本文關鍵詞：我國行政模式與現(xiàn)代行政法的變遷，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

章劍生：我國行政模式與現(xiàn)代行政法的變遷

發(fā)布日期:2013-12-25 來源：法治政府網(wǎng)

【摘要】現(xiàn)代行政法的變遷與行政模式之間的關系十分密切。從1949年至今，我國的行政模式發(fā)展大致可以分為專斷-壓制型（1949-1979）、壓制-緩和型（1979-1990）和緩和-參與型（1990-）三個階段。在專斷-壓制型下，具有控權功能的現(xiàn)代行政法沒有生存空間；在壓制-緩和型下，具有治理工具特征的"行政管理法"逐漸形成；在緩和-參與型下，"緩和"減少了個人與國家之間的對抗，個人自由空間不斷拓展；"參與"開放了行政過程，通過個人的參與提升了行政的合法性、合目的性。原有的"行政管理之法"逐漸嬗變?yōu)?管理行政之法"，亦即在確保行政權有效率行使的同時，又對其實施必要之控制的現(xiàn)代行政法。
【關鍵詞】行政模式；行政管理法；公眾參與；個人自由

一、問題與方法

自公元前221年秦至1912年中華民國前二千余年的帝制時代中，歷朝歷代所延續(xù)的"秦政制"基本沒有實質性的變異。所謂"百代猶行秦政法"，大致是符合歷史事實的。1912年之后的30余年是帝制開始向共和轉型的時代，由于當時國家在客觀上沒有一個穩(wěn)定、平和的社會環(huán)境，這個轉型有成就但并不成功。所謂成就主要是指民主、共和觀念的啟蒙任務大體完成，國家權力分立架構也基本定型；所謂不成功是指國家權力的專制性格并沒有根本改變。1949年至今的60余年，大致是前30余年實行"社會主義計劃經(jīng)濟"體制和后30余年經(jīng)濟體制轉向"社會主義市場經(jīng)濟"。但迄今為止，由于政治體制改革沒有充分開啟，"補釘式"的政治體制修補使得經(jīng)濟體制蛻變?yōu)?權貴資本主義"與"賤民資本主義"[1]混合的經(jīng)濟模式。
新中國建立以來的60余年中，1979年是國家行政模式大轉型的一個重要時點。盡管這次大轉型是平和的，但前后國家行政模式的變化卻相當明顯。1979年之后隨著國家法制建設工程啟動而復興的中國行政法（即相對于1949年前民國時期的行政法），與國家行政模式轉型之間究竟存在什么樣的關聯(lián)，或者在這個過程中兩者之間的因果關系等問題，行政法學界一直鮮有人問津。在1949年后的30余年中，"經(jīng)濟計劃"與"階級斗爭"構成了國家行政的兩大任務。除了"文革"10年外，行政并非完全奉行"法律虛無主義"，但法律是被當作鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級的工具來使用的。以這樣的政治勢態(tài)所形成的高壓式"階級統(tǒng)治"中，作為控制行政權的現(xiàn)代行政法沒有成立空間，甚至連行政法的概念可能也是不需要的。當時制定的《治安管理處罰條例》（1957）、《戶口登記條例》（1958）等基本上不具有現(xiàn)代行政法之理念，更遑論所謂的"行政訴訟"、"正當法律程序"和"國家賠償"等控制國家權力的具體法律制度。在"有國家無社會"的狀況下，國家以經(jīng)濟計劃和單位體制直接或者間接統(tǒng)治著每一個人。自1979年開始至今的經(jīng)濟體制轉換過程中，以宣布剝削階級作為一個階級被消滅為標志，國家控制個人的手段從"統(tǒng)治"轉換為"治理"。關于"治理"的含義，羅茨（R. Rhodes）認為，治理意味著"統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于以前，或者以新的方法來統(tǒng)治社會"。[2]從那時開始，國家逐漸具備了"治理"的內涵，而與單純的"統(tǒng)治"漸行漸遠。
新的經(jīng)濟體制能否成功，行政模式的轉換（實質性的政治體制改革）是極其關鍵的。為此，國家行政不斷實施自我革新，且至今不息。[3]這種革新不僅僅是機構數(shù)量上的大幅縮減，更重要的是政府職能轉變帶來許多新理念，如依法行政、公開決策、正當程序、合法性審查、政府信息公開等等。行政體制改革和行政職能轉變，必然導致國家行政模式的轉型。例如，國家行政一旦接受依法行政的理念，那么原有的以上級政策為中心的行政模式必須轉換到以法為中心的行政模式，或者說從面向權力的行政模式轉換到面向權利的行政模式。雖然這種行政模式轉換有快有慢，有時可能還會停滯甚至倒退。但是，國家行政模式的轉換與現(xiàn)代行政法的建構已經(jīng)成為無法改變的客觀事實。
基于美國學者諾內特和塞爾茲尼克的"法律三類型論"的啟發(fā)，[4]筆者將1949年之后中國行政模式劃分為"專斷-壓制型"、"壓制-緩和型"和"緩和-參與型"。藉此方法對60余年來有關行政及法的歷史作簡要整理，試圖論證過去60年中先后出現(xiàn)的三種行政模式，進而歸納出每種行政模式的特征，然后重點討論正在形成過程中的"緩和-參與型"行政模式與現(xiàn)代行政法之間的互動以及積極影響。最后可能給出的結論是：（1）在"專斷-壓制型"行政模式中，因個人的自由受到嚴重壓制，導致以控制行政權為核心的現(xiàn)代行政法沒有生存的空間與土壤；（2）在"壓制-緩和型"行政模式中，由于個人自由獲得一定的空間，由此產(chǎn)生了控制行政權的社會需求或者壓力，鐫著"行政管理法"印痕的現(xiàn)代行政法（學）漸漸生成。[5]（3）在當下正在形成的"緩和-參與型"行政模式中，個人自由在國家收縮"領地"的過程中獲得了進一步擴大的空間，成為限制行政權膨脹的社會力量�，F(xiàn)代行政法吸收了大量大陸法系和英美法系行政法中的先進理念與制度，用以對其原有的"行政管理法"框架予以改造，使之更加具有現(xiàn)代行政法的性質與特征。[6]

