本文關(guān)鍵詞：現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)——論行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的權(quán)利義務(wù)平衡，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)——論行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的權(quán)利義務(wù)平衡 　　本文認(rèn)為：行政法的全部發(fā)展過(guò)程就是行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的權(quán)利義務(wù)從不平衡到平衡的過(guò)程。現(xiàn)代行政法不應(yīng)是管理法、控權(quán)法，而應(yīng)是“平衡法”，其存在的理論基礎(chǔ)則應(yīng)當(dāng)是“平衡論”：即在行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，權(quán)利與義務(wù)在總體上應(yīng)當(dāng)平衡。它既表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的權(quán)利和義務(wù)分別平衡，也表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方各自權(quán)利義務(wù)的自我平衡。“平衡論”是以各種現(xiàn)實(shí)的法律手段作為存在基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)保障的。建立“平衡論”的理論范疇，對(duì)于推動(dòng)行政法制建設(shè)沿著正確軌道發(fā)展，促進(jìn)對(duì)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的形成，對(duì)于實(shí)現(xiàn)民主與效率的有機(jī)統(tǒng)一，對(duì)于建立具有中國(guó)特色的現(xiàn)代行政法學(xué)體系，都有著十分重要的意義。

　　行政法作為一種法律規(guī)范，已經(jīng)存在了數(shù)千年；行政法作為一個(gè)獨(dú)立的法律部門，也已經(jīng)存在了二三百年。作為一種古老而又年輕的法律，行政法賴以存在和發(fā)展的理論基礎(chǔ)究竟是什么，的確是行政法學(xué)研究所面臨的首要問(wèn)題。近代、特別是現(xiàn)代以來(lái)，在英國(guó)形成了行政法上的“越權(quán)無(wú)效”理論，在法國(guó)形成了“公務(wù)”和“權(quán)力”理論，在美國(guó)形成了“正當(dāng)程序”理論，在日本則形成了“行政公益性”理論，它們都反映了特定歷史條件下本國(guó)行政法存在和發(fā)展的重心，對(duì)豐富和發(fā)展行政法學(xué)理論具有十分重要的意義。但是，它們基本上都沒(méi)有在“管理論”和“控權(quán)論”的基礎(chǔ)上前進(jìn)一步，解決現(xiàn)代行政法存在和發(fā)展的理論基礎(chǔ)到底是什么的問(wèn)題，從而導(dǎo)致行政法制建設(shè)和行政法學(xué)研究或者仍擺脫不了“控權(quán)論”的束縛，或者仍深受“管理論”的影響，陷入左右搖擺、方向不明、徘徊不前的境地。因此，如何從行政法學(xué)的基本原理出發(fā)，在立足于中國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確地把握國(guó)內(nèi)外行政法的發(fā)展趨勢(shì)，正確揭示出現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)，已是擺在我國(guó)行政法學(xué)者面前的一個(gè)重要而又緊迫的任務(wù)。

　　一、行政法的發(fā)展過(guò)程就是行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的權(quán)利義務(wù)從不平衡到平衡的過(guò)程

　　行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，構(gòu)成了最基本的行政法關(guān)系。二者之間從對(duì)立到統(tǒng)一、從不平衡到平衡的矛盾運(yùn)動(dòng)過(guò)程，構(gòu)成了行政法發(fā)展的歷史。

　�。ㄒ唬┕糯姓ū举|(zhì)上是“管理法”

　　關(guān)于古代有無(wú)行政法的爭(zhēng)論，焦點(diǎn)集中于對(duì)行政法如何界定。如果將公民行政法主體地位的崛起和確立作為界定標(biāo)準(zhǔn)，則行政法無(wú)疑產(chǎn)生于近代；但如果以行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方之間的管理與被管理的關(guān)系作為界定標(biāo)準(zhǔn)，則行政法似應(yīng)萌芽于古代。

　　在奴隸制和封建制社會(huì)，由于經(jīng)濟(jì)上的人身占有關(guān)系和政治上的專制獨(dú)裁統(tǒng)治，決定了奴隸和農(nóng)民不具有獨(dú)立的法律主體資格，他們只能作為行政機(jī)關(guān)的管理對(duì)象，而不能成為其平等的行政法主體；因此，這就直接導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)與奴隸、農(nóng)民在權(quán)利義務(wù)分配上的嚴(yán)重不平衡。它一方面表現(xiàn)為多規(guī)定行政機(jī)關(guān)的權(quán)利，少規(guī)定、甚至在很多方面不規(guī)定其義務(wù)；另一方面則表現(xiàn)為多規(guī)定奴隸和農(nóng)民的義務(wù)，少規(guī)定、甚至在很多方面不規(guī)定其權(quán)利。

