè)革命為開(kāi)端的技術(shù)飛躍在推動(dòng)人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)大步前進(jìn)的過(guò)程中，，也以生產(chǎn)力進(jìn)步不斷改變著自己曾經(jīng)誕生于斯的城市面貌、倒逼原有城市規(guī)劃與安排瓦解式重建，并促成生產(chǎn)關(guān)系的演變而改變分工與專(zhuān)業(yè)化的原有形態(tài)。城市人口的增長(zhǎng)，不僅源自產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)而產(chǎn)生的大量人口逐利式聚居，而且源于人口出生率的提高與死亡率的降低，社會(huì)問(wèn)題則往往隨著人口在城市中并不均衡的增長(zhǎng)而變得更加尖銳。簡(jiǎn)·雅各布斯的批判，正是建立在對(duì)城市所形成的制度究竟將所達(dá)成目標(biāo)指向哪些利益團(tuán)體的思考之上，而自此，城市制度供給者再也不能繼續(xù)踐行鴕鳥(niǎo)政策，規(guī)劃學(xué)理論自身及其在發(fā)展中國(guó)家的實(shí)踐，均亟待有效結(jié)合經(jīng)濟(jì)學(xué)視角和系統(tǒng)論思維，繼續(xù)深化探索。

二、西方城市規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)

（一）政府規(guī)劃關(guān)聯(lián)于經(jīng)濟(jì)學(xué)原理中的市場(chǎng)失靈范疇

從霍華德提出“田園城市”這一現(xiàn)代城市規(guī)劃學(xué)開(kāi)端向前追溯，不難發(fā)現(xiàn)其理論源頭的代表人物大都屬于空想社會(huì)主義的群體，從托馬斯·莫爾的烏托邦、康帕內(nèi)拉的太陽(yáng)城、羅伯特·歐文的新協(xié)和村到傅立葉的法郞吉理念，都在規(guī)劃對(duì)象的所有制方面強(qiáng)烈主張公有制這一實(shí)現(xiàn)形式。若試從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度考評(píng)這一源起，則可更多看出主張者們欲站在更高層面上對(duì)有限資源進(jìn)行統(tǒng)籌安排以實(shí)現(xiàn)更加合理規(guī)劃的追求與意愿。以西方發(fā)達(dá)國(guó)家作為觀察對(duì)象，工業(yè)革命以后，其工業(yè)化得到飛速發(fā)展，而在此過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題亦不斷凸顯，城市人口壓力巨大、貧民窟比比皆是、交通擁擠不堪、生態(tài)環(huán)境不斷惡化，從巴黎到倫敦，從歐洲到美國(guó)，歷經(jīng)工業(yè)化發(fā)展階段的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，無(wú)一不在發(fā)展的道路上遇到類(lèi)似的困擾。由此可見(jiàn)，如同收入分配差距這一問(wèn)題一樣，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)亦不能自動(dòng)解決規(guī)劃不合理的問(wèn)題，且在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，收入分配差距的過(guò)大往往還能夠通過(guò)城市中隨處可見(jiàn)的貧民窟得以體現(xiàn)。這種市場(chǎng)機(jī)制調(diào)解不力的領(lǐng)域恰是體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理中所強(qiáng)調(diào)的市場(chǎng)失靈。無(wú)論是城市規(guī)劃、城鄉(xiāng)區(qū)域規(guī)劃、或是都市圈規(guī)劃等，所提供的成果更多屬于公共品范疇，所提供的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制則往往囊括諸多正負(fù)外部性，私人部門(mén)則往往視界較窄、較短且信息不對(duì)稱(chēng)，加之空間配置一旦形成不動(dòng)產(chǎn)再作調(diào)改則代價(jià)極高甚至不可能，引發(fā)“試錯(cuò)”機(jī)制難以解決“市場(chǎng)失靈”，所以基于經(jīng)濟(jì)學(xué)原理對(duì)規(guī)劃主體定位，應(yīng)當(dāng)主要是政府部門(mén)充當(dāng)規(guī)劃的牽頭人與主持者。當(dāng)然，從規(guī)劃的產(chǎn)生到規(guī)劃的最終落實(shí)，全套流程勢(shì)必是政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制共同作用的結(jié)果。與此同時(shí)，特別值得注意的是，針對(duì)某些特殊問(wèn)題，政府由于受到利益集團(tuán)綁架等因素的影響，也會(huì)出現(xiàn)失靈，此時(shí)以非政府組織（NGO）為代表的第三方主體的介入往往能夠成為使相關(guān)規(guī)劃做得更好的促進(jìn)主體。

（二）發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)的后發(fā)優(yōu)勢(shì)闡釋后發(fā)經(jīng)濟(jì)體對(duì)頂層規(guī)劃的訴求

