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行政復(fù)議的發(fā)展歷程與未來(lái)展望 投稿：胡鑾鑿

 

 

江蘇社會(huì)科學(xué) ２００７年第６期３２００８年第５期 行政復(fù)議的發(fā)展歷程與未來(lái)展望 劉 莘 中國(guó)政法大學(xué)行政法研究所教授 １０００８０ 一、行政復(fù)議制度的建立（１９７８－１９９０年） １．自１９７８年十一屆三中全會(huì)以后至１９８９ 年４月４日《行政訴訟法》…

專業(yè)名稱：設(shè)施農(nóng)業(yè)技術(shù) 專業(yè)代碼：510103 專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)：培養(yǎng)具備農(nóng)業(yè)設(shè)施工程建筑與施工，設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，設(shè)施農(nóng)業(yè)機(jī)械運(yùn)用與維修的基本知識(shí)與基本技能的，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性建筑設(shè)計(jì)與施工，農(nóng)業(yè)設(shè)施機(jī)械設(shè)備使用與維修，設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的高級(jí)技術(shù)應(yīng)用性專門…

會(huì) 議 紀(jì) 要 XXX字[2009]043號(hào) 北京XXX房地產(chǎn)開發(fā)有限公司財(cái)務(wù)部 XXX年XXX月XXX日 部門工作例會(huì) 財(cái)務(wù)部于XXX年v月XXX日召開本部門例會(huì)。 出席會(huì)議的有：XXX、XXX 現(xiàn)將會(huì)議研究決定的有關(guān)事項(xiàng)紀(jì)要如下： 一、本周工作情…

 

江蘇社會(huì)科學(xué)

２００７年第６期３２００８年第５期

行政復(fù)議的發(fā)展歷程與未來(lái)展望

劉

莘

中國(guó)政法大學(xué)行政法研究所教授

１０００８０

一、行政復(fù)議制度的建立（１９７８－１９９０年）

１．自１９７８年十一屆三中全會(huì)以后至１９８９

年４月４日《行政訴訟法》頒布以前，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)當(dāng)時(shí)已有近百部法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)行政復(fù)議作了規(guī)定，其內(nèi)容涉及公安、工商管理等２０多種行政管理活動(dòng)。行政復(fù)議作為一種制度具有的普遍性已經(jīng)展現(xiàn)在人們面前。這一時(shí)期行政復(fù)議的規(guī)定具有以下特點(diǎn)：

第一，大多是原則性的規(guī)定，操作性差，而且每一部規(guī)范性文件只針對(duì)某一類型的行政行為規(guī)定不服可以申請(qǐng)行政復(fù)議，缺乏一部對(duì)行政復(fù)議的基本原則、范圍、管轄、程序等作出統(tǒng)一規(guī)定的行政復(fù)議基本法。

第二，行政復(fù)議的名稱不統(tǒng)一，有的稱申訴，有的稱復(fù)議，還有一些其他稱謂。例如，《個(gè)人所得稅法》稱為復(fù)議，《中國(guó)公民出入境管理法》稱為申訴，《商標(biāo)法》稱為復(fù)審。

第三，規(guī)定行政復(fù)議制度的規(guī)范性文件的效力層級(jí)高低不同［１］，有的是法律，有的是行政法規(guī)，還有的是部門規(guī)章。而且這些效力層級(jí)不同的規(guī)范性文件，由于涉及行政復(fù)議的規(guī)定各有其獨(dú)立的適用范圍，因而一般不會(huì)發(fā)生效力層級(jí)上的沖突。

第四，各個(gè)規(guī)范性文件對(duì)各種行政行為不服申請(qǐng)復(fù)議的期限規(guī)定也不盡一致。

第五，

在行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系上，沒

有一個(gè)概括和明確的統(tǒng)一規(guī)定，大部分采用復(fù)議前置的模式，極少數(shù)采用的是復(fù)議與訴訟選擇模

式，而且對(duì)復(fù)議后可否行政訴訟，除了兩個(gè)出入境管理法明確規(guī)定不得再行提起行政訴訟外，其他規(guī)范性文件很少提及此問(wèn)題，礙于當(dāng)時(shí)必須是單行法規(guī)定可以訴諸人民法院的行政案件方可訴訟的規(guī)定，此類案件就無(wú)法進(jìn)入司法程序。

