本文關鍵詞：美國城市增長管理實踐及其對廣州城市建設的啟示，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

?廣州市情研究?；探求２００５年第２期（新９２期?總１５５期）；美國城市增長管理實踐及其對廣州城市建設的啟示；莊悅群；（廣州市東山區(qū)人民政府，廣東；廣州５１００８０）；【摘要］美國城市增長管理是針對某些州和城市的大規(guī)；Ｆ１；【文獻標識碼】Ａ【文章編號】；１００３—８７４４（２００５）０２一００６２一０；美國各州在克服城市大規(guī)模開發(fā)導致的城市蔓延等“城；計劃及

?廣州市情研究?

探求２００５年第２期（新９２期?總１５５期）

美國城市增長管理實踐及其對廣州城市建設的啟示

莊悅群

（廣州市東山區(qū)人民政府，廣東

廣州５１００８０）

【摘要］美國城市增長管理是針對某些州和城市的大規(guī)模開發(fā)導致的城市蔓延等“城市病”采取的管理措施，強調以綜合規(guī)劃為手段，對社區(qū)進行規(guī)劃、建設、管理、發(fā)展和復興，以實現(xiàn)社會、經(jīng)濟、環(huán)境、健康、住房和交通等各方面的共同協(xié)調發(fā)展，對它的探討可以為廣州城市發(fā)展提供若干啟示。［關鍵詞】增長管理；馬里蘭州；廣州【中圖分類號】

Ｆ１

【文獻標識碼】Ａ【文章編號】

１００３—８７４４（２００５）０２一００６２一０６

美國各州在克服城市大規(guī)模開發(fā)導致的城市蔓延等“城市病”過程中，不斷探索創(chuàng)新，形成了較為成熟的城市增長管理理論和形式多樣、行之有效的政策工具。目前廣州已經(jīng)進入了高速建設發(fā)展的新階段，如何在城市發(fā)展中貫徹科學發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展，正確處理城市發(fā)展中遇到的各種問題，已經(jīng)成為一個重要課題。盡管中美兩國在經(jīng)濟政治制度等各方面存在很大差異，但我們也可以吸收美國城市增長管理方面的成果，豐富我國城市發(fā)展理念。本文在介紹美國城市增長管理理論基礎上，對馬里蘭州精明增長管理實踐進行分析，就此結合廣州實際，對廣州城市發(fā)展提出某些政策建議。

計劃及活動，對地方的土地使用模式，包括發(fā)展的方式、區(qū)位、速度和性質等進行有目的的引導”。但對于日益多樣化的增長管理形式，這一定義顯得非常狹窄，因此Ｄ?Ｐｏｒｔｅｒ于１９９７年將增長管理歸納為“解決因社區(qū)特征變化而導致的后果與問題的種種公共努力的動態(tài)的過程”，１９９９年Ｆｏｄｅｒ對增長管理概念進一步加以拓展，認為增長管理是“泛指用于引導增長和發(fā)展的各種政策和法規(guī)，包括從積極鼓勵增長到限制甚至阻止增長的所有政策和法規(guī)”。同時，國際城市／縣管理者聯(lián)合會則認為增長管理是“一種涵蓋發(fā)展與生活質量的聯(lián)系、新的增長對提升社區(qū)質量的杠桿作用、中心城市和舊城區(qū)的復興、保護開敞區(qū)和環(huán)境的手段的體系”。由以上界定可以看出，增長管理的核心在于保證經(jīng)濟增長與城市發(fā)展的協(xié)調化發(fā)展，旨

一、馬里蘭州精明增長管理的實例分析

（一）美國城市增長管理的理論發(fā)展

在美國，“增長管理”這一概念源于企業(yè)管理理論；但由于將其用于城市發(fā)展最早來源于地方政府，且各地方政府強調因地制宜地制定政策，導致政策五花八門，重點不一，因此城市增長管理概念至今沒有一個統(tǒng)一的定義�！霸鲩L管理”一詞于１９７５年出現(xiàn)，但直到２０世紀８０年代中后期，才正式出現(xiàn)在一些州的立法文件中，如１９８５年佛羅里達州和１９８８年佛蒙特州分別制定了各自的“增長管理法”。美國城市土地協(xié)會機構在１９７５年出版的《增長管理與控制》中，把增長管理定義為“政府運用各種傳統(tǒng)與演進的技術、工具、

在保持發(fā)展與保護之間、各種形式的開發(fā)與基礎設施同步配套之間、增長所產(chǎn)生的公共服務需求與滿足這些需求的財政供給之間以及進步與公平之間的動態(tài)平衡。

