本文關(guān)鍵詞：論社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的局限性及其建構(gòu)，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

甚至導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生。由此可見，構(gòu)建信息公開制度迫在眉睫。決策主體應(yīng)當(dāng)在法律允許的范圍內(nèi)將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的相關(guān)內(nèi)容公之于眾，讓社會(huì)公眾全面清楚地了解風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及自身的權(quán)利義務(wù)。在制度構(gòu)建中，需要明確信息公開主體的責(zé)任和信息公開的渠道，特定情形下的聽證以及對(duì)于應(yīng)公開卻沒有公開的懲處措施和救濟(jì)途徑。

　　 【注釋】

　　 [1]參見張景蓀、顏九紅：《社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制法治化提升之路》，《北京政法職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第3期；徐亞文、伍德志：《論社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的局限性及其建構(gòu)》，《政治與法律》2012年第1期；劉靖華：《社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的制度建設(shè)研究》，《學(xué)術(shù)界》2011年第10期；顧大松：《論我國(guó)房屋征收的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的功能定位及其架構(gòu)—一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的行政法學(xué)視角》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第4期等。

　　 [2]劉平等：《上海市重大行政決策程序研究報(bào)告》，《政府法制研究》2009年第3期。

　　 [3]參見許傳璽、成協(xié)中：《重大決策社會(huì)德定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的制度反思與理論建構(gòu)》，《北京社會(huì)科學(xué)》2013年第3期。

　　 [4]需要指出的是，這里所謂的“法定程序”中的“法”是指全國(guó)人大及其常委會(huì)制定和頒布的狹義上的“法”。

　　 [5]同前注[3]，許傳璽、成協(xié)中文。

　　 [6]例如，四川“遂寧模式”、山東“煙臺(tái)模式”、浙江“平陽(yáng)模式”、遼寧“沈陽(yáng)模式”、江蘇“淮安模式”等。上述模式在組織領(lǐng)導(dǎo)體制、評(píng)估內(nèi)容和流程等方面各具特色。參見楊芳勇：《重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究綜述》，《社會(huì)工作（實(shí)務(wù)版）》2011年第12期。

　　 [7]參見劉澤照、王惠佳、黃杰：《基于政策執(zhí)行的基層政府社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估—一項(xiàng)面向西部Z縣的質(zhì)性研究》，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013年第6期。

　　 [8]例如，最早開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的遂寧市所出臺(tái)的規(guī)范性文件以“簡(jiǎn)單、粗暴”的數(shù)字量化方式明確表述了相關(guān)部門及其領(lǐng)導(dǎo)人的政治責(zé)任。參見《四川遂寧推行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估從源頭上化解矛盾》， legaldaily. com. cn/dfjzz/content/2009-08/12/content_1137237. htm? node ＝7480,2014年6月28日訪問。

　　 [9]有學(xué)者認(rèn)為，“我們要防止的恰恰是用‘運(yùn)動(dòng)式治理的體制化’替代真正的制度化建設(shè)”，并對(duì)兩者作了比較（參見周鎮(zhèn)宏：《公共管理這本“經(jīng)”》（上），人民出版社2011年版，第56頁(yè)）。有學(xué)者更進(jìn)一步對(duì)“體制化”與“法治化”（即周鎮(zhèn)宏所認(rèn)為的“制度化”）進(jìn)行了6個(gè)方面的對(duì)比（參見付翠蓮：《重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法治保障研究》，《行政與法》2013年第3期）。

　　 [10]參見劉威：《耗資7億大橋僅9月“脫皮”負(fù)責(zé)人：外國(guó)材料水土不服》, xinhuanet. com/local/2013-11/27/c_118307240.htm,2014年6月28日訪問。

　　 [11]參見《郭有明落馬背后：最大招商成爛尾致宜昌元?dú)獯髠罚?sina. com. en/news/d/2013-12-05/0729126621.html,2014年4月18日訪問。

　　 [12]參見王仰文：《重大行政決策責(zé)任追究的事項(xiàng)范圍研究》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2013年第5期。

　　 [13]例如，《甘肅省張掖市重大決策和項(xiàng)目建設(shè)信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法（試行）》第4條規(guī)定的評(píng)估內(nèi)容（參見中共張掖市委、張掖市人民政府：《關(guān)于印發(fā)〈張掖市重大決策和項(xiàng)目建設(shè)信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法（試行）〉的通知》，《張掖政報(bào)》2010年第4期），與寧夏回族自治區(qū)石嘴山市人民政府發(fā)布的《關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的實(shí)施意見（試行）》第2條規(guī)定的評(píng)估范圍（參見http : //www.szsyz. gov. cn/zgdzsfwbgs/wjhb/112024. htm,2014年8月3日訪問）就存在較大的差異。

　　 [14]參見《關(guān)于〈上海市重大行政決策程序規(guī)定（草案）〉征詢公眾意見的公告》, hexun. com/2013-12-23/160835958.html,2014年8月3日訪問。