２．行政訴訟法的頒布到行政復(fù)議條例公布

（１９８９年４月４日－１９９０年１２月２４日），行政前

復(fù)議期限統(tǒng)一了，復(fù)議范圍也大體確定。１９８９年《行政訴訟法》頒布，其中有４個(gè)條文涉４月４日及行政復(fù)議，

其中第１７條第２款、２５條第２款、

第３８條統(tǒng)一了行

３７條間接并概括地規(guī)定了行政復(fù)議的范圍以及

行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系，政復(fù)議的期限。

二、行政復(fù)議制度的體系化（１９９０年１２月

２４日－１９９７年４月２９日）

為了配合《行政訴訟法》的實(shí)施，國(guó)務(wù)院于，自１９９０年１０月２４日頒布了《行政復(fù)議條例》

１９９１年１月１日開始實(shí)行，改變了行政復(fù)議分散

立法的狀態(tài)，在行政法規(guī)的層面上實(shí)現(xiàn)了行政復(fù)議制度的系統(tǒng)化，行政復(fù)議的準(zhǔn)司法功能特性已被認(rèn)識(shí)和接受，行政復(fù)議制度開始向大一統(tǒng)方向邁進(jìn)。

１９９４年１０月９日，國(guó)務(wù)院對(duì)《行政復(fù)議條

例》進(jìn)行了局部修改，一方面將行政機(jī)關(guān)對(duì)土地、礦產(chǎn)、森林等資源所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬的處理決定納入了行政復(fù)議的范圍，另一方面對(duì)縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府工作部門具體行政行為不服申請(qǐng)的復(fù)議，由上一級(jí)主管部門管轄改為由

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檢視與前行：中國(guó)行政法哲江學(xué)蘇學(xué)社會(huì)年研科筆究學(xué)談３０

本級(jí)人民政府或者上一級(jí)主管部門管轄，法規(guī)另有規(guī)定的除外。

法律、議制度缺乏信任。

第二，行政復(fù)議決定維持率極高，行政復(fù)議的公正性被質(zhì)疑。全國(guó)行政復(fù)議機(jī)關(guān)維持率大約一直在５０％以上。另外，向人民法院提起行政訴訟的案件中，７０％以上是沒有經(jīng)過(guò)復(fù)議直接起訴的，這也從一個(gè)側(cè)面反映出行政復(fù)議的公正性在一定程度上是不被認(rèn)同的。

救濟(jì)效果滯后。由第三，行政復(fù)議效率低下、

于受“行政化”指導(dǎo)思想的影響，很多地方用辦文的方式辦理復(fù)議案件，復(fù)議案件往往要經(jīng)過(guò)多道程序的審批，等到最后的批示下發(fā)給承辦人，至少會(huì)白白花去半個(gè)多月的時(shí)間。同時(shí)行政復(fù)議期間具體行政行為不停止執(zhí)行，使得行政復(fù)議救濟(jì)效果嚴(yán)重滯后，這在因拆遷等引發(fā)的行政爭(zhēng)議中尤為明顯。

雖然《行政復(fù)議條例》向建立獨(dú)立統(tǒng)一的行政復(fù)議制度邁出了重大一步，但是《行政復(fù)議條例》畢竟是《行政訴訟法》的配套制度，立法層次低，其效力低于法律，各種規(guī)定受訴訟制度的掣肘較多，獨(dú)立性不足，不夠完善，，沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的行政復(fù)議制度的大一統(tǒng)。這一缺陷在１９９３年后的行政復(fù)議實(shí)踐中逐漸暴露出來(lái)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在《行政復(fù)議條例》實(shí)施初期，各地的行政復(fù)議案件數(shù)量大增，

不少地方甚至超過(guò)了行政訴訟案

件。但是自１９９３年以后各地的行政復(fù)議案件就開始下降，在《行政復(fù)議法》頒布以前，再也沒有達(dá)到《行政復(fù)議條例》實(shí)施初期的水平。內(nèi)中原因，除了行政機(jī)關(guān)的法治意識(shí)增強(qiáng)和其他客觀因素以外，行政復(fù)議制度的行政性過(guò)強(qiáng)，在制度設(shè)計(jì)上過(guò)于強(qiáng)調(diào)內(nèi)部的自我監(jiān)督，忽視糾紛的解決和相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)無(wú)疑是最重要的因素。

