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部門行政法研究初探 
  南京中國藥科大學(xué)藥事法規(guī)教研室 
  宋華琳© 
  摘要：部門行政法,是指行政法規(guī)則和原理在各具體行政管理領(lǐng)域的運(yùn)用。本文論述了部門行政法研究的重要理論與實(shí)踐意義，通過對國內(nèi)外部門行政法研究現(xiàn)狀的評介，指出我國部門行政法研究遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于社會生活實(shí)踐；并從部門行政法的研究內(nèi)容、研究方法、研究意旨、研究隊(duì)伍四個(gè)方面提出了深化部門行政法研究的幾點(diǎn)設(shè)想；最后對部門行政法體系的完善作了初步的探討。 
   
  關(guān)鍵詞：部門行政法  部門行政法研究  部門行政法體系 
   
  一、部門行政法研究的現(xiàn)實(shí)意義 
  行政法學(xué)總論系指行政管理各領(lǐng)域普遍適用的規(guī)則和原理；而部門行政法又稱行政法學(xué)分論或稱專門行政法，是指行政法規(guī)則和原理在各具體行政管理領(lǐng)域的運(yùn)用。部門行政法是我國行政法律體系的重要組成部分，對其展開深入系統(tǒng)、分門別類的研究對于我國行政法制建設(shè)具有極其重要的實(shí)踐意義。正如有學(xué)者指出，“對于從事日常行政實(shí)際運(yùn)作的人們,一般不十分關(guān)心行政法的理論體系應(yīng)該如何架構(gòu)的問題，他們最為關(guān)心的是如何保障具體工作有效運(yùn)作以及確保具體案件得以公平、妥當(dāng)?shù)奶幚怼�，“現(xiàn)實(shí)行政實(shí)踐中的個(gè)別而具體的案件，多半是與行政法分論的內(nèi)容相關(guān)聯(lián)的”。行政法學(xué)總論研究日漸精深，理論色彩也日益濃厚，行政法基本理論往往不能直接適用于各部門的具體行政實(shí)踐，而部門行政法的臻密研究，恰恰起到了一個(gè)由抽象行政法理論通向生動行政實(shí)踐的“橋梁”作用�！靶姓▽W(xué)研究課題必然從總論轉(zhuǎn)移到分論，即從一般原理到部門行政法學(xué)，落實(shí)到特定問題上來，這樣，將使其應(yīng)用性和可操作性大大增強(qiáng)”。   
  同時(shí)，部門行政法的功用絕不局限于對各具體行政領(lǐng)域?qū)嵺`問題的簡單應(yīng)對和單純實(shí)證性研究，它從行政實(shí)踐中汲取的肥沃養(yǎng)分，獲取的豐富素材，提煉出的實(shí)證性研究成果，反過來又為對行政法學(xué)總論的存在方式進(jìn)行檢驗(yàn)、反思和重構(gòu)提供了難得的契機(jī)。部門行政法研究的深入，不僅有助于行政法學(xué)分論的豐富和深化，也有助于行政法學(xué)學(xué)科體系更趨致密完備。 
  二、部門行政法研究現(xiàn)況評介 
  國外部門行政法研究已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)水準(zhǔn)。大陸法系一般都將部門行政法納入行政法學(xué)的研究視野。法國在20世紀(jì)60年代之后，部門行政法研究取得了長足進(jìn)步，大量編纂行政法典，如礦業(yè)法典、森林法典、市鎮(zhèn)法典等，內(nèi)容包括適用于這一部門的全部行政法律規(guī)范總和；而且在公務(wù)員、國有財(cái)產(chǎn)、公共工程工事、征用土地、能源保護(hù)、教育、國防和衛(wèi)生等分支行政法研究方面，都取得了巨大的成果。德國將行政法分為總論和特別行政法兩大部分，而特別行政法又包括地方法規(guī)和警察法、公務(wù)員法和其他公職法規(guī)、經(jīng)濟(jì)行政法和營利事業(yè)法、建筑法和計(jì)劃法、道路法和交通法、教育法和青少年法、社會法和救濟(jì)法、衛(wèi)生法、稅務(wù)行政法、財(cái)政和預(yù)算法等龐雜的行政領(lǐng)域，與行政法總論一道形成了縱橫交錯(cuò)的德國行政法體系。