本文關(guān)鍵詞：作為社會管理主體的行政及其倫理取向，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

DOI:10.16091/j.cnki.cn32-1308/c.2010.01.008

作為社會管理主體的行政及其倫理取向

李　萍

內(nèi)容提要　從存在意義上說,行政對應(yīng)的是社會,是社會管理的主體,所以,行政角色來源于社會的規(guī)定。行政只是社會的填充型結(jié)構(gòu),它置身社會之中,利用專業(yè)知識判斷為社會服務(wù)。如果它不能被證明是有效且公正地完成其職能的話,行政的合法性就會受到挑戰(zhàn)。行政倫理取向就在于服務(wù)社會,以促成社會活力和社會功能合理化。社會性的角色也要求行政倫理應(yīng)為解決行政過程中引起的倫理沖突創(chuàng)造一個對話的平臺,保證每一個相關(guān)人員的充分介入,進(jìn)行有深度的交流,才能達(dá)成具有普遍意義且令當(dāng)事人滿意的倫理共識。

關(guān)鍵詞　社會　行政　行政角色　行政倫理

　　政治與行政分離的提出,對應(yīng)的正是國家領(lǐng)域與社會①領(lǐng)域的相對獨立這一現(xiàn)代性格局的出現(xiàn)。由此,政治事務(wù)主要限于國家領(lǐng)域,行政活動的空間則在社會領(lǐng)域。政治事務(wù)總是充滿了意識形態(tài)的紛爭和倫理價值的訴求,而行政學(xué)產(chǎn)生的直接動力在于追求效率,早期行政學(xué)在遠(yuǎn)離政治事務(wù)的同時也將道德理論棄之敝屣,以為道德因素是效率的大忌。但是,行政所身處的社會領(lǐng)域卻不是道德真空地帶,行政人員和行政相對人也絕不會因事關(guān)行政就自動過濾掉原本的道德考量,行政倫理的提出意在紓解這一困境。但行政倫理也面臨著重大的理論難題:如何引申行政倫理原則?倫理評價的依據(jù)是從行政內(nèi)部還是從行政之外確立?本文認(rèn)為,回歸社會性這一原點,重新拷問行政作為社會之管理主體的角色要求,從中引申出行政倫理原則,才是符合規(guī)范倫理學(xué)范式的合理路徑。

社會的結(jié)構(gòu)分析

首先需要說明的是,“社會”這一概念在本文中被理解為“集團(tuán)行動的狀態(tài)”,一種社會形式就是一類集團(tuán)行動所造成的狀態(tài),社會包含了復(fù)數(shù)人群的互動關(guān)系及其模式。因此,現(xiàn)實的社會是一個復(fù)合體,由諸多集團(tuán)及其互動狀態(tài)組成。本文所講的“社會”并不包括政治國家這樣的主體和行為方式,政治國家是外在于社會的存在,它不能直接影響社會,相反,尊重社會既有秩序的政治國家才能獲得社會的首肯。

社會的生長點是一群人的日常生活,所以,社會所形成的規(guī)則折射了日常生活的內(nèi)容,它對具有共同經(jīng)歷的人們產(chǎn)生默認(rèn)的約束力。然而,社會中的每個人都有其各自的利益、偏好和興趣,這樣的無數(shù)個人在組合成社會的過程中總是免不了產(chǎn)生各種糾紛、摩擦和沖突。但每個人又脫離不

本文系“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計劃”資助項目的階段性成果。

作為社會管理主體的行政及其倫理取向

開與他人的交換與合作,易言之,每個人的有限性本身就會形成對他的必要限制,使他不能總是只為自己著想,更不能幻想以損人利己的方式能夠?qū)覍页晒�。同�?總是希圖搭便車而不付出自己的努力便坐享其成也不會永遠(yuǎn)得逞。但是,這樣的“他人的限制”只有在無數(shù)次重復(fù)交往的情景下才是有效的,而在一次或有限次數(shù)交往的場景中,例如公共場所、旅途、突發(fā)危難時刻等,這樣的基于長久合作的考慮就不會自動發(fā)揮作用。此時,就需要人們超出當(dāng)下生活經(jīng)驗的直觀感受,從理性的角度接受讓彼此共同持續(xù)受益的規(guī)則。這樣的規(guī)則是不會自動呈現(xiàn)在日常生活之中的,而是在無數(shù)次試錯中選擇、淘汰從而被積累或沉淀下來的,具有歷史生成性和代際傳承性②。這樣的規(guī)則提煉、教導(dǎo)和修正等工作就可以看做是社會管理的雛形。

