民辦高校法人治理存在的問題及其完善
 
摘要：民辦高校是我國高等教育體系的重要組成部分，《民促法》等一系列法律法規(guī)為民辦高校實現(xiàn)法人治理和依法治校提供了法理依據(jù)。本文在對民辦高校法人屬性及其法人治理進行敘述的基礎(chǔ)上，研究和探討了我國民辦高校法人治理存在的問題，并就完善我國民辦高校法人治理提出了針對性的建議和對策。
 
關(guān)鍵詞：民辦高校，法人治理結(jié)構(gòu)，問題，完善
 
在民辦高校快速發(fā)展和興旺的同時，也存在著諸多的困擾和障礙，這其中就有法人治理結(jié)構(gòu)問題，我國的民辦高校在法人治理結(jié)構(gòu)上普遍存在著產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰、辦學章程不規(guī)范、監(jiān)督機構(gòu)缺失等內(nèi)在問題，同時還存在著法律法規(guī)體系缺失、政府監(jiān)管不合理等外在問題，本文在對上述問題進行分析探討的基礎(chǔ)上，提出了完善的具體方法對策，希望能夠為民辦高校法人治理提供相關(guān)的法理依據(jù)，推動民辦高校依法治校、民主治校和共同治校。
一、民辦高校的法人屬性及其法人治理
我國民辦高校在四大法定法人類型中究竟屬于哪一種，在目前的教育法體系中尚不能找到明確的答案，根據(jù)《教育法修正案》、《民促法修正案》的立法精神和實踐來看，我國民辦高校的法人屬性等同或接近于社團法人的內(nèi)涵。
民辦高校的法人治理是指相關(guān)法人或自然人主體基于私有資產(chǎn)和出資，出于維護相關(guān)利益主體或社會公共利益，為保障辦學秩序和教育目標的實現(xiàn)，通過制定章程來規(guī)制學校內(nèi)部各種組織機構(gòu)之間的權(quán)利義務關(guān)系，從而實現(xiàn)相關(guān)主體利益上的平衡與制約。
二、我國民辦高校法人治理存在的問題
（一）學校章程建設(shè)不夠完善
1法人資格終止的事項和條件規(guī)定不健全
民辦高校作為法人在法律上有成立也會有終止，法律規(guī)定民辦高校必須在學校章程中詳細記載法人資格終止的條件和事由，而事實上大部分民辦高校并沒有詳細記載終止法人資格的事由和條件，因此這樣的章程并不符合要求。
2章程修改程序存在瑕疵或不規(guī)范
學校章程是學校法人治理的依據(jù)，也是師生權(quán)力的基本保障。相當一部分民辦高校在章程中規(guī)定只有學院或董事會才能啟動修改程序，造成了教代會或?qū)W代會提議的權(quán)利在一定程度上被剝奪，另外在議事程序、表決規(guī)則、操作程序中也都無法保證章程修改程序的有效性和正當性。
（二）資產(chǎn)關(guān)系不夠清晰
法律規(guī)定民辦高校的資產(chǎn)情況必須在章程中予以明確，另外就資產(chǎn)是否要取得合理回報也必須明確說明，而實際上大多數(shù)學校沒有明確說明，目的是為了獲得政府稅收優(yōu)惠或其他方面政策的支持。此外對于終止法人資格后的學校剩余財產(chǎn)的處置上，大多數(shù)學校的規(guī)定比較模糊且無實際意義。
（三）董事會制度不健全
1董事會結(jié)構(gòu)不合理
法律規(guī)定民辦高校董事會成員數(shù)量不能少于5人，但實際上不少民辦高校的董事會成員不到5人，且人員組成結(jié)構(gòu)過于單一，缺少社會人士的參與，學校領(lǐng)導層在董事會結(jié)構(gòu)中所占比例過大，造成了董事會與學校行政機構(gòu)職能之間的交叉與重疊。
2董事任職資格與條件規(guī)定不健全
對于董事會董事的任職資格與條件我國法律進行了積極資格條件的規(guī)定，而很多民辦高校甚至沒有在章程中對董事的任職資格條件進行規(guī)定，即便有規(guī)定大多也是照抄法條，甚至一些民辦高校中正副董事長是父子關(guān)系，很容易將民辦高校導向家族式經(jīng)營的困境。
3董事長權(quán)利及董事制約機制缺失
《民促法》等法律對于民辦高校董事長的權(quán)限并沒有予以明確，不少民辦高校的董事長實際上又是學校的法人代表，這通常會導致董事長的權(quán)利無法受到制約，實際上約束機制是董事制度的核心和關(guān)鍵所在，這種約束機制的缺失導致董事長一人掌控決策權(quán)，使得決策的科學性和民主性大大降低。