而日本各行政領(lǐng)域都形成了較為完備的部門行政法體系，和以行政解釋為主的龐大的實(shí)務(wù)法解釋體系,部門行政法已經(jīng)成為日本行政法學(xué)體系中不可或缺的一部分。日本著名行政法學(xué)者室井力先生認(rèn)為“謀求實(shí)現(xiàn)行政作用法的嚴(yán)密體系化，已不可能”，而只有研究各種行政領(lǐng)域的具體特征，才可以避免行政法的一般特征流于“不當(dāng)?shù)囊话慊�。其以“主要行政領(lǐng)域——現(xiàn)代行政與國民生活”為題，將部門行政法作為行政作用法的分論展開，下設(shè)警察及防衛(wèi)、醫(yī)事衛(wèi)生行政、公共設(shè)施及生活環(huán)境改善、教育行政、社會保障及勞動保險(xiǎn)，經(jīng)濟(jì)行政，財(cái)政等部分。其他日本學(xué)者或?qū)⒉块T行政法在“行政過程論”中展開，或以“特殊法學(xué)論”將其分別加以研究，但對于“各個(gè)行政領(lǐng)域的特殊性及固有法價(jià)值”都給予了高度重視。 
  中國的行政法學(xué)界一般認(rèn)為英美行政法學(xué)是“控權(quán)法”，只注重行政程序和司法審查，經(jīng)常引用的例證就是美國著名學(xué)者施瓦茨的論斷：“我們所說的行政法是管理行政機(jī)關(guān)的法，而不是由行政機(jī)關(guān)制定的法”。但事實(shí)果真如此嗎？在本世紀(jì)70年代后，美國行政法學(xué)界開始對傳統(tǒng)的“控權(quán)法”進(jìn)行反思，認(rèn)為“傳統(tǒng)行政法學(xué)者永遠(yuǎn)不能告訴我們，什么才是好政策，什么才是理想的政治藍(lán)圖”。  基于此是美國政府管制學(xué)派（government  regulation  scholarship）的降生，在該學(xué)派的推動下，行政法學(xué)者開始了對行政國家內(nèi)容和價(jià)值的評判，對部門行政法的研究。美國部門行政法正在飛速發(fā)展，其最為權(quán)威的《行政法學(xué)評論》（Administrative  Law  Review）季刊發(fā)表的論文中，部門行政法論文的比例已高達(dá)近30%，美國部門行政法研究領(lǐng)域之廣，論文品位之精，讓人嘆為觀止。 
  而與此形成鮮明反差的是，中國部門行政法目前體例尚不完備，某些行政領(lǐng)域甚至連一部部門基本行政法律都還未能出臺，轉(zhuǎn)而大量依賴行政法規(guī)、部門規(guī)章乃至規(guī)章以下的規(guī)范性文件來調(diào)整。特別是當(dāng)前體制轉(zhuǎn)型期的中國，行政體制正處于風(fēng)云際會，革故鼎新的嬗變時(shí)期，行政管理實(shí)踐的迅速發(fā)展，也使得部門行政法更加紛繁多變，權(quán)威性也受到?jīng)_擊與挑戰(zhàn)。與之相伴的，部門行政法的研究也很難說盡如人意。 
  我國部門行政法的研究，可發(fā)端于1983年王珉燦主編的《行政法概要》一書。該書作為文革后的首部行政法學(xué)教科書，其體系為緒論、總論和分論三部門，分論部分約占全書篇幅的三分之一，概述了軍事、公安、國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、教科文衛(wèi)體等部門行政法，開創(chuàng)了部門行政法研究之先河。此后行政法學(xué)論著中大多認(rèn)為部門行政法是行政法學(xué)的當(dāng)然組成部分，但都拒絕對此詳加討論。原因也許在于“大量有關(guān)實(shí)體的行政法，大都已由各行政部門在起草，在這些討論中只有他們才是專家”，  行政法學(xué)者的優(yōu)勢在于行政法治帶有共性的問題而不是部門行政法,行政法學(xué)者在具有較強(qiáng)的專業(yè)色彩和技術(shù)色彩的部門行政法面前往往駐足不前。此后，我國部門行政法研究進(jìn)入了“散兵游勇”的分散研究階段，各行政領(lǐng)域的實(shí)務(wù)工作者在各自行政領(lǐng)域內(nèi)的刊物上自覺或不自覺地發(fā)表了一些不系統(tǒng)的、零碎的部門行政法研究成果。