　　 [15]羅豪才：《社會(huì)轉(zhuǎn)型中的我國(guó)行政法制》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第1期。

　　 [16]趙鵬：《知識(shí)與合法性：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的行政法治原理》，《行政法學(xué)研究》2011年第4期。

　　 [17][英]伊麗莎白·費(fèi)雪：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政憲政主義》，沈巋譯，法律出版社2012年版，，第22頁(yè)。

　　 [18]黃錦堂：《行政法的產(chǎn)生與發(fā)展》，載翁岳生編：《行政法》上冊(cè)，中國(guó)法制出版社2009年版，第108頁(yè)。

　　 [19]同前注[17]，伊麗莎白·費(fèi)雪書，第44頁(yè)。

　　 [20][美]羅伯特·D．帕特南：《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》，王列、賴海榕譯，江西人民出版社2001年版，第215頁(yè)。

　　 [21]從體系上講，行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估由核心制度、技術(shù)性制度和支撐性制度所構(gòu)成。限于篇幅，筆者只闡述核心制度。

　　 [22]同前注[1]，徐亞文、伍德志文。

　　 【摘要】我國(guó)現(xiàn)行行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的合法性危機(jī)之癥結(jié)在于缺失行政法的程序構(gòu)造與制度理性。試圖以工具主義程序觀為中心來重構(gòu)該制度的方案難以化解合法性危機(jī)，而以決策事項(xiàng)為邏輯起點(diǎn)，以程序正義為理念來重構(gòu)該制度則是較為可行的路徑。對(duì)于具有客觀屬性的決策事項(xiàng)，需要運(yùn)用偏向科學(xué)的“理性一工具范式”策略；對(duì)于體現(xiàn)主觀屬性的決策事項(xiàng)，則要運(yùn)用偏向民主的“商談一建構(gòu)范式”策略。以程序正義為理念，需要遵循避免偏私、合作式評(píng)估和信息公開等原則；對(duì)于核心制度，應(yīng)構(gòu)建以地方人大及其常委會(huì)為主導(dǎo)的決策主體與評(píng)估主體分離制度、利益聲明和回避制度、評(píng)估咨詢制度和同行評(píng)審制度以及信息公開制度。

　　 【關(guān)鍵詞】行政決策；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；程序正義；合法性危機(jī)；風(fēng)險(xiǎn)

　　 自本世紀(jì)以來，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，行政機(jī)關(guān)開始重視其決策活動(dòng)本身所帶來的不確定的負(fù)面后果。于是，關(guān)于如何評(píng)估行政決策風(fēng)險(xiǎn)的法律制度便應(yīng)運(yùn)而生。對(duì)此，國(guó)務(wù)院于2010年頒布了《關(guān)于全面加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《法治政府的意見》），于2012年下發(fā)了《關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見（試行）的通知》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）。至此，中央層面的兩個(gè)規(guī)范性文件對(duì)行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度作了“頂層”設(shè)計(jì)。這些意見并沒有對(duì)行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度加以界定，而是從評(píng)估范圍和內(nèi)容、評(píng)估責(zé)任主體、評(píng)估程序和要求等方面對(duì)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的內(nèi)容作出了規(guī)定。隨后，不少地方政府也出臺(tái)了相關(guān)規(guī)范性文件。雖然從表面上看，從中央到地方的行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度已經(jīng)漸次形成，但究其實(shí)質(zhì)，其法治化狀態(tài)卻不容樂觀。

　　 基于這種現(xiàn)狀，行政法學(xué)界已有學(xué)者對(duì)該制度加以檢討。他們通過對(duì)調(diào)整行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估規(guī)范性文件的分析，認(rèn)為存在的問題主要是：風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體不中立、評(píng)估范圍不明確、評(píng)估效力不足、信息不公開等，進(jìn)而提出以工具主義程序觀為中心來重構(gòu)該制度。[1]筆者認(rèn)為，這些反思性研究成果對(duì)于推動(dòng)行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的合法性具有一定意義，但缺乏對(duì)該制度實(shí)踐的宏觀把握，對(duì)制度之整體構(gòu)造并沒有予以充分檢視。有鑒于此，筆者將從宏觀上揭示該項(xiàng)制度合法性危機(jī)的癥結(jié)，以程序正義為理念來重新設(shè)計(jì)該制度。

　　 一、先行行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度合法性危機(jī)之癥結(jié)

　　 在行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估領(lǐng)域，學(xué)界和實(shí)務(wù)界多以社會(huì)穩(wěn)定決策風(fēng)險(xiǎn)作為評(píng)估對(duì)象來研究，然而，行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并不僅限于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。從實(shí)踐來看，它還指“公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)”[2]等領(lǐng)域，也關(guān)涉“重大問題決策”領(lǐng)域。筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度合法性危機(jī)的癥結(jié)在于欠缺行政法上的“程序構(gòu)造與制度理性”。[3]這主要體現(xiàn)為如下三個(gè)方面。

