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權(quán)責對等的行政法控制研究

二、權(quán)責對等原理的構(gòu)成要件

綜觀我國行政法治中權(quán)責對等的失衡，不難發(fā)現(xiàn)基于兩個原因：一是立法上的原因，即在行政法制度中沒有相應的權(quán)責對等制度，甚至以法確定了行政公職中的權(quán)責不對等關(guān)系。二是執(zhí)法上的原因，即行政主體和行政公職人員在法律執(zhí)行中忽視了權(quán)與責的正當關(guān)系，無限制地擴大了權(quán)力的內(nèi)涵，而縮小了責任的內(nèi)涵�；谏鲜鰞蓚�原因，為了解決我國行政法治中的權(quán)責對等關(guān)系問題，必須構(gòu)建權(quán)責對等的法律制度，因此，探討權(quán)責對等在行政法中的構(gòu)成要件就是當務(wù)之急。

一則，權(quán)責同一職位律。行政職位是權(quán)責統(tǒng)一權(quán)責關(guān)系的首要因素。權(quán)和責是兩個不同的概念，既可分開研究和論證，也可以放在一起進行研究。而作為行政法律權(quán)責對等中的權(quán)與責則是無論如何也不能分開的。權(quán)責關(guān)系反映上下級之間的關(guān)系、反映行政主體與管理相對方的關(guān)系，但是不能因此而認為權(quán)責關(guān)系只能從上下級關(guān)系中去探討，嚴格地說，上下級關(guān)系只是權(quán)責對等與否的一個間接測定，而直接的權(quán)責關(guān)系必須同一于行政職位之中，使每個職位都是一個權(quán)責關(guān)系的統(tǒng)一體。每一個職位本身應當既有公職人員權(quán)力的說明，同時，每個職位都有責任的規(guī)定。如《法國公務(wù)員總法》第8條規(guī)定：“禁止任何在職公務(wù)員以職業(yè)身份從事任何一項有利可圖的私人活動。……禁止任何公務(wù)員，不論其職位高低，親自或通過中間人，以某種名義，在他的行政部門或公共事業(yè)部門所管轄的或者是與之有關(guān)的企業(yè)中謀求會損害他本身職務(wù)獨立性的利益。”

二則，權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一律。此處所講的權(quán)利義務(wù)是指公職人員依法所享有的權(quán)利和承擔的義務(wù)。公職人員的權(quán)利不是指公職人員代表國家所行使的權(quán)力，而是其相對于國家而言應當享有的權(quán)利，它是公職人員擔任公職以后的個人權(quán)利。同樣，公職人員的義務(wù)也不是代表國家或行政機關(guān)對相對一方當事人承擔的義務(wù)，而是其相對國家而言所應負的個人義務(wù)。公職人員的權(quán)利義務(wù)盡管不是權(quán)責對等原則的具體內(nèi)涵，但其作為權(quán)責對等的構(gòu)成要件是其他要件所不能替代的。權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一指公職人員所享有的權(quán)利和所承擔的義務(wù)應當是一致的、相互對應的。如果權(quán)利和義務(wù)關(guān)系不平衡，那么，權(quán)責關(guān)系也難于對等。如果某個公職人員只關(guān)注法律規(guī)定的其所享有的權(quán)利而不去關(guān)心他所承擔的義務(wù)，其必然是權(quán)力大于責任�！秶夜珓�(wù)員暫行條例》將公務(wù)員的義務(wù)與權(quán)利專列一章規(guī)定是有道理的，且在規(guī)定的法律形式上也是比較嚴謹?shù)�，表現(xiàn)公務(wù)員的權(quán)利有8項而義務(wù)亦有8項。但是，該條例關(guān)于公務(wù)員權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定在很多方面還需進一步完善。如關(guān)于公務(wù)員權(quán)利的規(guī)定其中的物質(zhì)內(nèi)容較為鮮明，其中“獲得履行職責所應有的權(quán)利”、“獲得勞動報酬和享受保險、福利待遇”等就具有實質(zhì)性的物質(zhì)內(nèi)容。而對義務(wù)的規(guī)定則較為抽象，其中“忠于職守，勤奮工作，盡職盡責，服從命令”并沒有實質(zhì)性的物質(zhì)內(nèi)容，尤其在沒有統(tǒng)一的職位分類的前提下，談盡職盡責猶如紙上談兵。在公務(wù)人員履行管理職能的實踐中，權(quán)利與義務(wù)的不統(tǒng)一則更為多見。因此，筆者建議，應使公務(wù)人員的權(quán)利和義務(wù)盡可能統(tǒng)一化。首先，權(quán)利的法律規(guī)定對應義務(wù)的法律規(guī)定，在立法中不能在形式上厚此薄彼。其次，物質(zhì)性的權(quán)利對應物質(zhì)性的義務(wù)，即公務(wù)人員通過某一物質(zhì)權(quán)利獲得了利益，那么應當因此承擔物質(zhì)性的義務(wù)。再次，任何一種權(quán)利都應有相應的義務(wù)制約，任何一種義務(wù)都應當來自于一定的權(quán)利。最后，若義務(wù)沒有辦法具體規(guī)定時，權(quán)利亦不作具體規(guī)定。公職的創(chuàng)設(shè)、公職人員擔任公職都是必須的，公職人員從公職中獲取利益也是必須的，而其創(chuàng)造的價值和其獲得的利益必須受一定原則的支配，至少其創(chuàng)造的價值應等于其獲得的利益，這便是權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一律的理論根據(jù)。

