本文關(guān)鍵詞：論憲法對行政法的影響和制約，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

論憲法對行政法的影響和制約
蒲林 陳王月

摘要： 摘要：作為現(xiàn)代法制在公法領(lǐng)域的表現(xiàn)物，憲法與行政法的關(guān)系最為密切，憲法對行政法 的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。筆者認(rèn)為其主要表現(xiàn)為對行政法控權(quán)思想、行政法基本原則以及行政 立法的影響和制約。

作為現(xiàn)代法治在公法領(lǐng)域的表現(xiàn)物，憲法與行政法的關(guān)系最為密切。就調(diào)整社會關(guān)系的對 象和范圍而言，

憲法與行政法是相通的，兩者都涉及到國家權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系以及國家權(quán) 力之間的分工與制約問題。因此，憲法必然會對行政法的發(fā)展產(chǎn)生直接或間接的影響。

一

自現(xiàn)代意義的行政法誕生伊始，憲法對行政法發(fā)展的影響和制約就成為各國公法學(xué)者特別 是大陸法系公法學(xué)者關(guān)注的命題，他們從各自的學(xué)術(shù)背景和觀察角度出發(fā)，對此問題進(jìn)行了深 入的探討。

大陸法系脊梁之一的德國，在公法學(xué)特別是在憲法學(xué)和行政法學(xué)領(lǐng)域形成了法學(xué)界一股不 可忽視的力量。憲法理念對行政法學(xué)的影響至為深遠(yuǎn)。19 世紀(jì)初行政法學(xué)尚未發(fā)展時，討論國 家憲法的著作只要是涉及憲法的立國理念即法治國原則時皆會提及分權(quán)的原則，同時也會提及 國家行為受到法律約束的原則， 最明顯的是毛倫布萊希在 1838 年刊行的 《現(xiàn)代德國憲法學(xué)原理》 及查佛(在 1840 年所發(fā)行的《德國憲法的共同原則》等，這兩本德國最早期的憲法著作中都已 標(biāo)示出憲法與行政法的密切關(guān)聯(lián)。19 世紀(jì)中葉，自由主義思想大師斯坦服膺·黑格爾就認(rèn)為行 政是運(yùn)行中的憲法，因此，行政必須依循憲法的原則及時代精神來運(yùn)作。

19 世紀(jì)中葉以后，德國行政法學(xué)興起，近代行政法學(xué)的開山始祖奧托·麥耶在其鴻篇巨著 《德國行政法》第三版序言中提出過“憲法消逝，行政法長存”的名言，他認(rèn)為時值威瑪憲法 時代，相對于更具有政治性、理想性的憲法，指導(dǎo)拘束行政權(quán)力更具技術(shù)性的行政法更能經(jīng)受 住時代的考驗。另兩位知名公法學(xué)者費(fèi)立茲·韋納與赫曼·羅斯分別提出了“當(dāng)作是具體化憲 法的行政法”和“行政法是一個活生生的憲法”的觀點(diǎn)。他們認(rèn)為應(yīng)從對憲法基本原則的探討 上獲得行政法存在的根基， 行政的任務(wù)應(yīng)當(dāng)是將憲法所揭示的各種指導(dǎo)原則予以具體化的實(shí)踐。 從德國行政法學(xué)發(fā)展的步驟可以看出德國行政法學(xué)飽受憲法原則即自由主義法治國原則的熏 陶，德國基本法上的法治國原則和民主政治原則對行政法上的給付行政、法律保留、行政裁量 乃至行政審判制度都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

日本行政法的發(fā)展曾經(jīng)深受德國的影響，因而學(xué)者就憲法對行政法發(fā)展的影響問題也有類 似的表述。和田莫夫認(rèn)為行政法處于憲法之下，發(fā)揮著手段性、技術(shù)性的具體作用。日本學(xué)者 鹽野宏則認(rèn)為行政法可以直接認(rèn)為是關(guān)于實(shí)現(xiàn)憲法價值的技術(shù)法。