　　 （一）形式：工作流程而非程序規(guī)則

　　 《法治政府的意見》提出，要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。然而，“必經(jīng)程序”并非“法定程序”。[4]“法定”之外的“必經(jīng)程序”極易蛻變?yōu)椤皼Q策主體決策權(quán)限范圍內(nèi)的一種裁量程序，無法經(jīng)由行政復(fù)議和訴訟接受完整的合法性檢測(cè)”。[5]

　　 在這種“必經(jīng)程序”理念引導(dǎo)下，目前地方政府紛紛出臺(tái)了具有自我規(guī)制形式的關(guān)于行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的各類“意見”、“辦法（試行）”和“規(guī)定”等。對(duì)其分析，不難發(fā)現(xiàn)，在該理念指引下形成的文本已經(jīng)演變成一種流程式的工作守則，通篇列舉了“步驟”、“環(huán)節(jié)”、“方式”等工作要求，卻難以體現(xiàn)法治的精神。此類風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度其實(shí)是為行政機(jī)關(guān)的單方行為披上了偽裝的斗篷，目的是確保行政決策的便易性，以讓行政機(jī)關(guān)更為便捷地認(rèn)定所謂的“公共利益”。以社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為例，近年來，雖然該項(xiàng)制度取得了若干典型經(jīng)驗(yàn)，[6]但在地方實(shí)踐中，它的弊端也非常明顯。不少基層政府部門不乏在“必經(jīng)程序”的諸多步驟、環(huán)節(jié)中“采取多種‘彈性’變通路徑”，乃至將其簡(jiǎn)化為諸如“領(lǐng)導(dǎo)小組＋內(nèi)部座談＋文字報(bào)告”等形式，[7]扭曲了行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的實(shí)質(zhì)。如僅僅將行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的程序規(guī)則以工作流程的樣態(tài)呈現(xiàn)，那么對(duì)應(yīng)的責(zé)任必然是工作紀(jì)律。《法治政府的意見》頒布兩年后，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《指導(dǎo)意見》第7條就規(guī)定：“決策機(jī)關(guān)和有關(guān)部門及其工作人員要遵守工作紀(jì)律，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告和會(huì)議討論情況嚴(yán)格保密�！边@種話語(yǔ)體系排除了法律術(shù)語(yǔ)的規(guī)范表達(dá)，與法治目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。

　　 （二）本質(zhì)：體制化而非法治化

　　 在西方國(guó)家，對(duì)行政決策的法律規(guī)制是行政合法性原則的基本要求，通過理性的制度設(shè)計(jì)以便制約行政決策中行政機(jī)關(guān)寬泛的自由裁量權(quán)。而在我國(guó)，對(duì)行政決策的法律規(guī)制在很大程度上遵循的是經(jīng)驗(yàn)主義而非理性主義思維。這種經(jīng)驗(yàn)主義與我國(guó)秉承科層官僚制的行政機(jī)關(guān)之架構(gòu)有著密切聯(lián)系，行政決策人員的職務(wù)晉升在很大程度上依賴于其經(jīng)驗(yàn)豐富與否，在事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定決策領(lǐng)域尤為如此。而在行政決策過程中嵌入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估則是用來增加“分析”在決策中所占比重的方式，目的是提升決策科學(xué)化水平。

　　 由于目前行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要是以一種“必經(jīng)程序”的觀念來增加決策中理性分析的比重，“體制化”的行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度便被提上日程。地方政府一方面從組織架構(gòu)和資源配置中強(qiáng)化政府的維穩(wěn)能力，例如，成立專門的維穩(wěn)機(jī)構(gòu)（維穩(wěn)辦、應(yīng)急辦、綜治辦等）、設(shè)立專項(xiàng)維穩(wěn)基金等；另一方面，強(qiáng)調(diào)“誰決策誰負(fù)責(zé)”，推行干部考核決策失誤“零指標(biāo)”，[8]并以激勵(lì)機(jī)制和壓力措施來補(bǔ)強(qiáng)決策的政治壓力。這種做法，學(xué)者稱之為“運(yùn)動(dòng)式治理方式的體制化”。[9]筆者認(rèn)為，這是對(duì)當(dāng)前行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度本質(zhì)的最為確切的認(rèn)定。這種“體制化”的趨向與法治化有著明顯區(qū)別，甚至與后者格格不入。