值得一提的，九十年代在余書通任顧問，羅豪才任主任的高等學(xué)校部門行政法編委會的組織下，團(tuán)結(jié)了一批行政法學(xué)者和國家各部委局的法律實(shí)務(wù)工作者，出版了包括《海關(guān)行政法》、《工商行政法》、《民政行政法》、《審計(jì)行政法》、《環(huán)境行政法》在內(nèi)的約15部“部門行政法系列教材”，對部門行政法研究起到了一定促進(jìn)作用，但這套書側(cè)重于對具體部門行政法律制度的介紹，尚未達(dá)到“部門行政法研究”的高度�！捌駷橹�，行政法學(xué)界幾乎都集中研究行政法總論，部門行政法尚未引起人們足夠的重視”。  時(shí)下我國各部門行政法研究力量強(qiáng)弱不一，研究深度參差不齊，原因正在于成果不僅常常難以得到行政法學(xué)界的重視和認(rèn)可，還時(shí)常受到有關(guān)行政部門領(lǐng)導(dǎo)的種種誤解與冷遇。部門行政法研究遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于現(xiàn)實(shí)社會生活，反過來又掣肘了部門法的進(jìn)一步發(fā)展，我國當(dāng)前部門立法及部門執(zhí)法中的種種不如人意之處，與此不無關(guān)系。 
  三、部門行政法研究的幾點(diǎn)思考 
  就部門行政法研究工作如何深入開展，筆者有以下幾點(diǎn)不成熟的想法： 
  （1）部門行政法的研究內(nèi)容，應(yīng)取材于各具體行政領(lǐng)域?qū)嵺`。 
  當(dāng)前，我國部門行政法的理論和實(shí)踐都很落后，因而部門行政法的研究不能從抽象到抽象，而應(yīng)力求服務(wù)于部門行政法制建設(shè)實(shí)踐。援引有關(guān)行政法基本理論是必要的，但不能失之空泛。比如，環(huán)境行政法研究中，如果忽視環(huán)境行政侵權(quán)責(zé)任、環(huán)境行政補(bǔ)償?shù)葐栴}的特殊性，就會導(dǎo)出偏頗乃至錯(cuò)誤的結(jié)論。部門行政法研究只有直面現(xiàn)實(shí)生活中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，給出切實(shí)可行的解決方案，才有助于部門立法質(zhì)量的提高，行政執(zhí)法行為的規(guī)范，依法行政意識的加強(qiáng)，部門行政法體系的完備。 
  （2）部門行政法的研究方法，應(yīng)以行政法基本理論為指導(dǎo)，透過略顯瑣碎的具體行政實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)其內(nèi)在的行政法意蘊(yùn)。 
  當(dāng)前，我國政府各行政部門的許多工作人員并沒有意識到“行政法就在我身邊”，自己每天打交道的工作就是部門行政法的范疇，發(fā)許可證是行政許可，赴基層檢查工作是行政監(jiān)督檢查，發(fā)“文”“函”“批復(fù)”是抽象行政行為，而上下級之間無時(shí)無刻不在發(fā)生著行政組織法律關(guān)系。相當(dāng)多的部門行政法制工作者“只見樹木，不見森林”，  逃不脫行政本位、部門本位的束縛，行政法治觀念十分淡薄，“在國家機(jī)關(guān)工作人員中，知道法治的基本要求的人極少。在工作中貫徹或注意法治要求的人就更少，甚至都很少提到法治，聽到的都是依法治這里，依法治那里這類話語”。只有主動將行政法基本理論積極應(yīng)用于具體行政實(shí)踐，才有可能使“行政管理法制化”落到實(shí)處，也有助于行政法的人權(quán)保障功能的真正發(fā)揮。 
  （3）部門行政法的研究意旨，應(yīng)力求以現(xiàn)實(shí)具體行政實(shí)踐為基礎(chǔ)，并尋求內(nèi)在的獨(dú)立學(xué)術(shù)品格。 
