發(fā)布時(shí)間：2016-12-01 14:55

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國(guó)家建構(gòu)與美國(guó)行政法的史前史 投稿：馬兌免

 

 

一、重新理解美國(guó)行政法隨著19世紀(jì)60、70年代美國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)的勃興，鐵路市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的缺失，引起了總統(tǒng)、國(guó)會(huì)、鐵路業(yè)界及學(xué)界的高度關(guān)注。①克里夫蘭(Cleveland)總統(tǒng)于1887年2月4日簽署了《州際貿(mào)易法》，根據(jù)該法設(shè)立了聯(lián)邦州際貿(mào)易委員會(huì)。②美…

一、引言作為聲名卓著的經(jīng)濟(jì)修辭學(xué)家和經(jīng)濟(jì)歷史學(xué)家，麥克洛斯基寫過一篇題為《好的老科斯定理和好的老芝加哥學(xué)派》的論文。①她眼中的科斯是一位英國(guó)的堂吉訶德，堅(jiān)持以真實(shí)世界為研究對(duì)象，不懈地與“黑板經(jīng)濟(jì)學(xué)”這一風(fēng)車作斗爭(zhēng)。反諷的卻是，廣為流傳的科斯定理是側(cè)…

如果說法律規(guī)則是凝練和固化社會(huì)正義的載體，司法則是釋放、詮釋乃至發(fā)現(xiàn)正義的實(shí)踐性裝置。在個(gè)案裁判中，法律規(guī)則僅是法官作出司法決定時(shí)應(yīng)當(dāng)援引的最重要的依據(jù)，而裁判結(jié)果如何，則取決于法官對(duì)案件事實(shí)和可適用的法律規(guī)則進(jìn)行能動(dòng)地評(píng)判，亦即“法官說什么，法律也…

 

作者：宋華琳

華東政法大學(xué)學(xué)報(bào) 2016年01期

　　 一、重新理解美國(guó)行政法

 

　　 隨著19世紀(jì)60、70年代美國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)的勃興，鐵路市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的缺失，引起了總統(tǒng)、國(guó)會(huì)、鐵路業(yè)界及學(xué)界的高度關(guān)注。①克里夫蘭(Cleveland)總統(tǒng)于1887年2月4日簽署了《州際貿(mào)易法》，根據(jù)該法設(shè)立了聯(lián)邦州際貿(mào)易委員會(huì)。②美國(guó)學(xué)者多將州際貿(mào)易委員會(huì)視為美國(guó)首個(gè)“現(xiàn)代”規(guī)制機(jī)構(gòu)，認(rèn)為它的設(shè)立構(gòu)成了美國(guó)行政法的制度起點(diǎn)。③繼而，他們討論了行政機(jī)構(gòu)的性質(zhì)與功能，行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力、運(yùn)作程序及內(nèi)部架構(gòu)，行政機(jī)構(gòu)如何頒布規(guī)則、裁決個(gè)案，如何對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查及政治監(jiān)督。④

 

　　 美國(guó)學(xué)者多將美國(guó)行政法的歷史時(shí)期分為進(jìn)步時(shí)代的行政法、新政時(shí)代的行政法、1946年《聯(lián)邦程序法》頒布后的行政法、權(quán)利革命時(shí)代(即20世紀(jì)60年代)的行政法、20世紀(jì)80年代的規(guī)制改革與行政法、本世紀(jì)全球化時(shí)代的行政法等六個(gè)階段。

 

　　 英國(guó)公法學(xué)家戴雪(A.V.Dicey)在1885年出版的《憲法研究導(dǎo)論》中指出，行政法(droit administratif)來自于法國(guó)，是對(duì)官僚特權(quán)的保護(hù)，與法治不相容，“在英國(guó)不存在真正的行政法。”⑤戴雪的解讀或誤讀影響了大洋彼岸的美國(guó)。在美國(guó)建國(guó)后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，美國(guó)政府和公眾對(duì)于行政介入公共事務(wù)，總體呈戒懼的姿態(tài)，也未形成行政法的學(xué)說體系。直至1900年，在當(dāng)時(shí)的大多數(shù)律師和學(xué)者眼中，行政法根本不能被視為“法”。⑥

 

　　 在美國(guó)行政法學(xué)史的討論中，弗蘭克·古德諾(Frank Good now，1859～1939)與恩斯特·弗羅因德(Ernst Freund，1864～1932)居于重要的地位。古德諾堪稱美國(guó)最早的行政法學(xué)者，也是美國(guó)公共行政學(xué)的奠基人。⑦古德諾于1893年出版了《比較行政法》，對(duì)美、英、法、德四國(guó)行政體系進(jìn)行了比較研究。⑧他還于1905年出版了《美國(guó)行政法原理》，探討了分權(quán)視角下的行政法，涉及中央行政、地方行政、公務(wù)人員及行政的手段和形式，也探討了司法和立法對(duì)行政的控制。⑨

 

　　 弗羅因德在1894年發(fā)表的《關(guān)乎美國(guó)行政之法》中，希望行政法能成為美國(guó)公法學(xué)的一個(gè)分支，他指出，“要發(fā)展出相應(yīng)的法律部門，來規(guī)制和限制政府行為。……它的主題是公共事務(wù)的管理，這一方面有別于立法，另一方面有別于法院的審判，這被恰當(dāng)?shù)胤Q之為行政法。”⑩弗羅因德于1911年出版了《行政法案例》，(11)強(qiáng)調(diào)司法是檢驗(yàn)行政活動(dòng)合法性的試金石。該書共收錄案例226個(gè)，探討了普通法體系下行政行為的司法審查，這部著作也被視為開啟了美國(guó)法學(xué)院中行政法學(xué)研究的傳統(tǒng)。(12)

 

　　 (一)對(duì)美國(guó)行政法的誤讀

 

　　 通過以上的論述可見，無論從制度還是學(xué)說的層面，即使在美國(guó)學(xué)界，對(duì)于美國(guó)建國(guó)初至1787年的行政和行政法，亦缺少足夠的探研。這或許可歸因于如下三點(diǎn)誤讀。

 

　　 1.美國(guó)早期行政權(quán)的蟄伏

 

　　 斯蒂芬·斯科夫羅內(nèi)克(Stephen Skowronek)教授在對(duì)美國(guó)國(guó)家建構(gòu)的研究中提出，早期的美國(guó)是“由法院和政黨組成的政府”。(13)伍德羅·威爾遜(Woodrow Wilson)在《國(guó)會(huì)政體》中則主張：“在這個(gè)體制中，支配和控制的力量，一切主動(dòng)和正常權(quán)力的中心和源泉都是國(guó)會(huì)。”(14)在保守派政治學(xué)者西奧多·洛伊(Theodore J.Lowi)筆下，美國(guó)建國(guó)初的政府是由國(guó)會(huì)和幾乎“自動(dòng)實(shí)施”的法律統(tǒng)治著，認(rèn)為這一時(shí)期行政權(quán)幾近蟄伏的狀態(tài)，因此也沒有“行政法”存在的空間。(15)

 

　　 但此間的誤讀在于，在美國(guó)建國(guó)初的一百年，美國(guó)的領(lǐng)土、人口、產(chǎn)業(yè)、交通和通訊都有了飛躍式的發(fā)展，法律和行政要作出應(yīng)答，去塑造行政架構(gòu)和管理技術(shù)，保持行政的活力和有效性。在1787年至1801年間聯(lián)邦黨執(zhí)政時(shí)期，美國(guó)發(fā)展了相應(yīng)的行政管理和科層控制手段；在杰斐遜民主共和黨時(shí)代，禁運(yùn)及西進(jìn)運(yùn)動(dòng)中的土地行政使得行政權(quán)事實(shí)上得以擴(kuò)張；在杰克遜時(shí)代，第二銀行案彰顯出財(cái)政部在美國(guó)行政治理體系中的地位，美國(guó)文官制度漸次形成，對(duì)蒸汽船安全性能的規(guī)制構(gòu)成了美國(guó)行政規(guī)制的先聲。這是美國(guó)國(guó)家建構(gòu)的過程，在此過程中，行政的疆域在不斷拓張，加強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)的信息分析能力和項(xiàng)目計(jì)劃能力，進(jìn)而提高了行政機(jī)關(guān)的官僚自主性。(16)為此有必要通過寫實(shí)性的研究，來還原和理解美國(guó)19世紀(jì)行政與行政法的真實(shí)運(yùn)作。

 

　　 2.行政法是“司法審查”之法

 

　　 美國(guó)主流行政法學(xué)說認(rèn)為，行政法是關(guān)于“對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查”的法，關(guān)注誰具有提起司法審查的原告資格，哪些行政行為可接受司法審查，行政行為何時(shí)會(huì)被司法審查，哪個(gè)法院具有相應(yīng)的管轄權(quán)，法院又會(huì)以怎樣的標(biāo)準(zhǔn)來審查行政決定。(17)現(xiàn)行司法審查制度的根據(jù)主要是1946年頒布的《聯(lián)邦行政程序法》。在1789年至1887年間，更多是以特別救濟(jì)令狀(extraordinary writs)制度，來為私人權(quán)利提供特別法律救濟(jì)。但普遍認(rèn)為，特別救濟(jì)令狀制度只能為私人權(quán)利提供零散的、不系統(tǒng)的保護(hù)，無法對(duì)行政行為進(jìn)行有效審查，因此行政法尚不能作為一個(gè)獨(dú)立領(lǐng)域而存在。(18)

 

　　 上述的解讀，是以司法中心論的視角去審視法制與法學(xué)。但行政法不僅僅是司法審查之法，美國(guó)19世紀(jì)最重要的任務(wù)是國(guó)家建構(gòu)(state-building)，這一時(shí)期的行政法并非植根于司法判決之中。在彼時(shí)，行政要遵從成文法律的規(guī)定，要接受總統(tǒng)行政命令的導(dǎo)引，接受國(guó)會(huì)的監(jiān)督，恪守行政科層體系內(nèi)部的層級(jí)控制。因此，應(yīng)著力去關(guān)注行政組織的架構(gòu)，科層控制的技術(shù)，行政文官制度的興起，行政與國(guó)會(huì)、總統(tǒng)、法院的關(guān)系。有必要從國(guó)家建構(gòu)的視角審視行政法，理解美國(guó)憲制體制下的行政法，而這樣的進(jìn)路曾為對(duì)司法判決的關(guān)注所遮蔽。(19)