二、行政模式的類型

（一）專斷-壓制型（1949-1979）
從1949年10月開始，因為政治斗爭的需要，國家通過動員人民群眾掀起一個又一個政治運動，到十年"文革"達到了頂峰。在這個過程中，一方面國家動用暴力機器壓制個人自由，另一方面?zhèn)�人一次又一次地被國家動員起來，成為國家實現(xiàn)特定政治目標的力量和工具。這一時期的行政模式可以稱之為"專斷-壓制型"。
1．專斷-壓制型的基本特征
專斷-壓制型是將個人自由擠壓到極致的一種行政模式。它的基本特征是"恣意"，在行政法（如果這種行政模式下有行政法的話）上表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）對個人不利的決定不公示理由，具有神秘性。在官方發(fā)布的文書中，它通常使用的句式是"經(jīng)研究決定......"。（2）行政權力行使的實體性規(guī)則十分簡陋，程序性規(guī)則稀缺，對行政權力的控制是通過上下級之間的"命令-服從"關系完成的。（3）行政權力缺少明確的邊界，具有不受限制的擴張性，即使純粹的私人空間，行政權力也是可以隨意進出的。在專斷-壓制型行政模式中，"權力主義要求下級遵守紀律，而且缺乏對民眾的有效保障或民眾表達其利益的機會；無序表現(xiàn)在地區(qū)和功能方面的指揮路線紛繁復雜地交織在一起。"[7]因此，對個人而言，權利與自由并不具有與生俱來的"天然"屬性，而是國家恩賜的，因此國家是隨時可以收回的。行政權力一旦受到來自個人的挑戰(zhàn)，國家就會進一步強化對挑戰(zhàn)勢力的壓制，而不是稀釋挑戰(zhàn)的力量或者"招安"挑戰(zhàn)者，更不必說通過談判協(xié)商實現(xiàn)一種互利共生。在這樣的政治文化中，個人行使權利和享受自由是以國家"批準"為前提的，并由此框定了"先國家后個人"或者"有國家才有個人"的關系。基于國家的需要而限制、剝奪個人的權利和自由，在邏輯上也就順理成章了。以戶籍制度為例，國家通過法律將公民分為"城里人"和"鄉(xiāng)下人"，并分別設置了兩套不同的權利與義務體系。國家把"城里人"固定在一個單位之中，而把"鄉(xiāng)下人"固定在一塊土地之上。國家控制個人的基本方式是將其置于他無法擺脫的生存關系之中-單位或者土地，個人若離開單位或者土地，將不可能生存下去，以此實現(xiàn)控制個人的目的。由此可見，專斷-壓制型行政并非無視國家之外的其他利益訴求，只是將不同的利益依照某種標準作了不同的層級安置，從而形成一個不同利益之間優(yōu)先保障的等級體系而已。
2．專斷-壓制型行政模式的"復興"原因
如前所述，專斷-壓制型行政模式是相對于帝制時代行政模式的一種復興。這種復興的原因主要有：（1）源于1840年鴉片戰(zhàn)爭以來"富國強民"、"救亡圖存"的外在壓力。雖然這種壓力因抗日戰(zhàn)爭勝利而減緩，但并沒有從根本上消解。（2）源于1949年以來國際上"兩個陣營冷戰(zhàn)"與國內"兩個階級斗爭"的雙重壓力�？姑涝膭倮麜簳r解除了美國的威脅，但"冷戰(zhàn)"顯示了西方國家的威脅仍然存在。所謂國內敵對勢力的存在，也使得國家始終處于高度警惕狀態(tài)。（3）源于計劃經(jīng)濟體制下國家權力全面壟斷社會資源的分配，從而形成了"不服從者不得食"的生存法則。
作為專斷-壓制型行政模式"復興"的動力之源第一、第二兩方面，因歷史知識已經(jīng)普及，而無需贅述，但作為動力之源的第三方面則需要多言幾句。上個世紀50年代初，國家通過對社會的改造與公共服務的提供，"中共組織慢慢地滲透到社會中，樹立行為的模范角色，規(guī)定思想活動，禁止個人的異已傾向。"[8]而80年代初期《中華人民共和國刑法》和《中華人民共和國刑事訴訟法》實施則具有多重標志性意義，其一是"穩(wěn)定"壓倒了一切（包括個人的自由與權利）。在這樣的背景下，行政權的范圍因形勢所需被無限放大，而個人的自由與權利則隨時可能被國家收回。"壓制最顯著的形式就是為了確認支配權、鎮(zhèn)壓離經(jīng)叛道或平息抗議而無限制地使用強制。"[9]個人的自由與權利生存空間被擠壓到了最低限度，某些特定時期幾乎接近零。專斷-壓制型行政的絕對狀態(tài)表現(xiàn)為，即使沒有了"專斷與壓制"，國家也能維持專斷-壓制型行政所追求的治理狀態(tài)，而另一個結果是個人喪失"獨立性"。在這種行政模式下，個人就如同各就各位的樂隊成員，必須在一根指揮棒下吹奏彈唱，不能各吹各的調，否則就會失去做樂隊成員的資格。如果說這也是一種"政治參與"的話，那么它是"壓力之下"的參與，是將個人作為工具和手段的參與。在這種行政模式中，個人被牢固地安頓在社會關系的某一個結點上，成為由國家掌控棋盤之中的一只卒子。個人不斷地被國家動員起來，成為國家實現(xiàn)某一階段政治目標的工具。而國家一旦實現(xiàn)了既定政治目標，個人便不再具有重要性從而失去政治參與的機會和能力，如1970年代"上山下鄉(xiāng)"運動中的知識青年即是典型例證。
3．專斷-壓制型與治理
