本文關鍵詞：官員晉升激勵、經(jīng)濟責任審計與地方政府投融資平臺債務，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

官員晉升激勵、經(jīng)濟責任審計與地方政府投融資平臺債務

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蒲丹琳王善平

湖南師范大學410081）

（湖南大學工商管理學院410079

【摘要】本文以2007－2011年中國29個地區(qū)的年度數(shù)據(jù)為樣本，實證檢驗了地方政府官員晉升激勵強度和地方審計機關經(jīng)濟責任審計處罰力度對地方政府投融資平臺債務的影響。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府官員晉升激勵強度越大，地方政府官員就越有動力融資，地方政府投融資平臺債務增長速度越快，債務風險越大。并且，官員晉升激勵對地方政府投融資平臺債務的影響受到經(jīng)濟責任審計的約束。地方審計機關實施的經(jīng)濟責任審計處罰力度越大，越有可能降低官員晉升競爭對地方政府投融資平臺債務的激勵程度，進而降低地方政府投融資平臺債務增長速度和債務風險�！娟P鍵詞】官員晉升激勵

經(jīng)濟責任審計

地方政府投融資平臺債務

性，但是并不意味著舉債規(guī)模能夠在促進城市建設或者改善基礎設施的名義下無限擴張。由于地方政府投融資平臺投建的大量基礎設施項目并不能產(chǎn)生足夠的現(xiàn)金流，貸款償付資金將依賴于地方財政性資金的支持，因此，地方政府投融資平臺的債務償付能力與地方政府的可支配財力緊密相關。地方政府真正能用于償付投融資平臺債務的真實可支配財力主要依靠土地出讓金以及來自地方一般預算收入的部分資金安排，地方政府應當根據(jù)本地區(qū)可承受還本付息的能力，來確定適度的投融資平臺債務規(guī)模。然而，部分地區(qū)的地方政府投融資平臺大大超過自身承受能力過度舉債，引起投融資平臺貸款的償付風險凸顯。劉煜輝和陳曉升（2011）采用公式：

地方政府投融資平臺債務率=

本年度地方政府融資平臺債務余額

地方政府一般預算收入余額土地出讓金收入余額衡量地方政府投融資平臺的真實償債能力，發(fā)現(xiàn)不同地區(qū)的地方政府投融資平臺貸款債務率存在顯著差異，東部、中部、西部和東北地區(qū)四大區(qū)域的地方政府投融資平臺貸款債務率分別為114%、76%、80.2%和104.8%，有8個

一、引言

近年來地方政府投融資平臺貸款總體規(guī)模膨脹。至2010年，投融資平臺公司政府性債務余額49710.68億元，占地方政府性債務余額的46.38%①。2012年底地方政府投融資平臺債務余額比2010年增長22.50%②。截至2013年6月底，地方政府投融資平臺公司政府性債務余額69724.42億元，成為地方政府債務的主要舉借主體③。與此同時，不同地區(qū)的政府投融資平臺債務在規(guī)模和增速上均顯現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異性，有11個省區(qū)的投融資平臺余額合計規(guī)模約占全國投融資平臺的63.8%，有12個省區(qū)的投融資平臺新增貸款合計規(guī)模約占全國的70.9%（劉煜輝和陳曉升，2011），地方政府投融資平臺貸款的區(qū)域分布差異極大。

地方政府投融資平臺債務資金的86.77%用于市政建設、土地收儲、交通運輸、農(nóng)林水利、生態(tài)建設等公共基礎設施項目③�；诠不A設施項目建設資金與地方財政收入的期限結(jié)構(gòu)的匹配問題、基礎設施服務的成本與收益的代際分布特征這兩方面因素的考慮，地方政府通過對外舉債融資為基礎設施項目建設籌集資金具有內(nèi)在的合理

*

本文受湖南省社科基金項目（12YBB054）、湖南省科技計劃項目（2014ＲS4017）和湖南省“風險導向?qū)徲嬔芯炕亍表椖?/p>

（2009KJXYYB002）資助，是項目階段性研究成果。

①②③

根據(jù)審計署2011年全國地方政府債務審計結(jié)果

根據(jù)審計署2013年36個地方政府本級政府性債務審計結(jié)果根據(jù)審計署2013年全國政府性債務審計結(jié)果

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省區(qū)市的投融資平臺貸款債務率超過200%，有2個省區(qū)市的投融資平臺貸款債務率超過300%。

