本文關鍵詞：論群體性事件的行政法治理模式——從壓制型到回應型的轉(zhuǎn)變，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

戚建剛：論群體性事件的行政法治理模式——從壓制型到回應型的轉(zhuǎn)變

發(fā)布日期：2013-05-10瀏覽次數(shù)：字號：[ ]

　　摘要:  當前我國群體性事件頻發(fā)，政府執(zhí)政能力面臨嚴峻考驗，但相關部門仍然習慣運用“壓制型模式予以應付。“壓制型”治理模式以行政法“管理論”作為理論基礎，以追求社會的“剛性穩(wěn)定”為目標，以行政單方“強制措施”為手段，在實踐操作中已呈現(xiàn)諸多合法性危機。根據(jù)我國行政法治的發(fā)展狀況，并反思地方政府治理群體性事件的經(jīng)驗和教訓，建立一種新的群體性事件治理模式——— “回應型”治理模式勢在必行。“回應型”治理模式以相對人有序參與為手段，以“平衡論”作為理論基礎，將維護社會“韌性穩(wěn)定”作為終極目標。該模式的優(yōu)點在于能夠從根源上實施風險防范、危機處理和權益保障。為將“回應型”治理模式合法化，行政法需要在微觀層面進行嚴謹縝密的制度設計，而關鍵是建構相對人有序參與群體性事件處理過程的程序制度。
　　關鍵詞:  群體性事件；壓制型模式；回應型模式； 相對人參與
　　一、引言
　　所謂群體性事件，是指社會矛盾經(jīng)過一定時間的醞釀，在沒有得到行政機關有效治理的情況下，由特定或不特定人集合形成一定的群體，通過沒有法律依據(jù)或者法律依據(jù)不充分的規(guī)模性聚集或各種群體性行為，向行政機關或其他特定的機關部門表達利益訴求和主張，且對社會安全和穩(wěn)定造成或可能造成重大影響的各種事件。[1]一般來講，群體性事件的發(fā)展過程可以劃分為四個階段，即醞釀階段、集合階段、爆發(fā)階段和處置階段。群體性事件主要類型可以分為維權行為、社會泄憤事件、社會騷亂和社會糾紛，其中重點是維權事件和泄憤事件。[2]一般來講，群體性事件具有群體性、破壞性、復雜性和人民內(nèi)部矛盾性等特征。
　　現(xiàn)階段，我國群體性事件的發(fā)生頻率和規(guī)模并未得到有效遏制，給社會穩(wěn)定和政府權威造成較大負面影響。由于受“管理論”影響，我國現(xiàn)行行政法律制度尚未對行政機關有效治理群體性事件提供系統(tǒng)和科學的規(guī)范性指引。應當說，現(xiàn)代行政法的核心使命始終是通過權利和義務模式為行政活動提供一種合法性評價和理解框架。[3]因此，我國行政機關治理群體性事件也絕對不能游離于法治框架之外。鑒于此，本文在分析傳統(tǒng)行政法治理模式——— “壓制型”模式及其面臨的合法性危機的基礎之上，以現(xiàn)代行政法中的“平衡論”作為理論基礎，提出治理群體性事件的新模式——— “回應型”治理模式。
　　二、“壓制型”治理模式及其合法性危機
　�。ㄒ唬�“壓制型”治理模式的主要特征
　　“壓制型”治理模式，是指行政機關主要運用行政強制手段對群體性事件進行打擊處理。[4]作為群體性事件的行政處置模式，它以實現(xiàn)行政機關所認定的公共利益為終極目標，以貫徹行政機關的單方意志的強制性行政行為為主要手段，基本無視參與群體性事件的行政相對人的權利主體地位。該模式所構建的社會穩(wěn)定是一種剛性穩(wěn)定，而剛性穩(wěn)定看似強硬實則脆弱，其動用的社會資源極大，付出的行政成本極高。正如有學者所指出的，如果行政機關僅以“剛性穩(wěn)定”為目標，以權力的排他性和封閉性為基礎，把群體性維權行為，如游行、示威、罷工、罷市、罷運等群眾集體行動都視為無序、混亂或者是騷亂，盲目進行壓制或打擊，那么這種穩(wěn)定狀況是有政治風險的。[5]
　　在“壓制型”治理模式下，一些地方政府一旦發(fā)現(xiàn)公眾“集體表達利益訴求”，就以“維
　　穩(wěn)”之名進行高壓處理。事實上，這種治理模式“治標不治本”，無法從根本上解決群體性事件的深層次矛盾，只是暫時阻止了事態(tài)進一步擴大。如果處理不到位，極有可能為更大規(guī)模群體性事件的發(fā)生埋下禍根。應當說，在相對緊張的官民關系中，如果民意、民怨和民憤若得不到及時疏導，反而被一次次壓制，只會激起更多的誤解與矛盾。當下一次“群體性事件”爆發(fā)時，行政機關不得不采取更強烈的高壓手段，動用更多的公共資源，如此惡性循環(huán)，后果不堪設想。
　　（二）“壓制型”治理模式在行政法上的理論基礎
