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《周禮》:我國(guó)古代行政法之雛形

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探究我國(guó)古代這種行政法的源頭,我們可以追溯到《周禮》一書——總觀其書,可以讀到其成書體系特別是“建邦之六典”中行政法體系的影子;可以發(fā)現(xiàn)其行文、內(nèi)容均有“規(guī)范與調(diào)整國(guó)家行政事務(wù)”的趨向,且內(nèi)容中充斥著周朝法律文化的凝煉;從其原名亦可看出,它是一部詳盡百官官職的“官冊(cè)”。在此之前,沒(méi)有這樣規(guī)制國(guó)家行政事務(wù)的著作文件,所以本文將《周禮》作為我國(guó)古代行政法之雛形來(lái)分析。
一、行政法體系視角下的《周禮》
《周禮》作為十三經(jīng)之一、三禮之首流傳至今,其最為顯著特色就是其獨(dú)特的成書體系以及這種體系所體現(xiàn)出來(lái)的行政法體系之思想�！吨芏Y》依天官、地官、春官、秋官、冬官六類將全書分為六篇,稱為“建邦之六典”。
首先,其中最能體現(xiàn)當(dāng)時(shí)行政法體系的就要屬“天官篇”了,按照“天官篇”的“敘官”的說(shuō)法,天官的主要內(nèi)容是關(guān)于國(guó)政及國(guó)家主要官員設(shè)計(jì)的。天官的實(shí)際內(nèi)容包括治理國(guó)政的大宰、小宰、宰夫、大府、內(nèi)府、外府、司會(huì)、司書、職內(nèi)、職歲、職幣這十一類官員,還包括掌管飲食、服裝、醫(yī)藥、婦女等各項(xiàng)宮中事宜的大小官員。按照《周禮》的構(gòu)想,大宰(冢宰)的權(quán)職范圍很廣的,它即為天官之長(zhǎng),又為六官之首,掌“建邦之六典”,掌“八法”、“八則”等典章制度,大宰“乃立天官冢宰,使帥其屬,而掌邦治,以佐王均邦國(guó)”,具有國(guó)家行政的權(quán)力,且僅次于一國(guó)之主。從書中可見,大宰作為整個(gè)憲政體系中的重要樞紐,引導(dǎo)著整個(gè)憲政體系的運(yùn)作。而將那十一類“治政”的天官官員整合起來(lái)就可以看見,天官體系涵蓋了包括行政、立法、司法、財(cái)政、文書五大系統(tǒng),構(gòu)成了一個(gè)較完備的行政法的體系,特別一提的是,這在當(dāng)初的環(huán)境下是很難能可貴的,如此一個(gè)行政法體系的構(gòu)想有許多內(nèi)容是沖破當(dāng)時(shí)政治的束縛的,所蘊(yùn)含的先進(jìn)行政思想甚至延續(xù)到現(xiàn)在。
較為遺憾的是,天官系統(tǒng)那些雜項(xiàng)是整個(gè)《周禮》的行政法體系構(gòu)想的一大敗筆,雖然這些也是行政法律的構(gòu)成部分,但按照現(xiàn)代的法律觀點(diǎn)來(lái)看,飲食服裝等內(nèi)容顯然不應(yīng)在行政系統(tǒng)的最高層,但就當(dāng)時(shí)的法律背景來(lái)看,這一系列雜項(xiàng)恰恰是一國(guó)至高無(wú)上(宮內(nèi)事務(wù))事務(wù)的組成部分,經(jīng)過(guò)了久遠(yuǎn)年代的變遷,才逐漸在朝代更迭中成為了現(xiàn)代行政法律中所排斥的瑣碎雜項(xiàng)而已。既然《周禮》作為行政法的雛形,我們也就不必苛求其在萌芽階段就構(gòu)建出十全十美的完備體系,更何況,十全十美的完備體系并不存在于現(xiàn)實(shí)或過(guò)去的社會(huì)中。