我國不同地區(qū)的地方政府投融資平臺貸款的規(guī)模、增速以及由此導致的償付風險存在明顯的地區(qū)差異。政府行為只是一種表面結(jié)果，更深層次的是官員行為，政府行為其實是作為實體的官員動機的體現(xiàn)（周黎安，2008）。我國地方政府投融資平臺的法定代表人和高級管理人員主要由地方政府官員兼任，地方政府官員擁有地方政府投融資平臺的所有權(quán)、融資和投資的決策權(quán)。因此，本文從地方政府官員行為動機的視角出發(fā)，研究地方政府官員晉升激勵對地方政府投融資平臺舉債有什么影響？各地區(qū)投融資平臺債務規(guī)模、增速和風險的差異性是否與地方政府官員的晉升動機有關？經(jīng)濟責任審計作為對地方政府領導干部權(quán)力運行的監(jiān)督機制，是否能影響地方政府投融資平臺舉債行為？

本文的研究發(fā)現(xiàn)，地方政府官員晉升激勵強度越大，地方政府官員就越有動力融資，地方政府投融資平臺債務增長速度越快，債務風險越大。并且，官員晉升激勵對地方政府投融資平臺債務的影響受到經(jīng)濟責任審計的約束。地方審計機關實施的經(jīng)濟責任審計處罰力度越大，越有可能降低官員晉升競爭對地方政府投融資平臺債務的激勵程度，進而降低地方政府投融資平臺債務增長速度和債務風險。結(jié)果表明，地方審計機關可以通過實施經(jīng)濟責任審計處罰發(fā)揮威懾和警示作用，增加地方政府官員違法違紀的心理成本，使他們基于對懲罰的恐懼和對政治前途的考慮，抑制因晉升競爭而進行過度融資的沖動，降低地方政府投融資平臺債務增長速度和債務風險。

相比以往的文獻，本文的貢獻主要有兩點：（1）將地——方政府投融資平臺舉債行為推進到背后的實質(zhì)性個人—官員，深入挖掘地方政府官員晉升激勵對地方政府投融資平臺債務的影響，豐富了地方政府債務形成機制的研究。（2）深入探討了經(jīng)濟責任審計監(jiān)管地方政府官員舉債行為的基本原理和作用機制，豐富了地方政府債務監(jiān)管機制的研究，為進一步加強經(jīng)濟責任審計的監(jiān)管力度提供了理論支撐。

余文結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分是制度背景、理論分析和研究假設的提出；第三部分是研究設計；第四部分是實證檢驗結(jié)果；第五部分是穩(wěn)健性測試；第六部分為研究結(jié)論與政策建議。

中國是政治集權(quán)和經(jīng)濟分權(quán)相結(jié)合的國家，地方政府官員是上級任命的而不是地方選舉出來的，這是中國現(xiàn)有政治體制的非常重要的特性。上級政府通過晉升錦標賽選拔下級政府官員，競賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競賽標準由上級政府決定。在經(jīng)濟分權(quán)改革的推動下，經(jīng)濟增長速度成為官員升遷的考核標準。地方政府官員在晉升激勵下，有動力促進地方經(jīng)濟增長。周黎安等（2005）發(fā)現(xiàn)省級官員在任期間良好的經(jīng)濟增長績效能夠顯著提高其晉升和連任的概率，官員的升遷概率與省區(qū)GDP的增長率呈顯著的正相關關系。劉瑞明和白永秀（2007）構(gòu)建官員晉升激勵與經(jīng)濟發(fā)展的分析框架進行分析，指出政治治理結(jié)構(gòu)中官員晉升激勵構(gòu)成了中國經(jīng)濟增長的重要來源。徐現(xiàn)祥和王賢彬（2010）驗證了地方官員會對晉升激勵做出有利于轄區(qū)經(jīng)濟增長的反應。

地方政府官員晉升激勵促進了我國經(jīng)濟增長，但是也帶來地方政府的投資擴張等問題。地方政府每一屆領導班子及主要官員的任期是5年，地方政府官員為了在任期內(nèi)實現(xiàn)快速的經(jīng)濟增長目標，加速投資是短期內(nèi)最直接和快速的手段。在經(jīng)濟增長的投資、消費、出口三駕馬車中，投資是經(jīng)濟快速增長的主要推動力，經(jīng)濟的增長與基礎設施投資之間往往存在著正向的聯(lián)系，經(jīng)濟增長需要依賴大量不可分割的基礎設施投資（Justman，1995）。因此，地方政府官員晉升激勵對于地方政府的基礎設施投資具有刺激作用。王賢彬等（2010）發(fā)現(xiàn)地方政府官員晉升競爭的加劇推高了當年地方投資增長率，也增加了當年地方投資擴張的概率。張軍等（2007）指出地方政府官員晉升競爭的重要策略就是投資當?shù)氐幕A設施以吸引外商直接投資（FDI），進而實現(xiàn)經(jīng)濟增長和改善政績。周黎安（2004）探討了官員政治晉升博弈導致的地區(qū)盲目投資和低水平重復建設問題。