借鑒發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看待不同要素，土地、人口、資本是作為一定程度上可互相替代的競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要素來(lái)認(rèn)識(shí)的，制度、技術(shù)、信息等則是作為相互關(guān)聯(lián)的非競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要素來(lái)認(rèn)識(shí)的。各類(lèi)增長(zhǎng)要素，都囊括在規(guī)劃對(duì)象區(qū)域的運(yùn)行與發(fā)展中間，所不同的是，對(duì)于某區(qū)域、某個(gè)城市而言，土地是不可流動(dòng)的、不可再生的壟斷資源，而人口和資本是可以流動(dòng)的，制度、技術(shù)、信息等則都是具有網(wǎng)絡(luò)共享特征的，可加以綜合運(yùn)用。實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中工業(yè)化與城鎮(zhèn)化階段性不匹配時(shí)常發(fā)生。工業(yè)化由技術(shù)發(fā)明和創(chuàng)新來(lái)引領(lǐng)，創(chuàng)新的技術(shù)首先應(yīng)用于生產(chǎn)領(lǐng)域，即首先表現(xiàn)出對(duì)工業(yè)化的推動(dòng)，由此而產(chǎn)生的城鎮(zhèn)化訴求的實(shí)現(xiàn)（滿(mǎn)足）過(guò)程，往往表現(xiàn)出滯后的特征，這種滯后通常一方面表現(xiàn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生制約，另一方面則表現(xiàn)為社會(huì)問(wèn)題層出不窮。城市的形成和發(fā)展，通常遵循其內(nèi)在邏輯而呈現(xiàn)一種出生、成長(zhǎng)、成熟、平衡（衰退）的生態(tài)演變，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展在趕超戰(zhàn)略的作用下，則可能“壓縮”這一過(guò)程。由于主要表現(xiàn)在技術(shù)層面的后發(fā)優(yōu)勢(shì)的存在，以中國(guó)為代表的、經(jīng)濟(jì)趕超戰(zhàn)略推動(dòng)的、超越一般自然生態(tài)演變而帶有加速工業(yè)化特征的經(jīng)濟(jì)體，其工業(yè)化過(guò)程所經(jīng)歷的時(shí)間長(zhǎng)度被大大縮短，加之本來(lái)就存在的城鎮(zhèn)化滯后，所以由于錯(cuò)配而引發(fā)的矛盾勢(shì)必表現(xiàn)得更為突出和集中。

與此同時(shí)，發(fā)展中國(guó)家普遍存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，也隨工業(yè)化的不斷深入而依靠城鎮(zhèn)化進(jìn)程來(lái)彌合。加速工業(yè)化進(jìn)程中對(duì)城市規(guī)劃前瞻性的高要求，超越一般自然發(fā)展、帶有共享特征的對(duì)非競(jìng)爭(zhēng)性要素的模仿和學(xué)習(xí)，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)更多需要依靠成功的頂層規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)，因?yàn)橥ūP(pán)規(guī)劃基本已無(wú)試錯(cuò)空間，一旦不成功，十之八九是落入“中等收入陷阱”的命運(yùn)。

基于發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，可認(rèn)為中國(guó)作為發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體和轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)體，頂層規(guī)劃至少有四項(xiàng)基本要求須同步落實(shí)：一是頂層規(guī)劃總體方向應(yīng)牢牢把握住“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，即為放眼于實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化全期的經(jīng)濟(jì)趕超戰(zhàn)略服務(wù)，這就要求對(duì)都市區(qū)、城市群、產(chǎn)業(yè)集群的規(guī)劃基于經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展、演變規(guī)律基礎(chǔ)上；二是頂層規(guī)劃要打足提前量，有必要對(duì)規(guī)劃的相關(guān)支撐條件進(jìn)行全周期科學(xué)預(yù)測(cè)，從而適應(yīng)后發(fā)趕超的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化，降低高速發(fā)展過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的更新率（當(dāng)然這需要投融資機(jī)制創(chuàng)新——如PPP的有力支持）；三是頂層規(guī)劃應(yīng)充分加強(qiáng)對(duì)技術(shù)要素的重視和組合，一方面通過(guò)規(guī)劃營(yíng)造適于供給側(cè)技術(shù)創(chuàng)新的土壤，另一方面將可用的一切新技術(shù)覆蓋于規(guī)劃中，將技術(shù)紅利充分融入發(fā)展進(jìn)程，為未來(lái)技術(shù)應(yīng)用留足動(dòng)態(tài)優(yōu)化的空間；四是頂層規(guī)劃應(yīng)把握全球化進(jìn)程中“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極限”的思想，特別關(guān)注自然資源與生態(tài)環(huán)境的制約，實(shí)現(xiàn)人類(lèi)社會(huì)的永續(xù)發(fā)展。后發(fā)經(jīng)濟(jì)體可能運(yùn)用的“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”，在很大程度上關(guān)聯(lián)于其能否通過(guò)“高水平頂層規(guī)劃”的歷史性考驗(yàn)。

