本文關(guān)鍵詞：新世紀(jì)行政法發(fā)展的走向，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

新世紀(jì)行政法發(fā)展的走向 　　受20世紀(jì)后期全球涌動(dòng)的經(jīng)濟(jì)全球化、信息化、市場(chǎng)化與民主化四大世界潮流的影響，行政法——作為主要調(diào)整政府行政行為的法律部門——發(fā)生了和還正發(fā)生著重大而深刻的變化。這些變化主要表現(xiàn)在下述五個(gè)方面，這五個(gè)方面的變化決定和預(yù)示著新世紀(jì)我國(guó)行政法發(fā)展的走向：

　　一、行政“疆域”的變遷：從“行政國(guó)家”（“全能政府”）到“有限政府”

　　在19世紀(jì)，西方國(guó)家大多實(shí)行自由放任政策，信奉“管事最少的政府是最好的政府”的理念。那個(gè)時(shí)候，“除了郵局和警察以外，一名具有守法意識(shí)的英國(guó)人幾乎可能沒有意識(shí)到政府的存在而度過他的一生”。這種說法也許有點(diǎn)夸張，但那時(shí)國(guó)家行政職能普遍很少卻確實(shí)是事實(shí)，通常僅限于國(guó)防、外交、社會(huì)治安、稅收和郵政寥寥數(shù)項(xiàng)。而當(dāng)歷史進(jìn)入20世紀(jì)，特別是兩次世界大戰(zhàn)以后，人們?cè)诮?jīng)受了“市場(chǎng)失靈”及其導(dǎo)致的大災(zāi)難后，轉(zhuǎn)而過分地相信政府，相信行政權(quán)，認(rèn)為政府及其行政權(quán)是萬靈的，能夠醫(yī)治“市場(chǎng)失靈”和解決人們?cè)谏鐣?huì)生活中發(fā)生的種種問題。于是，國(guó)家行政職能大為擴(kuò)張，行政的疆域大大地突破了傳統(tǒng)的邊界，新擴(kuò)充的領(lǐng)域主要包括：（1）干預(yù)經(jīng)濟(jì)，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制；（2）調(diào)控國(guó)內(nèi)國(guó)際貿(mào)易、管理國(guó)內(nèi)國(guó)際金融；（3）舉辦社會(huì)福利和社會(huì)保險(xiǎn)；（4）管理教育、文化和醫(yī)療衛(wèi)生；（5）保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)；（6）保護(hù)、開發(fā)和利用資源；（7）控制環(huán)境污染和改善人類生活、生態(tài)環(huán)境；（8）監(jiān)控產(chǎn)品質(zhì)量和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益；（9）管理城市規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)；（10）直接組織大型工程建設(shè)和經(jīng)營(yíng)、管理國(guó)有企業(yè)；等等。

　　上述國(guó)家行政職能的擴(kuò)張包括兩種情況：一種情況是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，為保障社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步所必須，如舉辦社會(huì)福利和社會(huì)保險(xiǎn)、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、保護(hù)資源、控制環(huán)境污染和改善生活、生態(tài)環(huán)境、監(jiān)控產(chǎn)品質(zhì)量和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益等（這些“公共物品”是否全部應(yīng)由政府提供，公民自治組織等“第三部門”能否對(duì)此有所作為仍是一個(gè)可研究的問題）。第二種情況則是人們對(duì)于國(guó)家作用的認(rèn)識(shí)誤區(qū)所致。由于被一些表面的、暫時(shí)的現(xiàn)象所迷惑，如西方國(guó)家在上世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大危機(jī)后通過政府廣泛干預(yù)而使經(jīng)濟(jì)得以恢復(fù)并走向繁榮的事例，蘇聯(lián)建國(guó)后通過全面的政府計(jì)劃經(jīng)濟(jì)使之由農(nóng)業(yè)國(guó)迅速轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)國(guó)以及我國(guó)在50年代通過政府對(duì)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)生活的全面領(lǐng)導(dǎo)、干預(yù)而使國(guó)民經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)、發(fā)展的事例等，許多人進(jìn)而認(rèn)為，國(guó)家和政府無所不能，從而賦予政府全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)、干預(yù)社會(huì)，甚至干預(yù)人們私生活的種種職能，使人們“從搖籃到墳?zāi)埂倍家蕾噰?guó)家和政府，國(guó)家和政府逐步演變成“行政國(guó)家”、“全能政府”。