　　古代行政機(jī)關(guān)與其相對(duì)一方在法律地位和權(quán)利義務(wù)上的這種嚴(yán)重不平等，決定了古代行政法本質(zhì)上只能是一種“管理法”：在內(nèi)容上它以規(guī)定行政機(jī)關(guān)的權(quán)利和相對(duì)一方的義務(wù)為重心，以維護(hù)專制統(tǒng)治為目的，而不可能平衡地規(guī)定行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的權(quán)利和義務(wù)；在形式上它以行政組織法和行政行為法為中心，缺乏行政程序法和行政監(jiān)督法，更不存在行政訴訟法和行政賠償法，因而不可能成為完整統(tǒng)一的獨(dú)立的法律部門。

　　與古代行政法本質(zhì)上是“管理法”相適應(yīng)，古代行政法存在的理論基礎(chǔ)是“管理論”：即將行政機(jī)關(guān)作為不受任何制約的管理主體，將奴隸和農(nóng)民作為純粹的管理客體，將維護(hù)奴隸社會(huì)和封建社會(huì)的長(zhǎng)治久安作為唯一的根本的管理目的。

　　（二）近代行政法總體上是“控權(quán)法”

　　資本主義制度的建立，標(biāo)志著公民在形式上成為具有獨(dú)立人格的法律主體，成為與行政機(jī)關(guān)具有平等法律地位的相對(duì)一方。鑒于數(shù)千年專制統(tǒng)治的慘痛教訓(xùn)，新興的資產(chǎn)階級(jí)政治家、思想家和法學(xué)家對(duì)行政機(jī)關(guān)有著強(qiáng)烈的戒備和防范心理，于是在政治上建立了“三權(quán)分立”的政治體制，在思想上塑造了“人民主權(quán)”的民主精神，在法制上確立了“依法行政”的法治原則。與這一特定的歷史背景相呼應(yīng)，這一時(shí)期的行政法從古代主要規(guī)定行政機(jī)關(guān)的權(quán)利，轉(zhuǎn)向同時(shí)也規(guī)定行政機(jī)關(guān)的義務(wù)，從主要規(guī)定公民的義務(wù)，轉(zhuǎn)向重點(diǎn)規(guī)定公民的權(quán)利。與古代行政法相比，近代行政法可謂發(fā)生了脫胎換骨的質(zhì)的變化：在內(nèi)容上它以保護(hù)公民權(quán)利為重心，以防止行政專橫為目的；在形式上它日臻嚴(yán)密，漸趨完善。正是從這個(gè)意義上我們說(shuō)，近代行政法的出現(xiàn)才標(biāo)志著行政法開(kāi)始成為一個(gè)獨(dú)立的法律部門。

　　盡管英美行政法與大陸行政法由于國(guó)情和歷史傳統(tǒng)的不同而有所差異，各國(guó)在不同時(shí)期其行政法強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)也有所變化，但近代行政法總體上是“控權(quán)法”卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。與其相適應(yīng)，近代行政法存在的理論基礎(chǔ)是“控權(quán)論”：即將行政機(jī)關(guān)置于立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的嚴(yán)密控制之下，以監(jiān)督其依法行政�？貦�(quán)論的提出在特定的歷史時(shí)期有其重要意義，但它遠(yuǎn)非盡善盡美。隨著資本主義社會(huì)的迅速發(fā)展，一方面社會(huì)現(xiàn)實(shí)要求適當(dāng)擴(kuò)大和強(qiáng)化行政權(quán)，另一方面控權(quán)理論又極端恐懼和忌憚行政權(quán)，強(qiáng)調(diào)控制和抑制行政權(quán)，突出公民權(quán)；從而造成行政權(quán)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展與理論觀點(diǎn)之間存在著矛盾與背離的現(xiàn)象，同時(shí)也使個(gè)人權(quán)利的保障流于形式。因此，控權(quán)論并未全面反映資本主義社會(huì)的現(xiàn)實(shí)，更談不上運(yùn)用該理論來(lái)指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)。此外，在處理民主與效率的關(guān)系上，控權(quán)論也顯得極其蒼白無(wú)力。控權(quán)的結(jié)果是雖然維護(hù)了民主，但卻在一定程序上犧牲了效率；雖然有效地防止了行政專橫，但卻越來(lái)越不利于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的飛躍發(fā)展。

　�。ㄈ┈F(xiàn)代行政法實(shí)質(zhì)是“平衡法”

