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權(quán)責(zé)對(duì)等的行政法控制研究

二、權(quán)責(zé)對(duì)等原理的構(gòu)成要件

綜觀(guān)我國(guó)行政法治中權(quán)責(zé)對(duì)等的失衡，不難發(fā)現(xiàn)基于兩個(gè)原因：一是立法上的原因，即在行政法制度中沒(méi)有相應(yīng)的權(quán)責(zé)對(duì)等制度，甚至以法確定了行政公職中的權(quán)責(zé)不對(duì)等關(guān)系。二是執(zhí)法上的原因，即行政主體和行政公職人員在法律執(zhí)行中忽視了權(quán)與責(zé)的正當(dāng)關(guān)系，無(wú)限制地?cái)U(kuò)大了權(quán)力的內(nèi)涵，而縮小了責(zé)任的內(nèi)涵�；谏鲜鰞蓚�(gè)原因，為了解決我國(guó)行政法治中的權(quán)責(zé)對(duì)等關(guān)系問(wèn)題，必須構(gòu)建權(quán)責(zé)對(duì)等的法律制度，因此，探討權(quán)責(zé)對(duì)等在行政法中的構(gòu)成要件就是當(dāng)務(wù)之急。

一則，權(quán)責(zé)同一職位律。行政職位是權(quán)責(zé)統(tǒng)一權(quán)責(zé)關(guān)系的首要因素。權(quán)和責(zé)是兩個(gè)不同的概念，既可分開(kāi)研究和論證，也可以放在一起進(jìn)行研究。而作為行政法律權(quán)責(zé)對(duì)等中的權(quán)與責(zé)則是無(wú)論如何也不能分開(kāi)的。權(quán)責(zé)關(guān)系反映上下級(jí)之間的關(guān)系、反映行政主體與管理相對(duì)方的關(guān)系，但是不能因此而認(rèn)為權(quán)責(zé)關(guān)系只能從上下級(jí)關(guān)系中去探討，嚴(yán)格地說(shuō)，上下級(jí)關(guān)系只是權(quán)責(zé)對(duì)等與否的一個(gè)間接測(cè)定，而直接的權(quán)責(zé)關(guān)系必須同一于行政職位之中，使每個(gè)職位都是一個(gè)權(quán)責(zé)關(guān)系的統(tǒng)一體。每一個(gè)職位本身應(yīng)當(dāng)既有公職人員權(quán)力的說(shuō)明，同時(shí)，每個(gè)職位都有責(zé)任的規(guī)定。如《法國(guó)公務(wù)員總法》第8條規(guī)定：“禁止任何在職公務(wù)員以職業(yè)身份從事任何一項(xiàng)有利可圖的私人活動(dòng)。……禁止任何公務(wù)員，不論其職位高低，親自或通過(guò)中間人，以某種名義，在他的行政部門(mén)或公共事業(yè)部門(mén)所管轄的或者是與之有關(guān)的企業(yè)中謀求會(huì)損害他本身職務(wù)獨(dú)立性的利益。”