　　我國地方政府之所以習慣動用強制手段處置群體性事件，一個重要原因是受到傳統(tǒng)的行政管理論思維的影響。[6] “管理論”主要從行政權力角度建構國家的行政法制，強調(diào)行政機關對行政相對人的單方管理，強調(diào)行政機關職權與職責之重要性，而較少關注行政相對人的權利與義務。根據(jù)該理論，行政相對人只是行政管理的客體，他們的權利處于相對次要和被壓抑的境況，難以得到行政機關充分的顧慮和保障。
　　可以說，群體性事件的“壓制型”治理模式與“管理論”一脈相承。主要表現(xiàn)在以下方面:一是在對群體性事件定性上，往往將群體性事件視為破壞社會管理秩序的負面現(xiàn)象，沒有認識到它的正面意義。實際上，群體性行動仍然是我國公眾表達權利訴求的一種正當方式，是社會壓力的一種釋放渠道。如有學者認為: “群體性事件是指具有某些共同利益的群體，為了實現(xiàn)某一目的，，采取靜坐、沖擊、游行、集會等方式向國家機關施加壓力、破壞公私財物、危害人身安全、擾亂社會秩序的事件。”[7]該定義將群體性事件定性為“向國家機關施加壓力、破壞公私財物、危害人身安全、擾亂社會秩序的事件”，這種行為定性只強調(diào)群體性事件的負面性，顯然是不客觀和不全面的。二是在治理群體性事件過程中，一些行政機關有時采用暴力的、壓制性的手段，以達到維護“剛性穩(wěn)定”的目的，冷漠對待公眾的正當權利訴求。如在2008 年的6 月的貴州甕安事件中，行政機關在不恰當?shù)貏佑镁Φ男袨橐约皩εc群體性事件相關的信息進行封鎖的行為。[8]三是在對治理群體性事件的行政行為的監(jiān)督上，司法機關面對復雜的社會矛盾，無法單憑法律作出決斷，因此也難以對行政權力的行使形成有效的制約。
　　（三）“壓制型”治理模式的局限性
　　實踐表明，以“管理論”為基礎的“壓制型”治理模式存在明顯弊端，已經(jīng)導致并加劇政府治理的合法性危機，其主要表現(xiàn)在以下方面:
　　1． 不能從根本上緩解群體性事件的頻發(fā)。對群體性事件的不合理定性，必然導致行政機關治理目標和手段選擇上出現(xiàn)偏差，實踐中行政機關往往公然采取違法的處置措施，而違法的管理措施必然難以服眾，也無法從根本上緩解群體性事件頻發(fā)的局面。具體而言，首先，行政機關基于對抗性思維，將群體性事件定性為“向國家機關施加壓力、破壞公私財物、危害人身安全、擾亂社會秩序的事件”。然后，采取警力驅(qū)散和封堵信息等強制性手段將群體性事件壓制下去。最后，行政機關對具體組織策劃的“主要分子”采取偵查、逮捕、關押等強力處罰手段，威懾其他參與事件的相對人，達到維護剛性穩(wěn)定的目的。但是，這種通過高壓手段維持的剛性穩(wěn)定相當脆弱，最終的結(jié)果只能是壓力越大，抗爭越強。這是因為，公眾之所以參加群體性事件，往往是因為他們無法通過法定渠道獲得有效救濟，群體性行動成為他們表達利益訴求的一種無奈選擇。然而，傳統(tǒng)處置模式完全將相對人的這些利益訴求壓制和封堵，同時也沒有正視群眾的不滿和怨氣，所以一旦受到其他偶發(fā)事件的帶動，群眾的不滿將會以更加劇烈的形式爆發(fā)出來。
　　2． 群體性事件的治理成本過高。行政機關對群體性事件的治理成本體現(xiàn)在很多方面�？傮w上可以為有形成本和無形成本。有形成本是指可以以金錢計算的成本，其他則為無形成本。在“壓制型”治理模式中，有形成本主要包括動用警力的費用、封堵信息傳播的費用、后期追查“不法分子”的費用以及從群體性事件的發(fā)生到最后達到剛性穩(wěn)定時所花費的人力和物力等。從表面上看，“壓制型”治理模式中行政機關付出的有形成本似乎不高，但由于“壓制型”治理模式會導致群體性事件的循環(huán)發(fā)生，所以這種有形成本不是一次性投入的，而是多次成本的疊加。關鍵問題還在于“壓制型”治理模式會產(chǎn)生無形成本。主要包括行政機關公信力的降低、行政機關負責人政治資本的損失、對民主大環(huán)境的負面影響等。這些有形和無形成本不斷累積，導致社會維穩(wěn)成本居高不下，而如此巨大的維穩(wěn)財政投入，最終都要分攤在每一個納稅人身上。
　　3． 不利于保護行政相對人的合法權益。在“壓制型”治理模式中，行政機關將參與群體性事件的相對人視為是管理客體，并采用對抗性手段進行打壓，不僅導致行政相對人合理的利益訴求無法充分表達，甚至還會給行政相對人造成新的人身和財產(chǎn)損失，有人甚至還要面臨被逮捕或監(jiān)禁的后果。由此可見，“壓制型”治理模式根本無法保障參與群體性事件的行政相對人的合法權益。