近代人類從農(nóng)業(yè)時代向工業(yè)時代的轉(zhuǎn)變,其中一個重要變化就在于社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會結(jié)構(gòu)以家庭為主,家庭集中了各種社會職能,由家庭聚合而成的家族、宗族構(gòu)成了基本的地方社會,民眾在家庭或地方社會中習(xí)得規(guī)范,獲得認(rèn)知,成為“社會人”。家族、莊園等都是高度自治的。此時,國家的結(jié)構(gòu)卻是模糊的:一方面,對外缺乏明確的疆界概念,農(nóng)業(yè)時代征伐不斷、江山易色是常有的事;另一方面,對內(nèi)國家政治勢力被排他性地掌握在官宦階層,他們之間具有高度的關(guān)聯(lián)性(在西方的中世紀(jì),這個階層始終是世襲的),他們所展示的政治活動非常有限,例如國家名義的祭祀、交戰(zhàn)、征稅等。

農(nóng)業(yè)時代存在嚴(yán)重的社會結(jié)構(gòu)二元化現(xiàn)象,即上層人士與下層民眾的分隔,精神生產(chǎn)與物質(zhì)生產(chǎn)的脫離,政治世界與生活世界的隔絕,這些都造成了農(nóng)業(yè)時代社會結(jié)構(gòu)方面的身份差異和高度不穩(wěn)定性。不過,農(nóng)業(yè)時代的基本社會秩序主要不是依靠社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整或改進(jìn),而是靠統(tǒng)一的或者說一元的價值觀念來整合全體社會成員,借助社會生活的文化功能來構(gòu)建共同體。從這一意義上說,中國儒家學(xué)說并非只為統(tǒng)治者所利用,它也得到了廣大民眾的自覺服膺;西方教會的宣教和訓(xùn)諭同時約束了領(lǐng)主和平民。結(jié)果,農(nóng)業(yè)時代所存在的社會結(jié)構(gòu)不平衡被統(tǒng)合的價值觀所遮蔽,對社會結(jié)構(gòu)的關(guān)注始終未被視為重要議題,即

便出現(xiàn)了“民本”、“人道”、“契約觀”等思想火花,也因缺乏可操作性的社會結(jié)構(gòu)方面的支撐而曇花一現(xiàn)。

工業(yè)時代的先聲是從社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整開始的。在西方,自由市民們建立起了城市,并通過談判、交涉而獲得了自治,由此發(fā)展出了各種具有行動約束力的《城市憲章》,不僅鞏固了城市市民的自治權(quán),而且也限制了君權(quán)、莊園貴族的領(lǐng)主權(quán),這就在政治上出現(xiàn)了平權(quán)、分化的苗頭。它進(jìn)一步使權(quán)力向權(quán)利的傾斜成為可能。對于晚近才開始工業(yè)化進(jìn)程的后起發(fā)展中國家來說,由于系統(tǒng)的工業(yè)文明是由外部輸入的,并非本土自發(fā)生長出來的,也必須借助社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整加速揖別農(nóng)業(yè)時代的進(jìn)程。但這些后起國家的工業(yè)化不是從陌生人組成的城市開始,而是始于熟人社會的大家庭解體,這實際上帶來了比西方更為慘烈的社會陣痛。

工業(yè)時代下的社會結(jié)構(gòu)單元不再是家庭,而是個人(最初主要是成年男性)。當(dāng)無數(shù)個人擺脫家庭、族長、長老等的束縛而自作主張、自行決定時,一方面會體驗到從未有過的解放、自由的快感,但同時也伴生了無措手足、無所適從的困惑,因為原來的家庭、教會所提供的庇護(hù)也消失了。正如薩特所言,個體被拋入自由而孤獨的境地。此外,工業(yè)時代打破了個人曾經(jīng)握有的自成一體的生活知識系統(tǒng),建立起了以邏輯推理、科學(xué)試驗為基礎(chǔ)的嚴(yán)密知識體系。個人為了維持生計不得不熟練掌握其中一類或有限的幾類專門技術(shù),這樣的知識分化與生產(chǎn)活動中的精細(xì)分工相一致,使每個人所能獲得的知識永遠(yuǎn)只是滄海一粟,個人再次感受到藐小、無能為力的無奈�，F(xiàn)代人的孤獨感史無前例。但慶幸的是,個體在無數(shù)的試錯中發(fā)現(xiàn),他只是單槍匹馬地搏斗,將一無所獲。他卻可以通過放棄部分個人自由權(quán)限來換取與他人的合作。事實上,他也在日常生活中多次體會到總有與他相同的人,有的人與他有相同的業(yè)余興趣,有的人與他有相似的利益追求,還有的人與他有接近的政治藍(lán)圖,于是,他與他們就可以基于自愿而形成松散的協(xié)會、社團(tuán)。當(dāng)這些協(xié)會或社團(tuán)得到了更多人的響應(yīng),并且形成了相對穩(wěn)定的組織關(guān)系和控制系統(tǒng)之后,這些協(xié)會或社團(tuán)就存活下來并發(fā)展壯大,成為無數(shù)個體社會交往、社會