　　 1.“體制化”的核心是人治，將行政權(quán)力和行政首長(zhǎng)的意志凌駕于法律之上。仍以社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為例，“體制化”的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以人的權(quán)力意識(shí)消解法治。從權(quán)力出發(fā)有兩種典型樣式，一是按照領(lǐng)導(dǎo)意志辦事，具有很強(qiáng)的隨意性；二是為維護(hù)地方或部門利益，運(yùn)用各種包括濫用警力在內(nèi)的非法行政手段�！绑w制化”雖然有利于快速消解不穩(wěn)定因素，但缺乏對(duì)權(quán)利的尊重和維護(hù)。不穩(wěn)定因素雖在一時(shí)被壓制，卻很容易積累發(fā)展成為更大程度的不穩(wěn)定因素。因此，沒有法治的有效引導(dǎo)和制約，“體制化”的評(píng)估方式必然以權(quán)力大于權(quán)利的恣意使行政決策凌駕于法律之上，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估便成了掩蓋“權(quán)大于法”的幌子。例如，2012年12月耗資近7億元的蚌埠大慶路淮河公路橋建成通車，僅9個(gè)月后，主橋面就出現(xiàn)了“脫皮”現(xiàn)象。對(duì)此相關(guān)部門解釋說，除了車輛超載因素外，最主要的原因是橋面上使用的全部是進(jìn)口材料，而外國(guó)的材料設(shè)計(jì)不適應(yīng)蚌埠的高溫。[10]這種將原因歸結(jié)為天氣的“水土不服論”不免讓人生疑，何以在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中僅僅對(duì)運(yùn)用他國(guó)材料作可行性評(píng)估而沒有作不可行評(píng)估？這不免讓人產(chǎn)生聯(lián)想，決策者是為片面追求政績(jī)從權(quán)力意識(shí)出發(fā)進(jìn)行建橋決策，從而脫離了法律的制約，最終導(dǎo)致“脫皮”現(xiàn)象的發(fā)生。

　　 2.“體制化”的關(guān)鍵是權(quán)力和資源的進(jìn)一步集中，這與法治化所要求的權(quán)力的適當(dāng)分工與制約格格不入�！绑w制化”集中表現(xiàn)為，依靠行政權(quán)力及其所掌握的資源優(yōu)勢(shì)來維系行政決策的可接受性，甚至以一種不計(jì)成本、不講規(guī)則的資源揮霍方式來處理和消解決策過程中的風(fēng)險(xiǎn)。在此思維下，行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度便成了行政權(quán)可有可無的裝飾品，甚至是“任人打扮的奴婢”。例如，2013年11月被中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和監(jiān)察部調(diào)查的湖北省原副省長(zhǎng)郭有明，其任職宜昌市委書記期間最大的“政績(jī)工程”—三峽全通涂鍍板項(xiàng)目于2009年破土動(dòng)工，總投資額高達(dá)200億元，一度成為宜昌乃至湖北全省的招商引資樣板。但在短短3年之后，公司經(jīng)營(yíng)就已舉步維艱，面臨巨額資金壓力，致生產(chǎn)停滯。政府被企業(yè)綁架變成“保姆”，雖然當(dāng)?shù)卣當(dāng)?shù)次伸手相助，亦未能挽回頹勢(shì)。[11]這種狀態(tài)的形成，與體制化的權(quán)力集中密切關(guān)聯(lián)，在決策主體的力推和主導(dǎo)下，對(duì)于項(xiàng)目長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估便成了走過場(chǎng)的“形式”。

　　 3.“體制化”的渠道是架設(shè)更多的政府部門和過度行政化。比如，在食品安全行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度中，為了便于食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的運(yùn)行，國(guó)家于2009年專門成立了“國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心”和“國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)”，并制定了《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定（試行）》。又如，地方政府為了保障重大事項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，一般都成立了重大事項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨委書記（或者地方行政首長(zhǎng)）任組長(zhǎng)，副書記（或地方行政副職首長(zhǎng)）任副組長(zhǎng)，將維穩(wěn)、信訪、法制、發(fā)改委等數(shù)十個(gè)部門列為成員單位，下設(shè)辦公室，為制度運(yùn)行提供保障。毋庸置疑，架設(shè)過多的行政部門以及過度行政化將導(dǎo)致國(guó)家資源的浪費(fèi)。在國(guó)家資源總量一定時(shí)期內(nèi)保持不變的情況下，勢(shì)必減緩司法建設(shè)和社會(huì)建設(shè)資源的配置力度。而法治化的行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度則強(qiáng)調(diào)通過完善行政復(fù)議、行政訴訟以及健全公眾參與等制度來確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的合法和有序推進(jìn)。對(duì)于沒有經(jīng)過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的行政決策，則需要通過行政復(fù)議和司法審查制度來加以矯正。對(duì)于涉及廣大公眾切身利益的行政決策，則需要建立有效的制度來吸納公眾的意見和建議。

　　 4.“法治化”認(rèn)為穩(wěn)定和表達(dá)缺一不可，體制化則認(rèn)為剛性穩(wěn)定壓倒一切。在我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度中，“體制化”體現(xiàn)出三方面的特點(diǎn)：（1）在評(píng)估方式方面，注重單方評(píng)估，忽視溝通評(píng)估。（2）在評(píng)估類型方面，多是應(yīng)急型、運(yùn)動(dòng)型、資源補(bǔ)償型評(píng)估，忽視合作式評(píng)估。（3）在評(píng)估效果方面，多屬短期穩(wěn)定、個(gè)案穩(wěn)定的評(píng)估，忽略長(zhǎng)期穩(wěn)定評(píng)估�！绑w制化”認(rèn)定的剛性穩(wěn)定蘊(yùn)含著自我封閉的制度邏輯，這種自我封閉的一個(gè)重要特性就是排除了體制外的社會(huì)力量的介入。在該目標(biāo)及其邏輯指引下，決策主體篤信決策的有效只能依靠政府的力量。而“法治化”則相信實(shí)行行政決策需要全社會(huì)的參與和合作。一元化的行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的最大弊端是表達(dá)和溝通的缺失，它將扼殺公民的積極性、創(chuàng)造性和自主性，最終導(dǎo)致權(quán)力的專斷、評(píng)估的“形式化”和決策的低效，無利于該制度的合法和有序運(yùn)行。