四、對(duì)我國(guó)行政復(fù)議制度的未來(lái)展望

２００７年５月２９日國(guó)務(wù)院公布了《中華人民

共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》，對(duì)行政復(fù)議制度作了深度完善。如完善了行政復(fù)議申請(qǐng)制度，細(xì)化了行政復(fù)議受理程序，改進(jìn)和創(chuàng)新了行政復(fù)議審理方式，進(jìn)一步明確了行政復(fù)議決定的權(quán)限和程序，規(guī)定了對(duì)行政復(fù)議工作的指導(dǎo)和監(jiān)督。從功能定位上看，《行政復(fù)議法》側(cè)重于行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》則在加強(qiáng)復(fù)議制度作為糾紛解決機(jī)制的方面作了一些修補(bǔ)。但囿于下位法無(wú)法根本彌補(bǔ)上位法的不足，行政復(fù)議制度的關(guān)鍵問(wèn)題仍然存在：

第一，行政復(fù)議功能定位不準(zhǔn)。行政復(fù)議是一種糾紛解決機(jī)制本無(wú)庸置疑，

但是行政復(fù)議

制度卻一直無(wú)法擺脫“層級(jí)監(jiān)督”的功能定位。“層級(jí)監(jiān)督”主要著眼于行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我糾保護(hù)公民權(quán)利變錯(cuò)、自我監(jiān)督，解決行政糾紛、成行政系統(tǒng)內(nèi)部自我糾錯(cuò)的副產(chǎn)品。在這樣的功能定位下，現(xiàn)行復(fù)議組織不要求具有獨(dú)立性、超然性，復(fù)議程序也完全是行政性的：不禁止單方接觸、不公開、不進(jìn)行雙方（同時(shí)在場(chǎng)的實(shí)時(shí)）質(zhì)證，以書面審作為原則，審而不決，決而不審。如此，不能吸引人民群眾利用行政復(fù)議制度解決行政糾紛。

第二，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)由政府法制機(jī)構(gòu)或政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)充任，缺乏一套統(tǒng)一和獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)體系。主持復(fù)議的行政機(jī)構(gòu)沒有自主決定權(quán)，有時(shí)很難公正地作出復(fù)議決定。目前全國(guó)有五個(gè)地方包括北京市，

對(duì)行政復(fù)議組織進(jìn)行了試驗(yàn)性改

三、行政復(fù)議制度基礎(chǔ)奠定，實(shí)現(xiàn)大一統(tǒng)（１９９９年４月２９日－２００７年５月３日）

為了進(jìn)一步完善行政復(fù)議制度，

全國(guó)人大

，１９９９年４月２９日通過(guò)并頒布了《行政復(fù)議法》并于１９９９年１０月１日施行。這標(biāo)志著我國(guó)的行政復(fù)議制度在初步完善的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了大一統(tǒng)，行政復(fù)議制度正式擺脫了配套地位，提高了立法層次，以法律的形式實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立和統(tǒng)一，成為與行政訴訟并列的行政救濟(jì)制度。從功能上看，《行《行政復(fù)議政復(fù)議法》在強(qiáng)調(diào)層級(jí)監(jiān)督的同時(shí)，與條例》相比更注重行政糾紛的解決和行政相對(duì)人權(quán)利的救濟(jì)［２］。行政復(fù)議案件辦理質(zhì)量得到大幅度提高，８３．９％的已辦結(jié)行政復(fù)議案件實(shí)現(xiàn)了“案結(jié)事了”，申請(qǐng)人不再向人民法院起訴，從而及時(shí)化解了一大批復(fù)雜的行政爭(zhēng)議，有效地維護(hù)了人民群眾的合法權(quán)益［３］。

從具體的制度運(yùn)作來(lái)看，行政復(fù)議呈波浪式發(fā)展。第一，從總體上看，行政復(fù)議案件的申請(qǐng)數(shù)量并未象人們所期待的那樣增長(zhǎng)，１９９９到２００１年，年，