　　三、“回應型”治理模式及其正當性
　�。ㄒ唬�“回應型”治理模式的興起
　　隨著我國行政法治發(fā)展，行政法“平衡論”逐漸取代“管理論”，并成為我國行政法的理論基礎。“平衡論”不再片面強調(diào)行政機關的管理特權，而是更加關注行政相對人的主體地位，重視行政相對人與行政機關之間的協(xié)調(diào)與合作，并試圖在行政權的合理行使與行政相對人權利的保障之間、在行政效率與社會公正之間維持一種動態(tài)的平衡關系。[9]應當說，這種理念已經(jīng)在我國諸多立法中充分體現(xiàn)出來，并且逐漸成為我國行政法立法政策的基本指導思想。例如，我國《行政強制法》就直觀體現(xiàn)了行政相對人權益保護的思想。該法第1 條規(guī)定: 為了規(guī)范行政強制的設定和實施，保障和監(jiān)督行政機關依法履行職責，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據(jù)憲法，制定本法。在具體的行政法制度設計方面，行政聽證制度也體現(xiàn)了“平衡論”的基本要求。而在行政機關具體處置群體性事件的過程中，2007 年廈門市行政機關對PX （對二甲苯）事件的成功處置，[10]以及2008 年11 月重慶市成功化解出租車罷運事件，[11]也充分展現(xiàn)了地方政府積極踐行“平衡論”的基本價值理念。
　　可以說，體現(xiàn)人文精神和權利思想的“平衡論”能夠引導行政機關合法理性處置群體性事件。因此，法學理論與政府主管部門需要對傳統(tǒng)的“壓制型”治理模式進行深入的批判和反思，必須嚴肅對待參與群體性事件的相對人的主體地位、尊重他們的利益訴求、鼓勵和引導行政機關積極與相對人協(xié)商、合作，從而實現(xiàn)公共利益和個人利益的平衡的“回應型”治理模式將應運而生。
　�。ǘ�“回應型”治理模式的主要特征
　　“回應型”治理模式，強調(diào)通過行政相對人有序參與促進行政機關積極回應公眾利益訴求，從而最終化解社會矛盾。在這種模式下，行政機關的主觀認識和思維方法具有決定性作用。亦即處置群體性事件不能單純依靠強制手段，應當對群體性維權活動采取相對寬容和克制的立場，并且積極了解群體性維權活動的合理性以及問題癥結(jié)所在。一般應采取各種柔性手段（如官民對話、現(xiàn)場辦公）對參與群體性事件的相對人加以引導，以相對和平的方式尋求解決問題的最佳方案。不同于傳統(tǒng)的“壓制型”治理模式，在“回應型”治理模式中，行政機關尊重參與群體性事件的相對人的意志和利益，以實現(xiàn)社會穩(wěn)定、官民合作共贏為基本目標。并且，在“回應型”治理模式中，行政機關不僅為相對人提供參與解決爭議的機會，讓相對人主張自身的利益并且對行政決策施加影響，而且還可以不斷培養(yǎng)和提高公眾政治參與的能力和水平。由此可見，“回應型”治理模式下形成的社會穩(wěn)定是一種韌性穩(wěn)定。需要強調(diào)的是，也只有韌性穩(wěn)定才是一個自由社會和活力社會真正需要的穩(wěn)定。從表面上看，行政機關主動與相對人對話和交流，似乎有損政府的權威和尊嚴，但政府對公眾正當訴求的積極“回應”與“妥協(xié)”，恰恰是政府必須承擔的責任和義務。政府應當允許公眾在合法范圍內(nèi)的呼吁和抗爭，允許公眾揭露社會問題，允許釋放不滿情緒。通常來講，最有活力的社會恰恰也是允許抗爭的社會。因此，行政機關在群體性事件治理過程中，應該轉(zhuǎn)換傳統(tǒng)思維模式，變追求“剛性穩(wěn)定”為“韌性穩(wěn)定”，與參與群體性事件的相對人形成良性的互動關系。正如有學者所指出的，“回應型”行政機關就是要建設以社會公眾利益為導向的行政機關，建設以行政機關與公眾互動合作為基石的參與型行政機關，建設以公共責任為核心的責任型行政機關，建設以形式正義和實質(zhì)正義相結(jié)合的行政機關。[12]
　　（三）“回應型”治理模式的主要功能
　　1． 能夠從根本上治理群體性事件。國內(nèi)的經(jīng)驗或教訓表明，以相對人有序參與為核心的“回應型”治理模式是有效治理群體性事件、維護國家和社會的安全穩(wěn)定的科學方法。首先，行政機關對日常管理中所發(fā)現(xiàn)的社會矛盾的即時處理，可以及時定紛止爭，避免公眾不滿情緒的持續(xù)積累，從而有效預防群體性事件的發(fā)生; 其次，在群體性事件發(fā)生之中或發(fā)生之后， “回應型”治理模式也是行政機關用以化解各種矛盾的必要選擇，如果僅僅采取壓制型手段予以應對，不僅會激化各種矛盾，也會導致維穩(wěn)成本長期居高不下。