（四）董事會與校長之間的關(guān)系不夠明晰
民辦高校的校長是學校日常管理的最高領(lǐng)導者，同時也是最高執(zhí)行機構(gòu)，《民促法》對其權(quán)限進行了規(guī)定，但沒有對其選任機制、任期等作出規(guī)定，實際上不少民辦高校采取董事長兼任校長的做法，導致了高校辦學權(quán)與管理權(quán)的混同，使得董事會形同虛設(shè)。
三、完善我國民辦高校法人治理的建議和對策
（一）應該遵循的基本原則
1程序正義
辦學章程作為民辦高校法人治理的依據(jù)，在適用過程中必須堅持程序正義，在程序正義原則下的民辦高校法人治理包含以下幾項內(nèi)容：章程修改程序正義、重大事項決策程序正義、一般事務處理程序正義以及權(quán)利救濟程序正義。
2以人為本
將以人為本的原則引入到民辦高校法人治理中去，是科學發(fā)展觀的客觀要求，基于此民辦高校法人治理中必須以廣大教職工和學生為基本主體，尊重其人格尊嚴和合法權(quán)益，充分發(fā)揮教代會和學代會在法人治理中的參與、決策和監(jiān)督作用。
3法治
民辦高校的法人治理在本質(zhì)上是一種基于一定法律法規(guī)體系框架下的相關(guān)主體權(quán)利義務關(guān)系的重新構(gòu)建，其依據(jù)的法律不僅包括國家層面的法律法規(guī)體系，還包括學校章程，其作為一種內(nèi)部最高權(quán)威規(guī)范而存在。
4權(quán)力分立與制衡
民辦高校法人治理所要解決的核心問題就是如何在利益相關(guān)群體之間合理的分配管理權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)并相互制衡，借鑒現(xiàn)代企業(yè)法人治理機構(gòu)的經(jīng)驗和模式，根據(jù)權(quán)力分立與制衡的基本原則，構(gòu)建“決策-執(zhí)行-監(jiān)督”的組織架構(gòu)，是實施民辦高校法人治理的基本路徑。
（二）內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和法律關(guān)系的調(diào)整
1完善學校辦學章程
1.1正確認識辦學章程在法人治理中的作用和價值
民辦高校的辦學主體、管理層要對辦學章程在法人治理中的地位、功能、性質(zhì)等有充分的認識、理解和認同，切實增強章程意識和依法治校意識，并在章程的引導下完善法人治理；同時建立長效持久機制，加大辦學章程的宣傳和公開力度。
1.2健全和完善辦學章程的修改程序
辦學章程需要隨著辦學實際的變化而做出相應的調(diào)整和修改，根據(jù)教職工、學生等相關(guān)利益主體的權(quán)益訴求而相應的予以修改，同時還要根據(jù)法律法規(guī)的變更、董事會的變更提議等情況進行相應的修改，健全和完善申請、審議、報批這樣三位一體的辦學章程修改及程序。
1.3構(gòu)建章程違反追究機制及權(quán)利救濟制度
民辦高校法人治理中出現(xiàn)的違反章程的事件，為了維護章程的效力和權(quán)威，一定要采取措施加以處理，如果師生作為違章主體或被侵害主體，這時就面臨著自身權(quán)益維護問題，因此需要將師生申訴救濟制度寫進章程之中，如果高校自身行為違章，就需要在章程中增加相關(guān)的責任追究機制。
2調(diào)整完善出資人與法人之間的財產(chǎn)法律關(guān)系
2.1營利性民辦高校出資人與法人之間財產(chǎn)法律關(guān)系的調(diào)整完善
營利性民辦高校在性質(zhì)上等同于普通企業(yè)，作為出資人對其出資財產(chǎn)擁有所有權(quán)，包括由此而產(chǎn)生的決策權(quán)、收益權(quán)與選擇管理者等一系列權(quán)利，當然這種權(quán)利也可以轉(zhuǎn)讓或質(zhì)押，通過一定的方法、手續(xù)或程序，可以合法轉(zhuǎn)讓財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)與所辦學校關(guān)系的脫離。
2.2非營利性民辦高校出資人與法人之間財產(chǎn)法律關(guān)系的調(diào)整完善