上個世紀50年代農(nóng)業(yè)集體化后，農(nóng)民個人只好依賴于集體經(jīng)濟組織，并從它那里獲得基本生活資料。之后以"生產(chǎn)大隊-生產(chǎn)小隊-家庭一個人"為基本關系的人民公社制度，采用一種"疊床架屋"式的治理技術，使個人更加依賴于集體經(jīng)濟組織，并服從其支配。在城鎮(zhèn)，居民同樣也歸屬于某一個單位（如工廠、國家機關、學校等），并從單位那里每月領取國家發(fā)給的工資及各種基本生活需要的票證（如糧票、布票等）。一個人沒有單位意味著他領不到工資及票證，也就意味著基本生活需要得不到保障。上述情形說明：國家權力向社會全面滲透達到了空前絕后的程度，無論是農(nóng)民還是城市居民，雖然個人在表面上十分"自由"，但個人必須承受來自國家正式制度的多重壓力和束縛。雖然工人和農(nóng)民在政治上被賦予主人地位，但他們實際上僅僅被國家作為政治運動中與敵對勢力斗爭的工具，他們受國家全面控制的狀況沒有改變。在政治上，"階級矛盾"是這一時期社會的主要矛盾，階級壓迫是專斷-壓制型行政模式的核心內容。在階級斗爭的年代里，個人被某種政治標準劃分為敵、我兩個陣營，但無論是敵我矛盾還是人民內部矛盾，國家采用的治理方式都是專斷-壓制，如有不同那也只是表現(xiàn)在專斷-壓制結果上的差異；而相同之處則是所有專斷-壓制不僅針對個人的行為，而且還直指個人的思想，即使是對行為的懲罰最終也是服務于對人的思想改造。在組織上，專斷-壓制型行政模式除了正式的國家行政體系外，更多是依賴人民公社、生產(chǎn)大隊以及由國家行政體系衍生出來的各種組織，如婦聯(lián)、共青團、民兵組織、居民委員會、中小學校、治保委員會等。在相當程度上，更多的是非國家組織系統(tǒng)履行著專斷-壓制型行政的任務。
由上述組織構成的一張專斷-壓制型行政模式的網(wǎng)格，使個人在網(wǎng)格式的治理之中失去了獨立性。這種行政模式運作的基礎是"階級斗爭"意識形態(tài)下對人的分類：好人和壞人。在思想觀念上，在專斷-壓制型行政模式中，對人的靈魂深處"革命"是必須的，提高政治覺悟則是"革命"的目的。在這種行政模式中，雖然有一些國家制定的法，但行政并非全部會依法而行，它經(jīng)常因服從處于制定法之上的最高政治意志而偏離甚至拋棄制定法。因此，判斷一個人是否合適從事行政工作的首要標準不是法律知識多少，而是政治覺悟高低。另外，以解決政治問題而不是法律問題為目的的平反"冤假錯案"，并沒有給當時的社會民眾增加多少法制觀念，倒不如說是個人遇上了"感恩"國家的機會。
（二）壓制-緩和型（1979-1990）
這一時期，為了適應推行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制與對外經(jīng)濟開放的需要，國家開始放松對個人的控制，逐漸放寬個人的活動空間，致使個人對單位（集體）的依賴性日益減弱。原有的專斷-壓制型行政模式在1980年前后開始轉型，大約到1990年之間的10年中，一種仍然保留壓制但有所緩和的壓制-緩和型行政模式逐漸形成。
1．壓制-緩和型的基本特征
壓制-緩和型行政模式在繼續(xù)保留國家對個人管制的同時，在不影響國家對社會秩序正�？刂频那疤嵯�，逐漸放松對個人的控制力度。它的基本特征有：（1）壓制仍然存在，但專斷漸漸淡出。如果專斷-壓制型行政模式中的"壓制"是為了鞏固國家的統(tǒng)治，那么在壓制-緩和型行政模式中的壓制已經(jīng)悄然地轉變?yōu)閲覟榱酥鲗鐣行蜣D型而保留對個人的控制權。（2）國家承認個人自由和權利的主張，并開始為個人自由與權利的實現(xiàn)建構一系列的法律制度-1986年《治安管理處罰條例》修改后確立的治安行政訴訟制度是具有標桿意義的。但是，個人自由與權利的主張仍然不能超過國家的容忍限度，否則仍將受到國家的壓制。（3）法律開始獲得了國家重視，并試圖通過法律而不是僅僅靠政策、指示來行使行政權力。自1985年國家開始的全民"普法運動"，試圖將"法律交給人民"并"加強社會主義法制"，這也表明了國家治理方式的轉向。壓制-緩和型行政模式適應了國家轉型發(fā)展的需要，減弱了轉型過程中國家權力與個人自由之間的緊張關系。
在這種行政模式下，盡管個人仍然處于國家的壓制下，但既然承認了個人的自由與權利，那么國家壓制中的"專斷"色彩開始淡化，并開始允許個人挑戰(zhàn)國家行政權的合法性。1980年國家立法中有關行政復議、行政訴訟的規(guī)定[10]和1982年《民事訴訟法（試行）》第3條的規(guī)定，[11]可以一并看作是行政模式轉型的起始性標志。個人借助于國家公布實施的法律、政策，利用正式的法律制度挑戰(zhàn)國家行政權的合法性，是壓制-緩和型行政的特征之一。例如，在依照中央文件抗議地方政府亂收費的事件中，異議者并不是反對國家收費，而是反對地方政府沒有依照中央文件的規(guī)定來收費，至于中央文件本身的規(guī)定是否合法、合理，并不總是在他們的訴求范圍之內。這種現(xiàn)象其實與歷朝農(nóng)民"不反皇帝，只反貪官"政治傳統(tǒng)有暗合之處。他們并不想否定現(xiàn)有的法律、政策規(guī)定，只是要求地方政府依照法律、政策行事。因此，這類事件所反映出來的問題與其說是法律、政策危機，倒不如說是行政治理危機。所以，"公民服從法律的義務與保持官方對實在法不折不扣的忠誠正相對應。"[12]
壓制-緩和型行政模式試圖努力重建行政權的合法性，以緩解專斷-壓制型行政模式下行政權與個人自由之間的緊張關系。因為，高強度的壓制使得行政時常以暴力面目出現(xiàn)，從而引發(fā)了社會對行政權合法性、正當性的懷疑。雖然這種懷疑不是以公然抵抗的方式出現(xiàn)，但是民眾的沉默、不響應、不配合有時比公開對抗更難處置。當國家意識到行政機關手中的法律不能作為強制民眾"作為"的工具時，深感統(tǒng)治資源匱乏的國家開始意識到只有通過行政模式的轉換，才能繼續(xù)有效治理社會。當然，在這個過程中，專斷-壓制型行政模式有時還會重現(xiàn)，如1983年開始的"嚴打"以及各種季節(jié)性的"整治"。"嚴打"等運動式執(zhí)法說明國家并沒有因為法制任務的改變而放棄它的壓制功能，但這種試圖畢其功于一役的治理手段，結果經(jīng)常不是解決社會問題而是沉淀社會矛盾。