 

　　 3.行政法是“外部”行政法

 

　　 第三種誤讀在于，認(rèn)為行政法更多是“外部”(external)行政法而非“內(nèi)部”(internal)行政法。“外部”行政法是指處理行政機(jī)關(guān)及其官員同公民關(guān)系之法，“內(nèi)部”行政法則是指處理行政官員之間關(guān)系，及處理行政官員和行政機(jī)關(guān)之間關(guān)系的法。(20)例如，在20世紀(jì)初，弗羅因德即將“行政法”界定為“當(dāng)一方為行政當(dāng)局，另一方為個(gè)人或私人權(quán)利時(shí)，對(duì)相互沖突的權(quán)利主張予以處理的法律原理”。(21)行政法學(xué)一般更關(guān)注影響私人權(quán)利和利益的外部行政行為。(22)

 

　　 但“內(nèi)”和“外”之間實(shí)則并不存在涇渭分明的界限，行政的內(nèi)部組織架構(gòu)和人員管理可能會(huì)產(chǎn)生外部的法律效果，亦應(yīng)恪守憲政、法治與分權(quán)的原理。在19世紀(jì)的美國(guó)，立法并不完備，不僅有待于總統(tǒng)的行政命令對(duì)法律予以解釋，更需要行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)章、指南、準(zhǔn)則和指示，將法律和政策予以具體化。美國(guó)財(cái)政部、土地管理總局、退役保障局的行政活動(dòng)，都在實(shí)踐中具有重要的意義。(23)時(shí)至今日，行政機(jī)關(guān)仍有可能成為行政法規(guī)范的創(chuàng)設(shè)者，(24)行政組織的內(nèi)部架構(gòu)、行政裁量權(quán)的運(yùn)作、行政機(jī)關(guān)的自我規(guī)制實(shí)踐等問題，(25)這些或可被納入“內(nèi)部”行政法的范圍，并成為行政法學(xué)研究的重要課題。

 

　　 (二)重新理解美國(guó)行政法

 

　　 有必要在憲制框架下，以法律和政治史的視角，重新理解美國(guó)行政法的史前史。近年來，耶魯大學(xué)法學(xué)院馬蕭教授致力于相關(guān)議題的研究，在《耶魯法律雜志》上就美國(guó)行政法史連續(xù)發(fā)表多篇力作。(26)并在稍晚匯集成專著《創(chuàng)設(shè)行政憲制：尋找失蹤的美國(guó)百年行政法》。(27)如何以法律史、政治史的視角，在美國(guó)建國(guó)國(guó)父所締造的憲制框架下，審視美國(guó)19世紀(jì)的行政法，馬蕭教授做出了難能可貴的嘗試，拓寬了美國(guó)行政法研究的視域。

 

　　 在我國(guó)，王名揚(yáng)先生對(duì)美國(guó)行政法的研究有篳路藍(lán)縷之功，(28)近年來有學(xué)者對(duì)美國(guó)行政法研究的早期史、(29)新政及之后的美國(guó)行政法、(30)權(quán)利革命時(shí)代的美國(guó)行政法(31)及美國(guó)行政法的新發(fā)展(32)進(jìn)行整理評(píng)介，但對(duì)美國(guó)建國(guó)前一百年美國(guó)行政法的歷史，我國(guó)目前探研尚少。本文不揣淺陋，試圖借助馬蕭教授的研究脈絡(luò)，對(duì)美國(guó)聯(lián)邦黨時(shí)代、民主黨時(shí)代、杰克遜時(shí)代的行政法進(jìn)行評(píng)述，力圖展示出美國(guó)早期行政的范圍和形態(tài)，探討面對(duì)政經(jīng)社文的變遷，行政在組織形態(tài)和行為方式上做出的應(yīng)答，行政權(quán)如何既有效實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)，又能保障私人權(quán)利，并承擔(dān)政治與法律上的責(zé)任。并試圖探究以怎樣的進(jìn)路和姿態(tài)，去解讀中國(guó)行政法史，解讀中國(guó)的行政法與行政治理。

 

　　 二、聯(lián)邦黨時(shí)期的美國(guó)行政法(1789～1801)

 

　　 美國(guó)首任財(cái)政部長(zhǎng)亞歷山大·漢密爾頓于1792年成立了聯(lián)邦黨(Federalist Party)，在贏得總統(tǒng)選舉后，聯(lián)邦黨于1793年正式成為執(zhí)政黨，聯(lián)邦黨候選人約翰·亞當(dāng)斯于1796年至1800年間，出任第二任美國(guó)總統(tǒng)。在1789年至1801年聯(lián)邦黨執(zhí)政期間，共和國(guó)肇始之初的行政并不限于補(bǔ)貼和庇護(hù)，還孕育著現(xiàn)代意義的福利和規(guī)制職能；法律創(chuàng)設(shè)出形式各異的行政機(jī)關(guān)；通過管理與科層控制，讓行政機(jī)關(guān)及行政官員承擔(dān)責(zé)任；通過普通法上的救濟(jì)形式來控制行政權(quán)。

 

　　 (一)架構(gòu)有效且合法的行政

 

　　 美國(guó)憲法創(chuàng)設(shè)了行政分支，美國(guó)《憲法》第2條包括了行政部門組織和權(quán)力的細(xì)目。但美國(guó)憲法只規(guī)定了總統(tǒng)和副總統(tǒng)兩個(gè)職位。美國(guó)《憲法》第2條第1款規(guī)定，“行政權(quán)力應(yīng)賦予美國(guó)總統(tǒng)”，“副總統(tǒng)任期與總統(tǒng)任期相同”；第2條第3款規(guī)定，總統(tǒng)負(fù)有“保障法律得到忠實(shí)實(shí)施之責(zé)”。但美國(guó)《憲法》第2條并沒有真正說明，什么是行政部門的最好構(gòu)造，什么是其應(yīng)有的權(quán)力。(33)這或許構(gòu)成了“一元化行政”(unitary executive)理論的“文本”和“結(jié)構(gòu)”基礎(chǔ)，即總統(tǒng)擁有針對(duì)所有行政事務(wù)的直接職權(quán)。(34)

 

　　 首屆國(guó)會(huì)創(chuàng)設(shè)了戰(zhàn)爭(zhēng)部、外交部、財(cái)政部等部門，之后還成立了海軍部和美國(guó)郵政署，頒布了公有土地轉(zhuǎn)讓和版權(quán)立法。國(guó)會(huì)于1789年9月29日通過了首部關(guān)于退伍軍人養(yǎng)老金的立法；(35)國(guó)會(huì)在1798年頒布了《國(guó)家海事醫(yī)療服務(wù)法》(National Marine Health Service Act)，要求雇主必須為海員購買醫(yī)療保險(xiǎn)，在諸多港口為患病受傷海員提供救治，并通過從海員薪資中提取稅收，來籌資建立海員醫(yī)院，為海員提供醫(yī)療服務(wù)，(36)這些在某種意義上構(gòu)成了美國(guó)福利行政的溯源。對(duì)船舶適航性的規(guī)制，依照州法對(duì)抵港船只進(jìn)行檢驗(yàn)檢疫，頒發(fā)公有土地專有權(quán)證書，就和印第安人的貿(mào)易頒發(fā)許可，則構(gòu)成了美國(guó)行政規(guī)制的先聲。(37)

 

　　 1.財(cái)政部門的架構(gòu)

 

　　 美國(guó)財(cái)政部門的緣起可以追溯到美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期。當(dāng)在費(fèi)城舉行的大陸會(huì)議討論戰(zhàn)爭(zhēng)籌資問題時(shí)，大陸會(huì)議并無征稅之權(quán)，也沒有穩(wěn)定的資金來源，因此開始著手發(fā)行紙幣。1775年6月22日，國(guó)會(huì)發(fā)行了200萬美元鈔票，國(guó)會(huì)雇傭了28名費(fèi)城公民來為貨幣標(biāo)記編號(hào)。在1775年7月29日，第二屆大陸會(huì)議任命喬治·克萊默(George Clymer)和邁克爾·希萊加斯(Michael Hillegas)為大陸會(huì)議聯(lián)合司庫，管理大陸會(huì)議的政府財(cái)政。(38)

 

　　 美國(guó)殖民地時(shí)期和獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期始終未能建構(gòu)起一個(gè)有力的財(cái)政行政體系。直至1789年9月2日，美國(guó)國(guó)會(huì)創(chuàng)設(shè)了管理政府財(cái)政事務(wù)的部門——財(cái)政部，財(cái)政部長(zhǎng)負(fù)責(zé)財(cái)政事務(wù)，并設(shè)有貨幣監(jiān)理官(Comptroller)、審計(jì)官(Auditor)、國(guó)庫官(Treasurer)、登記官(Register)各一名，所有這些官員都需經(jīng)總統(tǒng)任命，并經(jīng)參議院同意。亞歷山大·漢密爾頓于1789年9月11日就任美國(guó)首任財(cái)政部長(zhǎng)。(39)

 

　　 在美國(guó)早期，財(cái)政部地位極其重要，它募集和發(fā)放所有公共資金，對(duì)美國(guó)銀行和美國(guó)郵政局行使某種監(jiān)督權(quán)，負(fù)責(zé)所有軍事采購。早期法律還責(zé)令財(cái)政部長(zhǎng)“就國(guó)會(huì)參議院或眾議院提及的，涉及財(cái)政部的所有事務(wù)，或與財(cái)政部長(zhǎng)職責(zé)有關(guān)的所有事務(wù)，以當(dāng)面的形式，或依要求以書面的形式，向國(guó)會(huì)兩院進(jìn)行匯報(bào)，提供信息”。(40)此外，財(cái)政部長(zhǎng)在行使法律范圍內(nèi)的裁量權(quán)時(shí)，亦要接受總統(tǒng)的指令和導(dǎo)引。