全國(guó)行政復(fù)議申請(qǐng)數(shù)量呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，２００１到全國(guó)行政復(fù)議申請(qǐng)數(shù)量總體上再呈增長(zhǎng)趨

２００３年期間數(shù)量卻不斷下降；而２００３年到２００６

勢(shì)，但其中也有部分省市的行政復(fù)議申請(qǐng)數(shù)量仍然在不斷下降。２００７年全國(guó)行政復(fù)議申請(qǐng)數(shù)量又有下降。值得注意的是，同期的行政訴訟案件增長(zhǎng)明顯，

信訪中行政糾紛方面的案件也節(jié)節(jié)攀

升。這在一定程度上反映出行政相對(duì)人對(duì)行政復(fù)

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江蘇社會(huì)科學(xué)

２００７年第６期３２００８年第５期

革，吸收社會(huì)上的專家學(xué)者成為復(fù)議委員會(huì)委務(wù)院各部門的復(fù)議人員；在省級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)設(shè)立全省統(tǒng)一的行政復(fù)議人員管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一任免和管理全省各級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)的復(fù)議人員。在提高復(fù)議人員待遇的同時(shí)，建立統(tǒng)一的行政復(fù)議人員的資格準(zhǔn)入制度，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織全國(guó)的復(fù)議人員資格考試，提高復(fù)議人員的專業(yè)素質(zhì)

第二，改革審查方式，修改以書面審查為原則，聽證審理為例外的規(guī)定，確立書面審查和聽證審理相結(jié)合的方式，采用概括規(guī)定和具體列舉相結(jié)合的方式明確聽證審理的范圍。完善聽證程法定聽證范圍序，對(duì)復(fù)議申請(qǐng)人的申請(qǐng)聽證權(quán)、

以及聽證的具體程序作出明確的規(guī)定，確立行政復(fù)議聽證中的裁審分離和案卷排他性原則。

第三，擴(kuò)展行政復(fù)議的范圍。采用正面概括規(guī)定和反面列舉排除的方式界定行政復(fù)議的范圍，

除法律規(guī)定不得申請(qǐng)行政復(fù)議的案件以外，行政相對(duì)人與行政主體之間的所有行政爭(zhēng)議都可申請(qǐng)行政復(fù)議。同時(shí)把規(guī)章以下的規(guī)范性法律文件納入可以單獨(dú)申請(qǐng)行政復(fù)議的范圍。

第四，改革行政復(fù)議期間行政行為不停止執(zhí)行的規(guī)定。如果負(fù)有義務(wù)的一方當(dāng)事人是行政相對(duì)人，則以行政復(fù)議期間停止執(zhí)行為原則，不停止執(zhí)行為例外。如果負(fù)有義務(wù)的一方當(dāng)事人是行政主體，則以復(fù)議期間具體行政行為不停止執(zhí)行為原則，停止執(zhí)行為例外。這樣能夠更好地實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議制度解決行政糾紛、保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的作用，有利于更好的平衡公共利益和個(gè)人利益。

第五，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議與行政訴訟之間的制度協(xié)調(diào)。從受案范圍、審理依據(jù)、當(dāng)事人、審查標(biāo)準(zhǔn)等方面通過(guò)立法妥善協(xié)調(diào)行政復(fù)議與行政訴訟之間的脫節(jié)。

員。其實(shí)，臺(tái)灣在這方面已經(jīng)給我們積累了相當(dāng)（即復(fù)議）委員會(huì)的經(jīng)驗(yàn)。例如臺(tái)北市政府的訴愿

專家成員占３／４，專家委員不僅僅是“會(huì)診”疑難案件，而是審理所有復(fù)議案件，復(fù)議案件大部分以口頭審理方式處理，復(fù)議委員會(huì)固定“開庭”審的時(shí)間以保證專家委員的參審，市長(zhǎng)從未否定過(guò)訴愿委員會(huì)的決定……等。復(fù)議組織的超然、獨(dú)立，是作出公正復(fù)議決定的重要保障。