　　本世紀(jì)以來(lái)，特別是第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)生了巨大變化。民主、法治、人權(quán)等觀念廣泛深入人心；同時(shí)，行政權(quán)的作用更加突出，行政機(jī)關(guān)急劇擴(kuò)大行政權(quán)力、加強(qiáng)行政干預(yù)、提高行政效率，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)更快發(fā)展。以控權(quán)為宗旨的近代行政法顯然已不能適應(yīng)這一新形勢(shì)的需要。長(zhǎng)期停滯不前的行政法學(xué)此時(shí)得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，顯然已不能適應(yīng)這一新形勢(shì)的需要。長(zhǎng)期停滯不前的行政法學(xué)此時(shí)得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，顯示了前所未有的開(kāi)放性、綜合性和多元性。不僅傳統(tǒng)的“管理論”已不合時(shí)宜，而且“控權(quán)論”也受到了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。許多學(xué)者在構(gòu)建新的行政法學(xué)體系和探索新的行政法理論基礎(chǔ)。

　　根據(jù)各國(guó)行政法制發(fā)展的狀況，特別是我國(guó)行政法制建設(shè)的實(shí)踐，我們認(rèn)為，行政權(quán)既要受到控制，又要受到保障；公民權(quán)既要受到保護(hù)，又要受到約束；行政權(quán)與公民權(quán)之間也應(yīng)既相互制約，又相互平衡。權(quán)力（權(quán)利）是由法律設(shè)定的，權(quán)力（權(quán)利）的行使同樣既要受到法律的制約，又要受到法律的保護(hù)。不受法律制約和保護(hù)的權(quán)力（權(quán)利）是人治和無(wú)政府主義的表現(xiàn)。現(xiàn)代社會(huì)是法治社會(huì)，任何國(guó)家機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人在法律面前一律平等，無(wú)論哪一方的行為都應(yīng)受到法律制約，法治原則對(duì)行政機(jī)關(guān)和相對(duì)一方均適用。正是基于上述認(rèn)識(shí)，我們提出：現(xiàn)代行政法既不是管理法，也不是控權(quán)法，而是保證行政權(quán)與公民權(quán)處于平衡狀態(tài)的平衡法。

　　與現(xiàn)代行政法實(shí)質(zhì)上是“平衡法”相適應(yīng)，現(xiàn)代行政法存在的理論基礎(chǔ)應(yīng)是“平衡論”。它的基本含義是：在行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方權(quán)利義務(wù)的關(guān)系中，權(quán)利義務(wù)在總體上應(yīng)當(dāng)是平衡的。它既表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方權(quán)利的平衡，也表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方義務(wù)的平衡；既表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)自身權(quán)利義務(wù)的平衡，也表現(xiàn)為相對(duì)一方自身權(quán)利義務(wù)的平衡。平衡論也可稱之為“兼顧論”，即兼顧國(guó)家利益、公共利益與個(gè)人利益的一致。不論哪一方侵犯了另一方的合法權(quán)益，都應(yīng)予以糾正。在我國(guó)，國(guó)家利益、公共利益與個(gè)人利益在根本上和總體上是一致的、統(tǒng)一的。這正是平衡論存在的客觀基礎(chǔ)。

　　對(duì)現(xiàn)代行政法的平衡作用，西方法學(xué)家已多少有所意識(shí)。如英國(guó)著名行政法學(xué)H.韋德曾明確指出：“行政法對(duì)于決定國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的平衡作出很多貢獻(xiàn)。”①但是，西方法學(xué)家還沒(méi)有清楚地認(rèn)識(shí)到現(xiàn)代行政法實(shí)質(zhì)上是“平衡法”，更沒(méi)有系統(tǒng)地揭示出它存在的基礎(chǔ)是“平衡論”。