 

　　 2.稅收部門的架構(gòu)

 

　　 稅收征收法律是美國(guó)早期國(guó)會(huì)設(shè)計(jì)出的最為復(fù)雜的體系。美國(guó)國(guó)會(huì)于1789年7月31日頒布了題為《規(guī)制關(guān)稅的法令，根據(jù)船只或輪船中，承載進(jìn)口到美國(guó)的商品或貨物的總量，依法征收關(guān)稅》的法律。(41)這部法律規(guī)定，每個(gè)主要港口至少要有三名官員，即征收員(collector)、海軍軍官和調(diào)查員(surveyor)，他們之間通過職能分離與合作，來實(shí)現(xiàn)相互制約，遏制腐敗。(42)根據(jù)該法的規(guī)定，只有征收員簽署了書面聲明，并有海軍軍官的附署，證明船只已繳納了所有的關(guān)稅，才允許船只裝載相應(yīng)的貨物。如果發(fā)現(xiàn)某艘船只有任何偷稅漏稅行為，稅收官員有權(quán)查扣并沒收該船只。

 

　　 國(guó)會(huì)在1791年3月3日頒布了對(duì)蒸餾烈酒征收“威士忌稅”的法律，也設(shè)定了復(fù)雜的稅收行政體系。(43)該法將常規(guī)檢查和特別調(diào)查區(qū)別開來，檢查官員可以在白天的任何合理時(shí)間，對(duì)釀酒廠進(jìn)行檢查。如果稅收官員未按照法令履行職責(zé)，給納稅人造成損害時(shí)，納稅人有權(quán)依照法律的特別規(guī)定提起訴訟。

 

　　 3.總檢察長(zhǎng)的設(shè)立

 

　　 美國(guó)《1789年司法法》第35條規(guī)定，當(dāng)總統(tǒng)或行政部門首長(zhǎng)咨詢法律事務(wù)時(shí)，總檢察長(zhǎng)(Attorney General)應(yīng)提供咨詢意見書。(44)彼時(shí)的總檢察長(zhǎng)不同于在重建時(shí)代組建的司法部�？倷z察長(zhǎng)曾請(qǐng)求華盛頓總統(tǒng)為其配備一名職員，但未獲批準(zhǔn)，在1819年之前總檢察長(zhǎng)沒有任何工作人員，到1821年總檢察長(zhǎng)才有了自己的辦公室。(45)在1790年，美國(guó)首任總檢察長(zhǎng)埃德蒙·倫道夫(Edmund Randolph)的年收入是美國(guó)其他政府部門首長(zhǎng)的一半，年薪僅有1500美元。(46)總檢察長(zhǎng)是份兼職工作，他依然可以從事私人律師業(yè)務(wù)謀生，他的角色在某種意義上是美國(guó)政府部門與私人律師職能的雜糅。

 

　　 (二)早期共和國(guó)對(duì)行政的課責(zé)機(jī)制

 

　　 美國(guó)早期的立法往往將實(shí)施法律之權(quán)賦予總統(tǒng)，也有些法律直接將實(shí)施法律之責(zé)賦予行政部門或特定官僚機(jī)構(gòu)的首長(zhǎng)。行政職權(quán)的獲得，來源自國(guó)會(huì)的授權(quán)。在聯(lián)邦黨時(shí)期，尚不存在現(xiàn)代意義的公共行政。通過行政科層的監(jiān)督控制；通過強(qiáng)調(diào)選任官員的品質(zhì)，通過宣誓等方式促進(jìn)官員的忠誠(chéng)；通過為官員行為支付報(bào)酬；通過設(shè)置保證金等懲戒措施，來實(shí)現(xiàn)對(duì)行政的課責(zé)機(jī)制。

 

　　 1.科層控制

 

　　 按照科層制建構(gòu)的行政機(jī)關(guān)，內(nèi)部應(yīng)有層級(jí)明晰的結(jié)構(gòu)，公務(wù)人員應(yīng)接受所在機(jī)關(guān)的指揮命令與監(jiān)督，下級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)接受上級(jí)機(jī)關(guān)的指揮、命令與監(jiān)督。(47)在聯(lián)邦黨時(shí)期，并未建立現(xiàn)代意義的科層行政。但華盛頓總統(tǒng)通過會(huì)見、通信、不斷討論等方式，來控制各政府部門首長(zhǎng)。財(cái)政部、國(guó)家土地總局(General Land Office)等部門，通過通信、審計(jì)、書面匯報(bào)、現(xiàn)場(chǎng)檢查等方式，來控制下級(jí)部門。(48)

 

　　 多部法律規(guī)定，下級(jí)機(jī)關(guān)要服從上級(jí)行政管理人員的指示，從而強(qiáng)化了上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督權(quán)。例如，法律規(guī)定財(cái)政部長(zhǎng)有權(quán)監(jiān)督、控制和指揮納稅官員的稅收征收活動(dòng)，規(guī)定郵政署署長(zhǎng)有權(quán)監(jiān)督與管理整個(gè)郵政部門的工作。(49)

 

　　 2.強(qiáng)調(diào)官員的“品質(zhì)”

 

　　 在聯(lián)邦黨執(zhí)政期間，強(qiáng)調(diào)被任命官員具有“合適品質(zhì)”(fitness of character)，以保證其能認(rèn)真審慎地履行職責(zé)，事實(shí)上，他們多為所在地區(qū)確有能力的名流。(50)通常還要求被任命官員應(yīng)為聯(lián)邦黨人，以保證官員能擁護(hù)聯(lián)邦政府的決定。(51)在早期立法中，還強(qiáng)調(diào)任職官員不能存在利益沖突，例如，禁止財(cái)政部官員從事“貿(mào)易或商業(yè)事務(wù)”，禁止其全部或部分擁有自己的商船。(52)同時(shí)，要求官員宣誓維護(hù)美利堅(jiān)合眾國(guó)法律，宣誓履行崗位職責(zé)，試圖用道德教化的力量保證官員忠于職責(zé)。

 

　　 3.給官員以金錢激勵(lì)

 

　　 美國(guó)建國(guó)初期的公務(wù)員往往并非專職，他們常常集領(lǐng)薪水的雇員、獨(dú)立的社會(huì)名流及私人商賈于一身。(53)在聯(lián)邦黨時(shí)期，官員或因特定行為領(lǐng)取相應(yīng)報(bào)酬，或依據(jù)行政機(jī)關(guān)所獲收益獲取傭金提成。但這一般要以法律規(guī)定為限，否則，多被認(rèn)為構(gòu)成了勒索。(54)例如，法律規(guī)定海關(guān)官員從船舶登記費(fèi)中獲得一定比例的收入，還規(guī)定稅收?qǐng)?zhí)法官員及許多其他執(zhí)法官員有權(quán)從罰金或罰沒財(cái)物中獲得一定份額的收益。

 

　　 金錢激勵(lì)的設(shè)定，有助于調(diào)動(dòng)官員執(zhí)法的積極性。但缺點(diǎn)在于，行政活動(dòng)是行政機(jī)關(guān)的義務(wù)，并非是行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間的互惠交換關(guān)系。按次計(jì)費(fèi)或按罰沒收入提成，或曲解了行政活動(dòng)的目的，乃至有可能影響行政活動(dòng)的公正性。(55)

 

　　 4.保證金與罰金

 

　　 在聯(lián)邦黨時(shí)期，官員在出任相應(yīng)職位之前，往往要依法交納保證金(bonds)或擔(dān)保金(surety)。例如，出任費(fèi)城港的稅收官員，要交納6萬美元保證金；出任一名美國(guó)司法警察，要交納2萬美元保證金；要出任土地測(cè)量師，要交納2000美元保證金。(56)法律還可能會(huì)對(duì)違法官員設(shè)定罰金，例如受賄的港口官員將可科以200美元至2000美元間的罰金，并被終生剝奪出任公職的資格。(57)保證金與罰金構(gòu)成了對(duì)行政官員的規(guī)訓(xùn)機(jī)制。

 

　　 (三)普通法背景下的司法審查

 

　　 在傳統(tǒng)美國(guó)行政法學(xué)的敘事中往往認(rèn)為，20世紀(jì)初的司法審查依然是受局限且不確定的。但這涉及如何理解司法審查。在建國(guó)初聯(lián)邦黨時(shí)期，只有幾部成文法律規(guī)定了對(duì)行政行為的司法審查，但是，可以通過動(dòng)產(chǎn)侵占之訴(trover)、請(qǐng)求返還扣留物(detinue)之訴、違反簡(jiǎn)式合約索賠之訴(assumpsit)及收回不法動(dòng)產(chǎn)(replevin)之訴等普通法上的救濟(jì)形式，去審查公務(wù)人員所做的沒收、扣押及其他侵犯私人人身或財(cái)產(chǎn)的行為。(58)例如，當(dāng)船主認(rèn)為海關(guān)官員錯(cuò)誤扣押船只貨物時(shí)，可以向法院提起損害賠償之訴。(59)繳納關(guān)稅的進(jìn)口商，有可能向法院提起違反簡(jiǎn)式合約索賠之訴，請(qǐng)求返還關(guān)稅稅款。在這個(gè)時(shí)期，法院進(jìn)行司法審查時(shí)，不尊重行政機(jī)關(guān)的法律適用和事實(shí)認(rèn)定，而是采取從頭審查(de novo)的方式。(60)

 

　　 三、民主共和黨時(shí)代的國(guó)家建構(gòu)(1801～1829)

 

