本文關(guān)鍵詞：社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)管理國(guó)際比較分析，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

　　李倩　

　　防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，保持財(cái)政的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，已成為一個(gè)世界性的課題。國(guó)外對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究萌芽于20世紀(jì)80年代，其代表是哈娜?潑拉柯娃?布瑞克西提出的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣?yán)碚�。根�?jù)其理論，社會(huì)保障是政府的直接隱性債務(wù)。從世界各國(guó)的實(shí)踐來看，社會(huì)保障是政府職能的重要部分，與政府財(cái)政活動(dòng)密不可分。一方面，財(cái)政制約著社會(huì)保障分配的總量和結(jié)構(gòu)。另一方面，財(cái)政是社會(huì)保障資金失衡的最后責(zé)任人。隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)保障財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)已成為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要組成部分。20世紀(jì)七八十年代，西方國(guó)家陷入“滯脹”。財(cái)政收入急劇下滑，失業(yè)、貧困加劇，社會(huì)保障支出急劇增長(zhǎng)對(duì)財(cái)政造成了很大壓力，甚至財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。各國(guó)不得不采取措施，改革社會(huì)保障制度，防范和化解財(cái)政的不可持續(xù)性的危機(jī)。對(duì)我國(guó)而言，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步深化，我國(guó)社會(huì)保障發(fā)展層次不平衡，增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)。認(rèn)真研究發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)拓寬思路，提高我國(guó)的社會(huì)保障財(cái)政管理水平，指導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)防范，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定無疑是有建設(shè)意義的。

　　一、社會(huì)保障財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的含義

　　武漢大學(xué)楊紅燕認(rèn)為，社會(huì)保障財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指社會(huì)保障體系因自身內(nèi)部與外部不確定，致使社會(huì)保障的“減震器”、“安全網(wǎng)”功能無法發(fā)揮，繼而轉(zhuǎn)化為財(cái)政責(zé)任，引發(fā)財(cái)政持續(xù)收不抵支、累累財(cái)政赤字的潛在可能性。社會(huì)保障收支失衡、經(jīng)濟(jì)衰退帶來失業(yè)率增加、大災(zāi)害帶來社會(huì)救助支出增加等問題都會(huì)造成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　政府公共部門采用有關(guān)制度和程序?qū)ι鐣?huì)保障財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行界定、評(píng)估，通過收支活動(dòng)以及相應(yīng)政策，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制和最小化就是社會(huì)保障財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理。

　　二、發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理

　　20世紀(jì)90年代以來，日本經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)低迷，養(yǎng)老金空洞化現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。在公共養(yǎng)老金計(jì)劃中，一個(gè)人繳費(fèi)40年后領(lǐng)取的全額養(yǎng)老金大約相當(dāng)于勞動(dòng)人口工資的70%；在美國(guó)，因藥品價(jià)格的壟斷、醫(yī)生收入上漲過快等原因，醫(yī)療保健費(fèi)自1981年以來，以通貨膨脹率的兩倍上升。此外。作為“全民福利國(guó)家”的瑞典，，1989年，國(guó)民賦稅負(fù)擔(dān)和社會(huì)保障負(fù)擔(dān)占國(guó)民收入的比率達(dá)到了75.8%。為彌補(bǔ)財(cái)政赤字，確保社會(huì)保障財(cái)源的持續(xù)性，發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛進(jìn)行了一系列社會(huì)保障改革。

　�。ㄒ唬┰鍪展�(jié)支，緩解社會(huì)保障財(cái)政負(fù)擔(dān)

　　1.縮減社會(huì)保障開支。2000年日本頒布《厚生年金保險(xiǎn)法》、《國(guó)民年金法》等7部有關(guān)養(yǎng)老金制度改革的法案，減少支出項(xiàng)目，降低給付標(biāo)準(zhǔn)。隨后又通過《繳費(fèi)確定型年金法案》，引入個(gè)人賬戶的DC型養(yǎng)老計(jì)劃，增進(jìn)公民自我負(fù)擔(dān)，以應(yīng)對(duì)老齡化壓力。