　　隨著時(shí)間的推移，“行政國(guó)家”、“全能政府”的副作用越來越明顯，以致于其有完全演變成一個(gè)社會(huì)毒瘤的趨勢(shì)。這種現(xiàn)象即為行政國(guó)家的異化，亦稱“政府失靈”，其主要表現(xiàn)是：（1）對(duì)民主、自由和人權(quán)的威脅。在現(xiàn)代復(fù)雜的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)生活中，人們?yōu)榱吮Ｕ厦裰鳌⒆杂�、人�?quán)，必須確立和維護(hù)相對(duì)穩(wěn)定的秩序。而要確立和維護(hù)秩序，就必須有強(qiáng)有力的行政權(quán)，行政國(guó)家正是社會(huì)對(duì)這種強(qiáng)有力的行政權(quán)的需要的產(chǎn)物。然而，行政權(quán)過于強(qiáng)大，如果沒有同樣強(qiáng)有力的控制機(jī)制，它又必然形成對(duì)民主、自由、人權(quán)的威脅：使議會(huì)徒具形式，使法院聽命于政府，使人民對(duì)行政官員心存畏懼。（2）腐敗和濫用權(quán)力。行政權(quán)本來是人們?yōu)楂@取“公共物品”而設(shè)置的，但是當(dāng)其異化以后，它即在為公眾提供“公共物品”的幌子下，大肆為掌握和行使其權(quán)力的人提供“私人物品”。掌握和行使權(quán)力的人運(yùn)用權(quán)力為他們自己謀取金錢、財(cái)物，甚至美色（所謂“權(quán)錢交易”、“權(quán)色交易”等）。他們本來是人民的“公仆”，但卻以權(quán)力把自己塑造成“主人”，將行政相對(duì)人作為自己任意驅(qū)使的對(duì)象，他們可以對(duì)相對(duì)人亂罰款、亂攤派、亂集資、亂定規(guī)章制度、亂發(fā)號(hào)施令，相對(duì)人若不服從，他們即對(duì)之予以強(qiáng)制或制裁，甚至實(shí)施肉體和精神折磨。行政權(quán)的濫用和腐敗，有時(shí)可以達(dá)到令人發(fā)指的地步。（3）官僚主義和效率低下。在行政國(guó)家的條件下，由于“帕金森定律”的作用，行政人員增加，行政機(jī)構(gòu)膨脹。機(jī)構(gòu)之間、辦事人員之間互相推諉、互相扯皮。門難進(jìn)，事難辦，臉難看，話難聽。（4）人、財(cái)、物資源的大量浪費(fèi)。行政權(quán)的行使必須有相應(yīng)的成本付出，這是自然的、正常的。但是當(dāng)行政國(guó)家異化現(xiàn)象出現(xiàn)以后，行政權(quán)行使的成本會(huì)成倍地增加，，以至導(dǎo)致人力、財(cái)力、物力資源的大量浪費(fèi)。很多優(yōu)秀人才的精力、才華并非用于事業(yè)，而是用于處理機(jī)關(guān)之間人與人的各種復(fù)雜關(guān)系；國(guó)家財(cái)政稅收的大部分不是用于經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)，而是用于幾百上千萬公職人員的“皇糧”開支（所謂“吃財(cái)政飯”）。（5）人的生存能力和創(chuàng)造能力的退化。行政國(guó)家往往與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度和福利國(guó)家制度相聯(lián)系。實(shí)踐證明，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和福利國(guó)家均不利于培養(yǎng)和激勵(lì)人的競(jìng)爭(zhēng)精神和創(chuàng)新能力。在一切都有國(guó)家保障的條件下，人們會(huì)逐漸養(yǎng)成依賴，甚至懶惰的品質(zhì)，其生存能力會(huì)逐漸退化，以至經(jīng)不住人生道路上的任何風(fēng)浪打擊。在行政國(guó)家的條件下，政府可能本是好心地為國(guó)民考慮一切，提供一切，但最終反而害了國(guó)民，最后還會(huì)使國(guó)家衰敗。這是行政國(guó)家異化的另外一種表現(xiàn)。