（三）空間經(jīng)濟(jì)學(xué)與制度經(jīng)濟(jì)學(xué)基于“交易”描述城市靜態(tài)均衡

從經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象上看，城市產(chǎn)生實(shí)際上源自分工形成后生產(chǎn)的聚集作用，并在交易的聚集作用下不斷升級(jí)。聚集過(guò)程形成的中心區(qū)被稱(chēng)為城鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)，非中心區(qū)則被稱(chēng)為鄉(xiāng)郊、野外和農(nóng)村。這就形成了帶有明顯結(jié)構(gòu)特征的區(qū)域結(jié)構(gòu)、空間布局結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。空間經(jīng)濟(jì)學(xué)的已有認(rèn)識(shí)是，城鎮(zhèn)化是一個(gè)城鄉(xiāng)資源空間配置問(wèn)題，資源在空間中的配置結(jié)構(gòu)首先是一種自發(fā)演進(jìn)的有機(jī)體，并隨著專(zhuān)業(yè)化組織與分工的不斷升級(jí)使城市更具交易的前提條件。�；�—克魯格曼模型證明，農(nóng)業(yè)是土地密集型的，所有農(nóng)民必須分散居住在農(nóng)村地區(qū)，而工業(yè)品不是土地密集型的，所以制造業(yè)可以集中在城市；以工業(yè)品為需求對(duì)象，農(nóng)業(yè)與工業(yè)不同的空間布局導(dǎo)致城市居民之間的交易成本更低而農(nóng)民與城市居民之間的交易成本更高。工業(yè)生產(chǎn)本來(lái)就比農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率更高，越來(lái)越多的制造業(yè)者選擇居住得更為集中，從而導(dǎo)致城市的出現(xiàn)。盛洪注意到以交易為聯(lián)通點(diǎn)的空間經(jīng)濟(jì)學(xué)與制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的聯(lián)通：由于城市顯然是較農(nóng)村更具效率的地理區(qū)域，在市場(chǎng)理性的作用下，交易行為的聚集空間顯然更多集中于城市，而有限的空間在不斷集聚的作用下產(chǎn)生擁擠外部性；與此同時(shí)，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為交易能夠帶來(lái)交易紅利，正是無(wú)數(shù)經(jīng)濟(jì)人對(duì)這種交易紅利的追逐導(dǎo)致人群的集聚，而集聚進(jìn)一步產(chǎn)生市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)外部性；以交易為聯(lián)通空間經(jīng)濟(jì)學(xué)和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基點(diǎn)，最優(yōu)解產(chǎn)生于擁擠成本與交易紅利的均衡，而城市的經(jīng)濟(jì)密度和規(guī)模也由此來(lái)決定。

（四）新古典研究框架強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“自由遷徙”

楊小凱在利用新古典分析框架對(duì)城鎮(zhèn)化問(wèn)題進(jìn)行解析時(shí)，認(rèn)為一個(gè)地理集中的交易模式節(jié)省交易成本的潛力，取決于分工的水平，因?yàn)榻灰仔什粌H取決于交易的地理模式，而且取決于分工的水平，反過(guò)來(lái)，分工水平也受到交易效率的影響。所以交易的地理模式、交易效率及分工水平具有交互作用。在有關(guān)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及彌合過(guò)程的解釋中，認(rèn)為隨著交易效率的提高，城市和農(nóng)村將會(huì)出現(xiàn)一個(gè)非對(duì)稱(chēng)的分工的轉(zhuǎn)型階段，此時(shí)城市居民的專(zhuān)業(yè)化與生產(chǎn)水平、人均商業(yè)化收入水平及商業(yè)化程度都比農(nóng)村居民高，自由遷徙將保證城鄉(xiāng)之間人均真實(shí)收入的均等化，而隨著交易效率的進(jìn)一步提高，這種用生產(chǎn)力和專(zhuān)業(yè)化水平差距表示的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)將被充分及平衡的分工所取代，此時(shí)城鄉(xiāng)兩個(gè)部門(mén)之間的生產(chǎn)力和專(zhuān)業(yè)化水平將趨同，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也就隨之消失。

（五）新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)解困：供給優(yōu)化騰挪城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)一體化永續(xù)發(fā)展空間