　　必須指出，“平衡論”既不是“折衷論”，也不是“調(diào)和論”。由于行政機(jī)關(guān)以國(guó)家強(qiáng)制力和強(qiáng)大的人力、物力為后盾，總是居于“強(qiáng)者”地位，而相對(duì)一方無(wú)論是個(gè)人還是組織均居于“弱者”地位；因此，正是考慮到這種“力量對(duì)比”，“平衡論”總是將監(jiān)督行政權(quán)、保障公民權(quán)、以及為相對(duì)一方設(shè)置更多的權(quán)利補(bǔ)救措施放在更為突出的地位。同時(shí)，“平衡論”在強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方權(quán)利義務(wù)總體平衡的前提下，并不否認(rèn)在特定的行政法律關(guān)系中存在著權(quán)利義務(wù)的不平衡。講平衡，正是由于存在不平衡；存在不平衡，便要實(shí)現(xiàn)平衡。否則，便是無(wú)的放矢，毫無(wú)意義。例如，在行政實(shí)體法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的權(quán)利義務(wù)是不對(duì)等和不平衡的，行政機(jī)關(guān)總是居于主導(dǎo)地位，可以單方面決定相對(duì)一方的權(quán)利和義務(wù)，后者只能服從；但在行政訴訟法律關(guān)系中，則相對(duì)一方居于優(yōu)越地位，可以作為原告要求法院對(duì)行政行為進(jìn)行審查，而行政機(jī)關(guān)則應(yīng)對(duì)其行為負(fù)舉證責(zé)任。行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的權(quán)利義務(wù)在不同的行政法律關(guān)系中存在著不平衡，恰恰是為了實(shí)現(xiàn)二者在整個(gè)行政法律關(guān)系中的平衡。

　　二、實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方權(quán)利義務(wù)平衡的法律手段

　　行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方權(quán)利義務(wù)平衡的實(shí)現(xiàn)，既不是一種主觀想象，也不僅限于理論構(gòu)想，而是以各種現(xiàn)實(shí)的法律手段作為存在基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)保障的。雖然到目前為止，這種平衡的實(shí)現(xiàn)還缺乏明確而系統(tǒng)的理論指導(dǎo)，并因此顯示出一種曲折和不規(guī)則的發(fā)展軌跡，但實(shí)踐的需要作為最強(qiáng)大的動(dòng)力，始終推動(dòng)著這一平衡過(guò)程。透過(guò)現(xiàn)代行政法制的背后，若隱若現(xiàn)地存在著平衡論的印記，而尤以在下述幾個(gè)方面表現(xiàn)得最為明顯：

　�。ㄒ唬┝⒎▋�(nèi)容的更新：公平分配行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的權(quán)利義務(wù)

　　作為現(xiàn)代法制的三個(gè)環(huán)節(jié)之一，立法既是其起點(diǎn)，也是其基礎(chǔ)。沒(méi)有立法上的平衡，就談不上執(zhí)法和司法上的平衡。因此，平衡過(guò)程在理論上和實(shí)踐上都是從立法環(huán)節(jié)開(kāi)始的。

　　20世紀(jì)以來(lái)，立法內(nèi)容發(fā)生了很大變化。許多國(guó)家的立法機(jī)關(guān)在總結(jié)古代和近代立法的成敗得失的基礎(chǔ)上，開(kāi)始注重在法律中平衡地分配行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的權(quán)利義務(wù)。一方面，法律授予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力逐步增大，公民的義務(wù)逐步增多；另一方面，法律為行政機(jī)關(guān)設(shè)定的義務(wù)也相應(yīng)增加，且更為細(xì)密，公民的權(quán)利則進(jìn)一步擴(kuò)大，且有嚴(yán)格的保障措施。這種立法內(nèi)容的變化既體現(xiàn)在一個(gè)個(gè)單行法律中，如《奧地利行政處罰法》即注意保持行政處罰權(quán)與公民救濟(jì)權(quán)的平衡；也體現(xiàn)在若干個(gè)相互配套的法律中，如《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》等法律明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)享有行政處罰權(quán)，而《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》則規(guī)定了實(shí)施行政處罰應(yīng)承擔(dān)的法定義務(wù)和相對(duì)一方享有的提起訴訟和獲得賠償?shù)臋?quán)利。

　　行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方權(quán)利義務(wù)的平衡在發(fā)展過(guò)程中，曾遇到行政立法權(quán)急劇擴(kuò)張的威脅。由于客觀形勢(shì)的需要，30年代以后行政機(jī)關(guān)開(kāi)始擁有越來(lái)越大的制定法規(guī)和規(guī)章權(quán)。如何既承認(rèn)這種行政立法權(quán)存在的必要與合理，又對(duì)其加以限制和控制，以在新的條件下保持行政權(quán)與公民權(quán)平衡，就成了一個(gè)十分重要的立法課題。許多國(guó)家的普遍做法是：（1）行政立法必須有憲法或法律依據(jù)，并不得與憲法和法律抵觸；（2）涉及公民基本權(quán)利和義務(wù)的事項(xiàng)不得由行政立法規(guī)定；（3）屬于社會(huì)立法范圍的事項(xiàng)需由行政立法作出規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)議會(huì)專門委托或特別授權(quán)，并在委托或授權(quán)中規(guī)定立法目的、立法原則或立法精神等內(nèi)容；（4）議會(huì)有權(quán)審查和撤銷與憲法和法律相抵觸的行政立法文件，法院也有權(quán)通過(guò)審理具體案件對(duì)行政立法文件進(jìn)行直接或間接審查，并可以作出不適用該文件的決定。