二則，權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一律。此處所講的權(quán)利義務(wù)是指公職人員依法所享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。公職人員的權(quán)利不是指公職人員代表國(guó)家所行使的權(quán)力，而是其相對(duì)于國(guó)家而言應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，它是公職人員擔(dān)任公職以后的個(gè)人權(quán)利。同樣，公職人員的義務(wù)也不是代表國(guó)家或行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)一方當(dāng)事人承擔(dān)的義務(wù)，而是其相對(duì)國(guó)家而言所應(yīng)負(fù)的個(gè)人義務(wù)。公職人員的權(quán)利義務(wù)盡管不是權(quán)責(zé)對(duì)等原則的具體內(nèi)涵，但其作為權(quán)責(zé)對(duì)等的構(gòu)成要件是其他要件所不能替代的。權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一指公職人員所享有的權(quán)利和所承擔(dān)的義務(wù)應(yīng)當(dāng)是一致的、相互對(duì)應(yīng)的。如果權(quán)利和義務(wù)關(guān)系不平衡，那么，權(quán)責(zé)關(guān)系也難于對(duì)等。如果某個(gè)公職人員只關(guān)注法律規(guī)定的其所享有的權(quán)利而不去關(guān)心他所承擔(dān)的義務(wù)，其必然是權(quán)力大于責(zé)任�！秶�(guó)家公務(wù)員暫行條例》將公務(wù)員的義務(wù)與權(quán)利專(zhuān)列一章規(guī)定是有道理的，且在規(guī)定的法律形式上也是比較嚴(yán)謹(jǐn)?shù)�，表現(xiàn)公務(wù)員的權(quán)利有8項(xiàng)而義務(wù)亦有8項(xiàng)。但是，該條例關(guān)于公務(wù)員權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定在很多方面還需進(jìn)一步完善。如關(guān)于公務(wù)員權(quán)利的規(guī)定其中的物質(zhì)內(nèi)容較為鮮明，其中“獲得履行職責(zé)所應(yīng)有的權(quán)利”、“獲得勞動(dòng)報(bào)酬和享受保險(xiǎn)、福利待遇”等就具有實(shí)質(zhì)性的物質(zhì)內(nèi)容。而對(duì)義務(wù)的規(guī)定則較為抽象，其中“忠于職守，勤奮工作，盡職盡責(zé)，服從命令”并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的物質(zhì)內(nèi)容，尤其在沒(méi)有統(tǒng)一的職位分類(lèi)的前提下，談盡職盡責(zé)猶如紙上談兵。在公務(wù)人員履行管理職能的實(shí)踐中，權(quán)利與義務(wù)的不統(tǒng)一則更為多見(jiàn)。因此，筆者建議，應(yīng)使公務(wù)人員的權(quán)利和義務(wù)盡可能統(tǒng)一化。首先，權(quán)利的法律規(guī)定對(duì)應(yīng)義務(wù)的法律規(guī)定，在立法中不能在形式上厚此薄彼。其次，物質(zhì)性的權(quán)利對(duì)應(yīng)物質(zhì)性的義務(wù)，即公務(wù)人員通過(guò)某一物質(zhì)權(quán)利獲得了利益，那么應(yīng)當(dāng)因此承擔(dān)物質(zhì)性的義務(wù)。再次，任何一種權(quán)利都應(yīng)有相應(yīng)的義務(wù)制約，任何一種義務(wù)都應(yīng)當(dāng)來(lái)自于一定的權(quán)利。最后，若義務(wù)沒(méi)有辦法具體規(guī)定時(shí)，權(quán)利亦不作具體規(guī)定。公職的創(chuàng)設(shè)、公職人員擔(dān)任公職都是必須的，公職人員從公職中獲取利益也是必須的，而其創(chuàng)造的價(jià)值和其獲得的利益必須受一定原則的支配，至少其創(chuàng)造的價(jià)值應(yīng)等于其獲得的利益，這便是權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一律的理論根據(jù)。

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權(quán)責(zé)對(duì)等的行政法控制研究

摘要：在我國(guó)行政法治中，，權(quán)與責(zé)的錯(cuò)位普遍存在，權(quán)力清晰化與責(zé)任模糊化、高位職權(quán)命令化與低位職權(quán)服從化、權(quán)力占有與義務(wù)赦免不一致等是其表現(xiàn)形式。權(quán)責(zé)對(duì)等的構(gòu)成要件以權(quán)責(zé)同一律、權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一律、權(quán)力內(nèi)容定量律、責(zé)任追究系統(tǒng)律等為支撐點(diǎn)。加入世貿(mào)組織后，權(quán)責(zé)對(duì)等便成為一個(gè)迫切的行政法操作問(wèn)題，它對(duì)立法體制、行政法規(guī)范的內(nèi)容、行政執(zhí)法方式、行政行為調(diào)控等發(fā)起了挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：權(quán)責(zé)對(duì)等；行政法；行政法控制

權(quán)責(zé)關(guān)系既是一個(gè)行政法治實(shí)踐問(wèn)題，又是一個(gè)非常重要的行政法學(xué)理論問(wèn)題。對(duì)于權(quán)責(zé)關(guān)系的解釋可以有廣義和狹義兩種：廣義的權(quán)責(zé)關(guān)系是指行政主體以及行政公職人員在履行職責(zé)時(shí)的權(quán)力行使和責(zé)任承擔(dān)關(guān)系，而狹義的權(quán)責(zé)關(guān)系則單指行政公職人員在履行行政管理職能時(shí)的權(quán)力行使和責(zé)任承擔(dān)關(guān)系。本文對(duì)權(quán)責(zé)關(guān)系以及權(quán)責(zé)對(duì)等的行政法治實(shí)踐和行政法理論進(jìn)行系統(tǒng)探討。