　　2． 能夠有效保護相對人的合法權益。從行政相對人的立場分析，群體性事件之所以發(fā)生，主要是由于他們難以在正常的法制渠道內(nèi)表達自身的利益訴求，從而采取的一種體制外的表達方式。可以說，在參與群體性事件之前，相對人的權益大多已經(jīng)受到了特定國家機關或其他私主體的違法行為的侵害。“回應型”治理模式強調(diào)行政機關與相對人的互動，強調(diào)行政機關傾聽相對人的意見，并予以及時有效的反饋與回應。在這種體現(xiàn)民主精神的官民協(xié)商的過程中，一方面，相對人的知情權和參與權得到保障; 另一方面，相對人的合理訴求也能得到滿足。
　　3． 能夠培養(yǎng)和增強相對人參與行政管理的意識和素質(zhì)。“回應型”治理模式強調(diào)相對人的主體地位，要求相對人能夠參與對群體性事件的處理過程，這種以有序參與為核心的治理模式能夠培養(yǎng)和增強相對人的政治參與素質(zhì)。主要體現(xiàn)在: 首先，相對人的參與會提高自身的民主意識和權利意識，擴大相對人的公共空間，在其中學習并適應公共生活，不斷提高公共合作精神，從而增進相對人參與行政機關決策的責任感。其次，相對人的參與能夠增加其對行政事務參與的效能感。德國學者坎貝爾（Campbell）等人把政治參與的核心概念“效能感”定義為這樣一種感覺: 個人的政治行為對于政治過程確實有影響或者能夠有影響，也就是個人認為履行公民責任是值得的。它是一種感覺，認為政治和社會的改變是可能的，公民個人可以發(fā)揮作用來促成這種改變。在社會科學中，效能感分為內(nèi)在效能感和外在效能感。內(nèi)在效能感以公民個人的信念為基礎，即認為自己可以直接影響國家的政治決策。外在效能感是指認為機構和政治制度的參與者將正面回應公民的參與及其傳遞的要求。[13]公眾參與群體性事件的治理，毫無疑問也能增強公民政治參與的“效能感”。正如英國學者麥克弗森所總結(jié)的，參與型民主能促進人類發(fā)展，強化政治效率感，弱化人們對于權力的疏離感，培養(yǎng)對集體問題的關注，并有助于形成一種積極的、具有知識并能夠?qū)π姓䴔C關事務更有興趣的公民。[14]
　　4． 能夠增強行政機關治理群體性事件的合法性，提升行政機關的公信力。在“壓制型”治理模式中，某些行政機關處理群體性事件的慣常手法就是動用武力，派大量的警察來維持秩序。此時，行政機關行為的合法性就潛藏著危機。首先，在還沒有完全調(diào)查清楚群體性事件性質(zhì)的前提下，就貿(mào)然采取警力壓制等暴力手段，極易產(chǎn)生違法問題; 其次，行政機關在沒有準確掌握事實情況和沒有嘗試進行有效溝通的情況下，就采取動用警力和封鎖消息等行為，這顯然是缺乏事實依據(jù)的違法行為，而且還會降低行政機關的公信力。在“回應型”治理模式中，相對人能夠參與群體性事件的治理過程，行政機關將與相對人進行有效的溝通，相對人的意見在行政機關的決策與行動中得到充分的體現(xiàn)，由此，行政機關的行為就取得較充分的合法性，相對人就更愿意配合行政機關的行動，群體性事件也就能得到圓滿解決，而不至于留下更多的隱患。
　　四、“回應型”治理模式的行政法構建
　　作為群體性事件的新型治理模式，如果不能予以規(guī)范化、制度化，就無法對行政機關的行為發(fā)揮引導和規(guī)范作用，也無法被行政機關自覺參照執(zhí)行。因此，需要從行政法角度進行科學的制度設計，推動“回應型”治理模式的法律化。由于“回應型”治理模式的核心是行政相對人有序參與群體性事件的整個治理過程，因此，行政法制度設計的關鍵是建構行政相對人有序參與的程序和制度。主要包括四個方面的制度改革。
　�。ㄒ唬┙⒔∪珗F體性訴求表達機制
　　從我國群體性事件的成因與表現(xiàn)形式來看，由于公眾缺乏可以依靠的團體或組織作為“代言人”，導致分散的個人在與公權力機關交涉過程中始終處于弱勢地位，即便是正當合理的利益訴求也往往被漠視和拒絕。而公眾在萬般無奈之下只能選擇聚眾請愿、示威、抗議，甚至采取觸犯法律的非理性行為和暴力抗爭。就是在這樣一種官民之間反反復復的博弈過程中，普通公眾經(jīng)歷切身體會或者口口相傳，總結(jié)出的“絕對真理”就是: “不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決，鬧鬧就解決”。長此以往，社會的安定和諧秩序必然被徹底顛覆。
　　實際上，西方新公共治理理念早就提出政府應當建立“社會安全閥”機制，即通過各類型