以上經(jīng)典的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論當(dāng)然為城市的產(chǎn)生及發(fā)展奠定了重要的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)，但與此同時(shí)，我們也不得不注意到相關(guān)論述尚不能滿(mǎn)足指導(dǎo)實(shí)踐的實(shí)際需要，其中聯(lián)系到城市運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)闡述少之又少，而這恰恰是經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下理解以城市為核心的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展的焦點(diǎn)所在。如上文所述，觀察城市均衡規(guī)模的平衡點(diǎn)試圖建立在交易紅利作用下的網(wǎng)絡(luò)外部性與擁擠外部性交點(diǎn)，彌合城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵則在于非對(duì)稱(chēng)分工轉(zhuǎn)型階段后城鄉(xiāng)兩部門(mén)生產(chǎn)力和專(zhuān)業(yè)化水平的趨同。至此，最值得注意的要點(diǎn)已不言自明：無(wú)論網(wǎng)絡(luò)外部性還是擁擠外部性，其實(shí)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)踐中間都不是一個(gè)靜態(tài)項(xiàng)，而是隨著城市規(guī)劃水平的高低呈現(xiàn)變化；且城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)彌合過(guò)程中兩部門(mén)生產(chǎn)力和專(zhuān)業(yè)化水平趨同，勢(shì)必要通過(guò)城鄉(xiāng)之間所謂的“自由遷徙”來(lái)實(shí)現(xiàn)，而遷徙是否自由的關(guān)鍵，則恰恰在于隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程人口不斷向城市集中的時(shí)期，是否能夠達(dá)成非常合意的規(guī)劃而在實(shí)現(xiàn)城市生活有序運(yùn)行的前提下提供足夠巨大的容納空間。“交易”、“自由遷徙”所涉及的中心區(qū)不動(dòng)產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，具有較長(zhǎng)周期的特點(diǎn)，一旦形成某種格局，還會(huì)“自我鎖定”某些基本的匹配關(guān)系，若以“試錯(cuò)法”的邏輯來(lái)解釋其結(jié)構(gòu)優(yōu)化狀態(tài)的達(dá)成，便與實(shí)際生活中的客觀制約情況相沖突，即“改錯(cuò)”的社會(huì)代價(jià)將極其高昂，甚至是不可能的——往往只可將錯(cuò)就錯(cuò)在其后的“增量”因素上去“找補(bǔ)”（試觀察時(shí)隔半個(gè)多世紀(jì)后，人們以何等沉重的心情回顧北京城建規(guī)劃“梁陳方案”的夭折和當(dāng)下不得不作的新一輪“京津冀一體化”規(guī)劃）。雖然緣起是自發(fā)的，到了一定集聚度或趨勢(shì)表現(xiàn)以后，就一定需要“規(guī)則先行”式的社會(huì)集中規(guī)劃。在市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用的運(yùn)行機(jī)制下，單從需求側(cè)進(jìn)行考察或者不區(qū)分需求及供給兩側(cè)進(jìn)行總體考察，都很難解決這一困惑，而若這一其實(shí)來(lái)自于土地“自然壟斷”屬性及“市場(chǎng)失靈”的困惑不能得到解決，那么經(jīng)典理論探討所想要達(dá)成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)果也就并不能實(shí)現(xiàn)。鑒于此，我們認(rèn)為必須運(yùn)用結(jié)合發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來(lái)解困。

新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)所強(qiáng)調(diào)的供給側(cè)關(guān)注，是建立在市場(chǎng)機(jī)制于資源配置中總體上起決定性作用的基礎(chǔ)上，進(jìn)而特別要聚焦關(guān)注的是需求側(cè)總量視角下和“完全競(jìng)爭(zhēng)”理論假設(shè)下于非完全競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)生活中難以解決的那些結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。采用新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析視角，不難發(fā)現(xiàn)：即使市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)行、甚至是以可達(dá)到的最優(yōu)均衡水平運(yùn)行，城市中心區(qū)許多供給也不能夠滿(mǎn)足需求，這是城市發(fā)展中常常碰到的問(wèn)題，也是難以保障城市有序的核心原因，這一矛盾隨著特大型城市越來(lái)越多，尤其是千萬(wàn)人口規(guī)模以上城市在發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體越來(lái)越多、“城市病”的種種矛盾也日趨突出而表現(xiàn)得更為不可回避。以汽車(chē)這一產(chǎn)品為例，其生產(chǎn)者和消費(fèi)者構(gòu)成供給側(cè)和需求側(cè)的兩端，按一般理解，汽車(chē)的供給數(shù)量顯然應(yīng)當(dāng)與人口數(shù)量線性相關(guān)，但是汽車(chē)的更多使用所帶來(lái)的除了其產(chǎn)量的需求，更重要的是還帶來(lái)了對(duì)道路、停車(chē)場(chǎng)、加油站等公用基礎(chǔ)設(shè)施的需求，針對(duì)這些需求的供給并不像一般產(chǎn)品供給那樣可以隨機(jī)分割并通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分提供。市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)下汽車(chē)交易行為的增加，不僅僅對(duì)規(guī)劃當(dāng)中基于“給了張三就不能給李四”的地皮之上公用基礎(chǔ)設(shè)施的供給提出了要求，而且也對(duì)相關(guān)資本供給、能源供給和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)供給等等方面提出了一系列相關(guān)要求。以汽車(chē)為例可以舉一反三：通訊、管道、水電氣網(wǎng)狀系統(tǒng)，醫(yī)院學(xué)校、產(chǎn)業(yè)園區(qū)之點(diǎn)狀群式布局等等無(wú)一例外，都會(huì)對(duì)城市相關(guān)的供給產(chǎn)生綜合性的要求，這些領(lǐng)域總體協(xié)調(diào)成龍配套后不可分割的“一攬子”組合式供給，所運(yùn)用的基本要素，首先就是基于同一塊已既定的國(guó)土面積上的自然壟斷性質(zhì)的公共資源——地皮。所以，隨城市發(fā)展，由社會(huì)權(quán)力中心牽頭人為作出“頂層規(guī)劃”的迫切性越來(lái)越明顯，相關(guān)種種不動(dòng)產(chǎn)配置必涉及的工程須依“建筑無(wú)自由”原則而放入規(guī)劃的籠子，越來(lái)越成為各國(guó)實(shí)踐中的基本事實(shí)；規(guī)劃水準(zhǔn)的高低，也越來(lái)越成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中所不能忽視而必須超越“交易”、“遷徙”眼界給予特殊對(duì)待和處理的事項(xiàng)；“規(guī)劃先行”、“多規(guī)合一”也就自然而然已成為并將繼續(xù)成為人類(lèi)社會(huì)國(guó)土空間利用領(lǐng)域的主潮流。在規(guī)劃領(lǐng)域，實(shí)際上我們?cè)缫呀?jīng)通過(guò)各個(gè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃試圖對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行統(tǒng)籌使用，例如：國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃以及公共交通、市政設(shè)施、水利、環(huán)衛(wèi)、文教醫(yī)療等專(zhuān)業(yè)規(guī)劃，并由各有關(guān)部門(mén)承擔(dān)編制、執(zhí)行，但在諸多因素的共同作用下，這些基于規(guī)劃全局可用土地的功能區(qū)和公共資源配置框架，必然具有非常明顯而復(fù)雜的結(jié)構(gòu)關(guān)系，如何讓這些非均質(zhì)的千差萬(wàn)別的因素得到合理銜接和搭配，是一個(gè)典型的在供給側(cè)有機(jī)結(jié)合實(shí)現(xiàn)通盤(pán)結(jié)構(gòu)性?xún)?yōu)化的問(wèn)題，也正是一個(gè)新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注視角下市場(chǎng)機(jī)制難以充分發(fā)揮作用但又必須與市場(chǎng)機(jī)制對(duì)接、兼容的領(lǐng)域。顯然，通過(guò)頂層規(guī)劃合理安排所涉及的各種要素，為國(guó)土的城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化永續(xù)發(fā)展騰挪空間并激發(fā)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)活力，這一通盤(pán)優(yōu)化問(wèn)題已成為必須應(yīng)對(duì)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，對(duì)于發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，其挑戰(zhàn)性質(zhì)實(shí)亦關(guān)聯(lián)如何克服矛盾凸顯、力求跨越“中等收入陷阱”的歷史性命題。