　　 （三）文本：模糊化而非精細(xì)化

　　 《法治政府的意見》中明確要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。那么，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與公眾參與、專家論證、合法性審查和集體討論的關(guān)系是否構(gòu)成一個(gè)完整的程序鏈條？結(jié)構(gòu)是否合理？操作性若何？邏輯是否吻合？?jī)?nèi)在價(jià)值是否存在沖突？這些問題，該意見都沒有作出明確的規(guī)定，在實(shí)踐中，一些地方政府將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與其他程序、步驟相混淆的情形時(shí)有發(fā)生，甚至干脆將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等同于“不可行論證”。

　　 事實(shí)上，這種模糊性在一些地方政府出臺(tái)的關(guān)于行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的規(guī)范性文件中也體現(xiàn)得淋漓盡致。比如，對(duì)于何謂需要評(píng)估的“重大行政決策”，這些文件往往語(yǔ)焉不詳或者存在很大差異。它們通常以“概括＋列舉＋兜底”的表述形式規(guī)定需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的事項(xiàng)，[12]其中，兜底條款中的其他重大事項(xiàng)則由決策主體自行確定，這就極有可能將本應(yīng)列入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的事項(xiàng)作為非重大事項(xiàng)來對(duì)待，從而逃脫風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序的制約。對(duì)于需要作風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的決策事項(xiàng)，它們的列舉也不盡相同，有的甚至差異較大。[13]又如，對(duì)于具體的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，它們只作簡(jiǎn)單規(guī)定，而不作具體的制度設(shè)計(jì)。以上海市為例，上海市政府于2013年將《上海市重大行政決策程序規(guī)定》列入年度立法計(jì)劃，在公開征求意見的《上海市重大行政決策程序規(guī)定（草案）》中，整篇唯有第13條介紹了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估這一環(huán)節(jié)，而沒有具體操作的規(guī)定。[14]

(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

二、重構(gòu)行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度之邏輯起點(diǎn)與基本原則

　　 “行政法制的改革過程，在一定程度上也是一個(gè)制度試錯(cuò)過程。”[15]對(duì)于實(shí)踐先于理論而行的行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，應(yīng)容許它的試錯(cuò)實(shí)踐。可是，在理論上，這種容忍程度應(yīng)當(dāng)有所降低。于是，行政法學(xué)者提出了化解行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度合法性危機(jī)的方案。學(xué)者所開出的藥方多以程序?yàn)橹行膩碇貥?gòu)該制度，其中最為典型的觀點(diǎn)是：“通過制度建構(gòu)，確保規(guī)制活動(dòng)是開放的，能夠充分探索已有知識(shí)并隨時(shí)接納新的關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的信息；同時(shí)是審慎的，能夠?qū)ΜF(xiàn)有信息進(jìn)行仔細(xì)權(quán)衡，慎重地進(jìn)行政策選擇。這一法治化的方案，主要是一種程序主義的進(jìn)路。它通過建立一個(gè)程序框架，使各種觀點(diǎn)能夠理性交換、相互理解、充分論證，進(jìn)而使決策的考慮足夠廣泛，最大化運(yùn)用現(xiàn)有知識(shí)來形成洞見，并因此獲得合法性。”[16]該觀點(diǎn)認(rèn)為，程序不具有自主性和獨(dú)立價(jià)值，它只是實(shí)現(xiàn)實(shí)體法目的的手段或途徑。這與功利主義大師邊沁的主張相一致。

　　 沿著這一工具主義程序進(jìn)路，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度演變成了一種保障行政機(jī)關(guān)決策、體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)意志的機(jī)制，喪失了其應(yīng)有的內(nèi)在價(jià)值，而且也沒有緩解其“流程化”、“體制化”和“模糊化”的弊端。不難發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行的關(guān)于行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的規(guī)范性文件中，該制度的構(gòu)成要素及運(yùn)行條件都打上了行政機(jī)關(guān)的烙印，體現(xiàn)了強(qiáng)烈的行政主導(dǎo)性。例如，《上海市重大行政決策程序規(guī)定（草案）》第7條規(guī)定，決策事項(xiàng)是否啟動(dòng)由行政機(jī)關(guān)決定，公眾并沒有啟動(dòng)“決策事項(xiàng)”的權(quán)利。在實(shí)踐中，此類工具導(dǎo)向的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度無法體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中多元主體的利益，與復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)現(xiàn)實(shí)相脫離。經(jīng)由這種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度所產(chǎn)生的行政決策并不真正具有合法性。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的工具主義程序觀，英國(guó)學(xué)者伊麗莎白·費(fèi)雪指出：“法律的作用不是工具性的。盡管法律框架創(chuàng)造了技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)決策的環(huán)境，但是法律框架所做的遠(yuǎn)不止此。法律上的爭(zhēng)論其實(shí)是爭(zhēng)論技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)決策特定進(jìn)路之合法性的場(chǎng)合，而且爭(zhēng)論運(yùn)用的是法律術(shù)語(yǔ)。此外，法律對(duì)話不僅僅關(guān)注技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)本身，也關(guān)注技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)決策與更大范圍內(nèi)法律概念和觀念之間的關(guān)聯(lián)。這樣的對(duì)話影響技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)決策�！盵17]