　　 聯(lián)邦黨執(zhí)政時(shí)期的國(guó)會(huì)和行政，致力于以有效行政治理之線，將一個(gè)脆弱的聯(lián)盟編制在一起。但在被稱為“1800年革命”的1800年總統(tǒng)選舉中，聯(lián)邦黨敗北，托馬斯·杰斐遜執(zhí)掌的民主共和黨(Democratic-Republicans)獲勝。(61)在1801年至1829年間，民主共和黨人杰斐遜、詹姆斯·麥迪遜、詹姆斯·門羅和約翰·昆西·亞當(dāng)斯先后出任美國(guó)總統(tǒng)，這段時(shí)期被稱為民主共和黨時(shí)代。

 

　　 民主共和黨人秉承的“小政府”理念與現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)之間存在緊張關(guān)系。他們希望聯(lián)邦政府的活動(dòng)僅僅限于限定的事務(wù)，以柔性的、幾乎不為人所見的方式進(jìn)行管理，以至于公眾幾乎不知道政府的存在。(62)在杰斐遜總統(tǒng)的就職演說中，他所倡導(dǎo)的是“一個(gè)明智且儉省的政府”，是盡量首選行政之外的作用方式，如果不得已需要行政的介入時(shí)，也要限制行政裁量權(quán)。(63)在此背景下，在杰斐遜就任總統(tǒng)期間，國(guó)會(huì)削減了軍隊(duì)編制，廢止了國(guó)內(nèi)稅(internal taxes)。

 

　　 但是，民主共和黨人的小政府理念，與實(shí)踐中的國(guó)家建構(gòu)存在某種程度的緊張關(guān)系。1807年至1809年間的禁運(yùn)，是美國(guó)早期政府對(duì)商業(yè)貿(mào)易最嚴(yán)苛的規(guī)制，也引發(fā)了相應(yīng)的規(guī)制行政，以及普通法背景下的司法審查。隨著西進(jìn)運(yùn)動(dòng)和領(lǐng)土擴(kuò)張，發(fā)展出了對(duì)公有土地的測(cè)量和出售，針對(duì)土地權(quán)屬的糾紛，首次形成了面向大眾的行政裁決體系。禁運(yùn)行政與土地行政的共同特點(diǎn)在于，行政體系內(nèi)部的層級(jí)控制及課責(zé)機(jī)制，作為“支配行政的內(nèi)部法則”，在保證法律適用的中立性、一貫性等方面，發(fā)揮了重要作用，而這是美國(guó)行政法和行政治理較易忽視的面向。(64)

 

　　 (一)禁運(yùn)行政

 

　　 在1807年至1809年間的禁運(yùn)，可被視為美國(guó)最早的一場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)制試驗(yàn)，它比1887年《州際貿(mào)易法》的頒布早了八十年。1807年12月22日，國(guó)會(huì)頒布了《禁運(yùn)法》，除非總統(tǒng)有明確的指示，否則任何在美國(guó)港口停泊且要駛往國(guó)外的船只，都要被驅(qū)逐出境。此后，國(guó)會(huì)于1808年1月9日、1808年3月12日頒布了兩部補(bǔ)充性禁運(yùn)法，又于1808年4月25日、1809年1月9日頒布了兩部實(shí)施法。禁運(yùn)法禁止美國(guó)商品出口，停止與任何干擾美國(guó)商船的國(guó)家進(jìn)行貿(mào)易往來，目的是為了防止正在交戰(zhàn)的英法雙方繼續(xù)騷擾和掠奪美國(guó)船只。(65)這個(gè)時(shí)期的禁運(yùn)是一項(xiàng)外交政策事務(wù)，也是一項(xiàng)嶄新的貿(mào)易規(guī)制試驗(yàn)，而這必須以行政機(jī)關(guān)擁有強(qiáng)制性的權(quán)力，并能有效實(shí)施行政權(quán)為前提。

 

　　 1.禁運(yùn)的合憲性

 

　　 禁運(yùn)賦予了行政機(jī)關(guān)相當(dāng)廣袤的裁量權(quán)。根據(jù)禁運(yùn)法的規(guī)定，任何船舶的船主或船長(zhǎng)，或其他明知卻仍從事被禁止的涉外航運(yùn)的人，將被處以1000至2000美元之間的罰金。禁運(yùn)涉及對(duì)個(gè)人自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)的克減，引發(fā)了對(duì)禁運(yùn)是否合憲的質(zhì)疑。(66)但在美利堅(jiān)合眾國(guó)訴威廉斯案的判決中，約翰·戴維斯法官認(rèn)為禁運(yùn)合憲，禁運(yùn)不僅是對(duì)貿(mào)易的規(guī)制，還是戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力的行使，是在“必要且適當(dāng)”條款下為戰(zhàn)爭(zhēng)所做的準(zhǔn)備，為了實(shí)現(xiàn)美國(guó)憲法的總體目的，保護(hù)國(guó)家的固有主權(quán)，禁運(yùn)立法是適宜的。(67)

 

　　 2.禁運(yùn)的行政控制

 

　　 要保證在不同地區(qū)，由不同官員作出的禁運(yùn)決定，都能做到公正，且具有一貫性，這有賴于總統(tǒng)、財(cái)政部長(zhǎng)及行政體系內(nèi)部的科層控制。1807年《禁運(yùn)法》規(guī)定，除非“有美利堅(jiān)合眾國(guó)總統(tǒng)的直接指示”，否則將禁止任何船只駛往國(guó)外港口。該法賦予了總統(tǒng)實(shí)施禁運(yùn)法案之責(zé)，杰斐遜總統(tǒng)會(huì)給財(cái)政部長(zhǎng)加勒廷寫信，來表達(dá)自己對(duì)禁運(yùn)法實(shí)施的見解。(68)此外，盡管總統(tǒng)無權(quán)就禁運(yùn)立法的實(shí)施向州長(zhǎng)發(fā)布指令，但杰斐遜仍會(huì)給相關(guān)州長(zhǎng)寫信，試圖以非正式的方式施加影響。(69)

 

　　 但總統(tǒng)實(shí)際上無法對(duì)每個(gè)禁運(yùn)細(xì)節(jié)都加以管理，在保證禁運(yùn)立法的實(shí)施過程中，財(cái)政部和財(cái)政部長(zhǎng)所建構(gòu)的內(nèi)部控制體系，發(fā)揮了更為重要的作用。第一，財(cái)政部長(zhǎng)加勒廷(Gallatin)就禁運(yùn)法案的實(shí)施、執(zhí)法人員的權(quán)利義務(wù)等給出解釋，在禁運(yùn)實(shí)施的前十一個(gè)月里，他發(fā)布的公告或?qū)懡o執(zhí)法人員的指示信函，合計(jì)584件之多。第二，財(cái)政部長(zhǎng)就特定問題和執(zhí)法人員進(jìn)行通信，并給出具體的導(dǎo)引。第三，執(zhí)法人員要定期就進(jìn)口貨物的情況、關(guān)稅收繳情況及法案實(shí)施問題向財(cái)政部長(zhǎng)報(bào)告。(70)通過行政內(nèi)部控制體系的建構(gòu)，來約束禁運(yùn)立法實(shí)施中的行政裁量權(quán)。

 

　　 3.禁運(yùn)的司法審查

 

　　 在禁運(yùn)行政中，得以侵害賠償之訴(trespass)、動(dòng)產(chǎn)占有回復(fù)之訴(replevin)等普通法上的訴訟形式，針對(duì)聯(lián)邦官員的違法行為，向州法院起訴，而法院審查的是行政行為的合法性。法院在判決中認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施禁運(yùn)決定時(shí)，要以特定案件中的事實(shí)與情境為基礎(chǔ)，來行使自己的判斷權(quán)，去判定船只是否有違反禁運(yùn)法的行為，判定船主是否具有違法的主觀意圖。(71)

 

　　 (二)土地行政

 

　　 在民主共和黨時(shí)代，最為重要、最具挑戰(zhàn)性的行政任務(wù)之一，當(dāng)屬“公共土地”(public domain)的測(cè)量和出售。杰斐遜政府在1803年決定購買路易斯安那，共購買了約82萬平方英里的土地。但自美國(guó)聯(lián)邦政府成立之初，美國(guó)首任財(cái)政部長(zhǎng)漢密爾頓即提出，以出售公共土地的收入來增加財(cái)政收入，償還國(guó)內(nèi)債務(wù)。(72)

 

　　 在美國(guó)，圍繞公有土地的處置，逐步形成了一個(gè)較為完備的行政體系。在1812年，國(guó)會(huì)創(chuàng)設(shè)了土地總局(General Land Office)。首先，在1785年美國(guó)頒布的《土地法令》(Land Ordinance)中，承認(rèn)聯(lián)邦政府有權(quán)出讓西部拓荒的土地，并規(guī)定，在出讓任何公共土地之前，必須進(jìn)行土地測(cè)量。其次，要為土地測(cè)量、土地銷售、土地權(quán)屬登記及賬目結(jié)算建立統(tǒng)一規(guī)則。再次，要對(duì)土地銷售進(jìn)行登記，收齊價(jià)款，頒發(fā)公共土地轉(zhuǎn)讓證書(land patents)。最后，要建立裁決土地權(quán)屬糾紛的制度。(73)

 

　　 1.內(nèi)部行政控制體系的建構(gòu)

 

　　 在美國(guó)早期的實(shí)踐中，形成了以鎮(zhèn)排(range)、鎮(zhèn)區(qū)(township)和地塊(section)為基礎(chǔ)的公共土地測(cè)量體系。(74)1796年立法及后續(xù)法律就如何設(shè)置鎮(zhèn)區(qū)的界址點(diǎn)(corners)，如何確定地塊的經(jīng)緯基線(lines)，給出了詳細(xì)的導(dǎo)引。但對(duì)于界址點(diǎn)的選定、價(jià)款的支付等等細(xì)節(jié)，法律無法為官員提供更為細(xì)致的指南，因此，國(guó)會(huì)授權(quán)財(cái)政部長(zhǎng)“在他看來必要和合理時(shí)”，頒布更為具體的規(guī)章。(75)

 