　　“行政國(guó)家”、“全能政府”的產(chǎn)生，既有歷史必然的因素，又有人為的因素。人制造行政國(guó)家、全能政府，本來是為人的發(fā)展創(chuàng)造條件，但是，在其運(yùn)作過程中，它卻一步一步演變成阻礙人的發(fā)展，甚至摧殘人的魔域。人類必須走出這個(gè)魔域，否則，就不僅不能發(fā)展，而且有自我毀滅的危險(xiǎn)。自從20世紀(jì)中期以后，世界上越來越多的人開始看到和認(rèn)識(shí)到這種危險(xiǎn)。于是許多國(guó)家開始采取各種措施限制行政權(quán)，控制行政權(quán)，轉(zhuǎn)化行政權(quán)，限制和縮減行政的“疆域”。這樣，到20世紀(jì)后期，大多數(shù)“行政國(guó)家”陸續(xù)逐步過渡到“有限政府”。這種過渡的一般途徑是：（1）轉(zhuǎn)變和縮減政府職能，限制行政權(quán)。在“行政國(guó)家”時(shí)期，政府什么事都管，什么事都做，政府不僅進(jìn)行管理，而且從事生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，不僅宏觀調(diào)控，而且微觀干預(yù)。這樣就導(dǎo)致了行政職能和行政權(quán)的膨脹�，F(xiàn)在要走出行政國(guó)家，首先要做的自然就是轉(zhuǎn)變和縮減政府職能，讓政府少管“閑事”。過去政府管的許多事情本來是政府完全沒有必要介入，沒有必要管的“閑事”（如企業(yè)的產(chǎn)、供、銷、人、財(cái)、物），這些事如果讓“看不見的手”去調(diào)節(jié)，會(huì)比政府管理更有效，而且可以避免腐敗和人力、物力、財(cái)力的大量耗費(fèi)。（2）規(guī)范行政行為，控制行政權(quán)。行政權(quán)必須限制、削減，但是在相當(dāng)相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)歷史時(shí)期內(nèi)不可能取消、廢除。因此，人們走出行政國(guó)家的另一個(gè)重要途徑是規(guī)范行政權(quán)的行使，控制行政權(quán)。（3）加強(qiáng)社會(huì)自治，轉(zhuǎn)化行政權(quán)。在任何社會(huì)，社會(huì)公共體都是必要的，因?yàn)槿藗冃枰搀w提供“公共物品”。但是“公共體”并不等于政府�！肮参锲贰背丝捎烧峁┩�，還可由其他公共體——社會(huì)自治組織（如行業(yè)協(xié)會(huì)、公共事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、基層群眾性自治組織等）提供。而且，非政府的社會(huì)公共體行使公共權(quán)力，即行政權(quán)力轉(zhuǎn)化為社會(huì)權(quán)力，可以避免或減少行政國(guó)家異化的許多弊端，如腐敗、濫用權(quán)力等。因?yàn)榉钦纳鐣?huì)公共體更接近公民，公民可更直接參與其運(yùn)作和更直接對(duì)之進(jìn)行監(jiān)督。

　　行政法的調(diào)整范圍決定于行政的“疆域”，而行政的“疆域”究竟應(yīng)有多大，這又取決于對(duì)“公共物品”的界定。另外，“公共物品”哪些只能由政府提供，哪些則可由政府以外的“第三部門”提供，這又取決于“第三部門”的成熟和行政改革、政治改革的進(jìn)程。但是，無論如何，政府職能將進(jìn)一步轉(zhuǎn)變、轉(zhuǎn)移，國(guó)家行政的“疆域”將逐步縮減，這是新世紀(jì)行政法發(fā)展的明顯走向。

　　二、行政權(quán)行使主體的變遷：從責(zé)任政府到參與民主

　　傳統(tǒng)行政法的“責(zé)任政府”，主要指國(guó)家行政權(quán)由政府行使，政府向議會(huì)和人民負(fù)責(zé)�！柏�(zé)任政府”并不要求人民直接參與國(guó)家行政權(quán)或其他國(guó)家權(quán)力的行使。

　　20世紀(jì)中期以后，“責(zé)任政府”仍是現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)之一，但是內(nèi)容有了重大的修正和補(bǔ)充。這主要表現(xiàn)在：其一，人民轉(zhuǎn)移給國(guó)家的權(quán)力（特別是國(guó)家行政權(quán)）不再只是由國(guó)家機(jī)關(guān)行使，其中一部分國(guó)家權(quán)力已通過立法將之交付介于國(guó)家與公民之間的，人們稱之為“市民社會(huì)”（Civil Society）、“非政府組織”（NGO）、“非營(yíng)利性組織”（NPO）、“準(zhǔn)政府組織”、“社會(huì)中介組織”、“第三部門”等的社會(huì)組織行使。國(guó)家權(quán)力向社會(huì)轉(zhuǎn)移已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)一種越來越強(qiáng)勁的趨勢(shì)。其二，人民通過多種途徑和形式參與政府的行政管理，如通過座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)或提交書面資料、書面意見，或通過書面或口頭辯論等方式參與行政立法和行政政策的制定；通過陳述、申辯、取得行政資訊和聽證等形式參與實(shí)施各種具體行政行為，如行政給付、行政征收、行政許可、行政裁決、行政處罰等。