一、權(quán)責(zé)對(duì)等在行政法治實(shí)踐中的錯(cuò)位

《中華人民共和國(guó)憲法》第13條修正案明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”這一規(guī)定是對(duì)我國(guó)法制建設(shè)的一個(gè)重大突破。江澤民同志進(jìn)一步指出，社會(huì)主義法治國(guó)家的關(guān)鍵是“依法行政”。也就是說(shuō)，行政法治是法治國(guó)家的核心和關(guān)鍵。行政法治有很多實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，如行政合法、行政公正、行政公開(kāi)等等。然而，筆者認(rèn)為行政法治的一個(gè)重要內(nèi)容就是行政系統(tǒng)中的權(quán)責(zé)關(guān)系對(duì)等問(wèn)題。如果一個(gè)國(guó)家行政機(jī)構(gòu)體系中的權(quán)責(zé)關(guān)系達(dá)到了最大程度的對(duì)等，就可以說(shuō)這個(gè)國(guó)家的行政法治水平就是比較高的。反之，若一個(gè)國(guó)家行政機(jī)構(gòu)體系中權(quán)責(zé)失衡，權(quán)責(zé)嚴(yán)重不對(duì)等就可以說(shuō)該國(guó)行政法治水平還有待提高。盡管從80年代中期以來(lái)我國(guó)的行政法治水平不斷提高，但距離所要求的行政法治還相去甚遠(yuǎn)。權(quán)責(zé)關(guān)系在一定程度、一定范圍內(nèi)的不平衡就是例證。筆者為了表達(dá)方便的需要將這種不平衡性稱(chēng)之為錯(cuò)位，目前我國(guó)行政系統(tǒng)中權(quán)責(zé)關(guān)系的錯(cuò)位性表現(xiàn)如下：

其一，權(quán)力清晰化與責(zé)任模糊化錯(cuò)位。權(quán)力與責(zé)任的對(duì)等關(guān)系必須反映在立法和執(zhí)法兩個(gè)方面，不論哪一方面都要求權(quán)力與責(zé)任在基本的表現(xiàn)形式上應(yīng)當(dāng)是一致的，如關(guān)于權(quán)力的規(guī)定是清晰的，那么同時(shí)要求關(guān)于責(zé)任的規(guī)定也應(yīng)當(dāng)是清晰的。權(quán)力規(guī)定是具體的，同時(shí)要求責(zé)任的規(guī)定也是具體的。甚至在立法行文中將二者對(duì)應(yīng)起來(lái)規(guī)定，例如，規(guī)定某一行政職位的權(quán)力時(shí)，同時(shí)規(guī)定該職位中該權(quán)力的責(zé)任。而我國(guó)行政法治中，權(quán)力的清晰化與責(zé)任的模糊化形成了巨大反差。例如《海南省環(huán)境保護(hù)條例》第13條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。其主要職責(zé)：（一）檢查督促本行政區(qū)域內(nèi)各部門(mén)、各單位執(zhí)行環(huán)境保護(hù)的方針、政策和法律、法規(guī)；……（三）擬定本行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，組織環(huán)境監(jiān)測(cè)工作，掌握本行政區(qū)域環(huán)境狀況和發(fā)展趨勢(shì)……”其本來(lái)是關(guān)于權(quán)責(zé)規(guī)定的內(nèi)容，但條文所反映出來(lái)的都是行政主體行使權(quán)力的規(guī)定，而沒(méi)有責(zé)任的規(guī)定。又如《湖北省檔案管理?xiàng)l例》①第二章是有關(guān)檔案機(jī)構(gòu)和檔案管理人員的職責(zé)規(guī)定，在5個(gè)條文中關(guān)于責(zé)任的規(guī)定只有半個(gè)條文，而且責(zé)任形式極其不明確，如第8條第1款：“檔案工作人員應(yīng)當(dāng)忠于職守、遵守紀(jì)律、具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)，并培訓(xùn)考核取得崗位資格證書(shū)。”權(quán)力清晰化與責(zé)任模糊化還表現(xiàn)在一定法律條文對(duì)權(quán)力采取概括規(guī)定的方式，即通過(guò)一句話(huà)便賦予了行政公職人員多種權(quán)力，例如《湖北省土地監(jiān)察辦法》②第4條規(guī)定：“縣以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)土地監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，采取措施，預(yù)防和制止違反土地管理法律、法規(guī)、規(guī)章的行為。”其對(duì)縣以上人民政府對(duì)土地管理權(quán)的規(guī)定是概括式的，依此，行政主體可以行使任何一種有關(guān)土地的管理權(quán)。第3條規(guī)定：“土地管理法律、法規(guī)、規(guī)章的實(shí)施，實(shí)行各級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，并納入政績(jī)考核的內(nèi)容。……征用土地的審批文件，只能由縣以上人民政府一名負(fù)責(zé)人簽字。”其賦予了行政負(fù)責(zé)人無(wú)限的權(quán)力，該辦法對(duì)政府和行政人員法律責(zé)任的規(guī)定都沒(méi)有如此概括。