2．壓制-緩和型行政模式的形成原因
在保留壓制的前提下適度緩和對個人的壓制，使其在內部生成社會發(fā)展的力量，與改革開放的政策目標是一致的。壓制-緩和型行政模式的形成原因大致有：（1）個人因經(jīng)濟上減少對單位、土地的依賴而逐漸成為獨立的經(jīng)濟主體，使個人在國家面前不再那么恭順了；個人離開了單位、土地，有時經(jīng)濟生活條件獲得了很大的改變。對于不"聽話"的個人，盡管國家可以采用專斷-壓制的方式使其就范，但由于可能招來更大規(guī)模的社會反彈，國家也隨之改變了治理策略。[13]（2）對外開放之后西方法治思想的影響加重，促使國家反思原有的專斷-壓制型行政模式的局限性、滯后性。1986年修改的《治安管理處罰條例》允許受處罰人向法院提起治安行政訴訟，可以看作是這種反思的結果之一。（3）國家逐漸意識到取得民眾的支持是國家長治久安的重要保證，于是通過擴大個人自由的空間來換取民眾的支持，由此在國家與個人之間達成了一種默契。比如允許農(nóng)民自由流動進城打工，以換取農(nóng)民支持國家的各種農(nóng)村改革政策。當然，在這個時期行政模式中的"緩和"既是一個漸增過程，也是一個"緩和"與"反緩和"并存的過程。
在這個時期之初發(fā)生的如下幾個事實，對于我們解釋壓制-緩和型行政模式有著重要意義：（1） 1978年2月北京大學、吉林大學及1979年9月華東政法學院（現(xiàn)改為華東政法大學）等政法院校開始恢復招生，為法制重建提供了急需的法律人材。1979年北京大學法律系龔祥瑞教授在"外國憲法"課程時開始講授一部分外國行政法的內容。1980年，龔祥瑞在北京大學開設單獨的"外國行政法"課程。[14]1982年6月北京政法學院國家法教研室楊達等學者編寫了校內用書《行政法概要》，開設了行政法課程。這標志著有關行政管理的法律逐漸從行政學、管理學、政治學等學科中分離出來，成為一個獨立的部門法-行政法，即"一切行政管理法規(guī)的總稱"[15]（2）1980年"兩法"（即《刑法》和《刑事訴訟法》）實施之后公檢法機關"依法辦案"的實踐，對行政也要依法觀念的確立產(chǎn)生了深刻的影響。1981年1月27日《光明日報》發(fā)表的題目為"學會使用法律武器維護社會安定團結"的評論員文章指出，"過去長期以來我們比較習慣于用搞政治運動的辦法對反黨反社會主義的勢力和各種刑事犯罪分子進行政治斗爭。......我們應該并且可以學會采用法律武器（包括罰款、重稅一類的經(jīng)濟武器）與反黨反社會主義的勢力和各種刑事犯罪分子作斗爭"。雖然法律被當作一種與"反黨反社會主義的勢力和各種刑事犯罪分子"作斗爭的武器，但我們已經(jīng)意識到了應該放棄專斷-壓制的"政治運動"。（3） 1982年憲法公布之后在全國范圍內開展的"宣傳新憲法"運動中，"加強社會主義法制"作為一個政治口號被提了出來。雖然它是一個政治口號，但在當時特定的場景中它對于法制建設的積極影響是十分顯著的。
改革開放之初，國家鼓勵經(jīng)濟發(fā)展原本是為了扭轉"正在走向崩潰的國民經(jīng)濟"，但這個政策產(chǎn)生了另外的一個效果：一部分人首現(xiàn)富裕起來。而逐漸脫貧致富的個人對自己日漸增多的財富是否安全開始擔擾，害怕自己的財富有朝一日因國家政策的改變而喪失。而這種對財富安全的擔憂則轉化為一種政治上的訴求，即要求國家通過立法加以保護。[16]國家此時也弄清楚了"國富"與"民強"的關系，于是因勢利導從政治上、經(jīng)濟上甚至道義上全方位支持個人通過合法手段致富，"萬元戶"成為當時一個十分光榮的稱號，并承認利益多元化的訴求。這種對個人的經(jīng)濟、政治權益的肯定，確保國家獲得了政治統(tǒng)治的合法性，而這種合法性支持也成為國家繼續(xù)保持適度壓制的正當理由。這種處理經(jīng)濟與政治的關系方式，構成了上個世紀80年代國家出臺各種法律與政策的背景底色：承認個人合法致富和社會利益多元化的合法性，必然導致行政在壓制中適度增加緩和的策略。
3．壓制-緩和型與治理
在壓制-緩和型行政模式中，原先以政策、運動為基本特征的政治統(tǒng)治逐漸讓位于規(guī)則、程序為基本內容的法律治理。本質上，它可以被看作是國家政治統(tǒng)治技術的一種策略性轉換。1985年開始的"全民普法"運動使法律在普通民眾的心目中占據(jù)了重要位置，它為這種"策略性轉換"提供了社會基礎，或者說是國家作出了一種回應。[17]在專斷-壓制型行政模式中，"全民動員"作為一種貫徹政治任務、實現(xiàn)政治目標的常規(guī)手段被頻頻使用。自1980年公開審判林彪、江青反革命集團起，將政治問題"通過法律治理"作為政治統(tǒng)治的基本方式，在國家領導層內部逐漸形成了一些共識�？傊�，以暴力革命獲得的統(tǒng)治合法性逐漸弱化的背景下，能否盡快完成政治統(tǒng)治合法性的轉接，是事關執(zhí)政者能否繼續(xù)執(zhí)政的重大問題。實際上，"依法執(zhí)政"理念的提出，也基本契合了當時的政治背景與政治共識。