光有治“國(guó)政”的天官體系還不足以構(gòu)成行政法體系,《周禮》“建邦之六典”中第二篇“地官篇”同樣具有行政法色彩。按照“地官篇”的“敘官”的描述,地官系統(tǒng)共有七十九個(gè)職司,地官“使屬其帥而掌邦教”,但是我們從“地官篇”正文中可以發(fā)現(xiàn),掌教固然是地官職責(zé)的一部分,但地官似乎更重視土地與人民。地官系統(tǒng)分為掌政教、掌賦稅、掌農(nóng)業(yè)、市政管理、掌教育等幾大類,這一部分可以看做是整個(gè)行政規(guī)制的區(qū)域分類管理部分。同樣是構(gòu)成整個(gè)行政法體系十分重要的內(nèi)容。由此看來(lái),憲政體系的主要部分(主管與區(qū)域管理)已構(gòu)建完畢,是由天官、地官兩大系統(tǒng)共同組成。
因此,《周禮》在當(dāng)時(shí)社會(huì)對(duì)行政毫無(wú)概念的情況下創(chuàng)拓了如此可謂龐大完備的行政法體系的萌芽,算得上是很難能可貴的。
二、《周禮》:權(quán)力分化的行政法
賈公彥在《周禮政序》中寫道,“夫天育蒸民,無(wú)主則亂;立君治亂,事資賢輔,…降自燧皇,方有臣矣�！笨梢�,治理天下,需君臣合力,君儀象征天威,而具體事項(xiàng)的管理則需要落實(shí)到每個(gè)人身上才行,沒(méi)有專斷獨(dú)橫的權(quán)力是《周禮》作為我國(guó)古代行政法雛形獨(dú)有的特色之一�！吨芏Y》的一大特點(diǎn)就是權(quán)力分化,這在現(xiàn)代社會(huì)憲政思想中的根本原則早在《周禮》中就有所體現(xiàn)。
我們知道,大宰作為天官系統(tǒng)乃至整個(gè)六官系統(tǒng)的樞紐,其權(quán)力制約范圍是非常大的,包括掌握管理大權(quán),掌管法律法則,頒布命令等,但并不是說(shuō)他就能夠獨(dú)攬大權(quán),因?yàn)椤吨芏Y》中規(guī)定了“八法治官”這一極具特色的憲政法律管理思想,這一特色思想即使在當(dāng)今社會(huì)中亦有其值得可鑒之處,它通過(guò)大宰這一總樞紐,將各官辦事之道詳盡地作了闡述。
八法治官,其一為“官屬”,建立目的在于一舉邦治,其二為“官職”,以辨邦治。這兩條規(guī)定了官員制度與職能,是最基本闡述治官之道的條文。但在八法治官中,最具特色的,給后世影響至深的是第三條——“用以會(huì)官治的官聯(lián)”。
“官聯(lián)”是指遇有國(guó)家大事,一官不能專擅,需要會(huì)同眾官聯(lián)合處理,互相佐助配合,把事情處理好。如果說(shuō)“官屬”、“官職”表現(xiàn)的官員上下隸屬關(guān)系,“官聯(lián)”則表現(xiàn)了官員互相制約以使用權(quán)力的關(guān)系。十八世紀(jì)法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩認(rèn)為,立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)應(yīng)當(dāng)掌握在不同的人的手中,三權(quán)之間互相制約與平衡、協(xié)調(diào)行動(dòng),任何權(quán)力的合一就意味著自由的失去。而《周禮》的“官聯(lián)”制度就類似于這一“三權(quán)分立”的思想。一方面《周禮》成書于數(shù)千年前,作為一部反映行政法思想之萌芽的書,與18世紀(jì)社會(huì)學(xué)家、法學(xué)家、思想家集一身的孟德斯鳩總結(jié)了前人的說(shuō)法、思想而提出的時(shí)代性的理論自是無(wú)法相比;另一方面《周禮》核心理念仍奉君權(quán)為至上之權(quán),因?yàn)槁?lián)系當(dāng)時(shí)的政治社會(huì)背景,帝王權(quán)力仍是主導(dǎo)整個(gè)社會(huì)的總方針,而18世紀(jì)的法國(guó)則已經(jīng)有民權(quán)的概念理論,人們對(duì)于生來(lái)平等的觀念使得“分權(quán)”的憲政思想得以真正實(shí)現(xiàn)。