　　 筆者認(rèn)為，相比以上方案，以決策事項(xiàng)為邏輯起點(diǎn)，以程序正義為理念來設(shè)計(jì)行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是可行路徑。對(duì)于不同屬性的決策事項(xiàng)，要分別采取偏向科學(xué)的“理性一工具范式”策略和偏向民主的“商談一建構(gòu)范式”策略；以程序正義為理念，需要遵循避免偏私、合作式評(píng)估和信息公開等原則。

　　 （一）評(píng)估的邏輯起點(diǎn)：決策事項(xiàng)

　　 “法律若欲發(fā)揮規(guī)范效力，則必須針對(duì)現(xiàn)實(shí)情形。”[18]作為規(guī)范行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法律制度也必須針對(duì)行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的現(xiàn)實(shí)。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度所對(duì)應(yīng)的現(xiàn)實(shí)情形是，需要行政機(jī)關(guān)決策的事項(xiàng)本身存在“風(fēng)險(xiǎn)”，因此，如何將“風(fēng)險(xiǎn)”從決策事項(xiàng)中剝離出來，是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度存在的主要價(jià)值。但是“風(fēng)險(xiǎn)”存在主客觀的雙重屬性，即它既具有客觀存在性，又具有主觀建構(gòu)性。與之對(duì)應(yīng)的解決策略則分為偏向科學(xué)的“理性一工具范式”策略和偏向民主的“商談一建構(gòu)范式”策略。[19]對(duì)于前者，它所對(duì)應(yīng)的決策事項(xiàng)往往是客觀的、可計(jì)量的、不確定性是可控的。例如，在環(huán)境決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，對(duì)噪音、化學(xué)物質(zhì)應(yīng)該采取何種污染控制措施等；對(duì)于后者，則主要是復(fù)雜的社會(huì)甚至是政治爭(zhēng)議涉及價(jià)值和認(rèn)識(shí)論的難題，例如，由通貨膨脹、失業(yè)率、城鄉(xiāng)差距等指標(biāo)影響的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

　　 對(duì)于不同屬性的行政決策事項(xiàng)，自然應(yīng)有不同的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估策略與之對(duì)應(yīng)，并構(gòu)建相應(yīng)的程序規(guī)則。對(duì)于具有客觀屬性的決策事項(xiàng)，需要基于科學(xué)性質(zhì)的信息和理性的專門知識(shí)，高度依賴“成本一效益”分析以及量化分析工具，對(duì)行政決策機(jī)關(guān)的行政裁量權(quán)施加相對(duì)較嚴(yán)格的控制；對(duì)于具有主觀屬性的決策事項(xiàng)，則需要廣泛的信息和社會(huì)公眾等多方主體的知識(shí)，依賴于合作、商談等定性分析手段。由此可見，不考慮決策事項(xiàng)之屬性與類別而直接以程序工具主義為中心來建構(gòu)行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的方案，極易將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)相剝離，從而導(dǎo)致工作流程式的行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。

　　 （二）構(gòu)建行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度所要遵循的基本原則

　　 顯然，對(duì)于科學(xué)的行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度之建構(gòu)，需要回到復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)，以決策事項(xiàng)為邏輯起點(diǎn)，并以程序正義理念而非單純的程序工具主義作為指導(dǎo)。程序正義是要在程序工具主義和程序本位主義之間尋得某種程度的平衡，畢竟決策需要在公共利益和私人利益之間進(jìn)行平衡，其正當(dāng)性也需要各方主體的妥協(xié)才能實(shí)現(xiàn)。形成一種架構(gòu)于程序正義基礎(chǔ)之上的兼顧工具主義與本位主義的行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，在這種制度中，應(yīng)遵循一種最低限度的程序正義。

　　 這種最低限度的程序正義之前提是保證在行政決策中風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一種法定程序。如果行政機(jī)關(guān)未履行該法定程序，那么行政決策將成為行政復(fù)議或行政訴訟的撤銷對(duì)象或確認(rèn)違法的法定理由，以避免在實(shí)踐中因必經(jīng)程序?qū)е碌娘L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)在結(jié)構(gòu)錯(cuò)亂之現(xiàn)象。在此基礎(chǔ)上的最低限度的程序正義應(yīng)當(dāng)包括程序中立性、程序參與性和程序公正性等內(nèi)容。對(duì)于行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的正當(dāng)性而言，最低限度的程序正義可以導(dǎo)出避免偏私、合作式評(píng)估和信息公開三項(xiàng)基本原則。