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權(quán)責(zé)對(duì)等的行政法控制研究

其二，高位職級(jí)命令化與低位職級(jí)服從化錯(cuò)位。在一個(gè)行政機(jī)構(gòu)體系中有職級(jí)的高低之分，如各級(jí)人民政府中就有高層職級(jí)與低層職級(jí)之分；在一個(gè)行政機(jī)關(guān)中亦有高職位與低職位之分。高低職位之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。從廣泛意義上講，在高低職位的權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，雙方都應(yīng)當(dāng)是權(quán)利主體和義務(wù)主體的統(tǒng)一。而在權(quán)責(zé)不對(duì)等的狀態(tài)下，高位職級(jí)所表現(xiàn)出來(lái)的是命令取向，而低位職級(jí)所表現(xiàn)出來(lái)的則是服從取向，在我國(guó)這種取向表現(xiàn)得十分突出。甚至可以說(shuō)，高位職級(jí)的命令取向是絕對(duì)的。高位職級(jí)的命令取向表明了高位職級(jí)的單方意志性，其對(duì)重大的或者具體的行政事務(wù)都有至高無(wú)上的決定權(quán)，而低位職級(jí)只有服從的義務(wù)。在一個(gè)行政機(jī)構(gòu)中正職與副職甚至都存在著正職的命令取向與副職的服從取向。有許多行政案例充分地證明了此點(diǎn)，例如，1998年重慶綦江大橋垮塌案中，在一審審判期間原綦江縣政府正縣長(zhǎng)并沒(méi)有被追究任何責(zé)任，而承擔(dān)責(zé)任的是主管副縣長(zhǎng)。但事實(shí)是，在綦江大橋工程的決策問(wèn)題上起決定作用的是正縣長(zhǎng)，他既作出了修建大橋的決策，又由他聯(lián)系施工隊(duì)等。也就是說(shuō)，他在整個(gè)工程中是絕對(duì)的命令者。然而，這種權(quán)力的巨大化并不同時(shí)是責(zé)任的巨大化。綦江大橋垮塌后，他便將所有的責(zé)任都推給了主管副縣長(zhǎng)，并認(rèn)為副縣長(zhǎng)有玩忽職守責(zé)任。事實(shí)上，司法機(jī)關(guān)在一審期間所追究的也是副職的責(zé)任，而正縣長(zhǎng)此時(shí)還官升一級(jí)。可見(jiàn)，我國(guó)正職的命令化實(shí)際上是權(quán)力的絕對(duì)化和義務(wù)的免除化，而副職的服從化也意味著其義務(wù)的絕對(duì)化和權(quán)力的有限性。而在一些發(fā)達(dá)國(guó)家高職級(jí)和低職級(jí)的命令和服從關(guān)系則是以另一種形式表現(xiàn)出來(lái)的，即高職級(jí)的命令同時(shí)承擔(dān)著責(zé)任，低職級(jí)的服從同時(shí)享受著權(quán)利。例如，1994年在漢城有一座大橋垮塌，那么漢城市長(zhǎng)首先承擔(dān)責(zé)任。還有1999年印度孟買(mǎi)兩列火車(chē)相撞，那么，孟買(mǎi)市長(zhǎng)首先承擔(dān)責(zé)任。他們的責(zé)任承擔(dān)都是行政首長(zhǎng)先主動(dòng)提出來(lái)的。高位職級(jí)命令化與低位職級(jí)服從化若表現(xiàn)在行政機(jī)構(gòu)大系統(tǒng)中則會(huì)帶來(lái)更大的弊害。它常常抹煞低職級(jí)的獨(dú)立意志，使低職級(jí)除了消極的應(yīng)付高職級(jí)以外，也不敢在履行管理職能中有所作為。權(quán)責(zé)對(duì)等的實(shí)質(zhì)內(nèi)容之一，就是高職級(jí)要比低職級(jí)承擔(dān)更多的責(zé)任，其甚至對(duì)低職級(jí)權(quán)力行使中出現(xiàn)的問(wèn)題也要間接承擔(dān)責(zé)任。