　　 馬爾科姆·羅爾博(Malcolm Rohrbough)在他的經(jīng)典著作《土地局的業(yè)務(wù)》中指出，在1789年至1837年間，坐落于華盛頓的土地總局發(fā)布的通告合計(jì)四個(gè)文件夾之多，而基層土地局請(qǐng)求對(duì)通告予以進(jìn)一步解釋的信函，連同土地總局對(duì)通告內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步解釋的信函，則合計(jì)十五卷之多。這也彰顯了行政內(nèi)部控制體系的重要意義。(76)

 

　　 2.土地權(quán)利的行政裁決

 

　　 在美國(guó)公共土地轉(zhuǎn)讓過程中，土地權(quán)利糾紛也日漸增多。這涉及在測(cè)量土地之前，先行墾殖定居者對(duì)公共土地的先占性權(quán)利，還涉及土地測(cè)量和勘定的錯(cuò)誤。此間還涉及軍功授地(bounty lands)的爭(zhēng)議，軍功授地是對(duì)退伍軍人的激勵(lì)與保障，但其間也涉及圍繞軍功授地受領(lǐng)資格認(rèn)定展開的爭(zhēng)議。(77)土地權(quán)利糾紛往往數(shù)量眾多，案情復(fù)雜，卷帙浩繁，因此，國(guó)會(huì)決定更多倚重行政裁決體系，由“專員”(commissioner)來裁決糾紛。

 

　　 裁決土地權(quán)屬糾紛的專員，有時(shí)是地方土地局的登記官或收款員，有時(shí)是總統(tǒng)特別任命的官員。法律中設(shè)定了專員的職權(quán)，規(guī)定了可以向?qū)T提起權(quán)利主張的時(shí)限。專員有權(quán)舉行聽證會(huì)，傳喚證人，要求證人宣誓，依據(jù)“公平和正義”來裁斷案件。專員所依據(jù)的不僅有成文法，還有普通法上的原則。專員要就案件裁決情況，定期向土地總局提交報(bào)告，在報(bào)告中，需說明認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)，這實(shí)則構(gòu)成了對(duì)專員權(quán)力的監(jiān)督與控制。(78)

 

　　 3.極其有限的司法審查

 

　　 行政官員就土地權(quán)利作出的裁決，有可能會(huì)出現(xiàn)事實(shí)錯(cuò)誤或法律錯(cuò)誤，但私人很少會(huì)提起普通法上的損害賠償之訴，這是因?yàn)樗麄兏胍氖峭恋�，而不是損害賠償金。私人有可能針對(duì)占有土地的他人，提起普通法上的恢復(fù)土地占有之訴(ejectment)。例如，在1815年的Meigs v.M’Clung’s Lessee案中，首席大法官馬歇爾支持了原告的主張，判決讓聯(lián)邦官員撤出1815年加固的要塞工事。(79)

 

　　 由于沒有成文法律規(guī)定對(duì)專員行政裁決的司法審查，法院很難以糾錯(cuò)令(writ of error)形式審查行政裁決。私人只能以管轄權(quán)錯(cuò)誤(jurisdictional error)為由，來質(zhì)疑土地行政裁決的效力。

 

　　 四、杰克遜時(shí)代的行政法(1829～1861)

 

　　 在19世紀(jì)前半葉，美國(guó)各州逐步廢除了對(duì)選民的財(cái)產(chǎn)要求。安德魯·杰克遜于1829年至1837年間就任美國(guó)總統(tǒng)，他開啟了美國(guó)史上的“杰克遜式民主”(Jacksonian Democracy)時(shí)代，這不僅標(biāo)志著傳統(tǒng)意義上權(quán)貴政治時(shí)代的結(jié)束，也顯示了美國(guó)基層選民范圍的擴(kuò)大和新型政黨組織運(yùn)作的成功。(80)在1829年至1861年間，交通和通訊的技術(shù)革命促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。城市化、工業(yè)化、移民的增長(zhǎng)、領(lǐng)土的擴(kuò)張，這一切加劇了南方與北方、東部與西部之間的緊張關(guān)系。(81)

 

　　 在1829年的總統(tǒng)就職演說中，杰克遜表示要履行他許諾的“民主政治”，精簡(jiǎn)政府，削減聯(lián)邦政府權(quán)力，尊重州權(quán)。但是，如約翰·M.麥克福爾指出的，“杰克遜民主黨人有著反國(guó)家、反政府的偏見，但最終結(jié)果是雙雙強(qiáng)化了國(guó)家和政府。”(82)杰克遜時(shí)代實(shí)則見證了聯(lián)邦政府驅(qū)趕印第安人，強(qiáng)化關(guān)稅執(zhí)法，見證了美國(guó)疆域拓張到太平洋畔。杰克遜廢除了第二合眾國(guó)銀行，從而塑造了相應(yīng)的貨幣政策，也是對(duì)私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和市場(chǎng)壟斷行為的規(guī)制。杰克遜創(chuàng)設(shè)了“輪流擔(dān)任公職制度”，構(gòu)成了美國(guó)文官制度的先聲。杰克遜時(shí)代對(duì)蒸汽船的規(guī)制，在某種意義上構(gòu)成了健康和安全規(guī)制的肇始。

 

　　 (一)第二合眾國(guó)銀行的消解

 

　　 美國(guó)首任財(cái)政部長(zhǎng)漢密爾頓于1791年督促國(guó)會(huì)成立了第一合眾國(guó)銀行(First Bank of the United States)，1811年第一合眾國(guó)銀行特許狀到期，國(guó)會(huì)兩院否決了特許狀的續(xù)簽。(83)美國(guó)于1816年成立了第二合眾國(guó)銀行，它是由聯(lián)邦政府控股20％的私營(yíng)企業(yè)，功能是發(fā)行全國(guó)通用紙幣，購買公共債券，接受國(guó)庫存款業(yè)務(wù)。但第二合眾國(guó)銀行通過和州立銀行的交易，加劇了通貨膨脹，造成了貨幣貶值；同時(shí)它還存在欺詐行為。(84)杰克遜認(rèn)為，合眾國(guó)銀行行使著巨大的金融權(quán)力，但無需向總統(tǒng)、國(guó)會(huì)或選民負(fù)責(zé)，構(gòu)成了對(duì)多數(shù)民主的威脅。他于1832年行使否決權(quán)，否決了第二合眾國(guó)銀行特許狀的延展，并下令提取其中所有的政府財(cái)政存款。(85)

 

　　 杰克遜總統(tǒng)否決第二合眾國(guó)銀行特許狀，強(qiáng)化了總統(tǒng)和行政在權(quán)力分立格局中的能力，強(qiáng)化了總統(tǒng)對(duì)聯(lián)邦行政部門相關(guān)政策和活動(dòng)的指引。杰克遜認(rèn)為，對(duì)于包括財(cái)政部長(zhǎng)在內(nèi)的行政官員，總統(tǒng)有自主控制權(quán)和免職權(quán)。在杰克遜解散第二合眾國(guó)銀行后，貨幣金融權(quán)力并未如他預(yù)期的那樣，交還給州立銀行體系，而是強(qiáng)化了財(cái)政部管理財(cái)政和貨幣事務(wù)的行政能力，財(cái)政部有權(quán)以規(guī)章或其他形式，規(guī)定關(guān)于保證財(cái)政資金安全和資金轉(zhuǎn)移的具體事項(xiàng)。財(cái)政部門有著相當(dāng)?shù)男姓昧繖?quán)，去創(chuàng)設(shè)和實(shí)施一個(gè)可操作的貨幣政策體系。這也再次彰顯了行政層級(jí)內(nèi)部控制的意義。

 

　　 (二)輪流擔(dān)任公職與行政組織的改革

 

　　 自美國(guó)建國(guó)至杰克遜時(shí)代之前，在通常情況下，如果不能證明一名官員不能勝任或存在腐敗情形，就會(huì)令其始終任職。從積極層面看，這會(huì)使有經(jīng)驗(yàn)的管理者成為“職業(yè)官員”，有利于提高行政活動(dòng)的效率。但杰克遜總統(tǒng)甫一就任總統(tǒng)，在首次國(guó)情咨文中，即對(duì)此制度進(jìn)行抨擊，他指出，這可能使得“公職被視為一種財(cái)產(chǎn)，政府則被視為促進(jìn)個(gè)人利益的工具”，“人們長(zhǎng)期占據(jù)公職造成的損害通常要大于其經(jīng)驗(yàn)積累帶來的收益。……在一個(gè)僅為人民的福祉而創(chuàng)設(shè)公職的國(guó)家，相對(duì)其他人而言，任何人都不得享有更多出任公職的固有權(quán)利。”(86)

 

　　 杰克遜的具體舉措是，以輪流擔(dān)任公職的制度取代了當(dāng)時(shí)官員任職的不定期制。杰克遜認(rèn)為，這項(xiàng)制度有助于削減腐敗，教育公民承擔(dān)起治理的責(zé)任，確保行政官員對(duì)選民的忠誠(chéng)，可以及時(shí)解除不稱職官員的職務(wù)。(87)該制度的意義還在于，公職屬于公共領(lǐng)域，公職人員只是暫時(shí)出任公職，于是可以將公職和公職人員區(qū)別開來，使得政府活動(dòng)趨于去人格化和客觀化，使得公職人員可以公平公正的行事，這為美國(guó)官僚制的形成奠定了基礎(chǔ)。

 

　　 馬克思·韋伯的官僚制理論要求。第一，對(duì)組織活動(dòng)有合理的分工。在杰克遜出任總統(tǒng)的八年間，實(shí)際上每個(gè)聯(lián)邦部門都或多或少經(jīng)歷了行政組織改革，對(duì)各部門職責(zé)進(jìn)行了相對(duì)明晰的界定。第二，官僚制要求具有科層制的組織體系，使得上級(jí)意志能有效傳遞到基層行政組織。在杰克遜時(shí)代，行政由過去倚重于個(gè)人聲望、地位或人際關(guān)系，逐步轉(zhuǎn)為依靠科層體系的控制。以當(dāng)時(shí)的郵政部門改革為例，郵政總局制定部門運(yùn)作規(guī)則，通過資金撥付、項(xiàng)目審計(jì)、要求提交報(bào)告等方法，對(duì)地方郵政部門加以控制。(88)第三，官僚制要求行政官員具有一定專業(yè)能力。杰克遜的公職輪替改革實(shí)現(xiàn)了行政任職的“民主”，但它仍需要一定數(shù)量的專業(yè)人士，來保證公共行政的運(yùn)轉(zhuǎn)。(89)