　　由于采取了上述制約措施，行政立法的積極作用得到了最大限度的發(fā)揮，消極作用受到了應(yīng)有的限制，行政立法被認(rèn)為具有既擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)權(quán)力，又加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)自律的雙重功能。正如威廉亞姆所說(shuō)：行政立法只有既被理解為行使行政自由裁量權(quán)的手段，又被理解為限制自由裁量權(quán)的手段，才能恰當(dāng)?shù)乩斫馑淖饔�。②�?dāng)然，行政立法權(quán)的擴(kuò)張也的確可能導(dǎo)致少數(shù)法規(guī)或規(guī)章分配行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方權(quán)利義務(wù)不平衡的問(wèn)題，但它畢竟沒(méi)有也不可能從整體上和根本上打破行政權(quán)與公民權(quán)在立法中的平衡。

　�。ǘ﹫�(zhí)法程序的加強(qiáng)：在行政執(zhí)法過(guò)程中摻入民主和公正因素

　　行政執(zhí)法是行政法制的第二個(gè)環(huán)節(jié)，也是中心環(huán)節(jié)。沒(méi)有堅(jiān)決和有力的執(zhí)行，再好的立法也只能束之高閣，形同空文。同時(shí)，行政執(zhí)當(dāng)又最容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)專橫武斷，侵犯相對(duì)一方的合法權(quán)益。行政執(zhí)法階段突出表現(xiàn)出行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方法律地位不對(duì)等的特征。因此，為了平衡行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方在執(zhí)法階段的權(quán)利義務(wù)，許多國(guó)家在第一次世界大戰(zhàn)、特別是第二次世界大戰(zhàn)以后，普遍重視行政程序規(guī)范行政行為、擴(kuò)大參與機(jī)制、保護(hù)公民權(quán)益的重要作用。

　　現(xiàn)代行政程序以民主和公正為宗旨，同時(shí)兼顧效率。了解程序、公開(kāi)程序、取證程序、回避程序、聽(tīng)證程序、處理程序，告知程序等是其主要內(nèi)容。行政程序的設(shè)立賦予了相對(duì)一方以了解權(quán)、要求回避權(quán)、辨論權(quán)，申請(qǐng)補(bǔ)救權(quán)等一系列重要的程序性權(quán)利。公民正是以這些程序上的權(quán)利，抗衡行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力，調(diào)和其與行政機(jī)關(guān)法律地位不對(duì)等造成的巨大反差，參與行政權(quán)的行使過(guò)程，從而使自己從單純的行政行為的對(duì)象變成了可以通過(guò)行政程序制約行政行為的主體，從純粹的被動(dòng)者變成了一定條件下的主動(dòng)者。

　　行政程序的平衡作用還在于它既在行政執(zhí)法中摻入了民主和公正因素，又在一定程序上提高了行政執(zhí)法的效率�！皩�(duì)行政機(jī)關(guān)而言，遵守程序會(huì)耗費(fèi)一定的時(shí)間和金錢，但如果這能減少行政機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)中的磨擦也是值得的。因?yàn)槌绦虼龠M(jìn)了公正，減少了公眾怨苦，其作用是促進(jìn)而非阻礙了效率。”③正是由于行政程序具有保障民主和提高效率的雙重功能，因此它的完備與否被認(rèn)為是衡量現(xiàn)代行政法是否完善的一個(gè)重要標(biāo)志。

　�。ㄈ�(quán)力手段的淡化：行政合同和行政指導(dǎo)的興起

　　傳統(tǒng)的行政執(zhí)法模式是“命令-服從”模式，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的關(guān)系因此成了“命令-服從”關(guān)系。但是，現(xiàn)代行政法的發(fā)展證明，行政權(quán)的強(qiáng)制作用并不總是萬(wàn)能的，它會(huì)由于相對(duì)一方有形或無(wú)形的抵制而大大降低其功效；行政機(jī)關(guān)也并不總是需要運(yùn)用行政權(quán)來(lái)強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)行政目的，它還可以運(yùn)用一些權(quán)力色彩較弱的行政手段來(lái)使相對(duì)一方主動(dòng)參與實(shí)現(xiàn)行政目的，或自覺(jué)服從行政機(jī)關(guān)的意志。行政合同和行政指導(dǎo)便是其中最重要的兩種手段。