　　社會中介組織（亦稱第三部門）在政府與社會、政府與個人之間建立聯(lián)系，為社會提供內(nèi)容廣泛的服務，并發(fā)揮橋梁和紐帶的作用。由此可見，在個體與政府間溝通渠道不夠暢通的背景下，面對愈演愈烈的社會群體性事件，政府應當允許并鼓勵各類型社會中介組織充當不特定社會利益群體的“發(fā)聲渠道”，政府也需要充分聽取并尊重這些具有代表性的統(tǒng)一呼聲，并及時反饋意見回應訴求，進而根據(jù)社會需求適時進行政策調(diào)整。這一溝通機制的優(yōu)勢在于:
　　第一，社會中介組織可以在分散的個人與政府之間建立一個持久穩(wěn)定發(fā)揮效用的信息交流平臺，可以有效促進官民之間信賴關系的建立，避免社會矛盾因為社會組織結(jié)構的缺陷而被無限放大。第二，社會中介組織可以將分散個人予以組織化，通過團體內(nèi)部規(guī)約實現(xiàn)組織內(nèi)自我約束，并對千差萬別的個體訴求進行有效篩選與整合，從而提升利益訴求行動的合法化與理性化。總之，要實現(xiàn)國家的長治久安，基本條件之一就是要允許和不斷充實公眾的團體化和組織化，即允許通過合法中介組織使分散個人能夠發(fā)出統(tǒng)一的聲音。為此，要積極發(fā)展社會團體、行業(yè)組織、群眾自治組織、工會等群體性組織，為普通民眾訴求表達提供合法的組織渠道，使群體訴求得到暢通的表達，問題得到合理解決。當然，相關社會中介組織的規(guī)范化、制度化建設乃是重要前提，這也是國家立法部門當下亟需關注的重要議題。
　�。ǘ┏鋵嵧晟苽�體性訴求表達機制
　　如果一個社會的行政法制度無法給社會個體提供參與行政管理事務的充分和有效的渠道，那么，隨著社會利益的不斷分化，一旦到了矛盾激化的時刻，社會群體性行動就可能沖破社會常規(guī)秩序，危及社會穩(wěn)定。因此，一個合理的行政法制度設計，必須安排充分的個體性利益表達渠道并兼顧和平衡社會各方利益訴求。[15]但是，我國目前公眾的利益表達還存在諸多障礙: 一是利益表達渠道不暢。在不同的利益表達過程中，除了執(zhí)政黨的利益表達渠道相對順暢以外，其他的表達渠道還存在較多制約因素，一定程度上阻礙了其他“聲音”進入決策者的關注領域; 二是利益表達的非均衡性。強勢群體利益表達途徑順暢，而弱勢群體則往往投訴無門，由此，在表達的效果上形成強烈反差。相對人有序參與的重點就在于參與過程，其要求就是“有序”，因此，必須擴大相對人參與的渠道和平臺，同時保障公眾參與的制度化。
　　1． 完善現(xiàn)有相對人參與制度�，F(xiàn)有的市長熱線、市長信箱、市長接待日、人大代表接待日以及各種形式的領導接待日從某種程度上都帶有很濃厚的“人治”色彩。許多地方行政機關將這些渠道看作是了解社會輿情、體恤民意的工具，但并沒有把它們上升到常規(guī)民意表達渠道的高度。基于轉(zhuǎn)型時期我國社會發(fā)展的現(xiàn)狀，這些新型的民意表達渠道在一定程度上緩解了社會的緊張、分流了信訪渠道的壓力，具有現(xiàn)實的合理性。因此，應該正確認識這些新的民意表達途徑，將這些措施制度化、規(guī)范化。
　　2． 修改和完善信訪制度。信訪制度是中國特有的一種權利救濟方式，它一直是弱勢群體寄予厚望的一種利益表達方式和維權工具。信訪在一定程度上能夠彌補法治的弊病，因為常規(guī)法律救濟機制不可避免存在漏洞和缺陷，而信訪的門檻和成本較低，因此更為公眾尤其是弱勢群體所青睞，其在疏通民意和構建和諧社會中起著重要的安全閥作用。然而，我國的信訪制度仍然存在諸多問題，并且已經(jīng)嚴重影響到相對人表達權與參與權的實現(xiàn)，因此，在現(xiàn)有《信訪條例》基礎上還要進一步修改和完善信訪制度，加強行政機關的信訪工作力度是重視相對人利益訴求的重要體現(xiàn)，更是有效治理群體性事件的應有之義。完善我國的信訪制度應從以下方面著手: （1)對于信訪資源進行統(tǒng)一調(diào)配，形成一個比較完善的信訪處理體系。鑒于我國目前信訪機構十分分散，信訪案件處理效率極為低下的現(xiàn)實，應該將信訪資源進行統(tǒng)一的調(diào)配，形成一個比較完善的信訪處理體系。對于不同信訪部門之間互不通氣的作法，2005 年國務院《信訪條例》中規(guī)定的信訪信息系統(tǒng)互聯(lián)互通制度就是一個很好的解決方法，但由于我國地區(qū)之間發(fā)展不平衡，采取“一刀切”的方式貫徹該方法難免脫離實際，因此在實踐中必須針對各地方的發(fā)展實際采取分步驟分階段的實施策略，最終實現(xiàn)信訪信息的互聯(lián)互通。