 

　　 盡管杰克遜的公職輪替改革被認(rèn)為構(gòu)成了“政黨分肥制”的先聲，但他力圖讓中立、客觀且在法律上可問責(zé)的公職人員，進(jìn)行相應(yīng)的行政管理活動(dòng)，這也為后來美國(guó)文官制度的形成奠定了基礎(chǔ)。

 

　　 (三)蒸汽船規(guī)制

 

　　 美國(guó)19世紀(jì)中葉蒸汽船規(guī)制制度的形成，是美國(guó)行政規(guī)制的革新。從憲法和法律的角度，這是美國(guó)國(guó)會(huì)首次根據(jù)憲法的“州際貿(mào)易”條款，對(duì)某一具體產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)制；從科技和安全的角度，這構(gòu)成了以科學(xué)為基礎(chǔ)，對(duì)蒸汽船安全性的預(yù)防性規(guī)制；從公共行政的維度，由新建的監(jiān)督檢查員委員會(huì)負(fù)責(zé)許可、規(guī)則制定和裁決，這在某種意義上具備了后來美國(guó)獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的部分特征。

 

　　 在1825年至1830年間，美國(guó)共273人死于蒸汽船鍋爐爆炸。在此背景下，1838年《蒸汽船檢查法》(Steamboat Inspection Act)規(guī)定，所有蒸汽動(dòng)力船舶要證明符合安全規(guī)制要求，并獲相應(yīng)許可證；該法還規(guī)定了對(duì)蒸汽動(dòng)力船舶的定期船舶檢查和鍋爐檢查，但檢查制度并未能取得實(shí)效。在1852年修訂的《蒸汽船安全法》(Steamboat Safety Act)中，設(shè)定了以科學(xué)為基礎(chǔ)的規(guī)制，設(shè)定了蒸汽船鍋爐的最大承壓值。

 

　　 1852年《蒸汽船檢查法》設(shè)立了監(jiān)督檢查員委員會(huì)(Board of Supervising Inspectors)，該委員會(huì)由九名委員組成，他們?yōu)樽陨碇卫碇贫ǔ绦蛐砸?guī)則，就蒸汽船安全事務(wù)制定數(shù)量極其可觀的實(shí)體性規(guī)則，發(fā)布解釋和指示，以作為地方檢查官員行事的指南。例如，聯(lián)邦監(jiān)督檢查員委員會(huì)曾于1857年制定了《領(lǐng)航員規(guī)則與信號(hào)燈規(guī)則》。(90)

 

　　 作為立法機(jī)關(guān)的國(guó)會(huì)，很難對(duì)聯(lián)邦監(jiān)督檢查員委員會(huì)進(jìn)行有效的監(jiān)督。因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)和行政委員會(huì)之間存在著信息不對(duì)稱，即使立法機(jī)關(guān)或其分支委員會(huì)想嘗試對(duì)行政委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，但其仍常常需以征求行政委員會(huì)的意見為前提，行政委員會(huì)則經(jīng)常試圖就立法事項(xiàng)和立法內(nèi)容去游說國(guó)會(huì)。

 

　　 五、結(jié)語與啟示

 

　　 (一)對(duì)美國(guó)早期行政法史的檢視

 

　　 以上是對(duì)美國(guó)早期行政法史的簡(jiǎn)要梳理，這種梳理注定是一次錯(cuò)訛難免的學(xué)術(shù)歷險(xiǎn)。與其說筆者整理的是美國(guó)早期行政法史，毋寧說是美國(guó)早期行政法的制度史。即使在美國(guó)，這個(gè)時(shí)期也殊少判例，不存在現(xiàn)代意義的文官制度，不存在現(xiàn)代意義的獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)，不存在現(xiàn)代意義的行政程序法，司法審查并非依據(jù)成文法展開，更多是通過普通法上的訴訟形式展開。

 

　　 因此，在讀完筆者的梳理后，讀者仍有可能提出這樣的疑問，美國(guó)早期存在行政法么?具體而言，這或許涉及對(duì)以下幾個(gè)問題的理解。第一，如何理解行政法，如何理解國(guó)家建構(gòu)與行政法。在美國(guó)早期，盡管執(zhí)政者多秉承小政府的理念，多以自由放任為圭臬，但隨著領(lǐng)土擴(kuò)張、人口增長(zhǎng)、技術(shù)進(jìn)步乃至工業(yè)化、城市化進(jìn)程，使得實(shí)踐中出現(xiàn)了行政、行政權(quán)與行政治理的激增。從法律學(xué)出發(fā)的思考即在于，如何架構(gòu)合法且有效的行政，行政如何向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，如何看待總統(tǒng)的免職權(quán)、命令權(quán)與否決權(quán)，如何看待國(guó)會(huì)與總統(tǒng)的關(guān)系，等等。在國(guó)家建構(gòu)過程中，亦需恪守法治、分權(quán)、人權(quán)保障等基本原理。第二，如何看待美國(guó)早期的司法審查。誠(chéng)然，美國(guó)1946年《聯(lián)邦行政程序法》以成文法化的方式，設(shè)定了對(duì)行政行為的司法審查。但在美國(guó)早期，以普通法上的令狀形式，可以為私人的自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)提供部分保護(hù)，司法審查的重心仍落在行政行為的合法性。但零散的司法審查制度，不足以無遺漏地保護(hù)私人權(quán)益，更無法有效實(shí)現(xiàn)控制行政權(quán)，影響公共政策的目標(biāo)。第三，如何評(píng)價(jià)行政內(nèi)部的法律運(yùn)作。在美國(guó)早期的土地行政、禁運(yùn)行政、蒸汽船規(guī)制等諸多領(lǐng)域，行政具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性、政策性。國(guó)會(huì)和行政機(jī)關(guān)之間存在信息不對(duì)稱，很難對(duì)行政進(jìn)行有效的監(jiān)督；司法審查在彼時(shí)不完備，很難去審查所有行政行為的合法性。因此在法治原理下，建構(gòu)行政內(nèi)部的層級(jí)控制體系，就顯得較有意義。這包括總統(tǒng)給行政部門的指示、命令和信函，上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門的監(jiān)督檢查，下級(jí)部門給上級(jí)部門的定期匯報(bào)，行政體系內(nèi)對(duì)分支機(jī)構(gòu)和人員的控制，等等。此外，行政部門還通過發(fā)布解釋和通告等形式，來限制自身的裁量權(quán)，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)的自我拘束。

 

　　 (二)對(duì)中國(guó)行政法研究立場(chǎng)的省思

 

　　 本文是對(duì)美國(guó)行政法早期史的一次尋蹤，但亦會(huì)給中國(guó)行政法學(xué)研究帶來視角的沖擊。中國(guó)1989年頒布《行政訴訟法》，建構(gòu)了對(duì)行政行為司法審查的制度框架，之后于1996年頒布《行政處罰法》，2000年頒布《立法法》，2005年頒布《公務(wù)員法》。但是，我們也有可能梳理中國(guó)行政法的史前史，去研究1949年至1989年的中國(guó)行政法制度史。具體而言，中國(guó)1949年至1966年的行政組織架構(gòu)為何，行政任務(wù)為何?在改革開放時(shí)期，中國(guó)歷次機(jī)構(gòu)改革的邏輯為何?當(dāng)下中國(guó)的行政權(quán)承載著發(fā)展、服務(wù)、監(jiān)管等多重職能，如何在發(fā)展行政、服務(wù)行政、經(jīng)濟(jì)行政等領(lǐng)域恪守行政法治原理，都值得探研。

 

　　 在中國(guó)，更應(yīng)關(guān)注官僚制與行政法的關(guān)聯(lián)，探研行政層級(jí)體系的內(nèi)部法則。在中國(guó)的金字塔形治理體系中，最上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)可以將信息和指示逐級(jí)傳遞到最基層的行政組織。在中國(guó)，行政機(jī)關(guān)和大型國(guó)有企業(yè)之間，行政機(jī)關(guān)和公立高校、公立醫(yī)院等事業(yè)單位之間，至今依然很難說是一種“外部”的關(guān)系。時(shí)至今日，諸多國(guó)有企事業(yè)單位仍有“主管部門”和“上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”，，仍有行政級(jí)別，按照行政組織原則對(duì)其管理，其本身也多為公益性和經(jīng)濟(jì)性實(shí)體的雜糅，形成中國(guó)的“單位體制”。(91)

 

　　 美國(guó)學(xué)者近年來強(qiáng)調(diào)關(guān)注行政控制體系的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)重新發(fā)現(xiàn)“內(nèi)部行政法”。但中國(guó)，行政體系內(nèi)部的命令、指示、監(jiān)督、檢查、匯報(bào)等方式，可謂所在多有，但這些方式往往隨意性較大，表述行政任務(wù)不規(guī)范，績(jī)效評(píng)估指標(biāo)不明確，有時(shí)乃至?xí)綑?quán)設(shè)定行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，侵害行政相對(duì)人福祉，影響市場(chǎng)和社會(huì)活力。無論從學(xué)理或?qū)嵺`出發(fā)，中國(guó)行政法學(xué)都需放寬自己的視界，去研究行政科層體系內(nèi)的控制技術(shù)，例如，各級(jí)人民政府如何控制政府組成部門，上級(jí)政府如何控制下級(jí)政府，如何讓行政機(jī)關(guān)和行政行為真正具有可問責(zé)性。此外，還應(yīng)關(guān)注行政裁量基準(zhǔn)制度，關(guān)注行政自我拘束的技術(shù)。(92)

 

　　 中國(guó)的美國(guó)行政法史研究，可謂前路且長(zhǎng)。與此同時(shí)，還需更多同仁從憲制結(jié)構(gòu)、政治史、組織社會(huì)學(xué)等視角，結(jié)合具體實(shí)例，探討中國(guó)的行政、行政法與行政治理，唯有如此，方有可能不僅理解中國(guó)行政法與外國(guó)行政法的相同或相似之處，還能真正描述和闡釋出中國(guó)行政法的獨(dú)特性所在。

 

　　 注釋：

 

　　 ①See Marshall J.Berger & Gary J.Edles,“Established by Practice:The Theory and Operation of Independent Federal Agencies”,52 Admin.L.Rev.1123(2000).