（二）馬里蘭州城市精明增長管理實踐

馬里蘭州位于美國東部，是一個面積小都市化水平高的州。它的西部為快速發(fā)展的巴爾的摩市和華盛頓特區(qū)，東部為大西洋海岸線，中部是Ｃｈｅｓａｐｅａｋｅ海灣。馬里蘭州的精明增長管理歷史悠久，可追溯到１９３３年該州成立美國第一個計劃委員會。當代意義的精明增長管理實踐開始于１９８０年Ｃｈｅｓａ—

ｐｅａｋｅ

Ｂａｙ委員會建立，該委員會致力于“改良海灣范圍內州

際協(xié)調管理”，催生了１９８４年的馬里蘭州關鍵區(qū)域法和１９９２年的規(guī)劃法。這兩個州法令要求地方政府在制定綜合的土地

收稿日期：２００４—１２—１５

作者簡介：莊悅群（１９６９一），男，法學碩士，廣州市東山區(qū)人民政府副區(qū)長。

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美國城市增長管理實踐及其對廣州城市建設的啟示

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使用計劃時，必須把區(qū)域發(fā)展政策、環(huán)境保護、融資機制等因素納入計劃，以促進區(qū)域經(jīng)濟的有效增長。１９９７年制定了“精明增長機制”，主要目標是通過制定激勵政策，調動各方的積極性，保護好耕地和自然區(qū)，提高財政的使用效率，推動經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。馬里蘭州的精明增長機制主要包括五方面的內容：

（１）優(yōu)先資助區(qū)（ＰＦＡ）�！皟�(yōu)先資助區(qū)”是指面向未來的重點增長區(qū)域，是最適合經(jīng)濟增長以及具備最小蔓延影響的區(qū)域。根據(jù)精明增長立法，州將為在指定的增長區(qū)以及現(xiàn)有市區(qū)和工業(yè)區(qū)內的開發(fā)項目優(yōu)先提供資金幫助。這些優(yōu)先地區(qū)在土地的預期用途、最低密度限制和供排水配套方面必須滿足州制定的標準。從１９９８年１０月１日起，馬里蘭州就不再向非優(yōu)先地區(qū)的“增長相關型”項目提供資金，對鄉(xiāng)村和無排污系統(tǒng)的社區(qū)內的項目的資助也受到限制，通過州政府資金的導向將開發(fā)引入適于增長的地區(qū)，而以不延伸排污系統(tǒng)或不改善交通條件的方式來限制鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展。州的每個部門都必須認真檢討其支出是否用于“優(yōu)先資助區(qū)”，部門必須運用他們的資源作為激勵以導向增長進入“優(yōu)先資助區(qū)”。

（２）農(nóng)村遺產(chǎn)。農(nóng)村遺產(chǎn)是與優(yōu)先資助區(qū)相配套的一項重要立法規(guī)劃，兩者共同推動區(qū)域經(jīng)濟健康發(fā)展。農(nóng)村遺產(chǎn)規(guī)劃是指州立法規(guī)劃特別設計用來保護農(nóng)田和其它自然資源免受城市發(fā)展的影響。州政府在Ｍｏｎｔｇｏｍｅｒｙ和Ｃａｌｖｅｍ兩個縣的類似規(guī)劃取得經(jīng)驗的基礎上，提供資金給地方政府用于購買綿延廣闊的農(nóng)業(yè)森林區(qū)域和承受發(fā)展壓力的自然區(qū)域開發(fā)權，鼓勵地方政府和私人土地托管者鑒別那些補充現(xiàn)有土地保留計劃的農(nóng)村遺產(chǎn)區(qū)域。從１９９８至２００２年，州政府通過預算、債券等形式提供了７１３０萬美元的資金支持。這個計劃的目標是至２０１１年保護２４００００英畝自然土地。

（３）褐地再開發(fā)。褐地可以說是美國工業(yè)留給城市的“遺產(chǎn)”。２０世紀后半葉，美國經(jīng)濟發(fā)生了深刻的變革，經(jīng)濟重心和工作機會經(jīng)歷了由城市到郊區(qū)、由北向南、由東到西的轉移。許多工廠在搬遷后留下了大量遺址，這些遺址在不同程度上被工業(yè)的廢棄物所污染，成為在環(huán)境上受到損害的地塊。褐地被列在聯(lián)邦政府國家優(yōu)先排列表（ＮＰＬ）上。馬里蘭在ＮＰＬ上有２１個地方，在州的Ｓｕｐｅｒｆｉｍｄ名單上有４００個地方。馬里蘭的褐地再開發(fā)計劃被設計用來幫助清理這些地方，以促進污染地區(qū)的治理和這些地方的工商業(yè)發(fā)展。州政府發(fā)起志愿清潔計劃，制定了清潔的標準，并對整個棕色地塊的清潔起著監(jiān)督作用。通過清潔計劃，以特定的政策承諾鼓勵私人自愿同意參與棕色地塊的清潔行動。對已經(jīng)由私人部門清潔的地塊，由州政府頒發(fā)證明已完成清潔的證書。通過啟動褐地煥發(fā)活力鼓勵項目，增強這些地方的基礎設施建設，吸引私人投資，創(chuàng)造商業(yè)機會，促進社