三、從國(guó)際典型案例看規(guī)劃供給管理的實(shí)踐及實(shí)現(xiàn)路徑

國(guó)際和歷史雙重視角下，世界諸多著名城市區(qū)域的規(guī)劃都頗具借鑒意義。綜合看來(lái)，無(wú)論城市規(guī)劃、都市圈規(guī)劃或是區(qū)域規(guī)劃，國(guó)際案例可證實(shí)“多規(guī)合一”的頂層規(guī)劃作為供給管理的重要手段，能夠通過(guò)實(shí)現(xiàn)供給側(cè)的優(yōu)化來(lái)化解經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展過(guò)程中已經(jīng)產(chǎn)生或即將產(chǎn)生的諸多結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。

巴黎這座城市的規(guī)劃工作多年來(lái)被全球各界奉為典范，對(duì)現(xiàn)代城市規(guī)劃樹(shù)立了標(biāo)桿。

1850年之前，巴黎無(wú)論城市風(fēng)貌還是治理秩序均乏善可陳，甚至有成千上萬(wàn)的貧困人口擁擠于狹窄街道和古老建筑中。奧斯曼主持對(duì)巴黎的重建，總結(jié)來(lái)看有四個(gè)關(guān)鍵要素，即法治框架、舊格局的破除、迎合時(shí)代感的交通體系重建、公共空間的創(chuàng)新。巴黎很早就有關(guān)于土地利用的法規(guī)，且在1589年制定了建筑法規(guī)，相關(guān)規(guī)劃設(shè)計(jì)（比如：建筑的高度限制）都必須在法治框架下進(jìn)行，盡管有批評(píng)認(rèn)為這對(duì)整體重建工作帶來(lái)限制，但這也使得相關(guān)工作在可循邊界內(nèi)得以順利開(kāi)展。為了破除舊格局，奧斯曼拆除了圣日耳曼德普萊街區(qū)的修道院監(jiān)獄且砍伐了盧森堡公園的一部分樹(shù)木，將這些區(qū)域納入整體規(guī)劃方案。在電梯還沒(méi)有出現(xiàn)的年代，奧斯曼大量使用了當(dāng)時(shí)較高的建筑，并通過(guò)修建更寬、更直的街道來(lái)適應(yīng)公共汽車(chē)和蒸汽火車(chē)的發(fā)明使用。布洛涅森林公園等公共空間的創(chuàng)新，為市容市貌加分不少，同時(shí)也為居民提供了追求更為健康生活方式的環(huán)境條件。