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權(quán)責對等的行政法控制研究

摘要：在我國行政法治中，，權(quán)與責的錯位普遍存在，權(quán)力清晰化與責任模糊化、高位職權(quán)命令化與低位職權(quán)服從化、權(quán)力占有與義務(wù)赦免不一致等是其表現(xiàn)形式。權(quán)責對等的構(gòu)成要件以權(quán)責同一律、權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一律、權(quán)力內(nèi)容定量律、責任追究系統(tǒng)律等為支撐點。加入世貿(mào)組織后，權(quán)責對等便成為一個迫切的行政法操作問題，它對立法體制、行政法規(guī)范的內(nèi)容、行政執(zhí)法方式、行政行為調(diào)控等發(fā)起了挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：權(quán)責對等；行政法；行政法控制

權(quán)責關(guān)系既是一個行政法治實踐問題，又是一個非常重要的行政法學理論問題。對于權(quán)責關(guān)系的解釋可以有廣義和狹義兩種：廣義的權(quán)責關(guān)系是指行政主體以及行政公職人員在履行職責時的權(quán)力行使和責任承擔關(guān)系，而狹義的權(quán)責關(guān)系則單指行政公職人員在履行行政管理職能時的權(quán)力行使和責任承擔關(guān)系。本文對權(quán)責關(guān)系以及權(quán)責對等的行政法治實踐和行政法理論進行系統(tǒng)探討。

一、權(quán)責對等在行政法治實踐中的錯位

《中華人民共和國憲法》第13條修正案明確規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。”這一規(guī)定是對我國法制建設(shè)的一個重大突破。江澤民同志進一步指出，社會主義法治國家的關(guān)鍵是“依法行政”。也就是說，行政法治是法治國家的核心和關(guān)鍵。行政法治有很多實質(zhì)性的內(nèi)容，如行政合法、行政公正、行政公開等等。然而，筆者認為行政法治的一個重要內(nèi)容就是行政系統(tǒng)中的權(quán)責關(guān)系對等問題。如果一個國家行政機構(gòu)體系中的權(quán)責關(guān)系達到了最大程度的對等，就可以說這個國家的行政法治水平就是比較高的。反之，若一個國家行政機構(gòu)體系中權(quán)責失衡，權(quán)責嚴重不對等就可以說該國行政法治水平還有待提高。盡管從80年代中期以來我國的行政法治水平不斷提高，但距離所要求的行政法治還相去甚遠。權(quán)責關(guān)系在一定程度、一定范圍內(nèi)的不平衡就是例證。筆者為了表達方便的需要將這種不平衡性稱之為錯位，目前我國行政系統(tǒng)中權(quán)責關(guān)系的錯位性表現(xiàn)如下：