　　 1．避免偏私的原則。避免偏私的最樸素?cái)⑹鍪侨魏稳瞬荒艹蔀樽约喊讣姆ü�。它要求決定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律效力的評(píng)估主體處于中立、超然、不偏不倚的地位，對(duì)參與行政決策過程的其他主體及其相關(guān)事項(xiàng)不得存有偏見、歧視和利害關(guān)系。這是程序正義對(duì)行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度中起決定作用的評(píng)估主體之正當(dāng)要求�；谶@一原則，行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度不僅要求評(píng)估主體與決策主體分離，而且還要求評(píng)估專家應(yīng)避免被“俘獲”，評(píng)估過程的公允不可輕易被利益集團(tuán)或權(quán)力主體所操作，評(píng)估效力的公平運(yùn)用，以及一旦出現(xiàn)偏私情形后的監(jiān)督與救濟(jì)等。它應(yīng)該作為一種價(jià)值觀念浸潤(rùn)在整個(gè)評(píng)估制度之中，包括利益聲明制度、回避制度、評(píng)估咨詢制度、決策主體與評(píng)估主體分離制度等。

　　 2．合作式評(píng)估原則。合作式評(píng)估是指權(quán)利受到或可能受到?jīng)Q策執(zhí)行影響的“利益相關(guān)者”（包括公民、法人及其他社會(huì)組織）有權(quán)以平等的身份參與到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程中來，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的形成發(fā)揮實(shí)質(zhì)性影響�！白栽傅暮献骺梢詣�(chuàng)造出個(gè)人無法創(chuàng)造的價(jià)值，無論這些個(gè)人多么富有，多么精明�！盵20]因此，合作式評(píng)估強(qiáng)調(diào)的是富有意義的參與，而不是形式上的出席或者到場(chǎng)。由于風(fēng)險(xiǎn)具有客觀存在和主觀建構(gòu)二元屬性，合作式風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不僅需要專家意見，也需要公眾偏好以增進(jìn)評(píng)估質(zhì)量，進(jìn)而提高公民對(duì)行政決策主體的信任。如果行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度為受行政決定影響的利害關(guān)系主體提供了溝通平臺(tái)，就可能通過合意實(shí)現(xiàn)所有人或多數(shù)人普遍接受的妥協(xié)，基于這一過程所作出的行政決策就在微觀意義上具有了合法性。圍繞合作式評(píng)估原則，行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)構(gòu)建動(dòng)議、說明理由、同行評(píng)審、監(jiān)督與救濟(jì)等制度體系。

　　 3．信息公開原則。信息公開原則是指行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序的每一階段、步驟、環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)以評(píng)估各方參與主體和社會(huì)公眾看得見的方式進(jìn)行。這是程序正義對(duì)整個(gè)行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度本身的最低限度要求，它要求無論是過程性信息還是結(jié)果性信息，除法定豁免公開的理由外，都應(yīng)該無條件、不設(shè)置障礙地向公眾公開。如若評(píng)估主體在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中不公開信息，那么公眾將無法收到權(quán)威、客觀的信息，更無法對(duì)決策的風(fēng)險(xiǎn)是否存在以及存在程度進(jìn)行思考，自然無法參與到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中來。如此一來，行政決策的合法性根基就成了無源之水。故此，需要構(gòu)建多中心的信息公開制度和聽證制度。

　　 三、行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估核心制度之建構(gòu)

　　 若要使重構(gòu)的行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度真正能發(fā)揮保障行政決策的科學(xué)性、維護(hù)社會(huì)公眾合法權(quán)益之功能，并在全國(guó)范圍進(jìn)行推廣，那么必須從行政法上建構(gòu)相應(yīng)的制度。筆者認(rèn)為，在遵循前述基本原則的基礎(chǔ)上，行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估核心制度[21]主要有如下四項(xiàng)。

　　 1．構(gòu)建以地方人大及其常委會(huì)為主導(dǎo)的決策主體與評(píng)估主體分離制度�，F(xiàn)行的行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度多以社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為范本，以《指導(dǎo)意見》第5條為藍(lán)本。從該條可以看出，國(guó)家建立行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度時(shí)，是將決策主體與評(píng)估主體一并揉合到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，其中，決策主體起決定性作用，評(píng)估主體或“被指定”或“根據(jù)工作需要”而參與。由于行政決策主體承擔(dān)決策責(zé)任，評(píng)估主體承擔(dān)評(píng)估責(zé)任，如果決策主體的責(zé)任囊括了評(píng)估責(zé)任，則其極可能以自身所具有的強(qiáng)大的公權(quán)力來影響風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的整個(gè)過程和評(píng)估各方參與主體的判斷，進(jìn)而影響風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果。由此，為避免這種情況的發(fā)生，亟需構(gòu)建決策主體與評(píng)估主體分離制度。