1966年的改造發(fā)生在飽經(jīng)二戰(zhàn)之苦后的巴黎，此次規(guī)劃充分體現(xiàn)了對(duì)前瞻性的考慮以及于大區(qū)域內(nèi)各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的有機(jī)結(jié)合。巴黎此次改造的特點(diǎn)可總結(jié)為四個(gè)方面：第一，未來(lái)人口的預(yù)測(cè)。在規(guī)劃之前，規(guī)劃組對(duì)人口進(jìn)行的預(yù)測(cè)是預(yù)計(jì)20世紀(jì)巴黎地區(qū)的人口將從900萬(wàn)增加到1400萬(wàn)—1600萬(wàn)之間。第二，待建區(qū)域的劃定。在人口大幅膨脹預(yù)測(cè)結(jié)果基礎(chǔ)上，規(guī)劃組認(rèn)為應(yīng)當(dāng)劃定一個(gè)巨型區(qū)域，作為改造巴黎的待建區(qū)域。第三，建設(shè)模式的選擇。在巨型尺度上，規(guī)劃組采用斯德哥爾摩式的衛(wèi)星城模式，在更大的區(qū)域、以更大的尺度來(lái)開(kāi)展。緊鄰內(nèi)城西側(cè)的拉德芳斯作為最大的一個(gè)衛(wèi)星城，至今都是巴黎都市圈內(nèi)最著名區(qū)域之一。第四，交通系統(tǒng)整體布局。由于準(zhǔn)備在大區(qū)域范圍內(nèi)創(chuàng)建巨型衛(wèi)星城市，交通系統(tǒng)的整體布局成為整個(gè)規(guī)劃是否能夠成功的關(guān)鍵，實(shí)際上，這也正是此次巴黎改造的亮點(diǎn)和核心所在。巴黎規(guī)劃并建成的是當(dāng)時(shí)世界范圍內(nèi)最為先進(jìn)的高速交通系統(tǒng)，具有通勤鐵路的特點(diǎn)，可以在短時(shí)間內(nèi)長(zhǎng)距離地運(yùn)輸旅客，從而使巨型區(qū)域規(guī)劃之下的衛(wèi)星城之間及其與內(nèi)城中心成功融為一體。巴黎的整體改造規(guī)劃中，交通系統(tǒng)建設(shè)方面開(kāi)支巨大，公路總費(fèi)用達(dá)到290億法郎、中心區(qū)公共交通90億法郎。

（二）產(chǎn)生于頂層規(guī)劃的巴西利亞：靜態(tài)與動(dòng)態(tài)理性看待兩極評(píng)價(jià)

盡管巴西利亞于1987年12月7日已被聯(lián)合國(guó)教科文組織確定為“世界文化遺產(chǎn)”，但是其總體規(guī)劃經(jīng)常得到近乎兩極的評(píng)價(jià)。對(duì)巴西利亞的負(fù)面評(píng)價(jià)主要集中在這座城市的規(guī)劃建造過(guò)于“烏托邦”，僅利用三天時(shí)間就敲定規(guī)劃方案，而且沒(méi)有進(jìn)行相關(guān)的人口預(yù)測(cè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展分析、土地使用規(guī)劃，甚至沒(méi)有模型和制圖。秉承功能主義的方針，整個(gè)城市整齊劃一且喪失人文生氣，與城市居民拉開(kāi)了距離。此外，交通運(yùn)輸、階層固化等細(xì)節(jié)問(wèn)題的不良處理，也為城市規(guī)劃帶來(lái)了一些負(fù)面評(píng)價(jià)。然而，持贊賞態(tài)度者認(rèn)為，對(duì)巴西利亞規(guī)劃的評(píng)判更應(yīng)放在其時(shí)所處的歷史背景中，巴西利亞為當(dāng)時(shí)巴西加快內(nèi)地開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)巨大，且不可否認(rèn)的是，在盧西奧·科斯塔對(duì)其的規(guī)劃之中，土地利用分工明確，功能清晰，布局合理，便于組織居民生活。作為城市設(shè)計(jì)史上的里程碑，巴西利亞幾乎是在“一張白紙”上對(duì)居民區(qū)、行政區(qū)、建筑物等作出通盤(pán)設(shè)計(jì)規(guī)劃，還匹配建立國(guó)家公園、阿瓜斯·埃曼達(dá)達(dá)生物保護(hù)區(qū)、依貝格和加瓦薩瓦多自然保護(hù)區(qū)、圣巴爾托羅摩和德斯科貝托環(huán)境保護(hù)區(qū)等自然景觀，集中體現(xiàn)了城市和諧并全面彰顯了城市總體規(guī)劃的強(qiáng)大與有效。