　　由于行政權(quán)力的向社會(huì)轉(zhuǎn)移和公民參與國(guó)家行政管理，行政主體已不再是國(guó)家行政機(jī)關(guān)一家了，在現(xiàn)代行政法制下，行政權(quán)實(shí)際由國(guó)家行政機(jī)關(guān)、社會(huì)和公民共同行使了，盡管國(guó)家行政機(jī)關(guān)仍是最重要的行政主體。就我國(guó)情況而言，自80年代以來，公民參與國(guó)家行政管理和國(guó)家行政權(quán)力社會(huì)化一直通過多種形式、多種途徑在發(fā)展和推進(jìn)。其主要的形式和途徑有下述諸種：

　�。ㄒ唬┩ㄟ^法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)非行政機(jī)關(guān)的組織行使國(guó)家行政職權(quán)

　　法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)非國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組織行使國(guó)家行政職權(quán)主要有下述幾種情形：其一，國(guó)家在行政管理體制改革，特別是在政府機(jī)構(gòu)改革過程中，撤銷某些行政機(jī)關(guān)，使其不合理的管理職能消失，對(duì)于某些必要的管理職能，則通過法律、法規(guī)、規(guī)章授予有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)或其他社會(huì)組織行使；其二，某些社會(huì)團(tuán)體。如工會(huì)、婦聯(lián)等，因與作為其成員的公民有著非常密切的聯(lián)系，故國(guó)家將某些相關(guān)行政職能，如勞動(dòng)保護(hù)、社會(huì)救濟(jì)、物價(jià)監(jiān)督、計(jì)生管理等，通過法律、法規(guī)、規(guī)章授予它們行使或授權(quán)它們協(xié)助國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使；其三，某些事業(yè)組織的職能因與相應(yīng)國(guó)家行政職能有較密切的聯(lián)系，國(guó)家從方便管理的角度將相應(yīng)行政職能授予這些組織行使；其四，村民委員會(huì)、居民委員會(huì)是廣大公民的群眾自治性組織，政府的許多行政管理職能通過它們的協(xié)作和配合方得以實(shí)現(xiàn)。法律（如《村民委員會(huì)組織法》、《城市居民委員會(huì)組織法》等）、法規(guī)、規(guī)章常常將某些行政管理職能直接授予它們行使或授權(quán)它們協(xié)助基層人民政府行使。

　　法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)非國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組織行使行政職權(quán)是行政權(quán)轉(zhuǎn)移和社會(huì)化的重要形式。在這種情況下，行政主體已不再是國(guó)家行政機(jī)關(guān)而已轉(zhuǎn)變?yōu)榉菄?guó)家行政機(jī)關(guān)的組織了。

　�。ǘ┬姓䴔C(jī)關(guān)委托非行政機(jī)關(guān)的組織行使國(guó)家行政職權(quán)

　　為了防止行政機(jī)關(guān)自我擴(kuò)張、自我膨脹的趨勢(shì)，現(xiàn)代國(guó)家通常必須嚴(yán)格控制行政機(jī)關(guān)的編制。行政機(jī)關(guān)在人員不足的情況下，要完成其擔(dān)負(fù)的管理職責(zé)，實(shí)現(xiàn)其管理目標(biāo)，往往將其部分行政職能委托非國(guó)家行政機(jī)關(guān)的社會(huì)組織、團(tuán)體行使，行政機(jī)關(guān)則對(duì)被委托組織實(shí)施指導(dǎo)和監(jiān)督的職責(zé)。例如，我國(guó)1996年制定的《行政處罰法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合法定條件的組織實(shí)施行政處罰。委托行政機(jī)關(guān)對(duì)受委托的組織實(shí)施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。行政機(jī)關(guān)委托非行政機(jī)關(guān)的組織、團(tuán)體行使行政職權(quán)，雖然其行政主體仍是行政機(jī)關(guān)，但行為主體已是非國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組織。這樣，一方面有利于防止行政權(quán)的膨脹和濫用，另一方面為公民參與行政管理提供了機(jī)會(huì)和途徑。