　　 鑒于公權(quán)力的特殊性，為防止其異化，筆者認(rèn)同一些學(xué)者提出的以地方人大及其常委會(huì)主導(dǎo)行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的觀點(diǎn)。[22]原因在于，長(zhǎng)期以來，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)在制約行政權(quán)力方面的作用不甚明顯，通過此種渠道可以將人大及其常委會(huì)的監(jiān)督功能充分發(fā)揮出來，況且，對(duì)于重大行政決策實(shí)施監(jiān)督也是人大及其常委會(huì)的職能所在。此外，也可以更好地提高社會(huì)公眾對(duì)該制度的認(rèn)同。由此，可構(gòu)建地方人大及其常委會(huì)主導(dǎo)評(píng)估的決策主體與評(píng)估主體分離制度。需要說明的是，地方人大及其常委會(huì)主導(dǎo)評(píng)估過程并不意味著其就等同于評(píng)估主體，它們只負(fù)責(zé)設(shè)置議程、下達(dá)評(píng)估任務(wù)、列舉不予評(píng)估情形、規(guī)定優(yōu)先評(píng)估項(xiàng)目以及對(duì)評(píng)估過程加以全程監(jiān)督。換言之，人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的組織，而具體如何評(píng)估則由專家、利益相關(guān)者和一般公眾組成的評(píng)估主體進(jìn)行。當(dāng)然，行政決策主體依然是相關(guān)的行政機(jī)關(guān)。

　　 2．構(gòu)建利益聲明和回避制度。利益聲明制度是指參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的專家在開始評(píng)估之前應(yīng)該做一份利益聲明，以表明其與所要參與評(píng)估的事項(xiàng)沒有直接的利害關(guān)系，對(duì)于每次評(píng)估之前的利益聲明都應(yīng)該記錄在案，并在當(dāng)?shù)毓俜骄W(wǎng)頁(yè)或者媒體上公布，供公眾查詢和監(jiān)督。該制度的基本內(nèi)容是：利益聲明應(yīng)在評(píng)估開始之前的7日內(nèi)公布，應(yīng)規(guī)定利益聲明的具體內(nèi)容，建立評(píng)估專家的退出制度，公示評(píng)估專家的退出理由；制定配套的具有可操作性的《識(shí)別和處理利益或利害關(guān)系規(guī)則》，對(duì)何謂利益或利害關(guān)系進(jìn)行清晰界定，對(duì)審查和處理程序以及各方主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，明確虛假利益聲明的法律后果。在構(gòu)建利益聲明制度時(shí)，不妨可參考?xì)W盟《統(tǒng)一食品安全法》第37條和歐盟食品安全管理局發(fā)布的《關(guān)于利益宣告的政策》、《識(shí)別和處理潛在的利益沖突的規(guī)則》等具有行政裁量基準(zhǔn)性質(zhì)的規(guī)定。在評(píng)估過程中，其他主體或社會(huì)公眾如認(rèn)為評(píng)估專家與所評(píng)估事項(xiàng)有利害關(guān)系的，有權(quán)要求其回避，類似的立法如《國(guó)家藥品審評(píng)專家管理辦法》第21條的規(guī)定。

　　 3．構(gòu)建評(píng)估咨詢制度和同行評(píng)審制度。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的多方參與容易造成社會(huì)公眾在數(shù)量上過多而專家相對(duì)較少的情形，這將出現(xiàn)感性和價(jià)值偏好成分占優(yōu)勢(shì)，而理性和科學(xué)分析成分被減弱的情況。對(duì)這種失衡狀態(tài)的解決途徑，不能采取降低公眾在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程中之“比重”的簡(jiǎn)單方法，而應(yīng)該提升公眾的理性知識(shí)水平。這就需要構(gòu)建評(píng)估咨詢制度。該項(xiàng)制度的核心在于，評(píng)估咨詢主體與行政機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾應(yīng)當(dāng)保持獨(dú)立，從而確保它們獨(dú)立和理性地提供智識(shí)支撐，發(fā)揮符合自身角色的作用。

4．構(gòu)建信息公開制度。在行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度中，許多重要的公共信息不夠透明，尤其是影響社會(huì)穩(wěn)定的群體性事件，一些行政機(jī)關(guān)往往將這些事件中的信息視為“機(jī)密”，并認(rèn)為一旦公開就會(huì)對(duì)事件的順利處置人為地造成干擾，例如，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《指導(dǎo)意見》第7條以“工作紀(jì)律”為名，要求對(duì)“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告和會(huì)議討論情況嚴(yán)格保密”。殊不知，這樣做的后果只能導(dǎo)致公眾與決策主體之間的信息不對(duì)稱，使其處于“合乎理性的無知”狀態(tài)，影響其參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，最終也會(huì)危及行政決策的可接受性，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

  本文關(guān)鍵詞：論社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的局限性及其建構(gòu)，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。