區(qū)的復興和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

（４）創(chuàng)造就業(yè)機會的賦稅減免０ＣＴＣ）。ＪＣＴＣ規(guī)劃提供所得稅貸款給那些在ＰＦＡ創(chuàng)造至少２５份工作機會或在ＰＦＡ之外創(chuàng)造至少６０個工作機會的企業(yè)主，鼓勵小企業(yè)投資ＰＦＡ，增加就業(yè)崗位，更有效地利用現(xiàn)有基礎設施。規(guī)劃限定在特定的產(chǎn)業(yè)：經(jīng)濟基礎產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)，符合條件的產(chǎn)業(yè)包括生物工程、計算機編程、數(shù)據(jù)處理、交通和通信等領域。

（５）在辦公地附近居住。州、雇用者和地方政府匹配一定的現(xiàn)金數(shù)額，贈給在工作地點附近購買住房的雇員。這個計劃鼓勵居民住在州內的特定社區(qū)，凡符合要求的居民可獲得總共３０００美圓的補助。州政府允許地方政府定義“就近工作”的含義，立法僅僅要求住宅的地點與雇主所在地有“合理的關系”。這個人性化的計劃是在研究房產(chǎn)權與鄰里關系之間的必然關系基礎上提出的，認為房產(chǎn)權導致居民對家庭和鄰里更大的滿足感，促使人們更多地自愿參與社區(qū)活動，降低遷移傾向，減少社會對抗行為，有良好的溢出效應。

（三）馬里蘭州城市精明增長管理經(jīng)驗

馬里蘭州作為美國精明增長管理的示范州，其每一項政策的制定和執(zhí)行頗具創(chuàng)新性，它們的實踐已取得顯著成效：有效地遏止了城市的無序蔓延，提高了土地的使用效率，保護了生態(tài)環(huán)境；激發(fā)了老城區(qū)的商業(yè)活力，加強了街坊鄰里的傳統(tǒng)聯(lián)系，改善了社區(qū)工作和生活質量；增加了住房和就業(yè)機會，促進了社會公平。精明增長管理規(guī)劃的執(zhí)行，使馬里蘭這個面積較小的州，保持了較強的競爭力乃至在全國的影響力。

（１）州長強力推進，部門各司其職。和大部分擁有嚴格的增長管理計劃的州一樣，馬里蘭州的城市增長管理是建立在發(fā)揮市場機制作用的基礎上。但正如《州增長管理綜述》就馬里蘭州的精明增長管理所作的評論指出，“成功地通過精明增長立法的關鍵在于州長ＰａｒｒｉｓＧｌｅｎｄｅｍｎｇ強有力的領導和推動”。州長的積極推動和各政府部門的各司其職和通力合作是馬里蘭州城市增長管理的一大特色。州長精明增長辦公室成立于２００１年６月，主要工作是為精明增長提供了一站式服務，負責協(xié)調地區(qū)間利益，為地方政府、開發(fā)商和市民收集和發(fā)布信息、提供政策和技術支持等，同時與馬里蘭大學的精明增長研究機構合作進行政策研究和制定等。馬里蘭規(guī)劃部（ＭＤＰ）作為“精明增長工程”最重要部門之一，承擔了大部分核心政策的制定與實施任務，其職能包括劃定“優(yōu)先資助區(qū)”、制定郊區(qū)遺產(chǎn)計劃（包括重要的自然資源）、提供褐地信息、制

定ＬＮＹＷ計劃、推進激勵就業(yè)工程等。馬里蘭環(huán)境部（ＭＤＥ）

從兩個方面直接參與“精明增長”管理：一是褐地管理，計劃引導工業(yè)在既有的未充分利用的工業(yè)區(qū)發(fā)展；二是優(yōu)先資助區(qū)管理，州的基礎設施投資優(yōu)先提供給優(yōu)先資助區(qū)。為此，環(huán)境部推進了一系列的措施以配合“精明增長”計劃，如制定了自愿清潔和褐地復新激勵計劃等。此外，馬里蘭農(nóng)業(yè)部（ＭＤＡ）負責制定和實施馬里蘭自然保護區(qū)推進計劃，商業(yè)和經(jīng)濟部