（2）保障信訪部門的法律地位和權威性。可以嘗試賦予信訪部門交辦權和督辦權，形成大信訪的格局。對于社會公眾反映的要求，屬于法律領域的，可以引導或幫助他們啟動行政復議、行政訴訟等正式裁決程序; 對于國家工作人員的腐敗問題的，可以轉(zhuǎn)交給紀委、監(jiān)察部門予以處理; 對符合法律援助條件的公眾，則應當為之提供法律援助。信訪部門可以根據(jù)信訪事件的性質(zhì)，及時轉(zhuǎn)交給職能部門，并督促限期辦理，努力獲得社會公眾的信任和認同，真正起到疏通民意的作用。（3）切實保障信訪人的合法權益，嚴厲查處少數(shù)地方對信訪人進行打擊報復的事件。行政機關通過從信訪中獲得的信息，對于及時化解社會矛盾，防止演變成群體性事件具有重要作用，行政機關應該珍惜和妥善利用此類信息。而不應當對信訪人采取打擊的態(tài)度，因為這將為群體性事件的產(chǎn)生埋下禍根。
　　3． 修改和完善行政聽證制度。行政聽證制度是一項帶有濃郁現(xiàn)代民主色彩的社會管理制度，是關涉民意表達的一項重要程序設計。目前，聽證會已經(jīng)成為行政機關和相對人雙向溝通的橋梁，成為相對人參與社會管理的重要載體。從我國目前行政聽證立法規(guī)定來看，它是相對人可以借助的參與行政機關群體性事件處置過程的較為可行的制度。但是，目前行政聽證制度也存在較多問題，主要應從以下方面予以完善: （1）增強聽證會活動的公正性。行政聽證立法首先要保證聽證會組織具有相對的獨立性，而不是被某些強勢的利益集團所控制; 其次，聽證會代表的選擇應該充分體現(xiàn)民意，并適當增加弱勢群體的代表。由于弱勢群體的專業(yè)知識有限，因此在行政聽證會中應當有能代表公眾利益的專家出席聽證，為民眾主張更多合法利益，而不應完全由組織者指定聽證代表; 三是在聽證過程中強化辯論對質(zhì)的程序設計，保證各方當事人之間能夠進行多輪對話，而不是走過場的形式主義。（2）增強聽證會活動的透明度。主要是在聽證會的籌備、舉行以及結(jié)果都能夠讓相對人知曉并接受相對人的監(jiān)督。首先，在聽證之前，要通過媒體的宣傳手段，提前將聽證會的時間、地點和內(nèi)容議題向社會公開。其次，聽證會的過程中應該允許普通公眾旁聽，并通過媒體直播等方式讓公眾了解聽證會的整個過程，實現(xiàn)行政聽證活動的公開性;最后，聽證會后，行政機關要對聽證會上的焦點問題和主要分歧意見作出明確的闡釋，并說明采納或者拒絕某些意見的根據(jù)，從而維護和提高聽證會的公正性。甚至于可以視情況選擇適當?shù)姆绞焦_聽證會代表的姓名以及聯(lián)系方式，以保證利益相關人的利益表達。（3）適時制定統(tǒng)一的聽證會法�；诋斍吧鐣茌^為嚴峻的形勢，我國有必要加快立法，保證聽證活動走上法律化、規(guī)范化的軌道。對此，可以通過制定《聽政法》或《聽證條例》的方式來規(guī)范聽證的功能、聽證的范圍、聽證會參與者的資格、聽證的程序、聽證報告等，細化操作規(guī)則并減少人為因素的干擾。
　　4． 構建公共協(xié)商機制。公共協(xié)商機制是以協(xié)商民主理論為基礎建立起來的決策機制，它是國家立法與公共決策民主化的擔保機制。群體性事件處置過程中的公共協(xié)商機制，是指地方行政機關及其部門就其管轄范圍內(nèi)的公共利益、社會問題以及群體性訴求，與相對人在平等的基礎上通過協(xié)商、辯論乃至談判的方式達成理性共識以達到解決公共問題的一種對話性機制。公共協(xié)商的主要目標并非單純保障特定個人利益，而是利用公共理性尋求最大限度滿足公眾普遍愿望的政策。公共協(xié)商機制中的參與者是平等的，不存在特殊成員的利益，具有超越其他任何公共利益的優(yōu)先性。為所有人員和組織提供平等的表達機會、消除參與公共協(xié)商的制度性障礙，形成所有社會公眾能夠自由參與協(xié)商過程的對話平臺，可以最大程度上兼顧對所有相對人需求和利益的系統(tǒng)考慮。最近兩年發(fā)生的群體性事件，讓我們看到一些地方政府開始轉(zhuǎn)變觀念及治理手段，將公共協(xié)商的理念、方式引入到群體性事件的治理中來，尋求行政治理的可替代性解決方案———民主治理模式，即讓相對人參與進來與行政機關部門進行平等的協(xié)商、對話，共同制定群體性事件的解決方案。應當說，這些富有成效的協(xié)商形式還需要進一步的程序化，并通過行政法來加以制度化。