但《周禮》能夠提出“官聯(lián)”這一理論來(lái),就已經(jīng)是一種大膽而具有開拓意義的開始。遇到有國(guó)家大事,一官不能夠?qū)?quán),需要會(huì)同眾官聯(lián)合處理,互相輔佐配合,把事情辦好,這樣做的好處是避免了職責(zé)明確后各官之間由于分權(quán)而各行其是,彼此暌隔又各攬大權(quán)的弊端。行政法中關(guān)于公正性、平等性、合法性、合理性的原則就可以在“官聯(lián)”制度中得見,因?yàn)闄?quán)力一旦分開,各官員之間行事就沒(méi)有獨(dú)斷的權(quán)力。當(dāng)然,考慮時(shí)政治社會(huì)的背景,皇帝到當(dāng)?shù)臋?quán)力,或者說(shuō)是帝王的權(quán)力是無(wú)可阻擋的,帝王的言語(yǔ)就是法令和判例,因此權(quán)力制約只限于臣民官員之間,并不制約到帝王,這樣,除了帝王之外所有的權(quán)力都是相互牽制而行使的,充分體現(xiàn)了行政法建構(gòu)之萌發(fā)與起始之過(guò)程。
因此,作為構(gòu)成我國(guó)古代行政法雛形的一大特色,“官聯(lián)”展現(xiàn)了一部權(quán)力分化的行政法,體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)人們對(duì)于法律、對(duì)于社會(huì)、對(duì)于行政的智慧與構(gòu)想。
三、《周禮》:“集禮于政”的行政法
禮是由原始社會(huì)的習(xí)慣、祭祀活動(dòng)發(fā)展演變而來(lái)的、在西周的發(fā)展史中,禮逐漸成為一種無(wú)所不包的調(diào)整社會(huì)生活各個(gè)方面的非常龐大的規(guī)范體系,所謂“君令、臣共、父孝、兄愛(ài)、弟敬、夫和、妻柔、姑慈、婦聽,禮也�！倍Y在社會(huì)生活、政治生活中的地位非常之高,不管是“道德仁義”、“教訓(xùn)正俗”等一般社會(huì)生活方面,還是“禱祠祭祀,供給鬼神”等事務(wù)的處理;不論是“班朝治軍”等政治行動(dòng),還是“分爭(zhēng)辯訟”等具有司法特征的政府活動(dòng)(政府社會(huì)活動(dòng)),都離不開禮�！凹Y于政”作為《周禮》又一大行政法特色,對(duì)于當(dāng)時(shí)社會(huì)有非常大影響力。
在《周禮》中,甚至劃出專門的一章來(lái)劃分禮儀官員的機(jī)制,并將之放在第三“春官體系”的高度。按照敘官部分的說(shuō)法,春官是“禮官”,其下分為七十個(gè)官職。雖然在現(xiàn)在看來(lái),“春官系統(tǒng)”中所沒(méi)的所有官員在當(dāng)今行政官員職位中都毫不起作用,但是如果將社會(huì)背景放入當(dāng)時(shí)的時(shí)代大背景中去,就不難發(fā)現(xiàn)其所起的“精神引導(dǎo)”的行政法律規(guī)制的作用。我們知道,禮的重要性對(duì)當(dāng)時(shí)人們來(lái)說(shuō)是不可或缺的,因而對(duì)于禮的規(guī)范光借助禮本身是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,需要有法律在社會(huì)的依托之下才能調(diào)整禮的規(guī)范。在構(gòu)建《周禮》這樣一部具有行政法性質(zhì)的法律時(shí),禮是必不可少的,其一,是禮在當(dāng)時(shí)政治社會(huì)中的重要性,禮治的法律思想在當(dāng)時(shí)對(duì)社會(huì)具有重要的影響力。其二,社會(huì)的政治衡平需要以禮為依托。