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（ＭＤＢＥ）負責管理褐地復新激勵計劃，居住和社區(qū)部（ＤＨＣＤ）負責管理低收入居民住房基金等，自然資源部（ＭＤＮＫ）負責綠色建筑計劃、綠色林蔭道委員會、開敞區(qū)計劃、綠色基礎設施估價等，馬里蘭交通部（ＭＤＴ）在交通設施規(guī)劃、建設和維護等方面制定相應的措施以配合精明增長計劃。馬里蘭州這種計劃委派的思路和工作方法不僅減少政府工作成本，而且使管理規(guī)劃得到普遍支持。

（２）發(fā)揮地緣優(yōu)勢，區(qū)域協(xié)調發(fā)展。從地緣角度看，馬里蘭州最大的優(yōu)勢是緊靠華盛頓特區(qū)。馬州在實施精明增長管理的過程中，把自己的發(fā)展放到整個大華府地區(qū)協(xié)調發(fā)展的大環(huán)境中來考慮，明確自身的角色，做好跨地區(qū)協(xié)調，整合區(qū)域資源，實現(xiàn)經(jīng)濟的精明增長和社會的全面進步。在美國成熟的市場經(jīng)濟體制下，經(jīng)濟活動按經(jīng)濟規(guī)律辦事。馬里蘭州的精明增長管理把區(qū)域資源整合重點放在自然資源和基礎設施方面的跨地區(qū)整合，涉及農(nóng)田、河流、森林、濕地、公園、生物物種、交通設施、國土安全等內容。比如，為保護華盛頓特區(qū)市郊的公園系統(tǒng)和休閑地，馬里蘭州成立了馬州國家大都會公園規(guī)劃委員會，負責對毗鄰華盛頓特區(qū)的Ｍｏｎｔｇｏｍｅｒｙ和ＰｒｉｎｃｅＧｅｏｒｇｅ兩個縣的公園系統(tǒng)和休閑地進行研究、規(guī)劃、管理和評估。委員會由這兩個縣各任命五名專業(yè)人士（包括規(guī)劃師、公園管理師、公園警察和縣行政官員）組成，每月至少召開一次會議，對有關河谷公園、大區(qū)域公園、鄰郊公園和公園一學校娛樂場所等方面的問題進行分析研究，提出政策措施并組織實施。由于州縣兩級政府的重視和社會各階層的支持，馬里蘭州和華盛頓特區(qū)之間的生態(tài)環(huán)境得到了有效保護，Ｍｏｎｔｇｏｍｅｒｙ和ＰｒｉｎｃｅＧｅｏｒｇｅ兩個縣成了華盛頓特區(qū)的“后花園”。為確保馬里蘭州與華盛頓特區(qū)之間的交通安全和順暢，馬里蘭州在實施精明增長管理過程中，推出了縣際連接設施計劃（ＩＣＣ），對緊靠華盛頓的Ｍｏｎｔｇｏｍｅｒｙ縣中部、東部的１—２７０，１—９５公路地區(qū)和ＰｒｉｎｃｅＧｅｏｒｇｅ西北部的現(xiàn)有和計劃開發(fā)的土地進行系統(tǒng)的規(guī)劃管理。這個計劃得到美國聯(lián)邦政府的大力支持，至少有七個聯(lián)邦政府部門參與。計劃的執(zhí)行分若干個階段，每個階段有明確的進度表。這個計劃的有效實施，把從Ｍｏｎｔｇｏｍｅｒｙ縣的１－２７０公路到ＢａｌｔｉｍｏｒｅＷａｓｈｉｎｇｔｏｎ１－９５公路的高科技走廊有機地聯(lián)系起來，增加了華盛頓特區(qū)的疏散路線，完善了交通系統(tǒng)，加強了國土安全。由于馬里蘭州在實施增長管理過程中，注重區(qū)域資源整合，打好緊靠華盛頓這張地緣牌，使馬里蘭州受益匪淺。很多高科技企業(yè)抓住了馬州緊靠聯(lián)邦政府這個世界上最大的政府采購客戶的無限商機，看好當?shù)剡m合高科技企業(yè)創(chuàng)業(yè)的投資環(huán)境，大舉進駐。短短幾年時間，１—２７０高科技走廊和北弗吉尼亞一起成為繼加州的“硅谷”，波士頓的“１２８公路”和北卡羅那的“研究三角形”之后的美國高科技密集區(qū)，推動了馬里蘭州經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。

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（３）政府積極引導，公眾廣泛參與。在實施精明增長管理的過程中，馬里蘭州注重通過政府的引導，喚醒公眾參與城市規(guī)劃和管理，充分發(fā)揮民間力量在增長管理實踐過程中的作用。為防止某些具有保護價值的土地資源（農(nóng)田、森林、歷史文物等）遭到不適當開發(fā)而對本地區(qū)的環(huán)境產(chǎn)生危害，政府積極引導公眾參與土地保護合約計劃（ＣｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎＥａｓｅｍｅｎｔ

Ｐｒｏ—

ｇｒａｍ）。這個計劃的含義是指土地所有者為使自己擁有的具有保存價值的土地不受不當開發(fā)的危害，通過與具有半官方色彩的信托基金簽訂合約，對土地的開發(fā)權進行一定限制。被簽訂合約的土地，所有權名義上仍屬于原來的土地所有者，但該、土地在簽約后即成為公共物品，土地所有者可以根據(jù)該土地的用途適當使用，不能進行開發(fā)建設。土地保護合約是一個多贏的契約，對土地所有者來說，既可排除對土地的不當開發(fā)，又可依法把土地合約作為扣減稅負的憑證。對政府和其他公眾來說，則增加了公共物品，保護了文化古跡和生態(tài)環(huán)境。土地保護合約更是一個公益性的契約，它的精華思想和作用是全面喚醒公眾的環(huán)保意識，引導公眾廣泛參與增長管理實踐。如果說土地保護合約計劃還多少帶有官方色彩的話，那么保護性區(qū)劃則是完全由民間力量推動的，政府無權干涉。保護性區(qū)劃是馬里蘭州一種新型的增長管理工具，是開發(fā)商和民權組織為保持或提高被開發(fā)土地價值而達成的一個開發(fā)方案。對于某片土地的開發(fā)，如果按照傳統(tǒng)的規(guī)劃方法，各小塊土地的所有者按各自的想法進行建設，必然造成分散開發(fā)，降低開發(fā)區(qū)域的品位和特色。一些民權組織（如物主委員會）為了解決這個問題，協(xié)調土地所有者，對開發(fā)商提出保護性區(qū)劃方案，對擬開發(fā)范圍內的各種自然資源進行整合，把建筑物聚簇化，留出足夠空曠地，保持開發(fā)區(qū)域的生態(tài)風格，增加資產(chǎn)的市值。

二、美國城市增長管理實踐對廣州城市發(fā)展的啟示

在現(xiàn)階段，借鑒美國城市增長管理經(jīng)驗，對于豐富廣州城市發(fā)展的思路、拓寬政策選擇的范圍，有著十分重要的現(xiàn)實意義。廣州市最新規(guī)劃將城市發(fā)展戰(zhàn)略目標確定為：鞏固和提高廣州作為華南地區(qū)的中心城市和全國的經(jīng)濟、文化中心城市之一的地位和作用，使廣州在２１世紀發(fā)展成為帶動全省、輻射華南、影響東南亞的現(xiàn)代化大都市，一個高效、繁榮、文明的國際型區(qū)域中心城市，一個適宜創(chuàng)業(yè)發(fā)展又適宜生活居住的山水型生態(tài)城市。為此，廣州市制定了“南拓、北優(yōu)、東進、西聯(lián)”等發(fā)展措施，并以南沙開發(fā)、地鐵、新機場、大學城等重大基礎設施投資拉動城市全方位發(fā)展，廣州再一次進入城市高速發(fā)展的區(qū)間。針對當前廣卅ｌ的實際，美國城市增長管理以下經(jīng)驗特別值得推廣。

（一Ｊ注重經(jīng)濟增長與城市發(fā)展相協(xié)調

美國城市增長管理實踐及其對廣州城市建設的啟示

２００５年第２期

改革開放后，體制能量的釋放和對外貿(mào)易的迅猛增長推動了廣州市前所未有的發(fā)展，而城市建設則未能跟上經(jīng)濟增長的步伐，以致廣州市城市建設與經(jīng)濟增長的矛盾非常尖銳，舊中心區(qū)人口過度密集、交通阻塞等問題嚴重地影響了經(jīng)濟增長和人民生活。直至將城市建設向東推移，即將天河區(qū)建設為新城市中心之后，這種矛盾才有所緩解。到了２０世紀９０年代末，廣州市加大了城市建設步伐，新機場、新港口、新火車站、新會展中心等大型基礎設施建設拉開了城市發(fā)展空間，城市建設與經(jīng)濟增長進一步協(xié)調。然而，在

大建設大發(fā)展時期，，經(jīng)濟增長與城市發(fā)展之間不協(xié)調——協(xié)調——不協(xié)調的關系可能一直貫穿于城市發(fā)展的全過