其一，權(quán)力清晰化與責任模糊化錯位。權(quán)力與責任的對等關(guān)系必須反映在立法和執(zhí)法兩個方面，不論哪一方面都要求權(quán)力與責任在基本的表現(xiàn)形式上應當是一致的，如關(guān)于權(quán)力的規(guī)定是清晰的，那么同時要求關(guān)于責任的規(guī)定也應當是清晰的。權(quán)力規(guī)定是具體的，同時要求責任的規(guī)定也是具體的。甚至在立法行文中將二者對應起來規(guī)定，例如，規(guī)定某一行政職位的權(quán)力時，同時規(guī)定該職位中該權(quán)力的責任。而我國行政法治中，權(quán)力的清晰化與責任的模糊化形成了巨大反差。例如《海南省環(huán)境保護條例》第13條規(guī)定：“縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門，對本行政區(qū)域的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。其主要職責：（一）檢查督促本行政區(qū)域內(nèi)各部門、各單位執(zhí)行環(huán)境保護的方針、政策和法律、法規(guī)；……（三）擬定本行政區(qū)域的環(huán)境保護標準，組織環(huán)境監(jiān)測工作，掌握本行政區(qū)域環(huán)境狀況和發(fā)展趨勢……”其本來是關(guān)于權(quán)責規(guī)定的內(nèi)容，但條文所反映出來的都是行政主體行使權(quán)力的規(guī)定，而沒有責任的規(guī)定。又如《湖北省檔案管理條例》①第二章是有關(guān)檔案機構(gòu)和檔案管理人員的職責規(guī)定，在5個條文中關(guān)于責任的規(guī)定只有半個條文，而且責任形式極其不明確，如第8條第1款：“檔案工作人員應當忠于職守、遵守紀律、具備專業(yè)知識，并培訓考核取得崗位資格證書。”權(quán)力清晰化與責任模糊化還表現(xiàn)在一定法律條文對權(quán)力采取概括規(guī)定的方式，即通過一句話便賦予了行政公職人員多種權(quán)力，例如《湖北省土地監(jiān)察辦法》②第4條規(guī)定：“縣以上人民政府應當加強對土地監(jiān)察工作的領(lǐng)導，采取措施，預防和制止違反土地管理法律、法規(guī)、規(guī)章的行為。”其對縣以上人民政府對土地管理權(quán)的規(guī)定是概括式的，依此，行政主體可以行使任何一種有關(guān)土地的管理權(quán)。第3條規(guī)定：“土地管理法律、法規(guī)、規(guī)章的實施，實行各級人民政府行政首長負責制，并納入政績考核的內(nèi)容。……征用土地的審批文件，只能由縣以上人民政府一名負責人簽字。”其賦予了行政負責人無限的權(quán)力，該辦法對政府和行政人員法律責任的規(guī)定都沒有如此概括。

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其二，高位職級命令化與低位職級服從化錯位。在一個行政機構(gòu)體系中有職級的高低之分，如各級人民政府中就有高層職級與低層職級之分；在一個行政機關(guān)中亦有高職位與低職位之分。高低職位之間的關(guān)系應當是法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。從廣泛意義上講，在高低職位的權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，雙方都應當是權(quán)利主體和義務(wù)主體的統(tǒng)一。而在權(quán)責不對等的狀態(tài)下，高位職級所表現(xiàn)出來的是命令取向，而低位職級所表現(xiàn)出來的則是服從取向，在我國這種取向表現(xiàn)得十分突出。甚至可以說，高位職級的命令取向是絕對的。高位職級的命令取向表明了高位職級的單方意志性，其對重大的或者具體的行政事務(wù)都有至高無上的決定權(quán)，而低位職級只有服從的義務(wù)。在一個行政機構(gòu)中正職與副職甚至都存在著正職的命令取向與副職的服從取向。有許多行政案例充分地證明了此點，例如，1998年重慶綦江大橋垮塌案中，在一審審判期間原綦江縣政府正縣長并沒有被追究任何責任，而承擔責任的是主管副縣長。但事實是，在綦江大橋工程的決策問題上起決定作用的是正縣長，他既作出了修建大橋的決策，又由他聯(lián)系施工隊等。也就是說，他在整個工程中是絕對的命令者。然而，這種權(quán)力的巨大化并不同時是責任的巨大化。綦江大橋垮塌后，他便將所有的責任都推給了主管副縣長，并認為副縣長有玩忽職守責任。事實上，司法機關(guān)在一審期間所追究的也是副職的責任，而正縣長此時還官升一級�？梢�，我國正職的命令化實際上是權(quán)力的絕對化和義務(wù)的免除化，而副職的服從化也意味著其義務(wù)的絕對化和權(quán)力的有限性。而在一些發(fā)達國家高職級和低職級的命令和服從關(guān)系則是以另一種形式表現(xiàn)出來的，即高職級的命令同時承擔著責任，低職級的服從同時享受著權(quán)利。例如，1994年在漢城有一座大橋垮塌，那么漢城市長首先承擔責任。還有1999年印度孟買兩列火車相撞，那么，孟買市長首先承擔責任。他們的責任承擔都是行政首長先主動提出來的。高位職級命令化與低位職級服從化若表現(xiàn)在行政機構(gòu)大系統(tǒng)中則會帶來更大的弊害。它常常抹煞低職級的獨立意志，使低職級除了消極的應付高職級以外，也不敢在履行管理職能中有所作為。權(quán)責對等的實質(zhì)內(nèi)容之一，就是高職級要比低職級承擔更多的責任，其甚至對低職級權(quán)力行使中出現(xiàn)的問題也要間接承擔責任。