　�。ㄈ┥鐣�(huì)公共組織根據(jù)內(nèi)部章程行使公共權(quán)力

　　現(xiàn)代社會(huì)行政權(quán)力社會(huì)化的一個(gè)重要表現(xiàn)形式即是社會(huì)公共組織通過自治實(shí)現(xiàn)自我管理，以減少和部分取代國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)施的國(guó)家行政管理。國(guó)家行政管理由于國(guó)家權(quán)力的堅(jiān)硬外殼和與行政相對(duì)人的相對(duì)較遠(yuǎn)距離，以及國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部的復(fù)雜結(jié)構(gòu)，容易產(chǎn)生官僚主義和腐敗，社會(huì)公共組織的自治管理則與相對(duì)人保持著最小距離和給予相對(duì)人最大的透明度，管理者處于被管理者近乎隨時(shí)隨地的監(jiān)督之下，從而較易于防止或避免官僚主義和腐敗。另外，社會(huì)自治管理的成本要大大小于國(guó)家行政管理。正是由于這些緣故，在許多國(guó)家，社會(huì)自治管理在20世紀(jì)初期或中期以后得到較大發(fā)展，部分國(guó)家行政管理職能向社會(huì)公共組織轉(zhuǎn)移。我國(guó)經(jīng)過上世紀(jì)最后二十年的四次政府機(jī)構(gòu)改革，特別是1998年開始的第四次政府機(jī)構(gòu)改革，國(guó)家的行政機(jī)構(gòu)和人員較前大為精簡(jiǎn)，政府的許多職能開始轉(zhuǎn)移給了社會(huì)公共組織。

　　行使社會(huì)公權(quán)力的組織是各種各樣的，如作為基層群眾性自治組織的村民委員會(huì)、城市居民委員會(huì)，作為行業(yè)組織的律師協(xié)會(huì)、醫(yī)師協(xié)會(huì)，作為學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的大學(xué)、研究院，等等。這些組織既可根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)或行政機(jī)關(guān)的委托行使一定的國(guó)家行政職權(quán)，也可根據(jù)其本身的章程對(duì)其內(nèi)部公共事務(wù)進(jìn)行自治管理，行使社會(huì)公權(quán)力。如村民委員會(huì)可制定村規(guī)民約，調(diào)整村民內(nèi)部關(guān)系；律師協(xié)會(huì)可制定律師自律性規(guī)則，規(guī)范律師行為；大學(xué)可制定內(nèi)部行政管理和學(xué)術(shù)管理規(guī)范，調(diào)整學(xué)校內(nèi)部的各種關(guān)系。

　　社會(huì)公行政與國(guó)家行政同屬公共行政，20世紀(jì)中期以后公共行政的最大變遷是公民參與。公民參與不僅促進(jìn)了國(guó)家行政的民主化，而且導(dǎo)致了國(guó)家行政權(quán)逐步向社會(huì)轉(zhuǎn)移和社會(huì)公行政，即公民自治的范圍逐步增大。因此，在現(xiàn)代社會(huì)，行政民主的要求已不再僅僅是責(zé)任政府，而是必須以公民通過多種途徑和形式直接參與和自治為補(bǔ)充。很顯然，在新世紀(jì)，公民自治和公民參與將是我國(guó)行政法發(fā)展的另一重要特色。

　　三、行政法原則的變遷：從形式法治到實(shí)質(zhì)法治

　　在任何民主國(guó)家的任何時(shí)期，法治均是行政法的基本原則。但不同時(shí)代，法治原則的內(nèi)容并不完全相同：傳統(tǒng)行政法治更多注重的是法治的形式，主要強(qiáng)調(diào)政府依法行政：政府管理有法可依，有法必依和公民在法律面前人人平等，從而與封建專制社會(huì)的人治相對(duì)立。而現(xiàn)代行政法治則注入了越來越多的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，例如，以合理性原則補(bǔ)充合法性原則；以比例原則和信賴保護(hù)原則補(bǔ)充依法行政原則；確立政府對(duì)侵權(quán)行為承擔(dān)賠償責(zé)任；在行政領(lǐng)域建立程序法制，等等，從而使形式法治逐步轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)法治。

　�。ㄒ唬┮院侠硇栽瓌t補(bǔ)充合法性原則，承認(rèn)行政自由載量權(quán)并加以控制

　　傳統(tǒng)法治主義否認(rèn)行政自由裁量權(quán)的存在，主張“無法律即無行政‘。現(xiàn)代行政法治則承認(rèn)行政自由裁量權(quán)但要求對(duì)之加以限制。限制自由裁量權(quán)主要不是依靠制定法，而是法律的原則和精神，主要不是依靠實(shí)體法，而是行政程序。這樣，合理性原則就在法治的土壤上生長(zhǎng)出來了，并與合法性原則一道規(guī)范和控制行政權(quán)，構(gòu)筑現(xiàn)代行政法治的基本架構(gòu)。