　　行政合同的產(chǎn)生大大改善了行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的關(guān)系，將二者由不對(duì)等的地位變?yōu)榻鯇?duì)等和相互合作的地位。行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政合同來(lái)體現(xiàn)行政意志，實(shí)現(xiàn)公共目的；相對(duì)一方則通過(guò)履行行政合同來(lái)獲取一定的利益，并在一定程度上實(shí)現(xiàn)自己的社會(huì)價(jià)值。誠(chéng)然，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)需要隨時(shí)單方面解除行政合同，相對(duì)一方既沒(méi)有這種特權(quán)，也不能對(duì)之提出異議；但是，后者卻可以要求前者對(duì)因解除合同造成的損失給予賠償或補(bǔ)償，前者不得拒絕。法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，行政合同既適應(yīng)了行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)各種公共利益的需要，又給予了相對(duì)一方在民事合同中所無(wú)法獲得的一些權(quán)利�！霸谝恍┓矫�，行政合同中私方當(dāng)事人的地位要比私法合同中當(dāng)事人的地位更為優(yōu)越。”④由此可見(jiàn)行政合同的平衡作用之一斑。

　　行政指導(dǎo)是一種非以行政強(qiáng)制為特征的行政行為，目的在于希望相對(duì)一方自覺(jué)服從行政意志。有一些行政指導(dǎo)不具有任何法律效力，不論相對(duì)一方遵守與否，均不能以任何手段或借口強(qiáng)迫其執(zhí)行；另一些行政指導(dǎo)雖然也沒(méi)有法律效力，但卻是行政機(jī)關(guān)有權(quán)作出某種法律行為的先行步驟，以告誡、希望、建議等形式出現(xiàn)，一旦行政指導(dǎo)未被遵守，行政機(jī)關(guān)即可以作出具有相同目的的法律行為，強(qiáng)制相對(duì)一方執(zhí)行。行政指導(dǎo)在日本得到了較為廣泛的運(yùn)用，并對(duì)改善政府形象、保護(hù)公民權(quán)益起到了重要作用。

　　權(quán)力色彩較弱的行政手段的采用，既對(duì)傳統(tǒng)的行政法理論提出了挑戰(zhàn)，也為新的行政法理論的創(chuàng)立提供了例證。它表明，平衡論不僅適合于行政法制的不同環(huán)節(jié)之間，而且適合于行政執(zhí)法這一特定環(huán)節(jié)內(nèi)部。只有理順行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方之間的關(guān)系，平衡二者之間的權(quán)利義務(wù)，并盡可能將雙方置于對(duì)等的地位，努力拓展行政合同和行政指導(dǎo)等手段使用的范圍，才能更好地提高廣大公民參與實(shí)現(xiàn)行政目的或自覺(jué)服從行政意志的意識(shí)，調(diào)動(dòng)他們遵守法律的積極性和主動(dòng)性。

　�。ㄋ模┬姓V訟的確立：既保障公民權(quán)，又監(jiān)督和維護(hù)行政權(quán)

　　行政訴訟是行政法制的第三個(gè)環(huán)節(jié)，也是現(xiàn)代行政法的重心所在。立法雖然力圖公平配行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的權(quán)利和義務(wù)，但卻不能保證行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)完全符合法律。因此，為了糾正行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法階段的違法行為，平衡執(zhí)法階段行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方因明顯不對(duì)等的法律地位造成的巨大反差，保護(hù)相對(duì)一方的合法權(quán)益，行政訴訟制度遂為世界各國(guó)所普遍采用。

　　對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，行政訴訟的實(shí)質(zhì)在于行政行為須受到法院的合法性審查，其中違法的行政行為將被依法予以撤銷。對(duì)公民而言，行政訴訟的實(shí)質(zhì)在于為公民提供了獲取補(bǔ)救的權(quán)利，既包括訴權(quán)也包括獲得賠償權(quán)�，F(xiàn)代法學(xué)的一個(gè)重要原則是：如果公民的權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)的非法侵犯而又沒(méi)有獲得補(bǔ)救的途徑，沒(méi)有要求獨(dú)立而公正的司法機(jī)關(guān)予以裁斷的權(quán)利；那么，“弱小”的公民權(quán)便無(wú)法與“強(qiáng)大”的行政權(quán)相匹敵。由此可見(jiàn)，權(quán)利的補(bǔ)救重于權(quán)利的宣告，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)重于權(quán)利的設(shè)定。