其三，權(quán)力占有與義務(wù)免赦型錯位。占有權(quán)力、享受權(quán)力、行使權(quán)力是行政主體和公職人員完成行政職務(wù)所必須的，然而，權(quán)力的占有、權(quán)力的享受、權(quán)力的行使并不應意味著義務(wù)的免赦，恰恰相反，正是行政公職人員對權(quán)力的占有才產(chǎn)生了其在法律上廣泛的義務(wù)。而我國權(quán)責對等中的又一錯位就是行政主體和公職人員對權(quán)力的占有和義務(wù)的免赦。在一些地方立法中，行政法律規(guī)范在賦予行政主體和公職人員權(quán)力時同時赦免了他們的義務(wù)。例如，《湖北省實施〈中華人民共和國城市規(guī)劃法〉辦法》③共有6章81個條文，其中都是關(guān)于行政主體權(quán)力和行使權(quán)力的規(guī)定，第33條規(guī)定：“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)臨時使用土地、修建臨時建筑物和其他工程設(shè)施，必須按本法第二十九條和第三十條的規(guī)定，分別辦理臨時建設(shè)用地規(guī)劃許可證和臨時建設(shè)工程規(guī)劃許可證。……”第3條規(guī)定：“城市規(guī)劃管理人員，應持證依法對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地、建設(shè)工程是否符合城市規(guī)劃進行檢查，制止違法建設(shè)行為，被檢查者不得拒絕阻攔，并應如實提供有關(guān)的情況和資料。”關(guān)于行政主體和公職人員義務(wù)沒有一條規(guī)定。當然，你可以說，其對權(quán)力的行使意味著對國家承擔了履行管理職責的義務(wù)。但這只是問題的一個方面，此種履行管理職責的義務(wù)對行政主體和公職人員來講并不會有太大的精神或物質(zhì)負擔，而法律上的義務(wù)是與負擔緊密地聯(lián)系在一起的。其應當是在對相對人行使權(quán)利的同時，也承擔相對人自身權(quán)利對行政主體所附加的義務(wù)，此種義務(wù)是真正可以為行政主體和公職人員代表負擔的義務(wù)，而該辦法將此種類型的義務(wù)完全免赦了。尤其應當指出的是，在行政規(guī)章中此種賦予行政主體權(quán)力而免赦其義務(wù)的狀態(tài)更為多見。據(jù)筆者對湖北省1998和1999兩年制定的省政府規(guī)章觀察，在總共51件政府規(guī)章中，關(guān)于明確的行政主體或公職人員義務(wù)的規(guī)定甚至找不出一項。一般只規(guī)定公職人員違法或犯罪行為發(fā)生以后如何處置。恰當處理這種行政主體和公職人員的權(quán)力占有和義務(wù)赦免的問題，正是行政法治建設(shè)中所要解決的重要問題。

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