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聯(lián)系的載體。從結(jié)構(gòu)上看,個體不再是原子,社會就呈現(xiàn)為無數(shù)個協(xié)會或社團(tuán)的交往與互動。此時,產(chǎn)生了“行政”的要求。

農(nóng)業(yè)時代之所以沒有提出“行政”的任務(wù),是因為在國家層面,政治就可以解決一切;在生活層面,傳統(tǒng)文化提供了主要的行為范型。而且農(nóng)業(yè)時代的基本宿命是“靠天吃飯”,與自然秩序保持高度一致,包含了道德教化、宗教啟示和法律制裁等內(nèi)容的泛政治統(tǒng)治足以涵蓋全部的社會活動。但在工業(yè)時代,個體的橫空出世使社會生活的變量增加到無窮大,結(jié)社促使社會統(tǒng)治平權(quán)化和扁平化,政治統(tǒng)領(lǐng)全社會的弊端也就暴露無遺:它的低效、不講實際、不計后果、強(qiáng)調(diào)一元化的價值觀等都無法應(yīng)對由個體及其結(jié)社所改寫的社會結(jié)構(gòu)。

一般而言,社會結(jié)構(gòu)有基礎(chǔ)型結(jié)構(gòu)和填充型結(jié)構(gòu)兩種。前者指不可或缺的結(jié)構(gòu)形式,如家庭、生產(chǎn)單位等都是社會基礎(chǔ)結(jié)構(gòu);后者指增益或補充其他社會結(jié)構(gòu)的形式,如行政,沒有它也成其為社會,但有了它,社會的結(jié)構(gòu)更趨合理。行政置身于社會之中,直接面對公民個體及其結(jié)社團(tuán)體,行政從業(yè)者利用專業(yè)知識判斷來為社會服務(wù),從而推動社會內(nèi)各個單元的良性互動。

工業(yè)時代所催生的現(xiàn)代社會,其結(jié)構(gòu)的邏輯起點是個人,但現(xiàn)實起點是社團(tuán)或協(xié)會等個人間的集合體,正是通過無數(shù)的社團(tuán)或協(xié)會間的團(tuán)體交涉,置身其中的個人利益才得到了有效的維護(hù),“集團(tuán)行動”這一社會結(jié)構(gòu)狀態(tài)在工業(yè)時代得到了彰顯。當(dāng)然,這不等于說社團(tuán)或協(xié)會天然地優(yōu)先于個人,個人仍然具有無可置疑的先在性。社會無非是一個包含了無數(shù)個細(xì)小網(wǎng)絡(luò)的巨大網(wǎng)絡(luò)。

社會的功能分析

涂爾干是首位對社會進(jìn)行功能分析的學(xué)者。他提出,前現(xiàn)代社會的功能是機(jī)械式團(tuán)結(jié),人員間缺乏持續(xù)、相互的關(guān)聯(lián),僅僅表現(xiàn)為對外部(自然界、長官等)的畏懼或服從�，F(xiàn)代社會的功能則表現(xiàn)出有機(jī)團(tuán)結(jié),這種有機(jī)團(tuán)結(jié)提高了社會進(jìn)化的頻率,帶來現(xiàn)代社會的活力,加速了社會的進(jìn)程,由于是有機(jī)式團(tuán)結(jié),人員以互利為基礎(chǔ),社會秩序并不會在劇烈變動中崩潰,而會保持動態(tài)的平衡。