從較狹隘的兩極評(píng)價(jià)中跳出來(lái)看巴西利亞的規(guī)劃，我們不難得到，這一原本只有20萬(wàn)人口的城市，經(jīng)過(guò)總體而言成功的城市規(guī)劃吸引了大量人口，迅速成長(zhǎng)為巴西四大城市之一，是依靠頂層規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的。這種規(guī)劃并非像世界許多城市那樣主要進(jìn)行舊城區(qū)的改造，而是在近乎“白紙”式的土地開(kāi)發(fā)區(qū)建造一座行政中心功能為主的新城。巴西利亞的規(guī)劃正體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的有機(jī)結(jié)合，是所謂“多規(guī)合一”的現(xiàn)實(shí)版典范。當(dāng)然，相比舊城區(qū)改造規(guī)劃，巴西利亞新城的創(chuàng)建顯然具有更大的空間優(yōu)勢(shì)，受限極小，這是全球許多待改造城市都并不具備的先決條件。此外，沒(méi)有哪一次規(guī)劃能夠一勞永逸，隨著新城的成長(zhǎng)，人口、車(chē)輛、住房以及諸多配套設(shè)施的需求和供給系統(tǒng)勢(shì)必更加錯(cuò)綜復(fù)雜，比如現(xiàn)階段看，巴西利亞的交通規(guī)劃，已經(jīng)由于過(guò)多的車(chē)輛而與當(dāng)初所建高速公路期待的高運(yùn)轉(zhuǎn)效率出現(xiàn)了矛盾，諸如此類(lèi)的發(fā)展矛盾未來(lái)還可能在方方面面出現(xiàn)。

（三）多輪頂層規(guī)劃下的日本：經(jīng)濟(jì)趕超下城鎮(zhèn)化的典型范例

通盤(pán)看，日本共進(jìn)行了五輪“全綜”規(guī)劃，每一輪都是典型的頂層規(guī)劃，通過(guò)供給管理有針對(duì)性地化解發(fā)展中不斷產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，煥發(fā)整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)增長(zhǎng)和發(fā)展的活力。第一，1947—1973年期間，日本經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷高速增長(zhǎng)的黃金期，年均增速在9%以上。1962年，以地區(qū)間均衡發(fā)展為目標(biāo)，日本開(kāi)始進(jìn)行全國(guó)性綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃（簡(jiǎn)稱(chēng)“一全綜”），通過(guò)規(guī)劃東京、大阪、名古屋、北九州四大工業(yè)基地在地方層面的擴(kuò)散，試圖達(dá)到縮小收入差距、區(qū)域差距、實(shí)現(xiàn)國(guó)土均衡發(fā)展的目標(biāo)。第二，1969年，日本通過(guò)第二次全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃（簡(jiǎn)稱(chēng)“新全綜”），在發(fā)展相對(duì)稀疏的地區(qū)，規(guī)劃建立了大工業(yè)基地、大型糧食基地和大型旅游基地，推動(dòng)勞動(dòng)密集型工業(yè)產(chǎn)業(yè)向太平洋沿岸集中。“新全綜”囊括通盤(pán)的網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃（包括信息通信網(wǎng)、新干線鐵路網(wǎng)、高速公路網(wǎng)、航空網(wǎng)、海運(yùn)網(wǎng)等）、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃（包括農(nóng)業(yè)基地、工業(yè)基地、物流基地、觀光基地等）和生態(tài)環(huán)境規(guī)劃（包括自然保護(hù)、人文保護(hù)、國(guó)土保護(hù)、資源適度開(kāi)發(fā)等）。通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)和交通網(wǎng)絡(luò)成功連接“城市點(diǎn)”，實(shí)現(xiàn)了“城市面”的戰(zhàn)略性整體開(kāi)發(fā)。第三，1977年，日本以“三全綜”主要對(duì)居住問(wèn)題進(jìn)行頂層規(guī)劃，以同時(shí)推動(dòng)歷史及傳統(tǒng)文化復(fù)興、自然與生產(chǎn)生活和諧、抑制人口與產(chǎn)業(yè)向大城市集中等為規(guī)劃內(nèi)容，建立新的生活圈，為第三產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展培育良好環(huán)境，地方經(jīng)濟(jì)得以振興。第四，1987年，日本的“四全綜”以分散型國(guó)土開(kāi)發(fā)規(guī)劃和交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃相配合，以頂層規(guī)劃有效緩解了東京發(fā)展極化問(wèn)題。“四全綜”是加速日本“后工業(yè)化”進(jìn)程濃墨重彩的一筆，在國(guó)土規(guī)劃的基礎(chǔ)上要求：全面鋪設(shè)交通網(wǎng)，建立“全國(guó)一日交通圈”；全面鋪設(shè)通信網(wǎng)，切實(shí)提高各個(gè)中心的連接能力；全面鋪設(shè)物流網(wǎng)，以高效的物流服務(wù)加強(qiáng)中心之間的連接；在廣域、圈域內(nèi)同時(shí)建立社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)，全面防范社會(huì)安全問(wèn)題�？梢哉f(shuō)，“多規(guī)合一”的頂層規(guī)劃推動(dòng)和保障了日本多中心的過(guò)渡和實(shí)現(xiàn)。第五，日本1998年全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃是由“硬件”建設(shè)向“軟件”建設(shè)轉(zhuǎn)變的標(biāo)志，在既成規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)和布局基礎(chǔ)上，以行政、居民、志愿者組織、民間企業(yè)為合作規(guī)劃主體，進(jìn)行了生產(chǎn)生活環(huán)境的全面提升。

（四）頂層規(guī)劃下所完成的供給管理是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展的關(guān)鍵之一