其三，權(quán)力占有與義務(wù)免赦型錯(cuò)位。占有權(quán)力、享受權(quán)力、行使權(quán)力是行政主體和公職人員完成行政職務(wù)所必須的，然而，權(quán)力的占有、權(quán)力的享受、權(quán)力的行使并不應(yīng)意味著義務(wù)的免赦，恰恰相反，正是行政公職人員對(duì)權(quán)力的占有才產(chǎn)生了其在法律上廣泛的義務(wù)。而我國(guó)權(quán)責(zé)對(duì)等中的又一錯(cuò)位就是行政主體和公職人員對(duì)權(quán)力的占有和義務(wù)的免赦。在一些地方立法中，行政法律規(guī)范在賦予行政主體和公職人員權(quán)力時(shí)同時(shí)赦免了他們的義務(wù)。例如，《湖北省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法〉辦法》③共有6章81個(gè)條文，其中都是關(guān)于行政主體權(quán)力和行使權(quán)力的規(guī)定，第33條規(guī)定：“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)臨時(shí)使用土地、修建臨時(shí)建筑物和其他工程設(shè)施，必須按本法第二十九條和第三十條的規(guī)定，分別辦理臨時(shí)建設(shè)用地規(guī)劃許可證和臨時(shí)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。……”第3條規(guī)定：“城市規(guī)劃管理人員，應(yīng)持證依法對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地、建設(shè)工程是否符合城市規(guī)劃進(jìn)行檢查，制止違法建設(shè)行為，被檢查者不得拒絕阻攔，并應(yīng)如實(shí)提供有關(guān)的情況和資料。”關(guān)于行政主體和公職人員義務(wù)沒(méi)有一條規(guī)定。當(dāng)然，你可以說(shuō)，其對(duì)權(quán)力的行使意味著對(duì)國(guó)家承擔(dān)了履行管理職責(zé)的義務(wù)。但這只是問(wèn)題的一個(gè)方面，此種履行管理職責(zé)的義務(wù)對(duì)行政主體和公職人員來(lái)講并不會(huì)有太大的精神或物質(zhì)負(fù)擔(dān)，而法律上的義務(wù)是與負(fù)擔(dān)緊密地聯(lián)系在一起的。其應(yīng)當(dāng)是在對(duì)相對(duì)人行使權(quán)利的同時(shí)，也承擔(dān)相對(duì)人自身權(quán)利對(duì)行政主體所附加的義務(wù)，此種義務(wù)是真正可以為行政主體和公職人員代表負(fù)擔(dān)的義務(wù)，而該辦法將此種類(lèi)型的義務(wù)完全免赦了。尤其應(yīng)當(dāng)指出的是，在行政規(guī)章中此種賦予行政主體權(quán)力而免赦其義務(wù)的狀態(tài)更為多見(jiàn)。據(jù)筆者對(duì)湖北省1998和1999兩年制定的省政府規(guī)章觀(guān)察，在總共51件政府規(guī)章中，關(guān)于明確的行政主體或公職人員義務(wù)的規(guī)定甚至找不出一項(xiàng)。一般只規(guī)定公職人員違法或犯罪行為發(fā)生以后如何處置。恰當(dāng)處理這種行政主體和公職人員的權(quán)力占有和義務(wù)赦免的問(wèn)題，正是行政法治建設(shè)中所要解決的重要問(wèn)題。

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