　　關(guān)于合理性原則的具體內(nèi)容，羅豪才教授曾將之歸納為三項(xiàng)要求：（1）行政行為的動(dòng)因應(yīng)符合行政目的；（2）行政行為應(yīng)建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)上；（3）行政行為的內(nèi)容應(yīng)合乎情理。并指出，“現(xiàn)代國(guó)家常用‘法律精神’來規(guī)范自由裁量�！删瘛谖鞣酵咐硇�、自然法等，在我國(guó)，通常指客觀規(guī)律、道德準(zhǔn)則、黨和國(guó)家的政策等”。關(guān)于對(duì)行政自由裁量權(quán)的限制，臺(tái)灣行政法學(xué)者翁岳生教授提出了裁量權(quán)的內(nèi)外界限說。行政自由裁量權(quán)的外部界限是：（1）最高之法律原則，如誠(chéng)信原則、人格尊嚴(yán)原則等；（2）憲法與不成文憲法原則，如禁止過分原則；（3）規(guī)定行政行為成立的法律，如行政手續(xù)法、公務(wù)員法等；（4）對(duì)于具體行為的特別法，包括僅一般性規(guī)定的，法律的指導(dǎo)原則及其目的；（5）行政習(xí)慣法規(guī)則。行政自由裁量權(quán)的內(nèi)部界限是：（1）平等原則；（2）法治國(guó)憲法之固有原則，如比例原則等；（3）裁量行為附處分理由；（4）不放棄行使應(yīng)享有的載量權(quán)；（5）不將應(yīng)在非常狀態(tài)運(yùn)用之原則適用于一般情形。對(duì)于行政裁量行為的此種內(nèi)部界限，翁岳生教授還根據(jù)德國(guó)行政法院的判例，概括出裁量者違反界限的主觀瑕疵的十項(xiàng)情形：（1）依行政人員個(gè)人之意欲而來之隨意；（2）無動(dòng)機(jī)的情緒；（3）不能理解的對(duì)事物之謬誤而引起之恣意；（4）加以損害之意圖；（5）奸計(jì)或惡意之妨害、（6）政治上之偏見而引起之權(quán)力濫用；（7）對(duì)個(gè)人不利之先天的反感或嫌惡；（8）對(duì)個(gè)人有利之同情；（9）個(gè)人之動(dòng)機(jī)或利益；（10）一般對(duì)事件之無關(guān)連性與違背目的性。這樣，法院即可根據(jù)上述有關(guān)行政自由裁量權(quán)的內(nèi)外界限，對(duì)行政裁量行為進(jìn)行司法審查和控制。

　�。ǘ┮员壤瓌t、信賴保護(hù)原則補(bǔ)充依法行政原則，限制政府濫用權(quán)力

　　傳統(tǒng)的依法行政原則以議會(huì)法律至上為基本內(nèi)容。現(xiàn)代行政法治同樣承認(rèn)和堅(jiān)持法律至上，但對(duì)法律的理解不拘泥于法律的文字，而更注重法律的精神，這主要表現(xiàn)在執(zhí)行依法行政原則時(shí)，同時(shí)要考慮和執(zhí)行比例原則和信賴保護(hù)原則。

　　比例原則的基本涵義是：行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，如為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成某種不利影響時(shí)，應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度，保持二者處于適度的比例。對(duì)于比例原則，有的學(xué)者作更廣泛的解釋，認(rèn)為該原則包含妥當(dāng)性（適當(dāng)性）原則、必要性原則和比例性原則三個(gè)子原則。

　　信賴保護(hù)原則的基本涵義是：政府對(duì)自己作出的行為或承諾應(yīng)守信用，不得隨意變更，不得反復(fù)無常。信賴保護(hù)原則要求：（1）行政行為具有確定力，行為一經(jīng)作出，未有法定事由和經(jīng)法定程序不得隨意撤銷、廢止或改變；（2）對(duì)行政相對(duì)人的授益行政行為作出后，事后即使發(fā)現(xiàn)有輕微違法或?qū)φ焕�，只要行為不是因相�?duì)人過錯(cuò)所造成，亦不得撤銷、廢止或改變；（3）行政行為作出后，如事后發(fā)現(xiàn)有較嚴(yán)重違法情形或可能給國(guó)家、社會(huì)公共利益造成重大損失，必須撤銷或改變此種行為時(shí)，行政機(jī)關(guān)對(duì)撤銷或改變此種行為給無過錯(cuò)的相對(duì)人造成的損失應(yīng)給予補(bǔ)償。