　　公共協(xié)商的表現(xiàn)形式有如下幾種: （1）官民對話。從行政機關在貴州甕安事件、云南孟連事件、甘肅隴南事件、湖南吉首非法集資事件、成渝教師停課事件、各地出租車罷運事件、海南東方械斗事件、湖北石首事件等較大規(guī)模群體性事件的處置措施來看，官員與公眾對話機制逐步建立。盡管尚不完善，但足以看到螺旋式進步。（2）公民會議。公民會議又稱為公民共識會議，它是引自北歐丹麥的參與式民主模式，讓一般公民以平等、自主、知性的方式去討論具爭議性的公共議題，強調(diào)個人意見的平等表達，并有專家學者從旁補強背景知識，幫助公民周延思考、加強對議題的認識。與一般的公共論壇、聽證會、說明會不相同，公民會議的目地是通過不具專業(yè)知識的公眾，能夠針對社會沖突性的議題或公共政策進行理性、共善的討論，進而達到社會共識。在北歐，公民會議的結(jié)論必須公開向媒體發(fā)布，并提交行政部門作為決策參考，若行政機關不采用，必須提出解釋。[16]在國內(nèi)，一些地方行政機關依據(jù)法律上級文件的精神，在制定大政策或?qū)嵤┲卮箜椖繒r也采取了類似于公民會議的做法。[17]雖然目前這些做法沒有法定拘束力，無法充分影響政府決策，但積極的意義在于讓決策者明白，在取得充分信息之后的公共討論所呈現(xiàn)的民意是什么。同時，公民會議建構出一個相對人與行政機關進行理性討論的信息平臺，這種共識取向的討論，往往更能呈現(xiàn)社會的核心價值。通過專家的技術協(xié)助，相對人不但可與行政機關持續(xù)合作與討論、交流，以預防非理性決策，并堅持程序性和決策的可逆性，認真考慮每個參與者的利益和觀點，并可以對高度爭議性的復雜議題進行開放、理性的討論，從而有利于形成集體意見。雖然上述兩種主要的公共協(xié)商形式，尚不為行政法所制度化，在實踐中，行政機關也沒有充分用以治理群體性事件，但我們應當預見到它們的生命力，從而在行政法上做出前瞻性的規(guī)定。
　�。ㄈ┩晟迫后w性事件中的信息公開制度
　　要保證多數(shù)人選擇的正確、多數(shù)人的意志符合客觀規(guī)律，就需要讓公眾知道爭議事件的相關信息。因此，相對人參與群體性事件的治理過程離不開信息公開。尤其是在關涉廣大相對人切身利益的群體性事件處置上，信息公開制度與相對人知情權保障制度不可或缺。但是，目前我國許多重要的公共信息不夠透明，尤其是影響社會穩(wěn)定的群體性事件，一些行政機關往往將這些事件中的信息視為“機密”，認為一旦公開就會對事件的順利處置人為地造成干擾，殊不知這樣做的后果只能導致相對人與行政機關的信息不對稱，影響相對人參與的信心，使得相對人處于“合乎理性的無知”狀態(tài)，進而影響他們參與能力的提高，最終也會危及群體性事件的圓滿解決。很難想象，對事件信息一無所知的相對人能夠充分參與該事件的解決。相對人如果對相關信息不了解，則根本談不上對事件處置過程的參與，更無法監(jiān)督行政機關的處置行為從而維護自己的合法權益。因此，建構我國行政信息公開制度，特別是群體性事件中的信息披露制度就顯得迫在眉睫。行政機關應當在法律允許的范圍內(nèi)，將相對人關心的、涉及相對人切身利益問題的政策執(zhí)行內(nèi)容公之于眾，讓相對人全面清楚的了解相關政策中自己的權利義務，使相對人的自我利益和意見能夠得到及時的表達。此外，相對人還有權全面了解群體性事件處置的過程，了解事件處置的執(zhí)行方案，進而對群體性事件處置進行全面的監(jiān)督。
　　（四）完善以保障相對人有序參與為主要內(nèi)容的行政責任制度
　　由于相對人參與群體性事件的主要目的是為了維護自身權益，如果他們參與維權行動和政府處理過程之后，并不能有效傳達利益訴求和得到具體明確的回應，那么公眾參與本身也就失去了實際意義。因此，行政法制度設計還需要細化規(guī)定行政機關及其負責人處理群體性事件的責任制度，特別是行政機關對群體性利益訴求的回應或者行政機關與相對人達成的共識，是否得到及時和有效的實施與解決的責任制度。我國從2005 年至今，從中央到地方有關行政問責的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件陸續(xù)出臺，其中絕大多數(shù)都涉及群體性事件中的黨紀責任和行政責任的規(guī)定，至于地方各級政府已經(jīng)普遍建立的《大規(guī)模群體性事件應急預案》，則普遍對群體性事件中的官員黨政責任作出了明確規(guī)定。[18]但這些立法性文件所預設的官員責任機制，總體上是以追究官員未能有效處理和控制群體性事件的“結(jié)果責任”為宗旨，而并不是從保障公眾有序參與群體性事件處理過程為目標的擔保機制。實際上，每一次群體性事件看似突然爆發(fā)，但從“民意”發(fā)展到“民怨”直至最后的“民爆”，都會經(jīng)歷一個漫長的發(fā)酵過程，如果政府部門及其工作人員能夠高度重視，在事前、事中及時充分了解情況，及時采取措施充分回應民意，那絕大部分群體性事件都可以阻卻在萌芽狀態(tài)。[19]