　　2.市場(chǎng)化和私有化。瑞典政府通過鼓勵(lì)社會(huì)成員參加私營(yíng)機(jī)構(gòu)舉辦的社會(huì)保險(xiǎn)，發(fā)展非營(yíng)利組織減輕財(cái)政支出壓力。例如，借助“城市醫(yī)療保健服務(wù)有限公司”等私營(yíng)老年護(hù)理機(jī)構(gòu)滿足高齡老人的照料需要，抑制公共老年服務(wù)機(jī)構(gòu)支出增長(zhǎng)。此外，瑞典對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，建立了名義賬戶及自動(dòng)平衡機(jī)制，以解決養(yǎng)老保險(xiǎn)的長(zhǎng)期財(cái)務(wù)平衡。

　　（二）調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，兼顧公平與效率

　　1.“消極福利”向“積極福利”轉(zhuǎn)變。一方面，政府支出重點(diǎn)由一味的生活家庭補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向刺激工作，鼓勵(lì)就業(yè)；另一方面，變“社會(huì)福利國(guó)家”為“社會(huì)投資國(guó)家”，推動(dòng)社會(huì)合作計(jì)劃。加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體的救助，減少貧困現(xiàn)象。

　　2.注重成本效益。1992年美國(guó)推出了“管理式醫(yī)療”的改革方案，把經(jīng)營(yíng)管理的思想與方法注入醫(yī)療保險(xiǎn)。一方面，改變支付方式，選擇服務(wù)提供方,注重預(yù)防疾病和維持健康等來降低醫(yī)療服務(wù)成本。另一方面，在醫(yī)療服務(wù)中引入全面質(zhì)量管理，設(shè)立客戶服務(wù)部，達(dá)到質(zhì)量保證的目標(biāo)。

　�。ㄈ┮�(guī)范財(cái)務(wù)管理制度

　　1.加強(qiáng)預(yù)算管理。社會(huì)保障預(yù)算模式，主要有公共預(yù)算、基金預(yù)算、一攬子預(yù)算和公共預(yù)算下的二級(jí)預(yù)算。社會(huì)保障預(yù)算是規(guī)范社會(huì)保障財(cái)務(wù)管理的客觀要求。為防止聯(lián)邦預(yù)算赤字影響社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支平衡，1983年，美國(guó)將社會(huì)保險(xiǎn)基金從聯(lián)邦預(yù)算中劃出，實(shí)行獨(dú)立的預(yù)算管理，加強(qiáng)預(yù)算的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)功能。

　　2.加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督。2003年瑞典成立國(guó)家審計(jì)總署，利用信息高度共享的社會(huì)保障計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，對(duì)全國(guó)440個(gè)社會(huì)福利辦公室的財(cái)務(wù)收支和績(jī)效進(jìn)行審計(jì)，并向議會(huì)報(bào)告結(jié)果。

　�。ㄋ模├觅Y本市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金動(dòng)態(tài)平衡

　　為抵抗通貨膨脹，美國(guó)的私人養(yǎng)老金、瑞典的個(gè)人賬戶的養(yǎng)老金、日本的年金積立金紛紛進(jìn)入資本市場(chǎng)。在美國(guó)，私人養(yǎng)老金由雇員代表組織成立一個(gè)管理委員會(huì)并雇傭?qū)Ｂ毠芾砣藛T進(jìn)行管理。管理委員會(huì)按年度向員工通報(bào)經(jīng)營(yíng)概況。退休金投資方向主要為債券、股票、海外投資、房地產(chǎn)業(yè)。為保障基金安全，財(cái)政部部長(zhǎng)、社會(huì)保障署署長(zhǎng)和勞工部部長(zhǎng)等組成社會(huì)保障信托基金委員會(huì)，引入先進(jìn)的監(jiān)管技術(shù)，每年對(duì)基金的投向、收益等進(jìn)行稽核。到2004年年底，美國(guó)各類私人養(yǎng)老金總資產(chǎn)達(dá)到了4.44萬億美元，相當(dāng)于當(dāng)年GDP的1/3。

　　歷經(jīng)改革，20世紀(jì)90年代中期以后，發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障制度的財(cái)務(wù)狀況得到改善，政府負(fù)擔(dān)部分減輕。以瑞典為例，社會(huì)福利支出占GDP的比例由1993年的38．6％下降為1999年的32．7％；2000年政府財(cái)政結(jié)余額已占到GDP的4．1％。當(dāng)然也應(yīng)看到，發(fā)達(dá)國(guó)家還存在著轉(zhuǎn)型成本高、福利病積重難返、經(jīng)濟(jì)周期等問題，防范和化解社會(huì)保障的財(cái)政危機(jī)是一個(gè)持續(xù)性的過程。