　　（三）放棄或限制“主權(quán)豁免”原則，確立國(guó)家侵權(quán)賠償責(zé)任

　　在19世紀(jì)，甚至直至20世紀(jì)40年代，許多西方國(guó)家對(duì)政府的行政侵權(quán)行為是不負(fù)國(guó)家賠償責(zé)任的。其理論根據(jù)是“主權(quán)豁免”學(xué)說。這種主權(quán)豁免原則對(duì)于公民權(quán)益的保護(hù)自然是極為不利的。在行政權(quán)較少干預(yù)社會(huì)生活和“無法律即無行政”的早期資本主義社會(huì)，這一原則引發(fā)的矛盾和沖突畢竟還不太多和不太嚴(yán)重。但當(dāng)社會(huì)進(jìn)入到人們“從搖籃到墳?zāi)埂倍茧x不開行政權(quán)，行政機(jī)關(guān)享有廣泛的法定職權(quán)和廣泛的自由裁量權(quán)的“行政國(guó)”時(shí)代，這一原則引發(fā)的矛盾和沖突就使正常的管理秩序和社會(huì)秩序難以為繼了，越來越多的人已經(jīng)不能再容忍政府任意侵犯自己的權(quán)益而不給予任何賠償了。于是，許多國(guó)家開始放棄或限制主權(quán)豁免原則，建立國(guó)家侵權(quán)賠償責(zé)任制度。

　　隨著各國(guó)國(guó)家賠償法的陸續(xù)制定和國(guó)家賠償制度的相繼建立，國(guó)家承擔(dān)行政侵權(quán)責(zé)任終于構(gòu)成法治原則的一個(gè)必要要素。

　　我國(guó)1994年制定《國(guó)家賠償法》，1995年實(shí)施，正式確立起政府承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任的制度。盡管現(xiàn)在我國(guó)有了國(guó)家賠償法律制度，但它還很不完善。所以，在新世紀(jì)，進(jìn)一步健全和完善我國(guó)國(guó)家賠償法律制度仍是實(shí)現(xiàn)行政法治原則的一個(gè)重要任務(wù)。

　　（四）以程序法治補(bǔ)充實(shí)體法治，保護(hù)公民“正當(dāng)程序權(quán)利”

　　“正當(dāng)程序權(quán)利”的確立并非始于20世紀(jì)，早在1791年和1868年，美國(guó)憲法第五修正案和第十四修正案即規(guī)定了“正當(dāng)程序條款”（Due Process of Law），賦予公民以正當(dāng)程序權(quán)利。英國(guó)普通法更是早在幾個(gè)世紀(jì)以前即形成了“自然正義原則”（Natural Justice）。根據(jù)該原則，公民在遇到爭(zhēng)議和糾紛時(shí)，有一個(gè)獲得當(dāng)事人之外的第三者進(jìn)行審理和裁決的權(quán)利；在受到不利處分時(shí)，有一個(gè)獲得處分者聽取其陳述和申辯的權(quán)利。但是，20世紀(jì)以前，正當(dāng)程序權(quán)利保護(hù)并沒有作為法治原則的構(gòu)成要件和基本要求，法治的涵義中并沒有正當(dāng)程序權(quán)利保護(hù)的內(nèi)容。那時(shí)，洛克、盧梭、霍爾（Jerome Hall）、戴雪等人論述法治的構(gòu)成要件時(shí)，都沒有將正當(dāng)程序權(quán)利保護(hù)作為法治的一個(gè)要素。

　　20世紀(jì)40年代以后，隨著美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》的制定，行政程序受到人們?cè)絹碓蕉嗟闹匾�。許多國(guó)家，如德國(guó)、西班牙、葡萄牙、瑞士、奧地利、荷蘭、日本、韓國(guó)等，相繼制定行政程序法，將行政相對(duì)人的程序權(quán)利通過立法加以固定，并將相對(duì)人程序權(quán)利的保護(hù)作為現(xiàn)代行政法治原則的構(gòu)成要件加以確立。德國(guó)行政法學(xué)者哈，毛雷爾將正當(dāng)程序權(quán)利歸類為公民的基本權(quán)利，而公民基本權(quán)利的保護(hù)則是其歸納的法治國(guó)家原則九個(gè)要素的第一個(gè)要素。公民正當(dāng)程序權(quán)利保護(hù)作為現(xiàn)代行政法治原則的一個(gè)要件不僅在英美法系，而且在歐洲大陸法系均得到了確立。