在地方財政收入有限情況下，地方政府官員為了支持本地投資規(guī)模的擴張，在晉升錦標賽中獲勝，會采取各種手段攫取金融資源（劉瑞明和白永秀，2007）。地方政府官員對金融機構(gòu)有著很強的影響力，在很大程度上掌控對金融資源的實際配制權(quán)，可以通過各種隱形方式對金融機構(gòu)信貸配置施加行政干預（劉煜輝和陳曉升，2011），包括地方性城市商業(yè)銀行、國有大型商業(yè)銀行分支機構(gòu)和股份制商業(yè)銀行分支機構(gòu)。由于地方政府不僅擁有城商行的控股權(quán)，而且其經(jīng)營者也大多由政府任命，地方政府官員可以對城市商業(yè)銀行進行控制型干預，對國有商業(yè)和區(qū)域型股份制商業(yè)銀行進行屬地型干預（程貴，2012）。因此，地方政府官員通過財政撥款或者注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)發(fā)

二、制度背景、理論分析與研究假設

（一）地方政府官員晉升激勵對地方政府投融資平臺債務的影響

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起、設立地方政府投融資平臺公司，繞開現(xiàn)行的“地方各級預算不列赤字”的規(guī)定，從形式上滿足金融機構(gòu)設置的融資條件和監(jiān)管部門的規(guī)定，獲取銀行貸款，進而將資金用于當?shù)卣幕A設施建設。劉煜輝和陳曉升（2011）發(fā)現(xiàn)國有商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行已經(jīng)超越以國家開發(fā)銀行為首的政策性銀行，成為地方政府投融資平臺最主要的資金提供者。國有商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行的地方政府投融資平臺貸款余額占比約為55.7%，城市商業(yè)銀行占比約為7%。

綜上所述，在晉升激勵下，地方政府官員存在投資沖動，為突破資金的約束，通過成立地方政府投融資平臺公司從金融機構(gòu)貸款，導致地方政府投融資平臺債務增加，債務風險增大。根據(jù)以上分析，我們提出假說1：

H1：地方政府官員晉升激勵強度越大，地方政府官員就越有動力融資，地方政府投融資平臺債務增長速度越快，債務風險越大。

（二）經(jīng)濟責任審計對地方政府官員舉債行為的監(jiān)管黨政領導干部經(jīng)濟責任審計將對人和對事的監(jiān)督明確地結(jié)合在一起，是對特定人群公共權(quán)力進行監(jiān)督的手段，也是考核和選拔領導干部的重要手段（黃溶冰，2012）。《經(jīng)濟責任審計條例》規(guī)定，地方政府領導干部因晉升等原因離開所任職崗位，應當依法接受經(jīng)濟責任審計。目前我國黨政領導干部經(jīng)濟責任審計范圍從縣級以下擴大到了省部級，標志著審計對象職級的提高，審計范圍的擴大。

受托經(jīng)濟責任關系乃經(jīng)濟責任審計產(chǎn)生的首要前提，促進和保證主要領導干部受托經(jīng)濟責任得以全面有效履行是經(jīng)濟責任審計的首要目標（蔡春和陳曉媛，2007）。經(jīng)濟責任審計通過界定領導干部經(jīng)濟責任，揭示領導干部個人責任，確認和解除領導干部任期目標經(jīng)濟責任的履行情況（鄭穎，2009）。在地方政府投融資平臺舉債過程中，地方政府官員的受托經(jīng)濟責任包括償還責任、合規(guī)責任、效益責任等，即地方政府官員應該保證地方政府投融資平臺舉借的債務按時償還，有責任應用適當?shù)姆椒ā⒊绦騺肀ＷC舉債過程合乎法律、法規(guī)和合同的規(guī)定，并負責債務資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性。然而，有些地方政府官員未恰當履行受托經(jīng)濟責任，為實現(xiàn)經(jīng)濟增長目標，不顧本地的財政收入狀況大規(guī)模舉債，導致地方政府債務償付風險的增加。因此，地方政府債務成為黨政領導干部。《關于2007年經(jīng)濟責任審計工經(jīng)濟責任審計的重點內(nèi)容

作的指導意見》明確提出經(jīng)濟責任審計應重點關注政府財政負債尤其是縣鄉(xiāng)兩級負債的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、成因、償還