　　在行政訴訟階段，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方原先不對(duì)等的法律地位已相互易位：行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法階段的優(yōu)益地位完全消失，由一個(gè)單方?jīng)Q定者變?yōu)楹愣ǖ谋桓妫翼殞?duì)原告的起訴負(fù)舉證責(zé)任；公民、法人和其他組織則變?yōu)橄鄬?duì)優(yōu)越的一方，可以主動(dòng)提起訴訟申請(qǐng)糾正行政違法行為，并要求行政機(jī)關(guān)賠償損失。行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方在行政訴訟階段法律地位的變化，，反映了行政訴訟法保障重心的改變：控制行政權(quán)，保障公民權(quán)。

　　但是，這只是問(wèn)題的一個(gè)方面，是就實(shí)現(xiàn)行政訴訟階段與行政執(zhí)法階段行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的平衡關(guān)系而言的；問(wèn)題的另一方面是，就行政訴訟制度內(nèi)部的平衡關(guān)系來(lái)說(shuō)，它還有保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)和防止相對(duì)一方濫訴的功能。行政訴訟通過(guò)維護(hù)合法的行政行為和要求相對(duì)一方執(zhí)行合法的行政決定等措施來(lái)保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)；通過(guò)嚴(yán)格規(guī)定相對(duì)一方的起訴條件和法院駁回起訴等具體措施來(lái)防止相對(duì)一方因?yàn)E訴而干擾行政機(jī)關(guān)。國(guó)外行政法學(xué)家高度贊揚(yáng)中國(guó)的行政訴訟法是世界上最好的行政訴訟法，其理由之一就是它在第一條立法宗旨中明確規(guī)定了行政訴訟法既有監(jiān)督又有維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的雙重功能，并將該宗旨貫穿于行政訴訟法始終。由此可見(jiàn)，重視行政訴訟制度既控制行政權(quán)、又保障行政權(quán)，既保護(hù)訴權(quán)、又防止濫訴的平衡作用，是我國(guó)行政法的一大特點(diǎn)，也是當(dāng)代各國(guó)行政法發(fā)展的趨勢(shì)。

　　三、建立“平衡論”理論范疇的重要意義

　　任何一種科學(xué)理論的建立，都是對(duì)某一方面客觀規(guī)律的正確總結(jié)，同時(shí)再反過(guò)來(lái)推動(dòng)理論和實(shí)踐的迅速發(fā)展。“平衡論”作為現(xiàn)代行政法存在的理論基礎(chǔ)，也應(yīng)該是對(duì)現(xiàn)代行政法發(fā)展規(guī)律的客觀總結(jié)，并對(duì)現(xiàn)代行政法理論和實(shí)踐的健康發(fā)展具有推動(dòng)作用。

　　（一）“平衡論”應(yīng)是指導(dǎo)行政法制建設(shè)沿著正確軌道發(fā)展的基本理論

　　行政法制主要由立法、執(zhí)法和訴訟三個(gè)環(huán)節(jié)有機(jī)組成。立法是平衡設(shè)定行政權(quán)和公民權(quán)的過(guò)程，行政機(jī)關(guān)與公民居于平等地位；執(zhí)法是依法行使行政權(quán)，同時(shí)尊重公民權(quán)的過(guò)程，行政機(jī)關(guān)居于主導(dǎo)地位；訴訟是依法保障公民權(quán)，監(jiān)督同時(shí)也維護(hù)行政權(quán)的過(guò)程，公民居于主動(dòng)地位。只有根據(jù)平衡論的基本原理，既準(zhǔn)確把握每個(gè)法制環(huán)節(jié)的重心和平衡，也準(zhǔn)確把握各個(gè)法制環(huán)節(jié)之間的制約和平衡，才能從整體上實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方權(quán)利義務(wù)的平衡，從而保證行政法制的健康和協(xié)調(diào)發(fā)展。如果不以平衡理論為指導(dǎo)，則或者可能導(dǎo)致行政權(quán)過(guò)于膨脹，或者可能導(dǎo)致公民以不受約束，甚至可能導(dǎo)致行政法盲目發(fā)展、頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，最后陷入進(jìn)退兩難、左右維谷的困境。