實(shí)際上，無論是英美法系還是大陸法系，行政法的學(xué)說和實(shí)踐的發(fā)展都是和憲法的發(fā)展息 息相關(guān)的。英國雖然沒有成文憲法，但議會主權(quán)和法治原則可以被視為英國憲法的支柱。在此 基礎(chǔ)上，法院“從法律的字里行間里找到弦外之音，既從實(shí)體法，也從程序法上發(fā)展把行政權(quán) 力控制在恰當(dāng)導(dǎo)向之內(nèi)的普通原則�！敝姓▽W(xué)者韋德指出：“實(shí)際上，整個行政法學(xué)可 以視為憲法學(xué)的一個分支，因為它直接來源于法治下的憲法原理、議會主權(quán)和司法獨(dú)立�！边@ 一論述揭示了行政法的基礎(chǔ)性、指示性作用。美國的法律傳統(tǒng)受英國的影響較大，其憲政建設(shè) 始終貫穿著分權(quán)制衡和有限政府的基本理念，并直接推動了美國行政法的發(fā)展。行政法學(xué)者施 瓦茨認(rèn)為行政法是法治極為重要的一個方面，它規(guī)定個人與政府之間的關(guān)系，是控制政府活動 的法律。如在美國最初的行政管制就是源自憲法第 1 條第 8 款中規(guī)定國會有權(quán)管制同外國的、 各州之間的和同印第安部落的商業(yè)的“商業(yè)條款”。1930 年的羅斯福新政則更被認(rèn)為“憲法時

刻”，它對作為憲法基石的個人權(quán)利、聯(lián)邦主義以及分權(quán)制衡都作了修正。這對于美國行政程 序法的興起，對于獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的建立、運(yùn)作程序和司法審查都具有重要意義�？梢�，在英美 國家，學(xué)者依據(jù)其獨(dú)特的憲政歷史背景和實(shí)踐模式，普遍地強(qiáng)調(diào)了法治原則下憲法價值、理念 對行政法的指引作用。

我國學(xué)者也就憲法對行政法的影響問題進(jìn)行了探討。傳統(tǒng)觀點(diǎn)一致認(rèn)為，憲法是母法、根 本法，具有最高的法律效力，是行政法的首要淵源;而行政法則是憲法的具體化，是僅次于憲法 的獨(dú)立的部門法。已故著名憲法學(xué)家龔祥瑞先生曾指出：“憲法是行政法的基礎(chǔ)，而行政法則 是憲法的實(shí)施。行政法是憲法的一部分，并且是動態(tài)部分。沒有憲法作為基礎(chǔ)則行政法無從產(chǎn) 生，或至多不過是一大堆零亂的細(xì)則，而缺乏指導(dǎo)思想�！鼻嗄陮W(xué)者陳端洪先生也指出：“行 政法與憲法的聯(lián)系最為密切，因為都直接關(guān)心公共機(jī)構(gòu)與權(quán)力，即具有很強(qiáng)的政治性，因此， 被統(tǒng)稱為政治法，行政法被稱為動態(tài)的憲法，是憲法發(fā)展到‘行政國’與‘福利國’階段的一 個不可或缺的組成部分�！�

二

幾個世紀(jì)以來，憲政的理論與實(shí)踐給予行政法的發(fā)展異乎尋常的關(guān)注，同時行政法的發(fā)展 也對促進(jìn)憲法的實(shí)施、憲法觀念的傳播和普及、憲法確定的社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和憲法自身的發(fā)展 和完善起到了積極作用。作為現(xiàn)代憲政最重要的法律支柱的行政法，其發(fā)展不可固步自封，必 須自覺地在憲政理念的支配、引導(dǎo)下求得更深入的發(fā)展。筆者認(rèn)為行政法的發(fā)展至少在如下方 面受到憲法的影響和制約：

第一，憲政理念為行政法的控權(quán)維度提供思想淵源。憲政在價值層面上否定了權(quán)力的絕對 性與無限制性， 要求國家權(quán)力的行使必須在其既定的邊界內(nèi)按照特定的軌跡進(jìn)行;在制度層面上 意味著分權(quán)，通過各項權(quán)能間的相互分力、制衡和內(nèi)耗，弱化其對外破壞的勢能，以便實(shí)現(xiàn)人