能力及風險情況。2010年《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》明確指出地方政府主要領導干部經(jīng)濟責任審計的主要內(nèi)容包括政府債務的舉借、管理和使用情況，政府投資和以政府投資為主的重要項目的建設和管理情況。在2012年的審計工作會議上，劉家義審計長表示經(jīng)濟責任審計應特別關注地方政府性債務情況，關注地方政府性債務資金用于過多超前建設和形象工程等問題。

經(jīng)濟責任審計結(jié)果是考核和提拔被審計領導干部的重要依據(jù)，將記載進入被審計領導干部本人檔案，直接關系到領導干部的晉升，必將對領導干部起到一定的威懾作用。審計處罰機制是經(jīng)濟責任審計發(fā)揮威懾作用的重要機制保證。根據(jù)《審計法》的規(guī)定，地方審計機關有權(quán)根據(jù)經(jīng)濟責任審計結(jié)果，對地方政府官員進行處罰，將違法違紀領導干部移交紀檢、檢察機關和司法機關。10多年來，全國審計機關對43萬多名領導干部進行了經(jīng)濟責任審計（安徽省審計學會課題組，2012），查出個人經(jīng)濟問題金額20多億元，移送紀檢和司法機關7200人，給予免職、降職等處分（黃溶冰，2012）。審計處罰通過對違法違紀領導干部的處罰，使其不再違規(guī)，使企圖違法違紀的領導干部基于對懲罰的恐懼決定不違規(guī)（鄭石橋，2012）。李江濤（2009）發(fā)現(xiàn)地方審計機關經(jīng)濟責任審計中移送司法紀檢部門處理的人數(shù)越多，越能促使該地區(qū)領導干部節(jié)約使用經(jīng)費，降低行政成本。劉更新（2010）提出地方審計機關經(jīng)濟責任審計移交司法檢察機關案件的數(shù)量與政府治理效率顯著正相關，經(jīng)濟責任審計提高了政府治理效率。

因此，我們認為，地方審計機關可以通過實施經(jīng)濟責任審計處罰發(fā)揮威懾作用，使地方政府官員出于對政治前途的考慮和對懲罰的恐懼，規(guī)范融資行為，抑制為實現(xiàn)晉升而過度融資的沖動。根據(jù)以上分析，我們提出理論假說2，

H2：地方審計機關實施的經(jīng)濟責任審計處罰力度越大，越有可能降低地方官員晉升激勵對地方政府投融資平臺債務的影響程度，從而降低地方政府投融資平臺債務增長速度，降低地方政府債務風險。

三、研究設計

（一）檢驗模型

GLit=β0+β1GDPit+β2DISit－1+β3GDPit*DISit－1

+β4BUDit+β5DCＲEDITt+λt+ηi+εit

ＲISKit=β0+β1GDPit+β2DISit－1+β3GDPit*DISit－1

+β4BUDit+β5DCＲEDITt+λt+ηi+εit

（2）（1）

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模型中涉及的變量有：1．被解釋變量

本文分別以地方政府投融資平臺債務增長率（GL）和地方政府投融資平臺債務風險（ＲISK）衡量地方政府投融資平臺債務情況。我們選取了各省發(fā)行城投債券的地方政府投融資平臺作為研究主體，將其從銀行貸款的數(shù)據(jù)加總作為統(tǒng)計各省地方政府投融資平臺債務的衡量指標。并且，地方政府主要依靠土地出讓金及一般預算收入償還地方政府投融資平臺債務（劉煜輝和陳曉升，2011），因此，

地方政府投融資平臺債務增長率（GL）=上年度地方政府融資平臺債務余額地方政府投融資平臺債務風險（ＲISK）=地方政府一般預算收入余額+土地出讓金收入余額2．解釋變量

基于我們在本文的討論，我們選取了以下主要解釋變量：官員晉升激勵程度的衡量指標為各省實際GDP增長率（GDP）、經(jīng)濟責任審計處罰人員數(shù)量（DIS）、預算軟約束（BUD）和金融市場化指數(shù)（DCＲEDIT）。