如果民辦高校屬于非營利性質(zhì)，則舉辦者的行為不能定義為“出資”，而是屬于一種“捐贈”行為，因此收益權(quán)不包括在其舉辦權(quán)之中，所以學校的舉辦人不能從學校舉辦中獲取收益，也不能擁有在學校法人資格終止后獲得剩余財產(chǎn)的權(quán)利。
3健全董事會制度
3.1完善董事會成員結(jié)構(gòu)
豐富民辦高校董事會成員的組成結(jié)構(gòu)，董事的選擇范圍、領(lǐng)域、來源等要切實擴大，這不僅是實現(xiàn)科學決策、依法治校的內(nèi)在要求，而且也是實現(xiàn)民辦高校利益相關(guān)者共同治理的客觀性要求，出資者、校長、教職工代表、社會專業(yè)人士、社區(qū)代表、學生家長代表等都可以作為董事會董事的選擇范圍。
3.2明確董事任職資格、責任與義務
董事自身的能力、資歷、素質(zhì)、知識結(jié)構(gòu)等對民辦高校董事會的運行效率起著重要作用，因此對董事的任職資格、責任和義務進行法律上的規(guī)定，是保證董事會決策效率的重要舉措，對民辦高校的董事任職資格不僅要做出積極要件的規(guī)定，而且還要做出消極任職資格的規(guī)定，明確其責任與義務，可以為董事的行為提供警示和規(guī)范作用。
3.3限定董事會的權(quán)利范圍
在法律層面上已經(jīng)對董事會的權(quán)利范圍進行了明確的規(guī)范和界定，在現(xiàn)實實踐中主要是搞清楚董事會與黨委、教代會等組織之間的職責區(qū)分，董事會與黨委之間不存在行政上的上下級關(guān)系，但董事會應該尊重教代會依法享有的校務管理監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)。
3.4科學制定董事會會議制度與議事規(guī)則
科學的董事會會議制度與議事規(guī)則是保證董事會決議程序公正與正義以及科學決策的重要基礎(chǔ)，根據(jù)民辦高校的運行特點，董事會會議應該每學期召開一次，會議內(nèi)容應該做好相應的記錄并存檔；在議事規(guī)則上表決方式比較適宜采用無記名投票的方式進行，在會議出席制度上和會議回避制度上要嚴格執(zhí)行。
4完善校長負責制
4.1構(gòu)建校長選拔與任期機制
對于校長的選拔和任期制度法律上并沒有做出具體規(guī)定，賦予了民辦高校很大的自主權(quán)，考慮到校長任期與董事會的任期時限，本文認為校長任期以4年為適宜，在校長的選拔機制上應該建立職業(yè)校長制度，面向社會公開競聘。
4.2協(xié)調(diào)校長與董事會的職權(quán)
校長負責制下的校長不是對董事長、某個董事或黨委負責，而是對整個董事會負責，應該著手構(gòu)建校長報告制度，每個學期末校長應該向董事會匯付學校各項管理情況，另外在董事長能否兼任校長的問題上，本文認為董事長不宜兼任校長，否則會造成決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的混淆。
4.3建立教授咨議制度
建立教授咨議制度可以有效的防范校長在教育教學和行政管理上的專權(quán)行為，對構(gòu)成教授評議會的成員組成、人數(shù)、參與決策程序等做出明確規(guī)定，通過這種制度的確立，旨在確保校長決策的民主性、合法性與正確性，從而促進民辦高校的共同治理。
（三）法人治理外部環(huán)境的優(yōu)化
1健全和完善相關(guān)法律法規(guī)體系
一方面要健全和完善《民促法》等相關(guān)的民辦高校辦學的法律法規(guī)，妥善處置和協(xié)調(diào)其與其他規(guī)章、法規(guī)、法律之間的關(guān)系，另一方面要學習和借鑒歐美國家關(guān)于民辦高校發(fā)展的相關(guān)成功做法和經(jīng)驗模式。
2規(guī)范地方政府與民辦高校之間的法律關(guān)系
地方政府與民辦高校法律關(guān)系的核心在于管制，從其行政來分可以分為經(jīng)濟性管制和行政性管制，為此要合理的確定管制目標，對其營利性、公益性等要綜合把我，同時還要設(shè)置獨立專業(yè)的管制機構(gòu)，統(tǒng)一行使管制權(quán)，避免出現(xiàn)交叉重疊、效率低下、推諉扯皮等現(xiàn)象。
參考文獻
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本文編號：2262307