本文關(guān)鍵詞：行政訴訟功能和作用的再審視，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

行政訴訟功能和作用的再審視

姜明安

內(nèi)容摘要：目前，我國(guó)正處在各種社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)矛盾易發(fā)和多發(fā)的時(shí)期。如何解決這些不斷出現(xiàn)的社會(huì)矛盾和各種社會(huì)問(wèn)題，有兩種思路：一是運(yùn)用打壓和安撫相結(jié)合的人治思維和人治手段；一是運(yùn)用依法行政、依法解紛、依法監(jiān)督和依法救濟(jì)的法治思維和法治手段。要運(yùn)用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出矛盾和問(wèn)題，我們不可不再度審視行政訴訟的功能和作用。行政訴訟最重要的功能和作用即是解紛、監(jiān)督和救濟(jì)。要有效發(fā)揮行政訴訟的此種功能和作用，，并處理好行政訴訟與改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，必須樹立法治平衡理念，運(yùn)用法治平衡原則指導(dǎo)行政訴訟中的解紛、監(jiān)督和救濟(jì)。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；法治思維；解紛；監(jiān)督；救濟(jì)；平衡理念

《意見》提出“運(yùn)用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中突出矛盾和問(wèn)題”應(yīng)該說(shuō)是對(duì)多年以來(lái)，特別是近年來(lái)我們進(jìn)行社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的深刻總結(jié)。

目前實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界對(duì)行政訴訟功能認(rèn)識(shí)的誤區(qū)主要表現(xiàn)在下述三個(gè)方面：

其一，將行政訴訟與民事訴訟等同，只承認(rèn)和重視其解紛功能，而否認(rèn)或輕視其救濟(jì)和監(jiān)督功能，特別是否認(rèn)其監(jiān)督功能。

其二，將行政訴訟與民事訴訟截然區(qū)分，過(guò)分強(qiáng)調(diào)和重視其監(jiān)督功能，輕視或忽視其救濟(jì)和解紛功能，特別是輕視其解紛功能。

其三，對(duì)行政訴訟功能發(fā)揮的成本估計(jì)過(guò)高，效益估計(jì)過(guò)低。認(rèn)為行政訴訟耗費(fèi)過(guò)多人力、財(cái)力和時(shí)間，影響行政效率，影響官民關(guān)系。而解紛不如信訪成本低、效果好；救濟(jì)不如申訴、控告快捷、便利、廉價(jià)；監(jiān)督不如紀(jì)檢、監(jiān)察能對(duì)公職人員直接采取產(chǎn)生法律效果的措施（如記過(guò)、降職、撤職、開除等）有效。從而重信訪、申訴、紀(jì)檢、監(jiān)察而輕行政訴訟。

為此，在現(xiàn)時(shí)的情況下，我們特別有必要對(duì)行政訴訟的功能和作用進(jìn)行再審視。

從整體考察，行政訴訟具有多方面的功能和作用，但當(dāng)下，我們最應(yīng)該重視的是行政訴訟下述三方面的功能和作用：解紛、監(jiān)督和救濟(jì)。

一、行政訴訟的解紛功能

和解制度是爭(zhēng)議雙方在沒(méi)有第三方主導(dǎo)的情況下，相互協(xié)商，互諒互讓，通過(guò)簽訂和解協(xié)議解決相互爭(zhēng)議的制度。和解通常是爭(zhēng)議發(fā)生后，爭(zhēng)議雙方為及時(shí)解決爭(zhēng)議，節(jié)約解決爭(zhēng)議的成本，維護(hù)雙方的關(guān)系而主動(dòng)采取的解紛措施。有時(shí)，和解也在行政復(fù)議、行政訴訟過(guò)程中進(jìn)行。爭(zhēng)議雙方如在行政復(fù)議、行政訴訟過(guò)程中達(dá)成和解協(xié)議，則由行政復(fù)議申請(qǐng)人撤回申請(qǐng)，由行政訴訟原告撤訴而終結(jié)爭(zhēng)議。

二、行政訴訟的監(jiān)督功能

行政訴訟的第一功能和作用是解紛，但行政訴訟解紛是通過(guò)對(duì)具體行政行為的司法審查進(jìn)行的。司法審查是人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政實(shí)施監(jiān)督，從而行政訴訟具有了第二種功能和作用，即行政法制監(jiān)督。我國(guó)行政法制監(jiān)督的整體機(jī)制包括權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督、人民法院監(jiān)督、行政監(jiān)察監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督，以及社會(huì)輿論監(jiān)督，行政訴訟只是整個(gè)行政法制監(jiān)督機(jī)制的環(huán)節(jié)之一。