程。這種關系主要體現(xiàn)在如下幾個方面：（１）從大的方面看，城市的建設與發(fā)展超前或滯后于經(jīng)濟增長，使兩者互相制約；（２）城市基礎設施增長與經(jīng)濟增長重點不協(xié)調，包括在經(jīng)濟增長區(qū)域中公共設施配套落后；（３）經(jīng)濟增長對城市發(fā)展（生態(tài)環(huán)境）破壞較大；（４）由于過高的環(huán)保標準和嚴格的管理限制導致城市經(jīng)濟增長受到抑制；（５）經(jīng)濟增長推高城市成本，普通居民享受不到經(jīng)濟增長的成果，甚至受損；（６）若增長重點不突出，將導致城市蔓延，從而引起一系列負效應。結合廣州的實際情況，美國增長管理實踐對我們最有借鑒意義的是馬里蘭州的“優(yōu)先資助區(qū)”管理，其主要措施是政府為在指定的增長區(qū)的開發(fā)項目優(yōu)先提供資金等幫助，并以不延伸排污系統(tǒng)或不改善交通條件的方式來限制鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展。事實上，城市基礎設施增長與經(jīng)濟增長重點相協(xié)調的理念已經(jīng)體現(xiàn)在近期的城市建設和規(guī)劃中，如為了實現(xiàn)“南拓”的戰(zhàn)略目標，引導城市向南發(fā)展，廣州市地鐵三號線由東西走向改為南北走向；如為了進一步繁榮廣佛都市圈，規(guī)劃了廣佛地鐵等等。但能否把這一理念以地方立法或相對穩(wěn)定的制度形式固定下來，則是值得我們研究和探討的問題。

（二）強化領導控制能力與發(fā)展的系統(tǒng)科學性

廣州是一個高速發(fā)展的大城市，面臨著發(fā)展的諸多壓力，同時，長期以來實行的計劃經(jīng)濟體制遺留下一些重要的體制缺陷，也給城市健康發(fā)展帶來一定阻力：一是計劃流于形式，城市發(fā)展的有關計劃不能有效擬合；二是部門分割，沒有專門負責城市發(fā)展管理的部門或聯(lián)席會議制度，導致城市發(fā)展中涉及的各個問題不能有效協(xié)調；三是決策缺乏科學性，盲目建設現(xiàn)象屢禁不止。為了解決這些問題，建議參考以下經(jīng)驗：

（１）設立由行政長官直接領導的城市發(fā)展協(xié)調機構，提升領導控制能力。在美國有關城市增長管理的論文中，有一篇《州長在增長管理中的作用》引人注目，文中詳盡敘述了各州州長在增長管理過程中所起的重要作用。很多州政府都成立了全新的機構以推進增長管理實施，并且這些機構大部分直接隸屬于州長。前面重點介紹的馬里蘭州的州長

精明辦公室就是一個很好的例子，馬里蘭州以強有力的領導和多部門的協(xié)調推進增長管理的辦法尤其值得仿效。按照我國目前的行政體制，沒有相應的具有足夠權威的機構來領導城市增長管理。在計劃經(jīng)濟時代，計委是一個非常重要的協(xié)調部門，但行政體制改革后，計委的行政權收縮，協(xié)調能力受到很大限制，并且由于計委和其他相關部門在級別上相同，這也限制了其功能的發(fā)揮。因此能否學習美國的經(jīng)驗，成立直接向行政長官負責的機構或者加強現(xiàn)有相關機構的權威，使其發(fā)揮協(xié)調機構的功能是一個值得研究的課題。

（２）建立科學的目標管理機制，系統(tǒng)地制定發(fā)展目標和推進目標的實施。一是制定綜合的政策目標體系。增長管理最初著眼于控制城市的無序蔓延，但現(xiàn)已發(fā)展成為一個綜合的政策目標體系。它主要涵蓋區(qū)域政策協(xié)調、城市增長制約和資源利用效率、城市邊緣區(qū)農(nóng)田和其它開敞空間的保護、住宅支付能力的把握以及確保生產(chǎn)、生活、生態(tài)發(fā)展質量的同步提高五個方面的內容。其中，確保生產(chǎn)、生活、生態(tài)發(fā)展質量的同步提高是核心目標，其它四個目標服務于核心目標。在制定和執(zhí)行增長管理的具體措施中，社區(qū)設計、經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境、住房、公共設施和交通這六大方面是重點，而一些城市的增長管理還涉及人文、社會進步、藝術等方面。二是層層分解目標，有效推進目標的實施。從Ｖｅｒｍｏｎｔ的目標管理體系中，圍繞生產(chǎn)、生活和生態(tài)協(xié)調發(fā)展這一最終目標形成的不同層次城市管理目標和手段值得借鑒：針對州與地方計劃協(xié)調，采取強制性規(guī)定或激勵政策；針對公眾對增長管理的認知程度提高，采取了公布管理目標和程序手段；針對經(jīng)濟增長、自然資源和人民生活協(xié)調發(fā)展，聯(lián)合、吸收和統(tǒng)一各方利益代表意見；針對增長管理的順利進行，主要采取引入必要資金的經(jīng)濟手段；針對新的立法，則依賴于州和立法機構的強有力領導。與美國城市增長管理多目標體系相比，我們在城市發(fā)展管理方面的理論研究和實踐探索方面都還沒有起步，甚至國內還沒有哪個城市明確提出城市增長管理目標，因此學習美國這方面的經(jīng)驗和做法非常必要。