在壓制-緩和型行政模式中，"依法行政"的理念也逐漸獲得認同，這種認同最初可能源于平反那些在歷次政治運動中制造的冤假錯案的過程中。盡管平反冤假錯案是由黨委下發(fā)糾錯的"紅頭文件"，并由黨委審查并決定個案是否給予平反，有的個案處理還是法院以裁判方式對外公布結果，但法律無論是作為一種規(guī)則還是觀念，已經(jīng)開始進入人們的日常生活，并逐漸成為人們評價他人行為是否合法、正當?shù)臉藴手弧?986年修改的《治安管理處罰條例》允許受處罰人不服處罰時對公安機關提起治安行政訴訟，給個人提供了一個可以利用法律維護自己權利的途徑-這可以看作是國家與個人之間的一種緩和機制。當然，從后來若干年的行政訴訟實際情況看，雖然國家公開鼓勵個人在法庭上挑戰(zhàn)公安機關行使治安處罰權的合法性，但絕非無條件的支持和贊同，底線就個人不得"挑戰(zhàn)"公安機關治安管理的"實效性"。結果是，盡管國家倡導"公正"、"公平"和"公開"的司法理念，但民眾還是不把法院作為維護自由和權利的首選方案，而經(jīng)常是將自己的訴求提到他所指向責任者的上級機關（包括黨的機構）。這種情況導致法律在民眾心目中成為一種異己力量，對行政所謂的"依法"也常常產(chǎn)生一種深深的懷疑和不安。
如果把視角轉向司法機關，我們對壓制-緩和型行政模式的認識可能會更加全面、深刻。盡管憲法規(guī)定了所謂"人民法院獨立行使審判權"，[18]但從實踐來看，獨立審判在這種行政模式中也幾乎沒有存在的空間，更不用說在專斷-壓制型行政模式之下。司法機關在當時特定的政治條件中已經(jīng)形成的一個基本共識，它需要配合行政共同實現(xiàn)國家所確定的階段性發(fā)展政治、經(jīng)濟和文化任務，而不是去扮演行政是否依法的監(jiān)督者。另外，司法機關也意識到，在以行政為中心的現(xiàn)代社會中，司法機關的非訴訟事務是不能離開行政而獲得解決的，如辦公樓的建設、辦公經(jīng)費乃至工作人員的居住條件、子女的讀書等。所以，司法沒有也不需要實現(xiàn)"獨立"，因為獨立的司法結果可能反倒"一事無成"，而司法與行政的相互配合才是"雙贏"的唯一之路。在行政與司法的關系中，沒有行政的配合，司法判決有時難以執(zhí)行，而司法又不可能對行政不執(zhí)行法院判決的行為"定罪量刑"。由此可見，"獨立行使審判權"在我們的法律語境中，并不是西方國家在憲政分權框架中的一種國家職能的獨立，而是"黨的領導"之下國家機關之間的簡單分工而已。
（三）緩和-參與型（1990-）
1990年《行政訴訟法》的實施，在行政法上全面改寫了個人與國家之間的關系。以國家權力壓制個人自由的行政模式中，"壓制"要素漸漸淡出，行政開始通過吸收公眾參與行政過程來獲得行政權的正當性、合法性。由此，一種新的行政模式即所謂緩和-參與型行政模式漸次形成。
1．緩和-參與型的基本特征
在緩和-參與型行政模式中，壓制從前臺退到了幕后，它的位置被參與所代替-盡管有時它還會走到前臺來。如2000年以來的城市房屋拆遷和農(nóng)村的土地征收過程中，行政中的"壓制"十分顯眼，在一些個案中引發(fā)了個人劇烈的反抗。這種行政模式的基本特征是：（1）個人與行政的關系從對立漸漸轉向合作，雙方開始意識到合作可以使得自己利益的最大化-盡管我們不承認行政有獨立于人民的利益追求。這種合作意味著行政必須開放它的過程，讓公眾參與其中并表達自己的意見，從而提升行政決定為公眾的可接受性。為此，在政治上必須認可并寬容地對待個人的言論自由，并在法律框架內而不是意識形態(tài)中解決因言論自由所引起的爭議。（2）法律在形式上獲得了應有的地位，行政也完成了從"依政策辦事"到"依法行政"的戰(zhàn)略性轉變，"依法行政"構成了緩和-參與型行政模式的核心內容。[19]但是，依法行政中的"法"仍然具有十分濃重的"工具"色彩，約束行政權的功能有但并不彰顯。[20]（3）個人在行政中的地位從原來的作為行政權支配的客體轉變?yōu)榭梢哉局c行政對話的主體，2004年人憲的"國家尊重和保障人權"成為這種行政模式的終極目標。緩和-參與型行政模式是一種正在形成的行政模式，上述基本特征有的正處于演變過程中，但它發(fā)展的基本方向是不會有多大偏差的。
緩和-參與型行政模式正處于成形的過程中，在這個過程中若出現(xiàn)某種"倒退"現(xiàn)象也不必驚詫，畢竟行政還是更習慣于壓制而不是開放"辦公室"讓公眾來參與行政的過程。在個案中，公眾參與的訴求往往被國家視為行政效率的障礙，因此，通過封閉程序將公眾的訴求排除在行政過程之外的事件并不鮮見。為了減少公眾訴求對行政的壓力，國家仍然將嚴格限制"結社"-盡管它是憲法規(guī)定的個人自由之一，否則行政會在行政過程中遇到許多難以消解的"麻煩"。在無"結社"情形下即使有公眾參與的訴求，那也不過是孤單和乏力的"個體行動"，難以產(chǎn)生"群體維權"的顯著效果。我們沒有歷史傳統(tǒng)與合法的空間允許與國家對立的社會力量生成。城市自治、商人造反與教會抗衡（所有國王在教會面前，他僅是一個教徒）的西方學術概念，在我國沒有參照意義，也沒有解釋力。民營企業(yè)、知識分子、行業(yè)協(xié)會等都是在國家的庇護下成長起來的，是國家的"同盟軍"，難以真正成為普通公眾的代言人。這些非國家的力量在政治光譜的照亮下，已經(jīng)找到了自己應有的位置，能夠自覺地在國家各種政治動員中各就各位。在欠缺結社自由傳統(tǒng)的社會中，選擇幾個人-暫且不追問選擇標準、程序的合法性-到場發(fā)表若干意見，對于行政權力運作究竟能夠發(fā)揮多大的牽制作用，根據(jù)歷史的經(jīng)驗我們不能高估。雖然婦聯(lián)、共青團、工會等是特定公眾群體的組織，可以反映部分公眾的訴求，但是，這些"伴生"于行政體制的組織體本質上屬于官僚體系的一部分，在多大程序上能夠代表公眾訴求則值得反思。