　　三、對(duì)我國(guó)政府社會(huì)保障財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的啟示

　�。ㄒ唬┪覈�(guó)社會(huì)保障的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

　　隨著我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)的不斷推進(jìn)，社會(huì)保障收支矛盾逐步凸顯：社會(huì)保障籌資渠道狹窄、模式單一；養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度的支出剛性和各自不同程度的支付缺口；社保基金保值增值困難等。據(jù)勞動(dòng)部門測(cè)算，從2025年起，財(cái)政部每年需要拿出5000億—14000億元，維持城市退休職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；人口老齡化帶來的醫(yī)療需求負(fù)擔(dān)到2025年將增加47%，醫(yī)療需求量費(fèi)用將達(dá)到6萬億元以上，占當(dāng)年GDP的12%左右。由此可見，我國(guó)社會(huì)保障制度給財(cái)政帶來巨大壓力，甚至財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　�。ǘ⿷�(yīng)對(duì)我國(guó)社會(huì)保障財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的啟示

　　1．加大法制建設(shè)力度

　　瑞典自1890年通過疾病保險(xiǎn)的社會(huì)保險(xiǎn)立法后，又通過《國(guó)民普遍年金保險(xiǎn)法》、《國(guó)家保險(xiǎn)法》以及有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資、審計(jì)的法律；并設(shè)立專門的社會(huì)法院，監(jiān)督社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作和審理社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議。完備的法律體系有助于，提高制度運(yùn)行效率，適應(yīng)社會(huì)保障深化、細(xì)化的需要，維護(hù)基金安全。我國(guó)應(yīng)抓緊制定和實(shí)施《社會(huì)保障法》，對(duì)憲法中規(guī)定的社會(huì)保障原則進(jìn)一步具體化。繼續(xù)制定和完善《社保基金管理法》，提高社保基金征繳、給付、基金運(yùn)營(yíng)的法制化水平。明確國(guó)家財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的投入比重和發(fā)展速度，保障制度轉(zhuǎn)軌后的可持續(xù)發(fā)展。

　　2．?dāng)U大籌資渠道，實(shí)現(xiàn)社保基金來源多樣化

　　穩(wěn)定可靠的資金來源是建立可持續(xù)的社會(huì)保障制度的重要保證。要結(jié)合各類保障項(xiàng)目的特點(diǎn)和要求，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付、完全積累和部分積累相結(jié)合的多層次籌資制度，提高社會(huì)保障的收支平衡能力。綜合運(yùn)用變現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)性收費(fèi)、發(fā)行社會(huì)保障債券、社會(huì)捐贈(zèng)等形式募集資金。此外，社會(huì)保障稅就其本質(zhì)而言，是一種再分配稅。要從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)開征社會(huì)保障稅，增強(qiáng)籌資剛性。

　　3．加強(qiáng)社會(huì)保障基金的財(cái)政管理

　　（1）合理劃分各級(jí)政府責(zé)任。1992年瑞典議會(huì)通過法案，批準(zhǔn)了社會(huì)保障制度地方化的改革方案，結(jié)束了“敞著花錢”的機(jī)制。我國(guó)要合理劃分各級(jí)政府的社會(huì)保障責(zé)任。中央政府著重解決法律法規(guī)的制定、全國(guó)社會(huì)保障水平均等化等重大問題；地方政府承擔(dān)行政管理、支付標(biāo)準(zhǔn)制定、社會(huì)化發(fā)放等事權(quán)；加強(qiáng)省級(jí)政府的責(zé)任，降低基層政府負(fù)擔(dān)。此外，在合理測(cè)定轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助金的基礎(chǔ)上，資金下?lián)芘c地方基金業(yè)績(jī)管理掛鉤，促進(jìn)地方績(jī)效管理最優(yōu)化。