有機(jī)團(tuán)結(jié)的締結(jié)需要足夠的精神條件,這就

是涂爾干所說的“共有道德”。如果說機(jī)械團(tuán)結(jié)僅有個別式的私德,但在有機(jī)團(tuán)結(jié)中發(fā)展出了“共有道德”。這也被涂爾干理解為“職業(yè)道德”,即在社會分工中為他人服務(wù)、共同遵守相互約定的道德觀念。這種職業(yè)道德并非只是針對同業(yè)人員而言,借助社會交換而完成了對所有人履行類似道德的要求,從此意義上看,職業(yè)道德近似于我們今

③天所講的“公民道德”或“公共道德”。

從功能角度上說,社會的架構(gòu)一旦確立(不管采取了怎樣的架構(gòu),無論是由權(quán)威明確提出還是民間自發(fā)生成),其功能就會在很大程度上決定社會的走向。功能單一的社會就會因缺乏新鮮力量的滲入,逐漸陷入自我閉鎖的狀態(tài),最終因喪失競爭力而衰敗。相反,功能齊全的社會才能適應(yīng)各種變化了的環(huán)境,為其成員提供更加豐富的展示空間,不斷保持對成員的持續(xù)吸引力,相互間進(jìn)入一種良性循環(huán)之中。

如果說社會的結(jié)構(gòu)分析還為行政留下了領(lǐng)地,那么,社會的功能分析就幾乎沒有給行政一塊獨有的空間。在現(xiàn)代工業(yè)社會,由于建立起了有機(jī)團(tuán)結(jié),社會功能的各個方面都得到了充分落實,如經(jīng)濟(jì)功能由企業(yè)等私營部門完成、人口再生產(chǎn)功能由家庭承擔(dān)、社會信息傳播功能由大眾傳媒包攬、精神導(dǎo)向功能則由教會和文化精英擔(dān)綱。所以,在西方進(jìn)入資本主義之后的很長一段時間內(nèi),行政都沒有被單獨提出,即便19世紀(jì)末行政逐漸從政治分贓、黨派分肥中獨立出來,很多國家至今仍然奉行弱行政強(qiáng)社會、小政府大市場的體制,其道理就在這里�？梢哉f,現(xiàn)代工業(yè)社會的功能分化各領(lǐng)其地,并沒有為行政截出唯有它才能做、只有它才能做好的領(lǐng)地。如果從社會結(jié)構(gòu)中獲得位置的行政部門不能被證明是有效且公正地完成其職責(zé)的話,行政的合法性就會受到挑戰(zhàn),其存在就完全可能被取代。因此,必須正視的一個現(xiàn)實就是:社會優(yōu)先于行政,行政的功能必須以社會為本位。正如黑格爾所指出的:“要使國家和被管轄者免受主管機(jī)關(guān)及其官吏濫用職權(quán)的危害,一方面直接有賴于主管機(jī)關(guān)及其官吏的等級制和責(zé)任心,另一方面又有賴于自治團(tuán)體、同業(yè)公會的權(quán)能。因為這種權(quán)能自然而然地防止官吏在其擔(dān)負(fù)的職權(quán)中夾雜主觀的任性,并以自下的監(jiān)督補足自上的監(jiān)督無法顧及官吏每一細(xì)小行為的缺

作為社會管理主體的行政及其倫理取向

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但實際情況卻是:在現(xiàn)代,行政組織日益取代社會內(nèi)生組織而成為社會管理的重要主體。與成員個體和內(nèi)生性組織不同,行政組織是一種外部力量,它是依據(jù)政治(通過政體形式和立法程序)授權(quán)建立的,并非社會自發(fā)秩序的產(chǎn)物,因此,行政組織作為一種人為秩序,既表現(xiàn)出高度的科層制,又有極大的自我擴(kuò)張沖動。行政組織與社會的融合十分鮮見,更經(jīng)常的是二者的不一致。在代議制體制中,二者的緊張關(guān)系可以通過定期的選舉、不定期的特別程序以及無處不在的民意表達(dá)渠道而得以緩解。但在黨政不分、強(qiáng)行政弱社會的體制中,行政的長久壓制會扼殺社會的自我組織能力,并最終導(dǎo)致社會的僵化。