2．緩和-參與型的形成原因
"壓制"的淡出，是因為它多少有點不合世界潮流，有許多以"壓制"來達到維護社會穩(wěn)定目的的"敗例"作為前車之鑒，足以使國家作出深刻的反思。緩和-參與型行政模式的形成原因有：（1）公法上從國外導入的"控權"理論，促使"行政管理法"轉向"管理行政法"。上個世紀90年代之后，西方公法中的"控權論"對我國公法學的影響不斷加強，"行政法是控制行政權的法"之命題成為行政法學界具有重大影響力的理論之一。1996年《行政處罰法》首次確立的"聽證"程序，成為壓制-緩和型行政模式開始質變的一種內在動力：個人開始可以站起來和國家說話了。這種質變的方向是緩和-參與型行政，尤其是21世紀以來，這種質變的方向更加明顯，進程也在不斷地提速。（2）"中國領導人現(xiàn)在看到了社會的日益活躍和分化。他們的基本應對措施是對黨的結構和政治程序做出調整，以理解社會和經(jīng)濟需求，并對它們做出有效的反應。"[21]2004年執(zhí)政黨的執(zhí)政理念發(fā)生了重大更新，"以人為本，全面協(xié)調可持續(xù)的科學發(fā)展觀"與憲法修正案中的"國家尊重和保障人權"共同塑成一個全新的國家任務與目標。這一年國務院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》以及2008年《關于加強市縣政府依法行政的決定》和2010年《關于加強法治政府建設的意見》等規(guī)范性文件，對依法行政提出了全面的要求。在上述因素的共同作用下，行政模式也隨之作出了相應的轉換。（3）公眾通過網(wǎng)絡有序參與行政過程，已經(jīng)成為參與行政的一個重要途徑�；ヂ�(lián)網(wǎng)的發(fā)達對于"緩和-參與型行政"的形成具有強烈的促進功能。國家政治的逐漸開明使得言論自由環(huán)境更為寬松，而互聯(lián)網(wǎng)的廣泛普及，導致國家對言論自由的傳統(tǒng)控制手段難以應對。當采用緩和的引導性控制的實際效果優(yōu)于壓制時，國家十分明智地轉換了行政模式。在專斷-壓制行政型模式中，批評政府是不允許的，為了實現(xiàn)輿論一律的目的，國家壟斷了新聞與出版業(yè)，并設置了嚴格的許可制度。但是，在緩和-參與型行政模式下，作為參與前提的言論自由獲得了相對寬松的空間，而互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展與普及進一步拓展了這個自由空間。
進而言之，隨著國家逐漸失去了壟斷全部信息的有效手段，個人有信息執(zhí)握在手，他就敢于跑到行政機關的辦公室里拍桌子，就敢于公然抵抗行政機關發(fā)出的某些稅費催交的通告，就敢于將行政機關告上法庭。面對"理直氣壯"的個人，行政如仍訴諸專斷、壓制，結果可能招致無窮無盡的"麻煩"，如上訪等。所以，國家開始懂得與個人搞好關系的重要性。例如，在征地過程中聽取農(nóng)民的意見、公布相關信息等。隨著行政職能的進一步擴大，知識通過互聯(lián)網(wǎng)等高科技手段的廣泛傳播，經(jīng)濟發(fā)展引起的人口流動以及中、高等教育的發(fā)展等產(chǎn)生的新問題，都可能會使政府感到力不從心、疲于奔命，而對于政府公布的各種政策措施，民眾從以前的相信、盲從開始轉為質疑、抗議甚至抵制。如果說專斷-壓制行政的治理模式已經(jīng)不合時宜，那么在緩和壓制的同時，引導民眾介入行政過程的參與型行政，對于國家來說可能是一種較優(yōu)的策略性選擇。
3．緩和-參與型與治理
由于放棄了"壓制"，允許公眾參與到行政過程中，對行政說三道四，這使得行政有時因存在一個"對立面"而難以應對、處置治理過程中現(xiàn)實問題。緩和-參與型的行政治理有時需要支付更高的行政成本，但未必能夠解決全部問題。因此，在行政過程中，當參與不能被行政用來有效地解決問題時，行政極可能會走向以目的為導向的機會主義。誠然，通過公眾參與過程行政可以化解某些社會壓力，或者將部分社會壓力轉移到公眾身上，與行政共同分擔。但是，面向現(xiàn)實問題而開放行政過程，允許公眾參與其中，如行政又不能在法律規(guī)則框架內行事，這種非法律規(guī)則化的治理偏向，我們必須加以警惕。
在緩和-參與型行政模式中，由于法律獲得了它應有的地位，依法行政成為題中應有之義。但是，地方政府尤其是市、縣政府依法行政依然困境重重。[22]地方政府之所以不依法行政，依照張五常先生的觀點，地方政府本質上是一級的商業(yè)機構，在同級政府之間具有競爭關系。[23]因利益驅動下它們具有了天然的違法本質，唯有這樣它們才能使得自己的利益最大化；而"盈利"（GDP）作為一種業(yè)績又與地方黨政領導的仕途緊密相聯(lián)。另外，在穩(wěn)定壓倒一切的政治要求下，地方政府必須作出積極回應。當然，穩(wěn)定社會秩序本身并沒有錯，問題是如何選擇合法、正當?shù)姆�(wěn)定方法與手段。比如信訪制度中"禁止越級上訪"的規(guī)定，從根本上違反了"自己不能做自己案件的法官"的程序性規(guī)則，它會沉淀社會矛盾，而不能有效地化解社會矛盾。總之，信訪這種"創(chuàng)口貼"式的治療方式，未能從根本上止住傷口出血，反而重創(chuàng)了法律在緩和-參與型行政模式中的形象與功能。"要重視提拔使用依法行政意識強，善于用法律手段解決問題、推動發(fā)展的優(yōu)秀干部。"[24]這也可以看作是決策高層回應緩和-參與型行政模式的需求之一。