以上典型國(guó)際案例首先證實(shí)，無(wú)論是在老牌發(fā)達(dá)國(guó)家法國(guó)的首都巴黎，還是通過(guò)后發(fā)追趕最終成功實(shí)現(xiàn)趕超的日本，或是同為發(fā)展中國(guó)家巴西的首都巴西利亞，無(wú)論是城市規(guī)劃還是區(qū)域規(guī)劃，關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)所開(kāi)展的重大規(guī)劃，供給管理的主體都是政府。殊途同歸的選擇再次向我們印證了一個(gè)結(jié)論，那就是中國(guó)在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的歷史階段，尤其是經(jīng)濟(jì)趕超戰(zhàn)略踐行中攻堅(jiān)克難的發(fā)展階段，頂層規(guī)劃的牽頭主體只能是政府，這一點(diǎn)應(yīng)毋庸置疑。

本文所選取的巴黎、巴西利亞和日本三個(gè)典型案例，其頂層規(guī)劃供給管理過(guò)程最終達(dá)成的具體目標(biāo)各不相同。從巴黎的案例來(lái)看，供給管理的具體手段是以政府為主體進(jìn)行的城區(qū)重建和改造，其有效地、針對(duì)性地解決了戰(zhàn)后工業(yè)化建設(shè)進(jìn)程中大量移民和農(nóng)村人口無(wú)處安居、住房短缺、配套設(shè)施不齊全、缺乏改建空間、土地資源利用率不高等一系列當(dāng)前發(fā)展已經(jīng)存在及后續(xù)發(fā)展可能面臨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)難題，尤其保羅·德羅維耶主持完成的城市改造，是一個(gè)典型的立足于更高層面、針對(duì)于更大區(qū)域、融匯了各個(gè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的供給管理解決方案，最終將人口、不動(dòng)產(chǎn)、資源能源、土地等諸多要素進(jìn)行了空間上的重新分布，并通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃成功建立了空間分布相對(duì)分散要素的聯(lián)通機(jī)制。與巴黎的舊城改造不同，巴西利亞則較為極端地體現(xiàn)了通過(guò)頂層規(guī)劃這一供給管理過(guò)程，能夠從供給側(cè)完成“城”的建造和“市”的搭建：在“城”的建造方面，巴西利亞獨(dú)特的建筑風(fēng)格得到世遺組織的褒獎(jiǎng)；在“市”的建造方面，則頗具極端色彩地突出印證了新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)所強(qiáng)調(diào)的“供給創(chuàng)造需求”能夠成為現(xiàn)實(shí)，在規(guī)劃這一供給管理過(guò)程完畢之后，相關(guān)鏈條上的要素得以在短時(shí)間內(nèi)涌入、運(yùn)行、互動(dòng)、發(fā)展。中國(guó)最值得重視的通過(guò)頂層規(guī)劃供給管理實(shí)現(xiàn)發(fā)展優(yōu)化的典型案例當(dāng)屬日本，同樣頂著經(jīng)濟(jì)趕超戰(zhàn)略實(shí)施中先行工業(yè)化與滯后城鎮(zhèn)化錯(cuò)配的壓力，日本堅(jiān)持通過(guò)五輪“全綜”系列規(guī)劃逐步理順了供給側(cè)發(fā)生結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的關(guān)鍵要素，“全綜”這一名稱(chēng)及其實(shí)際內(nèi)容，也就是我們所強(qiáng)調(diào)的“多規(guī)合一”的頂層規(guī)劃。沿時(shí)間縱軸綜合來(lái)看日本的各次頂層規(guī)劃，其接續(xù)之間呈現(xiàn)出鮮明的螺旋式上升特點(diǎn)，這也印證了通過(guò)供給管理對(duì)解決供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題、真正實(shí)現(xiàn)供給側(cè)優(yōu)化的動(dòng)態(tài)特點(diǎn)與動(dòng)態(tài)平衡規(guī)律性。

特別具有價(jià)值的細(xì)節(jié)，是針對(duì)人口要素的處理。無(wú)論是巴黎極大擴(kuò)充自身輻射區(qū)域后通過(guò)高效率的通勤交通維持原中心城市的高效率、日本通過(guò)建立交通網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)人口要素流動(dòng)的暢通，還是巴西利亞并不完美的公路規(guī)劃致使城市運(yùn)行出現(xiàn)阻滯而遭到詬病，交通運(yùn)輸系統(tǒng)無(wú)疑都是城市運(yùn)轉(zhuǎn)效率的保障，同時(shí)也是區(qū)域發(fā)展、大城市功能優(yōu)化的前提條件。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，四通八達(dá)、密度足夠且立體化的網(wǎng)狀公共交通以及交通運(yùn)輸體系建立和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，以現(xiàn)代化交通工具提供人口與要素便捷流動(dòng)功能的落實(shí)，是提升城市承載能力的重要基礎(chǔ)支撐條件。

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  本文關(guān)鍵詞：西方城市規(guī)劃經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)與案例實(shí)踐——基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)管理視角，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。