我們要明了行政訴訟作為行政法制監(jiān)督機(jī)制環(huán)節(jié)之一的功能和特征，必須同時(shí)分析行政法制監(jiān)督機(jī)制其他環(huán)節(jié)的功能和特征。只有在我們明了行政法制監(jiān)督機(jī)制其他環(huán)節(jié)的功能和特征以后，才能對(duì)行政訴訟作為行政法制監(jiān)督機(jī)制環(huán)節(jié)之一的功能和特征有較深入的了解。

相較于行政訴訟，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的主要功能和特征是：其一，檢察監(jiān)督主要是針對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的違法犯罪行為，而行政訴訟監(jiān)督針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)而不是行政工作人員，是行政機(jī)關(guān)的違法行為而不是行政工作人員的犯罪行為；其二，檢察監(jiān)督主要采取主動(dòng)形式，行政訴訟則采取被動(dòng)形式；其三，檢察監(jiān)督結(jié)果是追究違法犯罪公職人員的刑事責(zé)任，而行政訴訟的監(jiān)督結(jié)果是撤銷違法的行政行為，對(duì)合法權(quán)益被侵犯的行政相對(duì)人予以救濟(jì)。

相較于行政訴訟，行政監(jiān)察監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督的主要功能和特征是：其一，監(jiān)察監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的違反政紀(jì)行為和違反財(cái)政法律、法規(guī)和規(guī)章制度的行為，而行政訴訟監(jiān)督針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)違法的具體行政行為；其二，行政監(jiān)察監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督主要采取主動(dòng)監(jiān)督方式，而行政訴訟則采取被動(dòng)方式；其三，監(jiān)察監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行，監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)都是行政機(jī)關(guān)，而行政訴訟監(jiān)督屬于外部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督不及外部監(jiān)督超脫和獨(dú)立性強(qiáng)。

相較于行政訴訟，社會(huì)輿論監(jiān)督的主要功能和特征是：其一，社會(huì)輿論監(jiān)督針對(duì)整個(gè)行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的所有違法、違紀(jì)行為，而行政訴訟僅針對(duì)行政機(jī)關(guān)的特定具體行政行為；其二，社會(huì)輿論監(jiān)督不直接產(chǎn)生法律效力，不能對(duì)監(jiān)督對(duì)象直接采取具有強(qiáng)制執(zhí)行力的法律措施，其監(jiān)督結(jié)果僅可以成為采取其他監(jiān)督手段的依據(jù)和信息資料來(lái)源，而行政訴訟可以作出有直接法律效力的判決、裁定；其三，社會(huì)輿論監(jiān)督可以產(chǎn)生廣泛社會(huì)輿論效應(yīng)，對(duì)被監(jiān)督者的行為發(fā)生影響，這種效應(yīng)和影響有時(shí)是行政訴訟不及的。

可見，行政訴訟監(jiān)督是整個(gè)行政法制監(jiān)督機(jī)制中的重要環(huán)節(jié)，但它不是行政法制監(jiān)督機(jī)制的唯一環(huán)節(jié)，它不能取代其他監(jiān)督環(huán)節(jié)。當(dāng)然，其他監(jiān)督環(huán)節(jié)也不能取代行政訴訟監(jiān)督，行政訴訟監(jiān)督在整個(gè)法律監(jiān)督機(jī)制中具有重要地位，發(fā)揮著極為重要的作用。

三、行政訴訟的救濟(jì)功能

總之，行政救濟(jì)途徑在民主、法治國(guó)家通常都是多種多樣的，行政訴訟只是其中的一種途徑，但這種途徑由于采用嚴(yán)格的司法程序，法律化、制度化程度最高，因此在整個(gè)行政法律救濟(jì)機(jī)制中具有最重要的地位。