第三，

在審查方式上過(guò)于強(qiáng)調(diào)書面審查，存

在不可避免的缺陷。省略了各方當(dāng)事人對(duì)對(duì)方陳述事實(shí)與依據(jù)進(jìn)行據(jù)實(shí)據(jù)理反駁的程序；忽視了糾紛各方程序上的權(quán)利，使復(fù)議結(jié)果的可信賴度降低。

第四，行政復(fù)議范圍仍然不夠?qū)挿海瑑?nèi)部行政行為不能申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)可以申請(qǐng)復(fù)議的規(guī)范文件只能同具體行政行為一同申請(qǐng)復(fù)議，不能單獨(dú)提起等。其實(shí)行政復(fù)議既然是行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行復(fù)查復(fù)審，對(duì)復(fù)議范圍的規(guī)定應(yīng)當(dāng)比行政訴訟寬泛，不宜于人民法院審理的案件，都應(yīng)當(dāng)納入到行政復(fù)議范圍內(nèi)。

信訪等行政救第五，行政復(fù)議與行政訴訟、

濟(jì)途徑不銜接。很多屬于行政復(fù)議范圍的案件推給了信訪，而信訪對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的救濟(jì)不如行政復(fù)議來(lái)得及時(shí)和到位。

擺正行政復(fù)議“行政性”和“司法性”的關(guān)系，是建立完善的行政復(fù)議制度的關(guān)鍵。如果承認(rèn)行政復(fù)議是糾紛解決機(jī)制，就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)行政復(fù)議制度應(yīng)當(dāng)具有司法的秉性。強(qiáng)調(diào)復(fù)議制度的司法性并不會(huì)弱化層級(jí)監(jiān)督（行政性）的功能，相反，在解決糾紛的過(guò)程中，在相對(duì)人的質(zhì)疑中才能暴露行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的工作漏洞、不足，才能更好的實(shí)現(xiàn)行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督。“解決糾紛”和“層級(jí)監(jiān)督”在功能指向，并非截然相反，而是同線性的、同質(zhì)的。行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以在完成解決糾紛的任務(wù)中同時(shí)收層級(jí)監(jiān)督之效，兩者是可以兼得的。在此前提下，應(yīng)當(dāng)：

第一，

增強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和專業(yè)

性。參考美國(guó)的行政法官制度和韓國(guó)的行政審判委員會(huì)制度，可以考慮在縣級(jí)以上各級(jí)地方政府和國(guó)務(wù)院各部門設(shè)立獨(dú)立的不受本級(jí)政府和部門控制的行政復(fù)議委員會(huì)。復(fù)議委員會(huì)聘請(qǐng)約占復(fù)議委員會(huì)人員總數(shù)１／２以上的專家擔(dān)任委員；讓專家委員參與所有“開庭審理”的案件。

同時(shí)在國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)設(shè)立復(fù)議人員管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一任免全國(guó)各省級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)和國(guó)

注釋

《個(gè)人所得稅法》、《中［１］比如，規(guī)定行政復(fù)議制度的法律有

國(guó)公民出入境管理法》等，行政法規(guī)有《投機(jī)倒把行政處罰暫行條例》，部門規(guī)章有《對(duì)外國(guó)籍船舶管理規(guī)則》。

《行政復(fù)議法》對(duì)行政復(fù)議的功能主要定位為層級(jí)［２］但是

監(jiān)督，不主張它的準(zhǔn)司法性，正是這一點(diǎn)導(dǎo)致《行政復(fù)議法》比《行政復(fù)議條例》在復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的規(guī)定方面有所倒退。詳見劉莘：《行政法熱點(diǎn)問(wèn)題》，〔北京〕中國(guó)方正出版社２００１年版，第３１４頁(yè)。

〔北京〕《法制日?qǐng)?bào)》［３］見２００８年２月２６日第７版。

〔責(zé)任編輯：錢繼秋〕

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江蘇社會(huì)科學(xué) ２００７年第６期３２００８年第５期 行政復(fù)議的發(fā)展歷程與未來(lái)展望 劉 莘 中國(guó)政法大學(xué)行政法研究所教授 １０００８０ 一、行政復(fù)議制度的建立（１９７８－１９９０年） １．自１９７８年十一屆三中全會(huì)以后至１９８９ 年４月４日《行政訴訟法》…

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