　�。�2）編制完整的社會(huì)保障預(yù)算。2010年國(guó)務(wù)院首次將城鎮(zhèn)的社會(huì)保險(xiǎn)基金納入預(yù)算管理。但社會(huì)保障是一個(gè)大概念，還有大量的基金仍游離于國(guó)家正式預(yù)算。建立社會(huì)保障基金預(yù)算，將社會(huì)保障收支活動(dòng)全部納入預(yù)算程序；實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會(huì)計(jì)；對(duì)基金收支進(jìn)行中、長(zhǎng)期預(yù)測(cè)，從而準(zhǔn)確掌握社會(huì)保障基金的運(yùn)行狀況，以便政府及時(shí)調(diào)整政策應(yīng)對(duì)未來支付高峰。另外，要建立社會(huì)保障應(yīng)急預(yù)算，�？顚Ｓ茫粩嘣黾臃e累額度。

　　（3）規(guī)范財(cái)務(wù)管理制度。2010年，我國(guó)五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收支結(jié)余達(dá)到3761億元，因此，保障社會(huì)保障金的安全，防止侵占挪用尤為重要。完善社會(huì)保障基金財(cái)政專戶管理制度；推行社會(huì)保險(xiǎn)集中統(tǒng)一征繳和網(wǎng)上征繳支付辦法；進(jìn)一步完善“金保工程”，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)信息系統(tǒng)規(guī)范化管理。借鑒歐盟財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的紕漏規(guī)則，建立我國(guó)社會(huì)保障財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的信息披露機(jī)制，提高管理的透明化。

　　4．規(guī)范基金投資管理，提高基金收益

　�。�1）社會(huì)保障基金的增值

　　目前，我國(guó)的全國(guó)社會(huì)保障基金和企業(yè)年金基金已經(jīng)進(jìn)入資本市場(chǎng)。嚴(yán)格的投資限制在一定程度上保證了基金的安全性，但沒有很好的增值。據(jù)全國(guó)社會(huì)保障基金發(fā)布的2010年年報(bào)顯示，2010年，全國(guó)社�；鹜顿Y收益率4.23％。財(cái)政部門要加大政策扶持，在保證安全的前提下，適度拓寬資金的投資渠道，優(yōu)化投資組合。借鑒瑞典、美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶做實(shí)之后，適時(shí)考慮市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。其進(jìn)入資本市場(chǎng)的方式，可以由省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為委托人，實(shí)行委托投資的方式來實(shí)現(xiàn)。

　�。�2）采取多種方式防范投資風(fēng)險(xiǎn)

　�、俣喾絽⑴c的監(jiān)管。建立經(jīng)營(yíng)公司的法定資本金制度、公正審計(jì)制度和嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)處罰制度；成立專業(yè)化的社�；鸨O(jiān)督管理委員會(huì)，加強(qiáng)監(jiān)管部門的權(quán)責(zé)；基金管理部門要定期向人民代表大會(huì)及常委會(huì)報(bào)告基金管理情況，還要?jiǎng)訂T新聞媒介、工會(huì)及精算、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)公司等中介機(jī)構(gòu)參與監(jiān)督。

　　②最低投資收益率和風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度，促使基金公司提高運(yùn)營(yíng)效率，防范投資收益波動(dòng)過大。

　　③提供最低擔(dān)保養(yǎng)老金。政府承擔(dān)最后的擔(dān)保責(zé)任，維護(hù)參保者的利益。

　　5．建立社會(huì)保障財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

　　社會(huì)保障財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)一旦爆發(fā)，必然波及整個(gè)社會(huì)。建立一個(gè)科學(xué)靈敏的預(yù)警系統(tǒng)，在常態(tài)下加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)積聚的識(shí)別，是防范社會(huì)保障財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要措施。社會(huì)保障預(yù)警系統(tǒng)可以設(shè)計(jì)成：資料收集→總結(jié)分析→預(yù)警反饋→國(guó)家調(diào)控→正常運(yùn)行。首先，選擇與社會(huì)保障收支、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的預(yù)警指標(biāo)，如社會(huì)保障水平、財(cái)政支出比、養(yǎng)老金支出缺口比等。其次，建立迅捷的信息資料收集與傳導(dǎo)機(jī)制，開展人口老齡化、社保規(guī)模的中、長(zhǎng)期預(yù)測(cè)。隨后，及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息，政府有關(guān)部門選擇合適的政策組合工具化解風(fēng)險(xiǎn)，防止風(fēng)險(xiǎn)累積而轉(zhuǎn)化為社會(huì)保障公共危機(jī)。

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　　作者簡(jiǎn)介：李倩，女，本科，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，研究方向：公共經(jīng)濟(jì)與社會(huì)保障。

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