三、緩和-參與型行政模式

（一）個人自由與行政模式
個人的自由度基本上決定了一個國家經(jīng)濟與社會發(fā)展的深度、廣度與高度，也決定了國家的國際地位和國際形象。"自由、自立的主體才成為發(fā)展的主要動力。"[25]自1979年以來國家經(jīng)濟與社會發(fā)展所取得的成就，已經(jīng)充分證明了這一命題的正確性。2004年憲法修正案中的"國家尊重和保障人權"規(guī)定，成為擔保個人自由的"人權條款"。在我們這樣一個具有濃重的"權力本位"政治傳統(tǒng)的社會中，國家能夠在憲法中作出這樣的承諾，如果暫且不考慮這一"人權條款"實施的現(xiàn)狀，無論如何我們都應當承認這既是一種政治制度上的進步，更是一種法治理念上的更新。
在緩和-參與型行政模式中，因國家放松了對個人自由的壓制，逐漸學會在法律框架內解決雙方的法律爭議，個人與行政之間的關系開始緩和。但是，在行政觸及個人利益時，因個人懂得了用法律保護自己的利益，就經(jīng)常成為行政的一個對立面，有時甚至是一個抗爭相當激烈的對立面。與過去行政模式中順從于行政的個人所不同的是，個人因為維護自身的合法權益經(jīng)常利用正式的法律制度挑戰(zhàn)行政的合法性，從而增加行政治理的成本。有了憲法和法律保障下的個人自由，緩和-參與型行政模式也就有了不同于"專斷-壓制型"、"壓制-緩和型"的特質。由于個人因"維權"行為而與行政對立，因參與而延長行政過程，所以行政效率將會明顯下降，而行政成本則明顯上升，但行政可能引起的沖突因參與在行政過程中獲得了消解，它的"后遺癥"并不十分明顯。
緩和-參與型行政模式需要自我負責的公民與行政良性互動。自1999年起國務院通過連續(xù)下發(fā)有關"依法行政"的規(guī)范性文件，全面推進依法行政，與現(xiàn)代行政發(fā)展的方向是一致的。但是，我們必須正視的一個事實是，絕大多數(shù)有了自由的個人卻并不懂得同時必須履行相關的義務，[26]導致"依法行政"時常成為來自政府這一邊的"單相思"。因此，在緩和-參與型行政模式中，參與行政的個人要理性地看待行政可能對自己利益所產(chǎn)生的合法影響，自覺履行法定義務。總之，現(xiàn)代行政法不僅需要一個依法行政的政府，也需要成熟、理性的公民參與行政過程，雙方的良性互動是"法治政府"的基本前提。
（二）緩和-參與型的行政
將行政置于法律框架內，但又不會變得僵硬，使行政成為一個能有效應對各種問題的開放性的法律秩序，是現(xiàn)代行政法發(fā)展的基本方向。行政需要規(guī)則，否則它會變"壞"，但它必須保持應有的靈活性，否則它會"死"去；前者要求行政不得放棄規(guī)制，后者則要求行政開放給社會，并形成一種伸展自如的行政治理模式：緩和-參與型的行政。
在行政中吸取個人的合理意見，是減少對抗行政的一種治理技術。在專斷-壓制型即使是壓制-緩和型行政模式中，因壓制所產(chǎn)生的"張力"沒有適當?shù)某隹讷@得釋放，最終可能成為摧毀壓制行政的直接力量。如在重慶出租汽車罷運事件過程中，由官方提出成立"出租車司機協(xié)會"作為出租車司機自己的利益代表組織，與由資方聯(lián)合組織的"出租車行業(yè)協(xié)議"對峙，使得勞資關系失衡的局面趨于均衡，但這一設想最后由于種種原因沒有成為現(xiàn)實。盡管如此，我們也可以隱約感覺到，行政團隊中的一些"開明"官員已經(jīng)有了較高的"覺悟"，如果這些"覺悟"能夠真正化為實際行動，那么社會秩序的"長治久安"是完全可能的。
（三）現(xiàn)代行政法的回應
1．緩和
合法性是任何一種行政模式都不會放棄也不能放棄的目標；沒有合法性的行政是不可能存在的行政。合法性是行政獲得社會支持與認同的前提。個人是否服從行政，基本上是以行政是否符合法律為判斷標準的，如果行政獲得了個人的服從，那么個人也會尊重法律，這種博弈的結果是法律在行政與個人之間獲得了獨立權威。緩和，即消除在行政與個人之間因專斷-壓制所遺留的緊張關系，為此，現(xiàn)代行政法提供了行政訴訟這一重要的制度性安排。
不過，行政并不是從一開始就懂得這一制度性安排的功能，我們只要翻閱1990年前后的行政訴訟法史，就可以發(fā)現(xiàn)許多事實都是可以支持這一論斷的。行政的這一態(tài)度倒不是因為被個人告上法庭是一種"羞辱"-中國傳統(tǒng)法律文化的后遺癥之一，而是行政不愿接受與百姓平等地在法庭上接受審判的事實，其中也夾雜了行政對法院權威的藐視。但是，許多個案的非司法化處理結果教訓了行政，其中也多少影響到了它背后黨的機構的態(tài)度。行政逐漸意識到借助法院的裁決有時可以讓他們輕松地擺脫行政的窘境，并且不會失掉自己的合法性。于是，行政對法院的態(tài)度從原來的藐視到現(xiàn)在充滿實用主義的適度尊重，并在非司法事務中給予法院盡可能的"關照"。當然，這樣的"關照"是否有助于形成獨立的司法體系，尚有待于我們作進一步觀察。因為獨立司法體系的形成需要以權力分化為契機，如果沒有這樣的機會出現(xiàn)，那么行政對司法的"關照"可能只會導致后者對前者的過度依賴與順從。這種"依賴與順從"的權力格局一旦形成，那么，緩和-參與型行政模式中的"緩和"，很有可能是行政在法院的協(xié)力下變成"壓服"。所以，在現(xiàn)代行政法上，獨立的司法仍然是不可或缺的基本制度，也是依法行政原理所導出的必然結論。
在緩和過程中，行政不僅需要合法性，，而且也需要合目的性。[27]緩和-參與型行政模式契入合目的性要求，使得行政借助于規(guī)則推卸法律責任的可能性大大降低。行政對于自己所面臨的各種治理問題，必須在法律框架內想方設法予以解決。行政不能以"無法可依"為由拒絕應對社會治理的難題；即使有法律漏洞，它也必須創(chuàng)造性地從法律框架內找出適當?shù)囊?guī)則，以滿足依法行政的要求。供給依法行政的法律框架不是一個封閉的知識體系，它有許多管道連接著外面的世界，在這些管道里進進出出各種不限于法律的知識中，行政可以也應當能夠尋找到解決難題的規(guī)則。合目的性行政的基本價值是提升了行政過程與結果的可接受性，也提升了行政解決具體問題的主觀能力。它不再為了某種利益而將治理難題極力掩蓋起來，即使問題已經(jīng)開始"發(fā)酵"了，它也會盡力將惡化的問題納入可控范圍之內。在合目的性的指引下，行政開始嘗試一勞永逸地解決問題，但解決問題的目的始終高于它的過程。因此，在行政法發(fā)展過程中，誘導行政、合作行政將成為行政法的新內容。前者通過利益引導機制，將干預行政軟化為行政相對人在利益驅動下的"主動行為"，[28]后者通過"共識"為行政機關和行政相對人共同實現(xiàn)行政任務提供認識基礎。[29]這些行政法的新內容需要通過制度化的方式，細化為具體的法規(guī)范。
2．參與
參與的一個要素是開放。"開放"在這里意味著行政機關需要更加主動地回應社會需求，對社會發(fā)展保持相當?shù)拿舾行�，調整行政的方向。公眾參與經(jīng)常被設置一個前提條件，即要符合國家既定的發(fā)展目標。這個發(fā)展目標并不是不可接受的，只是它在實施過程中并不會最大限度地收縮國家權力的恣意，更多的是為行政提供一種正當性的腳注。也就是說公眾雖然可以參與國家權力的行使過程，但是他們的參與活動總是被限定在或明或暗的規(guī)則框架之中。如此一種附條件才得以開展的參與，決定了參與功能與效果相當有限�，F(xiàn)代行政法需要從制度上更多地著墨于對行政權的控制，比如，行政程序法上的理由說明制度是矯治行政權"恣意"的良方。
作為一種法律現(xiàn)實主義的行動取向，吸收公眾參與行政過程歸根結蒂是為了尋求行政合法性。在這里，程序正義是基本的，但不是終極目的，實體正義才是它的歸宿。為此，行政應當在法律框架內不斷地開拓通往外面世界的管道，以便讓非法律的各種知識與法律結合起來，使得行政不僅僅是法律規(guī)范的具體化過程，更是一幅以法律規(guī)范為底色的五彩畫卷。雖然這樣的行政能較好地滿足現(xiàn)實需要，但也可能會帶來法律權威被輕視、程序被淡化等危險，進而行政也可能會變成一個隨心所欲的"機會主義"者。糾正這種傾向難以依賴行政自身，較優(yōu)的策略是：（1）滿足公眾實質性參與的要求，讓公眾感受到參與的確發(fā)生了實際效果。為此，"行政程序法"作為"參與"制度化的基本進路，獲得了許多國家或地區(qū)的共識。對于我國來說，通過"先地方后全國"的行政程序立法模式，或許是一種較優(yōu)的策略[30]（2）確保法院獨立行使審判權，以監(jiān)督行政公開和公眾參與，為公眾提供一個權利救濟的保障性制度。無論如何，國家權力之間的制約本質上是防止權力在歧路上不致于走得太遠的有效手段，因此落實《憲法》126條規(guī)定的制度性保障機制不可缺少。在這個意義上，行政訴訟法修改的基本方向必須滿足這個要求。21世紀以來總的發(fā)展趨勢是公眾參與從形式參與走向更具有實質內容的參與，收縮了行政恣意的空間。所以，現(xiàn)代行政法在恪守形式正義的同時，應當將實質正義當作一個新目標，以及時回應公眾參與的新要求。
　　