（３）重視定量評估，提高決策的科學性。充分重視定量評估，在決策和管理中運用投入產(chǎn)出等經(jīng)濟分析方法，既可減少決策失誤，有效并高效地利用土地資源和現(xiàn)有基礎設施，鼓勵在已具備基礎設施和能力的地方進行開發(fā)，又可減少城市資產(chǎn)的閑置浪費或變相流失。美國城市增長管理的決策中很重視定量評估：首先，必須有足夠的證據(jù)證明必須實施增長管理。根據(jù)美國農(nóng)田信托（ＡＦＴ）的數(shù)據(jù)分析，在１９８２年至１９９２年間，美國１８１個地區(qū)中，有７０％的地區(qū)都有高質量的農(nóng)田位于正在快速開發(fā)的區(qū)域內，這可作為實施增長管理的依據(jù)，但另一項調查證明，美國的糧食安全并未受到城市擴張的威脅，因此就農(nóng)田方面來講，沒有充分的理由實施精明增長。在節(jié)省基礎設施方面，根據(jù)ＲｏｂｅｒｔＢｕｒｃｈｅｌｌ（１９９８年）的測算，每住宅單位的現(xiàn)場和非現(xiàn)場基礎設施的成本大約為３７０００至４１０００

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探求２００５年第２期

美元，基礎設施包括道路、水、下水道和學校。與“蔓延型”開發(fā)模式相比，“緊密型”開發(fā)用于道路的成本相當于前者的７５％，水電成本是前者的８０％，學校成本是前者的９５％。這個分析成為支持精明增長的一個證據(jù)。其次，評估土地開發(fā)、建設的容量，減少盲目建設。根據(jù)ＳｉｅｎａＣｌｕｂ的一個報告，近年高速增長的ＰｒｉｎｃｅＷｉＵｉａｍＣｏｕｎｔｙ，弗吉尼亞每新建一個住房導致財政預算收入減少１６８８美元，盡管這個縣的房產(chǎn)稅在弗吉尼亞地區(qū)是最高的。廣州一些新開發(fā)區(qū)域房地產(chǎn)開發(fā)量很大，對這些區(qū)域住宅建設帶來的財稅影響和環(huán)境影響有必要做一個客觀科學的評估。再如俄勒岡州把“城市增長邊界”作為控制城市蔓延的重要工具，通過預測某一區(qū)域居民人口增長情況，估算房屋、市政設施等所需要的土地來確定建設用地的范圍，既節(jié)約了土地資源和公共設施建設資金，也增加了城市邊緣土地投資和使用的精確性。

（三）嚴格控制城市蔓延與增強區(qū)域合作

（１）設定嚴格的城市增長邊界，控制城市蔓延。在制定用地規(guī)劃、組團規(guī)劃和生態(tài)規(guī)劃時，廣州市注重預留城市發(fā)展空間，對全市７３３４平方公里區(qū)域進行通盤考慮，做到有所保留，有所發(fā)展，力圖避免出現(xiàn)攤大餅的狀況。在控制土地利用方面，廣州市有紅線、黃線、綠線、藍線、黑線和紫線構成的“六線控制體系”結構，“紅線”控制主干道及以上級別道路用地邊界；“黃線”控制城市建設區(qū)邊界；“綠線”控制生態(tài)建設區(qū)邊界；“藍線”控制河流水系、濱水地區(qū)邊界；“紫線”控制人文景觀保護區(qū)、歷史街區(qū)、文物保護單位邊界；“黑線”控制主要市政公用設施以及走廊用地邊界。但總的來說，美國在控制城市蔓延方面的手段更多也更有成效，值得廣州借鑒：一是集聚設計重點增長區(qū)域，保護好控制增長區(qū)域。在意識到農(nóng)田和公共空間減少后，康涅狄格流域居住開發(fā)指南要求所有在農(nóng)地上的開發(fā)都必須遵循“集聚設計”原則，即建筑用地不超過用地的５０％，剩余土地將以農(nóng)田的標準保護起來。２０世紀７０年代，俄勒岡州的波特蘭在城市地帶的核心附近畫了一條線，嚴格規(guī)定在一塊９．３萬公頃的區(qū)域內不得做任何開發(fā)。另外加上鐵路和公交系統(tǒng)的擴張，使得市區(qū)自２０世紀７０年代以來人口雖然增加了一半，而開發(fā)的區(qū)域只增加了２％，汽車交通量也只有少量的增加。集聚設計重點區(qū)域，保護好控制增長區(qū)域，可有效控制城市蔓延，如波特蘭市在土地市場監(jiān)控方面取得了較好的效果，該市市區(qū)的人口自１９７５年至今上升了５０％，但城市面積僅增加了２％，是美國發(fā)展最為理性的城市，而具有同樣人口增長率的亞特蘭大市的城市面積僅在１９９０年代就增加了一倍。二是保證規(guī)劃的權威性，重視對商業(yè)房地產(chǎn)業(yè)的控制。城市規(guī)劃的合理性原則在于珍惜和合理利用土地，切實保護耕地，城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃要充分協(xié)調起來，用規(guī)劃控制需求，由規(guī)劃確定的合理供給正確引導需求，而