 

　　 ②參見宋華琳：《美國(guó)行政法上的獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)》，載《清華法學(xué)》2010年第6期。

 

　　 ③Ronald A.Cass,Colin S.Diver,Jack M.Beermann,Administrative Law:Cases and Materials,5th edition Wolters Kluwer,2006.

 

　　 ④See Peter L.Strauss,Todd D.Rakoff,Cynthia R.Farina,Gillian E.Metzger,Gellhorn and Byse’s Administrative Law:Cases and Comments,Foundation Press,11th edition,2011,pp.13～17; Jerry L.Mashaw,Richard A.Merrill and Peter M.Shane,Administrative Law:The American Public Law System:Cases and Materials,West Group,4th edition,1998,pp.11～28; Walter Gellhorn & Clark Byse,Administrative Law:Cases and Comments,Foundation Press,1970,pp.1～43.

 

　　 ⑤V.Dicey,An Introduction to the Study of the Law of the Constitution(8th edition),Macmillan and Company,1915,p.256。該書中譯本的對(duì)應(yīng)部分可參見[英]戴雪：《英憲精義》，雷賓南譯，中國(guó)法制出版社2001年版，第359～414頁。

 

　　 ⑥參見宋華琳：《恩斯特·弗羅因德與美國(guó)早期行政法學(xué)》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第5期。

 

　　 ⑦參見Frank Johnson Goodnow，6 Columbia Law Times，213(1893)。關(guān)于古德諾教授的生平簡(jiǎn)介，參見http：//en.wikipedia.org/wiki/Frank_Johnson_Goodnow，accessed Mar.15，2015。

 

　　 ⑧Frank J.Goodnow,Comparative Administrative Law,G.P.Putnam’s sons,1893.

 

　　 ⑨Frank J.Goodnow,Principles of the Administrative Laws of the United States,G.P.Putnam’s sons,1905.

 

　　 ⑩Ernst Freund,The Law of the Administration in America,9 Pol.Sci.Q.404(1894).

 

　　 (11)Ernst Freund,Cases on Administrative Law,St.Paul West Publishing Company,1911.

 

　　 (12)Kent,Ernst Freund—Jurist and Social Scientist,41 J.Pol.Econ.150(1933).

 

　　 (13)Stephen Skowronek,Building a New American State:The Expansion of National Administrative Capacities,1877～1920,Cambridge University Press,1982,pp.24～31.

 

　　 (14)參見[美]伍德羅·威爾遜：《國(guó)會(huì)政體》，熊希齡、呂德本譯，商務(wù)印書館1986年版，第11頁。

 

　　 (15)Theodore J.Lowi,The End of Liberalism,W.W.Norton & Company,1969,pp.128～129.

 

　　 (16)參見Daniel Carpenter,The Forging of Bureaucratic Authority:Reputations,Networks,and Policy Innovation in Executive Agencies,1862～1928,Princeton University Press,2011；胡穎廉：《行政機(jī)構(gòu)能力、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與政策創(chuàng)新——〈官僚自主性是如何煉成的〉一書評(píng)介》，載《學(xué)術(shù)界》2008年第2期。

 

　　 (17)See Ronald A.Cass,Colin S.Diver,Jack M.Beermann,Administrative Law:Cases and Materials,5th edition,Wolters Kluwer,2006,p.109; Jack M.Beermann,Inside Administrative Law,Wolters Kluwer,2011,pp.65～144.

 

　　 (18)Jerry L.Mashaw,Creating Administrative Constitution:The Lost One Hundred Years of American Administrative Law,Yale University Press,2012,p.3.

 

　　 (19)See Jerry L.Mashaw,Creating Administrative Constitution:The Lost One Hundred Years of American Administrative Law,Yale University Press,2012,p.6.

 

　　 (20)Bruce Wyman,The Principle of Administrative Law Governing the Relations of Public Officers,The Lawbook Exchange,1903,p.4.

 

　　 (21)Ernst Freund,Cases on Administrative Law,St.Paul West Publishing Company,1911,p.1.

 

　　 (22)See Miton M.Carrow,The Background of Administrative Law,Associated Lawyers Publishing Company,1948,pp.18～19.

 

　　 (23)See Jerry L.Mashaw,Creating Administrative Constitution:The Lost One Hundred Years of American Administrative Law,Yale University Press,2012,pp.251～284.

 

　　 (24)See Dorit Reiss,“Administrative Agencies As Creators of Administrative Law Norms”,in Susan Rose Ackerman & Peter Lindseth(Editors),Comparative Administrative Law,Edward Elgar Publishing,2011,p.384.

 

　　 (25)行政機(jī)關(guān)的自我規(guī)制可包括實(shí)體性的自我規(guī)制及程序性的自我規(guī)制，某種意義上構(gòu)成了對(duì)行政權(quán)的自我約束。參見[美]伊麗莎白·麥吉爾：《行政機(jī)關(guān)的自我規(guī)制》，安永康譯，載姜明安主編：《行政法論叢》(第13 卷)，法律出版社2010年版，第505～552頁。

 

　　 (26)See Jerry L.Mashaw,“Recovering American Administrative Law:Federalist Foundations,1787～1801”,115 Yale L.J.1256(2006); Jerry L.Mashaw,“Reluctant Nationalists:Federal Administration and Administration Law in the Republican Era,1801～1829”,116 Yale L.J.1636(2007); Jerry L.Mashaw,“Administration and‘The Democracy’:Administration law from Jackson to Lincoln,1829～1861”,117 Yale L.J.1568(2008); Jerry L.Mashaw,“Federal Administration and Administrative Law in the Gilded Age”,119 Yale L.J.1362(2010).

 

　　 (27)Jerry L.Mashaw,Creating Administrative Constitution:The Lost One Hundred Years of American Administrative Law,Yale University Press,2012,pp.251～284.

 

　　 (28)參見王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社2005年版。

 

　　 (29)參見宋華琳：《恩斯特·弗羅因德與美國(guó)早期行政法學(xué)》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第5期。

 

　　 (30)參見駱梅英：《新政后美國(guó)行政法發(fā)展的重心流變——〈行政法的幾個(gè)核心問題〉評(píng)介》，載《當(dāng)代法學(xué)》2009年第4期。

 

　　 (31)參見[美]理查德·B.斯圖爾特：《美國(guó)行政法的重構(gòu)》，沈巋譯，商務(wù)印書館2002年版。

 

　　 (32)參見[美]L.B.斯圖爾特：《二十一世紀(jì)的行政法》，蘇苗罕譯，載《環(huán)球法律評(píng)論》2004年夏季號(hào)。

 

　　 (33)參見[美]約瑟夫·斯托里：《美國(guó)憲法評(píng)注》，毛國(guó)權(quán)譯，上海三聯(lián)書店2006年版，第431頁。

 

　　 (34)在聯(lián)邦黨人亞當(dāng)斯就任總統(tǒng)期間，當(dāng)總統(tǒng)與內(nèi)閣就聯(lián)邦政策發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)時(shí)，通常以總統(tǒng)獲勝而告終。當(dāng)時(shí)，認(rèn)為總統(tǒng)負(fù)有統(tǒng)治之權(quán)，部門首長(zhǎng)只是總統(tǒng)的助手。See Steven G.Calabresi & Christopher S.Yoo,“The University Executive During the First Half-Century”,47 Case Western Law Review,1492(1997).

 

　　 (35)Department of Veteran Affairs,VA History in Brief,,accessed Mar.15,2015.

 

　　 (36)See Note,“Time for a Change:Why the FDA Should Require Greater Disclosure of Differences of Opinion on the Safety and Efficacy of ApprovedDrugs”,35 Hofstra L.Rev.1805(2007).

 

　　 (37)See Jerry L.Mashaw,“Recovering American Administrative Law:Federalist Foundations,1787～1801”,115 Yale L.J.1337～1338(2006).

 

　　 (38)History of the Treasury,,accessed Mar.15,2015.

 

　　 (39)History of the Treasury,,accessed Mar.15,2015.

 

　　 (40)Act of Congress Establishing the Treasury Department,Section 2.,accessed Mar.15,2015.

 

　　 (41)該法被收于《美國(guó)法律大全》第一卷，第一屆國(guó)會(huì)第一次會(huì)議通過，第五章。文本全文可參見http：//en.wikisource.org/wiki/United_States_Statutes_at_Large/Volume_1/1st_Congress/1st_Session/Chapter_5，accessed Mar.15，2015。

 

　　 (42)See Jerry L.Mashaw,Creating Administrative Constitution:The Lost One Hundred Years of American Administrative Law,Yale University Press,2012,p.36.

 

　　 (43)這種稅被稱為“威士忌稅”，是美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品征收的首類稅種，其意圖在于增加稅收，來減少國(guó)家債務(wù)。盡管這種稅適用于所有蒸餾烈酒，但在18世紀(jì)威士忌是最為風(fēng)靡美國(guó)的烈酒，故稱之為“威士忌稅”。此法案則被收于Ch.5，1 Stat.29(1789)。

 

　　 (44)參見[美]布魯斯·阿克曼：《美利堅(jiān)共和國(guó)的衰落》，田雷譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2013年版，第144、145頁；Susan Low Bloch,“The Early Role of the Attorney General in Our Constitutional Scheme:In the Beginning There was Pragmatism”,Duke L.J.561(1989)。

 

　　 (45)Jed Handelsman Shugerman,“The Creation of the Department of Justice:Professionalization Without Civil Rights or Civil Service”,64Stan.L.Rev.131(2014).