這里需要特別說(shuō)明的是，在所有行政救濟(jì)制度中，行政訴訟是法治化程度最高的一種救濟(jì)制度，行政復(fù)議次之。這兩種制度本應(yīng)最受人們重視，得到最大程度的運(yùn)用。但是，在實(shí)踐中，由于種種原因，許多行政相對(duì)人，以及一些地方和部門的領(lǐng)導(dǎo)人，特別重視甚至迷信信訪，而輕視行政訴訟和行政復(fù)議，所謂“信訪不信法”。政府機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人對(duì)待行政爭(zhēng)議，不是鼓勵(lì)相對(duì)人通過(guò)行政訴訟或行政復(fù)議依法治途徑解決，而是逼著相對(duì)人走人治途徑。很多時(shí)候，一些地方和部門的領(lǐng)導(dǎo)人為了維持表面的，暫時(shí)的“穩(wěn)定”，要么打壓對(duì)其相應(yīng)決策、行為持異議的群眾，要么在打壓不了時(shí)給予相應(yīng)異議群眾以超法律標(biāo)準(zhǔn)待遇。在這種情況下，相應(yīng)矛盾和爭(zhēng)議雖可能暫時(shí)得以解決或平息，但事后往往會(huì)引發(fā)更多的矛盾和爭(zhēng)議。

那么，行政訴訟究竟是有利于構(gòu)建和諧社會(huì)，促進(jìn)改革、發(fā)展、穩(wěn)定，還是相反，導(dǎo)致或制造不和諧，影響或阻礙改革、發(fā)展、穩(wěn)定呢？我們認(rèn)為顯然是前者而不是后者。

首先，和諧社會(huì)是行政相對(duì)人的人權(quán)和其他合法權(quán)益得到尊重和保障的社會(huì)。“官”“民”的矛盾和糾紛大多是作為“官”的行政機(jī)關(guān)及其工作人員侵犯作為“民”的行政相對(duì)人的合法權(quán)益引起的。對(duì)于這種矛盾和糾紛，絕大多數(shù)只能通過(guò)行政訴訟等法定救濟(jì)途徑使相對(duì)人被侵犯的權(quán)益得到恢復(fù)或補(bǔ)救，才能緩和、平息，乃至最終化解。如果試圖采用行政權(quán)力壓制，可能在一個(gè)時(shí)期能使相應(yīng)矛盾和糾紛緩和、平息，但最終只能是壓而不服，可能引發(fā)更大、更嚴(yán)重的矛盾和糾紛，從而影響改革、發(fā)展和穩(wěn)定。

其次，和諧社會(huì)是公權(quán)力受到有效監(jiān)督和制約，不致濫用，不致對(duì)公民權(quán)利、自由構(gòu)成威脅的社會(huì)。人類幾千年的發(fā)展史反復(fù)證明，不受監(jiān)督和制約的權(quán)力必然膨脹、濫用、腐敗，而公權(quán)力膨脹、濫用、腐敗則必然導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化，“官逼民反”�！肮佟彪m然可以通過(guò)高壓手段在一個(gè)時(shí)期內(nèi)迫使“民”不敢反，不能反，“自愿”做“順民”“載舟”，但水下涌動(dòng)的暗流終究有一天會(huì)“覆舟”。因此真正和諧的官民關(guān)系必須通過(guò)行政訴訟等各種對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督、制約制度來(lái)培植和構(gòu)建。而只有培植和構(gòu)建起真正和諧的官民關(guān)系，改革、發(fā)展和穩(wěn)定才有保障。

由此可見，行政訴訟的解紛、監(jiān)督和救濟(jì)功能、作用，與改革、發(fā)展和穩(wěn)定是統(tǒng)一的，越重視發(fā)揮行政訴訟的解紛、監(jiān)督和救濟(jì)的功能、作用，越有利于促進(jìn)改革、發(fā)展和穩(wěn)定。當(dāng)然，這是從總體、全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度上說(shuō)的，如果從一時(shí)、一事的局部角度而言，行政訴訟有時(shí)確實(shí)也會(huì)與改革、發(fā)展和穩(wěn)定產(chǎn)生一定矛盾，甚至在個(gè)別情況下還會(huì)發(fā)生沖突。那么，我們?cè)趺磪f(xié)調(diào)二者的關(guān)系，盡量避免二者可能的矛盾和沖突呢？這就需要我們樹立一種理念和堅(jiān)守一種原則，即行政訴訟法確立的中國(guó)行政訴訟的基本理念和基本原則——平衡理念和平衡原則。

法院在行政審判中如何貫徹平衡理念和平衡原則？特別是在國(guó)家為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)和其他經(jīng)濟(jì)危機(jī)而實(shí)行“保增長(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定”方針政策的大背景下，行政審判如何平衡各種利益，實(shí)現(xiàn)“既要保證各項(xiàng)應(yīng)對(duì)措施落實(shí)到位，又要保證人民群眾的合法權(quán)益不因權(quán)力違法濫用而受損”等前述五個(gè)“既要……也要……”的目標(biāo)？為此，我們有必要對(duì)平衡理念和平衡原則及其相應(yīng)理論加以認(rèn)真和深入的研究，以真正把握其實(shí)質(zhì)和內(nèi)涵，使之在實(shí)踐中不偏離該理念、原則的正確方向。