權(quán)最大程度的保障。在此意義上，憲政又為“限政”。近代以來的憲政以自由主義的個人權(quán)利 觀為基礎(chǔ)，公民權(quán)利產(chǎn)生并制約國家權(quán)力，國家權(quán)力服務(wù)于公民權(quán)利，由此建立起來的行政法 也自然應(yīng)以控制行政權(quán)為核心，以保障和促進(jìn)個人自由和權(quán)利為要旨。正是從這個意義上講， 行政法是“控權(quán)法”，但控權(quán)并非消極限制行政權(quán)力，而是在法律的駕馭、支配下，盡可能地 發(fā)揮行政權(quán)供給“公共產(chǎn)品”的能動作用，以便在行政權(quán)的限制和利用之間保持一種必要的張 力。

第二，從憲法規(guī)范和憲法原則中可以推導(dǎo)出行政法的一般原則。依法行政作為行政法最重 要的基本原則，正是從近現(xiàn)代憲法和憲政所確立的民主、法治和人權(quán)等原則中誕生而來的。依 法行政其實(shí)質(zhì)意義是指行政應(yīng)受法律的約束，行政機(jī)關(guān)不能采取與法律相抵觸的行政措施，行 政機(jī)關(guān)必須遵守現(xiàn)行的法律，且正確使用法律規(guī)定。例如，我國憲法第 89 條第 1 項規(guī)定，國務(wù) 院根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令;第 90 條第 2 款規(guī)定，各 部、各委員會根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指 示和規(guī)章。就依法行政的憲法根據(jù)而言，可以從三個方面探討：首先，民主是依法行政的制度 前提。行政權(quán)力的取得必須經(jīng)人民的同意或授予，必須建立在民意基礎(chǔ)上，保證民眾在行政權(quán) 力運(yùn)行過程中的參與;行政權(quán)力的行使效果也必須受到民眾的監(jiān)控，，置于有效的民主監(jiān)督之下。 其次，法治是依法行政的機(jī)制保障。法治是現(xiàn)代憲法的基本原則之一，該原則要求一切國家權(quán) 力都應(yīng)當(dāng)受到法的監(jiān)控，尤其是行政權(quán)力。因為，行政權(quán)是國家權(quán)力中最為活躍、最需要自由 空間，卻又最容易膨脹或自由無度的國家權(quán)力類型。最后，人權(quán)是依法行政的價值追求。必須 將保護(hù)公民的基本權(quán)益溶入到依法行政的全過程。由此可見，行政法原則受憲法原則影響之密 切，脫離憲法背景而談行政法原則是不可靠的。

第三，憲法基本權(quán)利、憲法規(guī)范和有關(guān)憲法原則的落實(shí)促成行政立法。憲法需要細(xì)化，憲 政理想需要溶入現(xiàn)實(shí)生活，由行政立法將某些憲法的原則性規(guī)定具體化，發(fā)展注釋憲法，傳播

憲政的基本理念和精神不失為一條好的途徑。近十幾年來，我國立法機(jī)關(guān)依據(jù)憲法，先后制定 了《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》等一大批重要的法律 文件，這是法律在規(guī)范國家權(quán)力與保障公民權(quán)利兩個方面具有積極的能動作用。

毋庸諱言，任何事物的存在和發(fā)展都有其雙重性，憲法在促進(jìn)行政法飛速發(fā)展的過程中， 行政立法的過度膨脹有悖限制政治權(quán)力、保護(hù)公民自由和權(quán)利的憲政精神，已經(jīng)成為行政法健 康發(fā)展的一大頑癥，這已被中外行政法治的實(shí)踐所證明。倘若行政法不再蘊(yùn)含民主、法治、人 權(quán)的理想，失去憲法的指引，擺脫憲法的約束，行政法也將失去安身立命的基礎(chǔ)，其民主性、 科學(xué)性也將喪失殆盡。因此，我們應(yīng)以憲法優(yōu)位、憲法保留為原則，牢固樹立憲法至上的基本 理念，建立有效的約束機(jī)制，使行政法始終沿著憲法指引的軌道發(fā)展。



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