我們采用各省實際GDP增長率（GDP）來間接衡量政府官員晉升激勵的程度。因為地方政府官員的晉升競爭主要表現(xiàn)為政績競爭，政績競爭主要表現(xiàn)為經(jīng)濟增長競爭。地方政府官員晉升激勵強度越大，越有動力促進地區(qū)經(jīng)濟增長，地區(qū)實際GDP增長率越高。實證研究也發(fā)現(xiàn)地方政府官員晉升激勵促進了我國經(jīng)濟增長（周黎安等，2005；劉瑞明和白永秀，2007；徐現(xiàn)祥和王賢彬，2010）。錢先航等（2011）基于GDP增長率、財政盈余、失業(yè)率構(gòu)造了官員晉升激勵指數(shù)。朱英姿和許丹（2013）基于GDP增長率構(gòu)造了單項晉升激勵指標。因此，我們選擇各省實際GDP增長率（GDP）作為衡量地方政府官員晉升激勵的指標。模型1和模型2中的估計系數(shù)β1表示地方政府官員晉升激勵對地方政府投融資平臺債務的影響，根據(jù)假設1，預計β1顯著為正。

另外一個變量是經(jīng)濟責任審計處罰力度。我們選取前一期的經(jīng)濟責任審計的數(shù)據(jù)，因為經(jīng)濟責任審計處罰對領導干部的威懾力在下一期才能體現(xiàn)。借鑒李江濤（2009）的指標，本文采用經(jīng)濟責任審計處罰人員數(shù)量（DIS）作為衡量指標，經(jīng)濟責任審計處罰人員數(shù)量是指地方審計機關根據(jù)經(jīng)濟責任審計結(jié)果，將違法違紀領導干部移交紀檢、監(jiān)察機關和司法機關處理的人員數(shù)量，處罰人員數(shù)量越多，說明經(jīng)濟責任審計處罰力度越大。根據(jù)我們的分析，官員晉升激勵對地方政府投融資平臺債務的影響受到

經(jīng)濟責任審計的約束，因此我們在解釋變量中加入了經(jīng)濟責任審計處罰力度與晉升激勵強度的交叉項來把握這種作用，我們預計模型1和模型2中的估計系數(shù)β3顯著為負。

根據(jù)已有文獻，控制變量包括預算軟約束（BUD）和金融市場化指數(shù)（DCＲEDIT）。Goodspeed（2002）、Wilda-sin（2004）認為地方政府在面臨著預算軟約束的情況下，有進行過度借款的動機。我們采用

政府預算外收入

衡量地

GDP

方政府預算軟約束的程度（方紅生和張軍，2009），并進行了對數(shù)化處理。我們預計模型1和模型2中的估計系數(shù)β4顯著為正。

朱英姿和許丹（2013）發(fā)現(xiàn)政府對于金融資源的控制會受到金融市場化的制約。提高金融市場化水平，有助于優(yōu)化金融機構(gòu)治理結(jié)構(gòu)，抑制地方政府干預金融資源（巴曙松等，，2005）。我們采用“金融業(yè)的市場化”指數(shù)衡量金融市場化程度（DCＲEDIT）（樊綱等，2011），具體包含“信貸資金分配的市場化”和“金融業(yè)的競爭”兩個子指數(shù)。預計模型1和模型2中的估計系數(shù)β5顯著為負。λt是時間維度的控制變量，ηi是截面維度的控制變量。

（二）樣本與描述統(tǒng)計

本文選取2007—2011年29個省的數(shù)據(jù)，以各省發(fā)行城投債券的地方政府投融資平臺作為樣本，將其從銀行貸款的數(shù)據(jù)加總作為衡量各省地方政府投融資平臺債務的指標。地方政府投融資平臺從銀行貸款的數(shù)據(jù)來源于WIND，數(shù)據(jù)庫，經(jīng)濟責任審計的數(shù)據(jù)來源于《中國審計年鑒》，GDP增長率預算外收入的數(shù)據(jù)來源于《中國財政年鑒》的數(shù)據(jù)來源于CSMAＲ數(shù)據(jù)庫。

表1報告了研究變量的描述統(tǒng)計。各省地方政府投融資平臺的債務增長率的平均值（GL）為1.636，最小值1.052，最大值4.45，說明我國地方政府投融資平臺債務快速增長，增速差異顯著。地方政府投融資平臺債務風險（ＲISK）最小值為0.782，最大值為3.97，表明各地區(qū)償債能力有顯著差異，部分地區(qū)存在債務風險。各省實際GDP增長率（GDP）的平均值為10.273，最小值為0.712，最高的地區(qū)為40.192，說明各地區(qū)的官員晉升激勵的強度差別比較大。經(jīng)濟責任審計處罰人員數(shù)量（DIS）的標準差為1.259，最小值為2，最大值為38，說明各地區(qū)審計機關的經(jīng)濟責任審計處罰力度存在明顯的差異。金融市場化指數(shù)（DCＲEDIT）的最小值為0.85，最大值為12.84，標準差為2.9628，說明各地區(qū)金融市場化程度差異比較大。

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