其次，平衡理念、平衡原則的平衡是整體的平衡。行政法在整體上是平衡法，但在其不同的運(yùn)作階段，不同的調(diào)整領(lǐng)域，卻是有傾斜、有注重面的。行政法在調(diào)整行政管理、行政規(guī)制時(shí)，更多注重的是行政權(quán)的有效行使，注重授予行政主體管理職權(quán)和管理手段，向效率傾斜；行政法在調(diào)整行政法制監(jiān)督、行政救濟(jì)時(shí)，更多注重的應(yīng)是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，注重監(jiān)督和控制行政權(quán)的濫用，向公正傾斜。行政審判在性質(zhì)上主要屬于救濟(jì)和監(jiān)督，因此，人民法院在審理行政案件時(shí)，在注重行政權(quán)與行政相對(duì)人權(quán)利的整體平衡時(shí)，應(yīng)適當(dāng)向保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益方向傾斜。因?yàn)�，在行政管理過(guò)程中，行政主體享有各種行政管理權(quán)力和管理手段，相對(duì)人處于相對(duì)弱勢(shì)，如果在行政訴訟中不適當(dāng)向保護(hù)相對(duì)人權(quán)益的方向傾斜，那平衡就不可能真正實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，具體案件的案情各不相同，在某些案件中，也可能有些相對(duì)人恃其有錢有勢(shì)，無(wú)視代表公共利益的行政主體，蠻橫無(wú)理地抵制、抗拒行政主體依法執(zhí)法。如果是這種情況，行政審判自然應(yīng)該適當(dāng)向行政主體傾斜。否則，公共利益就難以得到有效維護(hù)。

最后，平衡理念、平衡原則的平衡是符合比例性的平衡。無(wú)論是行政管理，還是行政審判，都會(huì)涉及公共利益與個(gè)體利益、全局利益與局部利益、弱勢(shì)群體利益與強(qiáng)勢(shì)群體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益的矛盾和沖突。雖然上述利益（前一利益與后一利益）并不總是矛盾和沖突的，但這些利益的矛盾和沖突畢竟難以避免。行政管理和行政審判要解決這些矛盾和沖突，就必須進(jìn)行利益平衡。根據(jù)社會(huì)主義的法治的一般理念，在一般情況下，后一利益與前一利益發(fā)生矛盾沖突時(shí)，通常要求后一利益服從前一利益。但是，根據(jù)具體情境中要求具體情況具體對(duì)待的平衡理念，這種服從不應(yīng)該是絕對(duì)的。行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理，人民法院進(jìn)行行政審判，在遇到不同利益沖突時(shí)，首先要進(jìn)行利益衡量。通過(guò)利益衡量，如果認(rèn)定后者的利益大于甚至遠(yuǎn)大于前者的利益時(shí)，并不一味地要求后者服從前者，后者為前者讓路，而是應(yīng)盡量發(fā)現(xiàn)、探尋和選擇兼顧兩者利益，甚至更多地向后者利益傾斜的解決問(wèn)題的方案。例如，行政審判在處理農(nóng)村土地征收、城市房屋拆遷案件時(shí)，有時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)所規(guī)劃設(shè)計(jì)的相應(yīng)建設(shè)項(xiàng)目雖然與公共利益有一定關(guān)系，但更多的是“形象工程”，或者更多地與開發(fā)商的利益有關(guān)。其中所涉及的少量公共利益與該項(xiàng)目所損害的大量農(nóng)村村民、城市居民的利益遠(yuǎn)不成比例。對(duì)于這種情況，我們的行政審判難道還應(yīng)要求相對(duì)人無(wú)條件地以其個(gè)人利益服從行政機(jī)關(guān)所主張的所謂“公共利益”嗎？顯然不應(yīng)該。相反，我們的裁判應(yīng)向相對(duì)人的利益傾斜，以維護(hù)法治的平衡。

注釋：

國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，載《人民日?qǐng)?bào)》2010年11月9日第16版。

現(xiàn)代訴訟除了刑事、民事、行政三大訴訟外，還有憲法訴訟和其他特別訴訟，如國(guó)家賠償訴訟、社會(huì)訴訟等。

王珉燦主編.行政法概要［M］．北京：法律出版社，1983.