對(duì)于古代政治社會(huì)而言,禮能帶給人以比律則更有約束力的束縛,要使社會(huì)的政治衡平,光依靠國(guó)家頒布一部又一部的法令是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,這杯水車薪的法條給民眾的感覺(jué)猶如移木賞金的官方,雖有條令卻不得民眾的實(shí)際支持。而禮卻完全不同,就稍有文化的民眾而言,守禮是內(nèi)涵與文化的體現(xiàn),民可知禮而守其禮,其范圍是相當(dāng)廣的,比之只有少數(shù)人才懂的法則之存在更對(duì)社會(huì)的衡平起了舉足輕重的作用。其三,禮更比法易于接受,民眾見法而心生懼意,總認(rèn)為法之神秘性和不可預(yù)見性使其不存在于普通生活(社會(huì)生活)之中,而禮則不同,祭祀禮儀存在于天下各處,人們普遍對(duì)其頂禮膜拜,并廣泛參與進(jìn)這些禮儀中去,因此禮比法條更易于給民眾接受。其四,形式主義的禮之存在影響了后世法律實(shí)質(zhì)內(nèi)容之形式。禮之形式紛繁復(fù)雜,例如舉辦一個(gè)皇家祭祀禮儀需要多少物質(zhì)和人力的準(zhǔn)備,需要走幾個(gè)步驟,每個(gè)步驟其形式、內(nèi)容和長(zhǎng)度又是如何?禮對(duì)這一系列問(wèn)題作出了形式上的規(guī)定,縱觀后世法律(特別以訴訟法律為主),舉行一場(chǎng)訴訟需要做好怎樣的準(zhǔn)備,需要走幾個(gè)步驟,每個(gè)步驟其形式、內(nèi)容和長(zhǎng)度時(shí)間又做如何規(guī)定?其形式上的規(guī)定和禮的形式上的規(guī)定如出一轍。因此我們可以看出,禮之形式的內(nèi)容其實(shí)質(zhì)是對(duì)法律思想(特別是訴訟法律思想)有很大的影響。
從《周禮》中我們也能看到,禮對(duì)其行政法律思想的影響舉足輕重,“春官系統(tǒng)”這六大體系之一將其所有職司均賦予了禮儀這一部分,可見古時(shí)之禮對(duì)行政法律思想體系之侵入之深。
據(jù)此,我們可以得出的結(jié)論是,禮是古時(shí)憲政法律體系中必不可少的一部分,而“集禮于政”的完備體現(xiàn)則是作為行政法雛形的《周禮·春官篇》,它將禮的高度上升到了與治國(guó)之政、治民與土地、治軍政、治刑等相同的地位,甚至排名僅在治國(guó)與治民之后。禮作為一個(gè)時(shí)代特色的元素,它的注入使《周禮》成為了富有當(dāng)時(shí)的時(shí)代特色之行政法雛形。
四、結(jié)語(yǔ)
正如鄭玄所言,《周禮》“括囊大典,網(wǎng)羅眾家”——《周禮》設(shè)計(jì)了一套理想化的國(guó)家行政模式;構(gòu)建了系統(tǒng)而又完備的國(guó)家管理體制;宣揚(yáng)了旨在富國(guó)安邦的經(jīng)濟(jì)思想與政策;闡述了對(duì)萬(wàn)民進(jìn)行統(tǒng)治的手段及途徑;安排了大小各類官員的職位以及職能。
在先秦的典籍中,能夠以法典化語(yǔ)句詳盡的提供管制,包括國(guó)家、民眾、土地、軍事、禮儀、刑事、勞動(dòng)等情況的,唯有《周禮》。在《周禮》之前,找不出一本對(duì)行政體制規(guī)制表述如此完備的典籍,再觀后世,王莽改議制,依據(jù)了《周禮》;蘇革管制,參用了《周禮》;王安石變法,取法自《周禮》;太平天國(guó)的“天國(guó)新法”,得益于《周禮》。因此,稱《周禮》為我國(guó)古代行政法的雛形應(yīng)不為過(guò)。而對(duì)其行政法性質(zhì)的探討,對(duì)于中國(guó)法律思想史的研究來(lái)說(shuō)是有著深遠(yuǎn)意義的,同時(shí),我們可以借古鑒今,展開對(duì)于當(dāng)代行政法思想和制度的思考。

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