　　 章劍生，浙江大學光華法學院教授、博士生導師，法學博士。

　　 【注釋】

　　 [1]"賤民資本主義"是指經(jīng)濟主體"既缺乏倫理自覺、又缺乏職業(yè)尊嚴、且極具鋌而走險之心"。參見季衛(wèi)東：《法治秩序的建構》，中國政法大學出版社1999年版，第6頁。如"毒膠囊"、"毒牛奶"、"毒火腿"、"地溝油"、"瘦肉精"、"黑心豆芽"等有毒食品充斥市場，可以說都是"賤民資本主義"的產(chǎn)物。

　　 [2]轉引自俞可平主編：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第2頁。

　　 [3]劉智峰主編：《第七次革命-1998-2003中國政府機構改革問題報告》，中國社會科學出版社2003年版。

　　 [4]參見[美]諾內特等：《轉變中的法律與社會》，張志銘譯，中國政法大學出版社1994年版。

　　 [5]尤其是1983年高等法學試用教材《行政法概要》的出版對中國行政法學的發(fā)展具有標志性意義。

　　 [6]參見崔卓蘭、蔡立東：《從壓制型行政模式到回應型行政模式》，《法學研究》2002年第4期。

　　 [7][美]李侃如：《治理中國-從革命到改革》，胡國成等譯，中國社會科學出版社2010年版，第92頁。

　　 [8][美]費正清：《偉大的中國革命》，劉尊棋譯，世界知識出版社2000年版，第331頁。

　　 [9]前引[4]，諾內特書，第33頁。

　　 [10]《個人所得稅法》第13條規(guī)定："扣繳義務人和自行申報納稅人同稅務機關在納稅問題上發(fā)生爭議時，必須先按照規(guī)定納稅，然后再向上級稅務機關申請復議。如果不服復議后的決定，可以向當?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟。"《中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》第15條規(guī)定："合營企業(yè)同稅務機關在納稅問題上發(fā)生爭議時，必須先按照規(guī)定納稅，然后再向上級稅務機關申請復議。如果不服復議后的決定，可以向當?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟。"

　　 [11]《民事訴訟法（試行）》第3條第2款規(guī)定："法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件適用本法的規(guī)定。"

　　 [12]前引[4]，諾內特書，第6頁。

　　 [13]如1984年10月20日中共中央發(fā)布了《關于經(jīng)濟體制改革的決定》。

　　 [14]何海波：《法治的腳步聲-中國行政法大事記（1978-2004）》，中國政法大學出版社2005年版，第11頁。

　　 [15]王珉燦主編：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第1頁。

　　 [16]1988年第一次修憲，"私營經(jīng)濟"入憲，至2004年第四次修憲時承諾私有財產(chǎn)保護，這些憲法理念之變遷均可視為個人訴求的最終結果。

　　 [17]1985年11月中共中央和國務院轉發(fā)了中央宣傳部和司法部《關于用五年左右時間向全體公民基本普及法律常識的五年規(guī)劃》，六屆全國人大常委會第13次會議作出了《關于在公民中基本普及法律常識的決議》。

　　 [18]《憲法》第126條規(guī)定："人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。"第131條規(guī)定："人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。"

　　 [19]1993年3月15日，時任國務院總理李鵬向人大所作的政府工作報告中，首次提出"依法行政"。他要求"各級政府都要依法行政，嚴格依法辦事。一切公職人員都要帶頭學法懂法，做執(zhí)法守法的模范"。

　　 [20]1996年5月，司法部在關于學習宣傳貫徹中央九號文件《全國人大常委會關于繼續(xù)開展法制宣傳教育的決議》和《中華人民共和國律師法》的通知中再次提出："從依法治國，建設社會主義法制國家的高度出發(fā)，開展依法治省、治市、治縣和各部門、各行業(yè)的依法治理活動，是開展‘三五'普法的一條主線和重要特征"。在司法部的推動下，全國紛紛開展基層依法治理和行業(yè)依法治理活動，"依法治市"、"依法治縣"、"依法治村"以及"依法治路"、"依法治水"、"依法治稅"之類的口號遍布全國。一些學者贊揚各地方、各行業(yè)的依法治理活動是"依法治國的局部實踐"；也有人批評許多地方"依法治理"的實際做法是治民不治官，不能體現(xiàn)法治的精神。何海波：《法治的腳步聲-中國行政法大事記（1978-2004）》，中國政法大學出版社2005年版，第116頁。

　　 [21][美]李侃如：《治理中國-從革命到改革》，胡國成等譯，中國社會科學出版社2010年版，第340頁。

　　 [22]參見2008年國務院《關于加強市縣政府依法行政的決定》（國發(fā)[2008]17號）。

　　 [23]參見張五常：《中國的經(jīng)濟制度》，中信出版社2009年版，第160-161頁。

　　 [24]國務院《關于加強法治政府建設的意見》（國發(fā)[2010]33號）。

　　 [25][印]阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，任賾等譯，中國人民大學出版社2002年版，第2頁。

　　 [26]《憲法》第51條規(guī)定："中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。"

　　 [27]參見翁岳生編：《行政法》（上），臺灣元照出版有限公司2006年版，第13-15頁。

　　 [28]參見鄭春燕：《服務理念下的程序裁量及其規(guī)制-以"萬元大獎下的暫住證登記"為例》，《法學研究》2009年第3期。

　　 [29]參見張桐銳：《合作國家》，《當代公法新論-翁岳生教授七秩誕辰祝壽文集》，臺灣元照出版公司2002年版，第549頁以下。

　　 [30]2008年10月1日中國第一個地方政府規(guī)章位階的《湖南省行政程序規(guī)定》正式實施，之后汕頭市、山東省、四川省涼州市也頒布了各自的行政程序規(guī)定。

本文來源：《當代法學》2013年第4期

  本文關鍵詞：我國行政模式與現(xiàn)代行政法的變遷，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。