 

　　 (46)See“Letter from President Thomas Jefferson to Governor Charles Pinckney”(July 18,1808),in 12 Writings of Thomas Jefferson 102～04(Andrew A.Lipscom & Albert Elliot Bergh eds.,1905)，電子文本見,accessed Mar.15,2015.

 

　　 (47)參見李洪雷：《其他承擔(dān)行政任務(wù)的主體》，載應(yīng)松年：《當(dāng)代中國(guó)行政法》，中國(guó)方正出版社2005年版，第376頁。

 

　　 (48)See Jerry L.Mashaw,Creating Administrative Constitution:The Lost One Hundred Years of American Administrative Law,Yale University Press,2012,p.55.

 

　　 (49)See Chapter VII,An Act to Establish the Post-Office and Post Roads within the United States,§ 3,1 Stat.234(1792).文本網(wǎng)址見,accessed Mar.15,2015。

 

　　 (50)See Jerry L.Mashaw,Creating Administrative Constitution:The Lost One Hundred Years of American Administrative Law,Yale University Press,2012,p.58.

 

　　 (51)Murray N.Rothbard,“Bureaucracy and the Civil Service in the United States”,11 Journal of Libertarian Studies,24～26(1995).

 

　　 (52)An Act to establish the Treasury Department,第8條,1789年9月8 日。電子文本見～ffcp/mep/displaydoc.cfm?docid=fc061975d1,accessed Mar.15,2015。

 

　　 (53)See Jerry L.Mashaw,Creating Administrative Constitution:The Lost One Hundred Years of American Administrative Law,Yale University Press,2012,p.60.

 

　　 (54)Nicholas Parrillo,Against the Profit Motive:The Salary Revolution in American Government,1780～1940,Yale University Press,2013,p.90.

 

　　 (55)Nicholas Parrillo,Against the Profit Motive:The Salary Revolution in American Government,1780～1940,Yale University Press,2013,p.14.

 

　　 (56)Jerry L.Mashaw,“Recovering American Administrative Law:Federalist Foundations,1787～1801”,115 Yale L.J.1316～1317(2006).

 

　　 (57)An Act to Regulate the Collection of the Duties Imposed by Law on the Tonnage of Ships or Vessels,and on Goods,Wares and Merchandises Imported into the United States,ch.5,§ 35(1789).電子文本見,accessed Mar.15,2015.

 

　　 (58)See Frederic P.Lee,“The Origins of Judicial Control of Federal Executive Action”,36 Geo.L.J.287,291(1948).

 

　　 (59)例可參見Sands v.Knox,7 U.S.(3 Cranch)499(1806)。

 

　　 (60)See Ann Woolhandler,“Judicial Deference to Administrative Action—A Revisionist History”,43 Admin.L.Rev.207～208(1991).

 

　　 (61)參見王希：《原則與妥協(xié)：美國(guó)憲法的精神與實(shí)踐》(增訂版)，北京大學(xué)出版社2014年版，第144頁。

 

　　 (62)See Joseph Ellis,American Sphinx:The Character of Thomas Jefferson,Vintage Books,1996,pp.169～228.

 

　　 (63)See Charlotte Crane,Pennington v.Coxe:A Glimpse of the Federal Government at the End of the Federalist Era,23 Va.Tax.Rev.417,419～22(2003).

 

　　 (64)Jerry L.Mashaw,“Reluctant Nationalists:Federal Administration and Administration Law in the Republican Era,1801～1829”,116 YaleL.J.1636(2007).

 

　　 (65)See Leonard D.White,“The Jeffersonians:A Story in Administrative History,1801～1829”,426(1951)；王希：《原則與妥協(xié)：美國(guó)憲法的精神與實(shí)踐》(增訂版)，北京大學(xué)出版社2014年版，第144頁。

 

　　 (66)See Jerry L.Mashaw,Creating Administrative Constitution:The Lost One Hundred Years of American Administrative Law,Yale University Press,2012,p.97.

 

　　 (67)United States v.The William,28 Fed.Cas.614,no.16,700 D.Mass.1808.電子文本見,accessed Mar.15,2015。

 

　　 (68)See Leonard D.White,The Jeffersonians:A Story in Administrative History,1801～1829,The Macmillan Company,1951,p.433.

 

　　 (69)See Jerry L.Mashaw,Creating Administrative Constitution:The Lost One Hundred Years of American Administrative Law,Yale University Press,2012,pp.102～103.

 

　　 (70)See Leonard D.White,The Jeffersonians:A Story in Administrative History,1801～1829,The Macmillan Company,1951,p.156.

 

　　 (71)Jerry L.Mashaw,“Reluctant Nationalists:Federal Administration and Administration Law in the Republican Era”,1801～1829”,116 YaleL.J.1675～1679(2007).

 

　　 (72)參見孔慶山：《美國(guó)早期土地制度研究》，中山大學(xué)出版社2002年版，第21、116、117頁。

 

　　 (73)Jerry L.Mashaw,Creating Administrative Constitution:The Lost One Hundred Years of American Administrative Law,Yale University Press,2012,p.97.

 

　　 (74)南北方向排列的一排村鎮(zhèn)稱為“鎮(zhèn)排”(range)，某一公有土地測(cè)量區(qū)(后來建州后一般以縣為單位)的鎮(zhèn)排按自東向西順序編號(hào)；鎮(zhèn)排內(nèi)的“鎮(zhèn)區(qū)”(township)按自南向北順序編號(hào)，這里的鎮(zhèn)區(qū)更多是一個(gè)土地測(cè)量單位，而非基層政治組織單位。鎮(zhèn)區(qū)的一個(gè)“地塊”(section)為640 英畝。美國(guó)土地測(cè)量中一般不講具體的英畝數(shù)，而習(xí)慣稱一個(gè)地塊(section or lot)的幾分之幾。參見孔慶山：《美國(guó)歷史上的土地測(cè)量制度》，載《安徽史學(xué)》2004年第4期；葛瑩等：《美國(guó)公共土地測(cè)量系統(tǒng)剖析與啟示》，載《地理與地理信息科學(xué)》2013年第1期。

 

　　 (75)Jerry L.Mashaw,Creating Administrative Constitution:The Lost One Hundred Years of American Administrative Law,Yale University Press,2012,p.126.

 

　　 (76)See Malcolm Rohrbough,The Land Office Business:The Settlement and Administration of American Public Lands,1789～1837,Oxford University Press,1968.

 

　　 (77)參見孔慶山：《美國(guó)早期土地制度研究》，中山大學(xué)出版社2002年版，第244～263頁。

 

　　 (78)Jerry L.Mashaw,Creating Administrative Constitution:The Lost One Hundred Years of American Administrative Law,Yale University Press,2012,pp.129～133.

 

　　 (79)參見13 U.S.(9 Cranch)11(1815)，來源：https：//supreme.justia.com/cases/federal/us/13/11/case.html，accessed Mar.15，2015。

 

　　 (80)參見王希：《原則與妥協(xié)：美國(guó)憲法的精神與實(shí)踐》(增訂版)，北京大學(xué)出版社2014年第3 版，第174頁。

 

　　 (81)See Jerry L.Mashaw,“Administration and‘The Democracy’:Administration law from Jackson to Lincoln,1829～1861”,117 Yale L.J.1568,1572～1573(2008).

 

　　 (82)John M.McFaul,The Politics of Jacksonian Finance,Cornell University Press,1972,p.14.

 

　　 (83)參見[美]默里·羅斯巴德：《銀行的秘密：揭開美聯(lián)儲(chǔ)的神秘面紗》，李文浩、鐘帥等譯，清華大學(xué)出版社2011年版，第189～191頁。

 

　　 (84)參見[美]默里·羅斯巴德：《銀行的秘密：揭開美聯(lián)儲(chǔ)的神秘面紗》，李文浩、鐘帥等譯，清華大學(xué)出版社2011年版，第196、197頁。

 

　　 (85)See Jerry L.Mashaw,Creating Administrative Constitution:The Lost One Hundred Years of American Administrative Law,Yale University Press,2012,pp.156～157.

 

　　 (86)Andrew Jackson,First Annual Message(Dec.8,1829),電子文本見?pid=29471,accessed Mar.15,2015。

 

　　 (87)See Jerry L.Mashaw,Creating Administrative Constitution:The Lost One Hundred Years of American Administrative Law,Yale University Press,2012,p.176.

 

　　 (88)See Jerry L.Mashaw,“Administration and‘The Democracy’:Administration law from Jackson to Lincoln,1829～1861”,117 Yale L.J.1619～1624(2008).

 

　　 (89)關(guān)于韋伯的官僚制理論，可參見[日]辻清明：《日本官僚制研究》(新版)，商務(wù)印書館2008年版，第168～169頁。

 

　　 (90)See Jerry L.Mashaw,Creating Administrative Constitution:The Lost One Hundred Years of American Administrative Law,Yale University Press,2012,p.202.

 

　　 (91)參見張樹義：《中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的法學(xué)透視——行政法學(xué)背景分析》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第25頁。

 

　　 (92)近年來，中國(guó)行政法學(xué)界也開始了“行政自制”的研究。參見于立深：《多元行政任務(wù)下的行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制》，載《當(dāng)代法學(xué)》2014年第1期；魯鵬宇：《法治主義與行政自制——以立法、行政、司法的功能分擔(dān)為視角》，載《當(dāng)代法學(xué)》2014年第1期。

 

作者介紹：宋華琳，南開大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

 

一、重新理解美國(guó)行政法隨著19世紀(jì)60、70年代美國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)的勃興，鐵路市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的缺失，引起了總統(tǒng)、國(guó)會(huì)、鐵路業(yè)界及學(xué)界的高度關(guān)注。①克里夫蘭(Cleveland)總統(tǒng)于1887年2月4日簽署了《州際貿(mào)易法》，根據(jù)該法設(shè)立了聯(lián)邦州際貿(mào)易委員會(huì)。②美…

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