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不是由房地產(chǎn)商、投資者牽著鼻子走，造成亂用土地和無序發(fā)展的嚴重后果。由于商業(yè)房地產(chǎn)業(yè)的趨利本質，經(jīng)常會發(fā)生侵占非建設用地、土地過度建設的問題，如果控制不好，就可能造成嚴重的城市蔓延。三是慎重進行“跳躍式發(fā)展”。這是指超越現(xiàn)存開發(fā)限制并且和已開發(fā)地域有一定的間隔距離的開發(fā)，這種開發(fā)將造成開發(fā)地之間的空地存在。跳躍式發(fā)展是我們城市發(fā)展中經(jīng)常使用的概念，但在美國增長管理中，跳躍式發(fā)展是受到限制最多的發(fā)展方式。作為中國的大城市，由于要承擔起中國城市化的艱巨任務，在較短的時間吸納大量農(nóng)村人口，因此，跳躍式發(fā)展是很多大城市的選擇。浦東開發(fā)以及很多大中城市的郊區(qū)開發(fā)，都屬于跳躍式發(fā)展。就廣州而言，南沙開發(fā)是廣州在邁向現(xiàn)代化大都市進程中的一個戰(zhàn)略性舉措，從目前開發(fā)和招商的情況看，南沙開發(fā)符合國際產(chǎn)業(yè)轉移的趨勢，也符合華南地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級的趨勢。這項開發(fā)從方向上是值得肯定的，但由于南沙與原有的市中心相距甚遠，因此在開發(fā)中，一些分散化開發(fā)、郊區(qū)化開發(fā)帶來的弊病將可能出現(xiàn)，如市中心到南沙這部分地域的城市蔓延、市中心到南沙之間不斷增加的大量交通負荷等，其中市中心到南沙這部分地域的城市蔓延特別值得關注。因此在進行跳躍式發(fā)展的同時，必須注意控制中間地帶的城市蔓延和廣州未來新的城市功能進一步向南沙地區(qū)集中。

（２）注重區(qū)域協(xié)調，發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢。在美國城市增長管理過程中，區(qū)域協(xié)調被廣泛重視，一方面城市可從區(qū)域協(xié)調中獲益甚多，如前面提到的馬里蘭州利用比鄰華盛頓特區(qū)的優(yōu)勢發(fā)展本地經(jīng)濟的例子；另一方面也因為城市發(fā)展過程中由于政策等方面的不一致可引發(fā)發(fā)展中的矛盾，如都培基線的增容費推高了鄰縣的城市發(fā)展速度，可見不同社區(qū)間的收費差別可能會使不協(xié)調發(fā)展加劇，并造成城市蔓延。導致城市發(fā)展不協(xié)調的最重要原因是土地使用的不協(xié)調，土地使用規(guī)模引起的問題與有權處理這些問題的政府這兩者之間的不一致，因此馬里蘭州國家精明增長研究與教育中心主任格理特?納普認為，“要在大都市的城市形態(tài)上實現(xiàn)重大改變，就必須在比擁有土地控制權的政府更廣更大的政府層級上進行政策干預。因此，一個有效的促進區(qū)域協(xié)調的機制非常重要”。這種情況對廣州在珠三角城市群中發(fā)揮相應作用并促進自身發(fā)展具有重要的啟迪。繼啟動珠三角城市群規(guī)劃后，廣東省積極倡議泛珠江三角洲區(qū)域整合。廣州是廣東省的行政和商貿(mào)中心，也是華南地區(qū)的運輸中樞，位處廣東省“三小時生活圈”的中心位置，是“９＋２”中除香港外最具綜合實力的城市，積極地參與到泛珠江三角洲的合作中，不僅有利于廣州實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的梯次轉移，也有利于在周邊地區(qū)形成對廣州市的綜合服務功能的強大需求。

（四Ｊ宏觀引導、市場力量與公眾參與相結合

（１）與市場取向相適應的宏觀引導。經(jīng)濟學家、行政學家一般都主張由政府對市場的缺陷及失靈之處進行管制，如對

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