　　至于行政程序的興起導(dǎo)致控權(quán)機(jī)制的變遷—一從傳統(tǒng)行政法重司法審查的事后控權(quán)到現(xiàn)代行政法重行政程序的事前、事中控權(quán)，我們將在后面專題論述。

　　四、行政目標(biāo)和手段的變遷：從管理、強(qiáng)制到服務(wù)、指導(dǎo)、合作

　　根據(jù)傳統(tǒng)行政法，行政的主要目標(biāo)是管理，管理的主要手段是強(qiáng)制。強(qiáng)制和服從被認(rèn)為是傳統(tǒng)行政關(guān)系的基本特征。以往行政法教科書在論述行政行為的特征時(shí)，一般認(rèn)為行政行為不同于民事行為的特征是其具有強(qiáng)制性、單方性、自力執(zhí)行性等；在論述行政行為的效力時(shí)，一般認(rèn)為行政行為具有私人行為所不具有的公定力、確定力、拘束力、執(zhí)行力等。很顯然，以往行政法學(xué)者關(guān)于行政行為特征和效力的觀點(diǎn)、結(jié)論是在總結(jié)傳統(tǒng)行政行為所運(yùn)用的傳統(tǒng)行政手段的基礎(chǔ)上加以分析、歸納所抽象出來的。

　　20世紀(jì)中期以后，傳統(tǒng)的行政目標(biāo)和行政管理手段開始發(fā)生變化，一些西方國(guó)家展開了“新公共管理”運(yùn)動(dòng)（New Public Management）。將傳統(tǒng)公共管理的主體中心主義、權(quán)力中心主義轉(zhuǎn)化為客體中心主義和服務(wù)中心主義。與行政管理目標(biāo)的變遷相適應(yīng)，行政管理的手段在20世紀(jì)中后期也發(fā)生了較大的變革。相對(duì)于傳統(tǒng)的行政管理手段，現(xiàn)代行政管理手段的權(quán)力性、強(qiáng)制性色彩減弱了，淡化了，而越來越多地體現(xiàn)出民主、協(xié)商的品格，體現(xiàn)出行政主體與行政相對(duì)人相互合作的精神。這種新的品格和精神既在變革后的傳統(tǒng)管理手段中得到反映（如在行政許可、行政處罰中增加聽取相對(duì)人陳述意見和舉行聽證的程序，在行政征收、行政強(qiáng)制中增加事前告知程序和為相對(duì)人提供申辯的機(jī)會(huì)，等等），更在20世紀(jì)中后期新出現(xiàn)、新發(fā)展的許多新管理手段中得到體現(xiàn)。這些新管理手段主要有下述四種：

　　（一）行政指導(dǎo)

　　行政指導(dǎo)是現(xiàn)代行政管理一種使用頻率很高的手段。行政機(jī)關(guān)通過發(fā)布各種政策文件、綱要、指南或通過直接向相對(duì)人提供建議、勸告、咨詢等，引導(dǎo)行政相對(duì)人作出某種行為或不作出某種行為，發(fā)展哪些領(lǐng)域、事業(yè)，或抑制哪些領(lǐng)域、事業(yè)等。行政指導(dǎo)不具有要求相對(duì)人必須執(zhí)行的直接法律效力，但行政機(jī)關(guān)可通過各種宏觀調(diào)控措施（如財(cái)政、計(jì)劃、稅收、利率等）和其他利益機(jī)制（如建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、水、電、道路、交通的配置與使用等），引導(dǎo)相對(duì)人遵循行政指導(dǎo)，做出符合行政指導(dǎo)目標(biāo)的行為。行政指導(dǎo)由于不具有直接強(qiáng)制性，使相對(duì)人有較大選擇的空間，體現(xiàn)了對(duì)其意志的尊重和行政管理的民主性。在許多場(chǎng)合，行政相對(duì)人往往自愿接受行政指導(dǎo)，按行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)行事，從而使行政管理的目標(biāo)以較小的阻力、較小的代價(jià)、較有效地

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  本文關(guān)鍵詞：新世紀(jì)行政法發(fā)展的走向，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。