　　總之，對于相關政府部門和有關領導未能有效回應或解決相對人的合理訴求，現(xiàn)有的責任機制規(guī)定過于抽象和籠統(tǒng)，因而難以通過責任機制來保障公眾有序參與群體性事件處置過程，從而造成公眾民主參與所可以獲得的理想效果大打折扣。因此，今后要從保障公眾有序參與整個群體性事件治理的全過程的角度來設計行政責任制度，要追溯事件發(fā)展的整個過程，開展責任倒查，并進一步明確追責部門、責任主體、追責事由，完善責任追究程序，避免過去那種因責任體系彈性過大、責任單純集中于結(jié)果，造成問責不當和問責失效的情況反復出現(xiàn)。
　　注釋:
　　[1]國家法律規(guī)范對“群體性事件”這一概念的適用，可以參見公安部2008 年頒布實施的《公安機關處置群體性事件規(guī)定》〔公通字( 2008) 56 號〕。
　　[2]參見于建嶸: 《當前我國群體性事件的主要類型及其基本特征》，《中國政法大學學報》2009 年第6 期。
　　[3] ［美］ 理查德•斯圖而特: 《美國行政法重構》，沈巋譯，商務印書館2002 年版，第3 頁。
　　[4]有學者曾經(jīng)提出壓制型行政模式，這與筆者所探討的“壓制式”治理模式存在共同之處。參見崔卓蘭、蔡立東: 《從壓制型行政模式到回應型行政模式》，《法學研究》2002 年第4 期。
　　[5]參見于建榮: 《群體性事件癥結(jié)在于官民矛盾》，《中國報道》2010 年第1 期。
　　[6]沈巋: 《平衡論: 一種行政法的認知模式》，北京大學出版社1999 年版，第7 頁。
　　[7]張翔麟: 《穩(wěn)定論》，中央文獻出版社2004 年版，第161 頁。
　　[8]劉子富: 《新群體性事件觀———貴州翁安“6•28”事件的啟示》，新華出版社2009 年版，第63 － 65 頁。
　　[9]參見羅豪才等: 《現(xiàn)代行政法的理論基礎———論行政機關與相對一方的權利義務平衡》，《中國法學》1993 年第1 期。
　　[10]參見戚建剛: 《風險規(guī)制過程合法性之證成———以公眾和專家的風險知識運用為視角》，《法商研究》2009 年第5 期。
　　[11]本書編寫組: 《預防與處置群體性事件黨政干部讀本》，人民日報出版社2009 年版，第178 － 179 頁。
　　[12]李偉權: 《行政機關回應論》，中國社會科學出版社2005 年版，第64 頁。
　　[13] ［德］ 托馬斯•海貝勒、君特•舒耕德: 《從群眾到公民———中國的政治參與( 城市卷) 》，張文紅譯，中央編譯出版社2009 年版，第15 頁。
　　[14] ［英］ 戴維•赫爾德: 《民主的模式》，燕繼榮等譯，中央編譯出版社，2008 年版，第243 頁。
　　[15] 〔15〕靲江好、王郅強主編: 《和諧社會建設與社會矛盾調(diào)解機制研究》，人民出版社2008 年版，第155 － 156 頁。
　　[16]蔡定劍主編: 《公眾參與———歐洲的制度和經(jīng)驗》，法律出版社2009 年版，第26 － 36 頁。
　　[17]王錫鋅主編: 《公眾參與和中國新公共運動的興起》，中國法制出版社2008 年版，第149 － 156 頁。
　　[18]例如，2009 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》、2006 年廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳印發(fā)《廣東省預防和處置群體性和突發(fā)公共事件責任追究辦法》、2007 年《安徽省人民政府行政問責暫行辦法》、2005 年《深圳市人民政府部門行政首長問責暫行辦法》、2007 年《哈爾濱市行政機關領導問責暫行辦法》等。
　　[19]黃毅峰: 《群體性事件行政問責的現(xiàn)狀及對策思考》，《求實》2010 年第2 期，第70 頁。

(文章來源：《當代法學》2013年第1期)

  本文關鍵詞：論群體性事件的行政法治理模式——從壓制型到回應型的轉(zhuǎn)變，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。