　�。ǘ捌胶庹摗笔峭苿�(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立的正確理論

　　建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本要求之一，就是要從根本上理順行政機(jī)關(guān)與企業(yè)之間的關(guān)系，使行政機(jī)關(guān)真正成為宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者、監(jiān)督者以及企業(yè)的服務(wù)者，而一般不再直接經(jīng)營(yíng)企業(yè)；使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、充滿生機(jī)和活力的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者，而不再是行政機(jī)關(guān)的附屬物。而要實(shí)現(xiàn)上述要求，行政機(jī)關(guān)是矛盾的主導(dǎo)方面，行政法調(diào)整是解決矛盾的主要手段。但是，根據(jù)“管理論”所建立的行政體制和行政法制明顯打上了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的烙印，屬于改革的對(duì)象；根據(jù)“控權(quán)論”來(lái)建立新的行政體制和行政法制則不符合中國(guó)國(guó)情，似應(yīng)予以排斥；惟有根據(jù)“平衡論”將行政機(jī)關(guān)與公民、法人和其他組織置于平等的法律地位，既授于行政機(jī)關(guān)管理宏觀經(jīng)濟(jì)的充分權(quán)力，又賦予公民、法人和其他組織控告行政機(jī)關(guān)侵權(quán)并獲得賠償?shù)难a(bǔ)救權(quán)利，才能真正理順政企關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，逐步推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育和成長(zhǎng)。

　　（三）“平衡論”應(yīng)是實(shí)現(xiàn)民主與效率有機(jī)統(tǒng)一的重要理論

　　“管理論”注重效率而忽視民主，最終也不可能有真正的效率：“控制論”保障民主而忽視效率，最終也難以維護(hù)持久的民主；而“平衡論”則力圖堅(jiān)持民主與效率的有機(jī)統(tǒng)一：它強(qiáng)調(diào)保障公民權(quán)，維護(hù)行政權(quán)，保證個(gè)人利益與公共利益的一致，改善行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的關(guān)系，調(diào)動(dòng)執(zhí)法者和守法者雙方依法辦事的主動(dòng)性與自覺(jué)性，從而既有利于實(shí)現(xiàn)持久的民主，又有利于實(shí)現(xiàn)持久的效率，較好地解決了行政法制模式上這一二律背反的難題。

　�。ㄋ模捌胶庹摗睉�(yīng)是建立現(xiàn)代行政法學(xué)體系的基礎(chǔ)理論

　　一個(gè)國(guó)家的行政法學(xué)體系，應(yīng)當(dāng)以該國(guó)的行政法律體系為基礎(chǔ)；一個(gè)時(shí)代的行政法學(xué)體系，則應(yīng)當(dāng)以該時(shí)代的行政法律體系為基礎(chǔ)。古代行政法由于沒(méi)有形成較為完整的法律體系，因而也就不可能產(chǎn)生古代行政法學(xué)。近代行政法發(fā)展到19世紀(jì)末、20世紀(jì)初，逐步形成了一套以行政訴訟和司法審查為重心，以控制行政權(quán)為目的的行政法律體系，并在此基礎(chǔ)上初步形成了控權(quán)型的行政法學(xué)體系。20世紀(jì)30年代以后，雖然行政法迅速向著平衡行政權(quán)與公民權(quán)的方向發(fā)展，行政法學(xué)也適應(yīng)這一變化加強(qiáng)了對(duì)行政組織法、行政行為法、委任立法、行政程序法、行政責(zé)任法和國(guó)家賠償法等內(nèi)容的研究，并在體系上更為完善和成熟，但西方各國(guó)的行政法學(xué)仍然沒(méi)有從總體上擺脫“控權(quán)論”的影響。而對(duì)一批發(fā)展中國(guó)家和原蘇聯(lián)、東歐國(guó)家而言，則行政法學(xué)體系受“管理論”影響較深，注重研究行政組織法和行政行為法，忽視研究行政程序法和行政訴訟法。我國(guó)的行政法學(xué)體系自1989年行政訴訟法頒布以來(lái)有了很大變化，行政訴訟法正成為行政法學(xué)研究的重心，行政程序法和國(guó)家賠償法也正成為行政法學(xué)研究的對(duì)象。這表明，我國(guó)的行政法學(xué)體系已開(kāi)始掙脫“管理論”的窠臼，正在自覺(jué)或不自覺(jué)地沿著“平衡論”的方向前進(jìn)。值此我國(guó)的行政法律體系漸臻完備、行政法學(xué)體系轉(zhuǎn)軌換型時(shí)期，我們完全可以而且應(yīng)該抓住這一有利時(shí)機(jī)，逐步建立一個(gè)以平衡論為理論基礎(chǔ)的，既重視研究行政組織法、行政立法、行政執(zhí)法、行政司法，又重視研究行政合同、行政指導(dǎo)、行政程序法、行政責(zé)任法、行政訴訟法和國(guó)家賠償法的具有中國(guó)特色的行政法學(xué)體系，以既適應(yīng)中國(guó)行政法正向著平衡法方向發(fā)展的客觀需要，也順應(yīng)世界行政法正向著平衡法

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  本文關(guān)鍵詞：現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)——論行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的權(quán)利義務(wù)平衡，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。