雖然社會的結(jié)構(gòu)是實體性的,社會功能卻是非實體性的,它是通過各個社會單位的有效作用而達(dá)成的綜合性效果,所以,社會本身并沒有自身的特殊利益,它只是反映了生活其中的各個社團(tuán)或人群的利益,社會功能的有效發(fā)揮無非體現(xiàn)的是這些社團(tuán)或人群的功能得到充分展示。同樣,行政也不能擁有自身的特殊利益,它要服務(wù)于社會成員交叉的共同利益或各自的個別利益。行政只有落實于個體才找到了其位置。在這方面,中國行政目前還面臨許多需要改進(jìn)的問題,其中一個根本的觀念改變就是,要放棄行政本位以及在處理與社會關(guān)系問題上的級別本位的惟我獨尊式做法。例如,中國的扶貧工作就曾經(jīng)走了很大的彎路。改革開放后,為了扶持落后地區(qū)及其群眾,國家從1986年開始設(shè)國家級貧困縣,最初設(shè)了331個,1994年又增加到592個。數(shù)目之所以有較大增加,一方面是貧困的標(biāo)準(zhǔn)隨著國民人均收入的提高而提高,因此,被劃入貧困的縣也有所增加;但另一方面也是更重要的是,地方政府發(fā)現(xiàn)被劃入國家級貧困縣就意味著可以源源不斷地得到來自中央、企業(yè)、對口支援城市的各種扶持,于是紛紛“爭取”、強(qiáng)烈“要求”被列為國家級貧困縣。中央政府隨后也意識到了這一問題的存在,于是開始將扶持貧困的重點調(diào)整為村,劃分出14.8萬個貧困村。然而,我們認(rèn)為,問題仍然存在,最主要的是扶貧的思路或者說扶貧工作的行政總體思路還是沒有調(diào)整過來。既然是扶貧,那就應(yīng)瞄準(zhǔn)貧困戶,即對貧困人口進(jìn)行直接到戶的幫助。當(dāng)

然,這意味著相關(guān)行政部門的工作量會急劇增加,但這沒有關(guān)系,因為所增加的工作量恰恰是以前應(yīng)該做而沒有做的,而且如果中央政府確實意識到消除貧困、扶貧戰(zhàn)略的工作如此重大,那就應(yīng)將此列為重要的行政工作,就應(yīng)調(diào)整扶貧工作的行政部門和人員設(shè)置。此外,對貧困戶的點對點扶持,必然意味著賦權(quán)給基層民眾,讓村委會和村民小組成為村民自治的機(jī)構(gòu),利用政府提供的資金扶持來解決他們認(rèn)為最需要解決的方面。

行政的角色與行政倫理

據(jù)說第一個明確使用“行政”(administration)這個術(shù)語的人是威爾遜(Wilson,1887),他指出,與政治相比,行政具有四個顯著特點:(1)它是一門科學(xué);(2)它與商業(yè)活動相似;(3)它獨立于文化變遷;(4)它對(民選的)政治官員負(fù)責(zé)。馬克斯·韋伯的現(xiàn)代官僚制理論則將脫離開政治的行政科學(xué)化,這一設(shè)想成為了二戰(zhàn)以后主要發(fā)達(dá)國家行政實踐的主流。現(xiàn)代官僚制強(qiáng)調(diào)了如下原則:(1)行政人員是擁有專業(yè)知識的技術(shù)專家;(2)行政體系以效率化為目標(biāo),表現(xiàn)為可以被準(zhǔn)確認(rèn)識、模仿和改進(jìn)的客觀程序;(3)行政機(jī)構(gòu)獨立于政治組織,不受政黨斗爭、意識形態(tài)等國家意志的重大沖擊,這就要求行政活動保持價值中立的立場。

由行政向公共行政的轉(zhuǎn)變在西方始于20世紀(jì)80年代,隨之出現(xiàn)了公共行政倫理的呼聲。由于突出的是公共性和公眾性的要求,行政的社會本位的問題再次受到關(guān)注。公共行政倫理的制度基礎(chǔ)不再是傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)或政府官員,還擴(kuò)展到市民社會、公民團(tuán)體、非政府組織以及公民個人等更大范圍。它強(qiáng)調(diào)放棄“統(tǒng)治”(government)為主的行政方式,采取“治理”(governance)型行政方式,這表明行政主體對行政相對人的控制受到削弱,突出了二者間的雙向互動。

在過去的幾十年間,許多西方學(xué)者在行政倫理研究方面做出了有益探索,提出了清晰而簡明的、有關(guān)公共行政倫理基礎(chǔ)的主張。例如,威爾伯(YorkWillbern,1984,p.102)認(rèn)為“公共官員的道德水平可以劃分出六個類型或六個層次”,它們是:忠誠和服從法律、調(diào)節(jié)利益沖突、堅持服務(wù)取向和程序公平、履行民主責(zé)任、信守公共決策制定的倫理規(guī)范、維持各集體和社會協(xié)調(diào)的倫理規(guī)范。

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