許崇德，皮純協(xié)主編.新中國(guó)行政法學(xué)研究綜述［M］．北京：法律出版社，1991.

張尚鷟主編.走出低谷的中國(guó)行政法學(xué)——中國(guó)行政法學(xué)綜述與評(píng)價(jià)［M］．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1991.

調(diào)解制度、和解制度、協(xié)調(diào)制度、申訴制度、信訪制度等在調(diào)整范圍和解決爭(zhēng)議的類別上相互之間有很多交叉重合，其適用沒(méi)有嚴(yán)格的法律規(guī)則，大多屬于軟法的規(guī)制范圍。

關(guān)于行政調(diào)解的范圍（與民間調(diào)解、司法調(diào)解的區(qū)分界限）、主體、程序等，目前國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)正在進(jìn)行立法研究，在今后條件成熟時(shí)，有可能制定專門的行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。

見《信訪條例》第2、6、21、31、32條。

見《行政復(fù)議法》第2、5、12—15條。

在權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督中，各級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督具有重要地位和作用。2006年，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第23次會(huì)議通過(guò)的《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》對(duì)人大常委會(huì)的監(jiān)督方式和監(jiān)督程序作了比較詳細(xì)的規(guī)定。該法的制定和實(shí)施（2007年1月1日起實(shí)施）無(wú)疑將進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)法律監(jiān)督機(jī)制的發(fā)展和完善。

人民法院在行政訴訟中不能直接追究違法公職人員的法律責(zé)任，但可將有關(guān)材料移送該公職人員所在的行政機(jī)關(guān)或其上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察、人事機(jī)關(guān)（參見《行政訴訟法》第56條），并可向這些機(jī)關(guān)提出給予違法、違紀(jì)公職人員行政處分的司法建議。

前已述及，解紛是行政訴訟首要的功能和作用，監(jiān)督是行政訴訟的重要功能和作用，而救濟(jì)則是行政訴訟最基本的功能和作用。

室井力主編.日本現(xiàn)代行政法，吳微譯［M］．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1995.

管歐.行政法概要［M］．臺(tái)北：臺(tái)灣三民書局，1980.

《信訪條例》于2005年1月國(guó)務(wù)院第76次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，2005年5月1日起施行。

如《日本國(guó)憲法》第16條規(guī)定，“任何人均有為取得損害救濟(jì)、罷免公務(wù)員、制定、廢除或修改法律、命令、規(guī)則及為其他事項(xiàng)而進(jìn)行和平請(qǐng)?jiān)钢畽?quán)利。任何人均不因曾進(jìn)行此種請(qǐng)?jiān)付艿讲顒e待遇”。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“請(qǐng)?jiān)阜ā币?guī)定，“人民對(duì)國(guó)家政策、公共利害及其權(quán)益之維護(hù)，得向職權(quán)所屬之民意機(jī)關(guān)或主管行政機(jī)關(guān)請(qǐng)?jiān)浮�；“各機(jī)關(guān)處理請(qǐng)?jiān)赴讣䲡r(shí)，得通知請(qǐng)?jiān)溉嘶蛘?qǐng)?jiān)溉怂拼砬皝?lái)，以備答詢”；“各機(jī)關(guān)處理請(qǐng)?jiān)赴讣�，�?yīng)將其結(jié)果通知請(qǐng)?jiān)溉�，如�?qǐng)?jiān)甘马?xiàng)非其職掌，應(yīng)將所當(dāng)投遞之機(jī)關(guān)通知請(qǐng)?jiān)溉恕薄?sPAN lang=EN-US>

參見最高人民法院：《關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見》，載《人民法院報(bào)》2009年7月6日第3版。

H.W.R.Wade.Administrative Law［M］．Sixth edition.

K.F.W ARREN.政治體制中的行政法（第三版），王叢虎等譯［M］．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005.

羅豪才主編.現(xiàn)代行政法的平衡理論［M］．北京：北京大學(xué)出版社，1997.

參見毛澤東關(guān)于“矛盾的普遍性”、“矛盾諸方面的同一性和斗爭(zhēng)性”的論述�！睹珴蓶|選集》，第一卷，人民出版社1966年版，第279～308頁(yè)。

作者簡(jiǎn)介：姜明安，男，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心和法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，從事行政法、行政訴訟法和公法理論研究。

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