  行政法本身就植根于紛繁復(fù)雜的行政實(shí)踐，行政法律規(guī)范也相對多變。而這一特點(diǎn)在部門行政法領(lǐng)域就更為凸現(xiàn)。當(dāng)前，我國各部門行政法體系并不完備，法律條文變動頻仍，各部門行政法學(xué)也多成為實(shí)在法的回音壁，機(jī)械被動的反映現(xiàn)實(shí)生活，在多變的法律條文之后“亦步亦趨”。但是部門行政法學(xué)應(yīng)從探求條文背后的“精神內(nèi)核”和抽象原理入手，著力于對超越條文的理性層面的探求。通過對部門行政法內(nèi)在理論的探討，比較部門行政法研究的深入開展，使其在價(jià)值層面和理論分析上起到對實(shí)在法的導(dǎo)向作用。以藥品行政法為例，就可以通過對美國《食品、藥品和化妝品法》（Food、Drug  and  Cosmetic  Act）、英國《藥品法》（Medicines  Act）、日本《藥事法》的比較研究中，提煉出各國藥品行政法的共同價(jià)值取向在于確保藥品安全有效，維護(hù)公民的健康權(quán)；從各國的藥物業(yè)準(zhǔn)入制度比較研究中，抽象出藥業(yè)準(zhǔn)入許可的共同原則和最低要求。 
  （4）研究隊(duì)伍上，努力培養(yǎng)各部門行政法的專業(yè)研究隊(duì)伍，并力求部門實(shí)務(wù)工作者和行政法專家學(xué)者的有機(jī)結(jié)合。 
  當(dāng)前部門行政法研究隊(duì)伍尚呈分散化趨勢，研究人員多由部門實(shí)務(wù)工作者，如該部門、行業(yè)所涉的國家部委的法制機(jī)構(gòu)（如政策法規(guī)司、辦公室、研究室等）及各級部門行政執(zhí)法人員；部門所屬高校的有關(guān)部門行政法專職教研人員；和少量的行政法專家學(xué)者三支隊(duì)伍共同組成。但部門實(shí)務(wù)工作者雖然天天與行政法打交道，卻由于忙于日常繁雜的行政事務(wù)之中而很難專注于深入理論探索。部門高校教研人員雖有相對集中的精力，但所處外在環(huán)境多為行業(yè)院校、單科院校，也就決定了其外在人文氛圍的匱乏，法學(xué)資料的短缺，激勵(lì)機(jī)制的不足；而研究人員自身素質(zhì)和視野的局限，也制約了研究的進(jìn)一步深入。而行政法專家學(xué)者大多又在部門行政法的技術(shù)壁壘前望而卻步。缺少一支專門化的高質(zhì)量研究隊(duì)伍，成為制約部門行政法深入研究的重要原因。 
  故而，筆者設(shè)想，各部門行政法研究中，可以由國家有關(guān)部委局的官員牽頭，成立國家級的“某某部門行政法研究組”。務(wù)求充分汲取來自部門行政立法和執(zhí)法實(shí)踐人員的真知灼見，并注重就本領(lǐng)域涉及的技術(shù)問題求教于有關(guān)技術(shù)專家；就本領(lǐng)域涉及到的行政法治中的共性問題，建立與行政法專家學(xué)者的及時(shí)性、經(jīng)常性溝通機(jī)制。有選擇的在部分高等院校、科研單位建立一支人員精干，素質(zhì)較高，兼具行政法學(xué)的基本理論素養(yǎng)，以及部門行政的必要背景和制度知識的部門行政法專職研究隊(duì)伍，從事部門行政法的理論和實(shí)踐的專門研究。 
  四、部門行政法體系研究略論 
  一個(gè)系統(tǒng)科學(xué)的部門行政法體系不僅有利于對相同或相似的管理對象采取統(tǒng)一的管理原則，而且也便于承擔(dān)該項(xiàng)行政職權(quán)的行政管理部門的有效運(yùn)作，也有利于相對人對行政法的理解和適用。以日本為例，其以憲法為核心產(chǎn)生的各種“六法”基本上系統(tǒng)的概括了所有部門行政管理領(lǐng)域的法律規(guī)定，如警察六法、教育六法、建筑六法、勞動六法等。日本部門行政法體系的最大優(yōu)點(diǎn)在于以內(nèi)閣各省的行政職權(quán)為主線，同時(shí)也將其他有關(guān)部門的與之相關(guān)的立法包容進(jìn)來，渾然一體，使部門行政走上了法治化軌道。 
  我國目前部門行政法體系建設(shè)雖然較二十年前有了巨大進(jìn)步，但客觀的說，仍然存在不少缺失。首先，部門行政法立法上，相當(dāng)多的行政領(lǐng)域還沒有一部嚴(yán)格意義上的“法律”，尚處“無法可依”的階段，故而只有不得已求其次，求諸行政法規(guī)、部門規(guī)章乃至規(guī)范性文件、甚至部門領(lǐng)導(dǎo)的講話來指導(dǎo)具體行政管理的運(yùn)作。第二，已有的部門行政法立法質(zhì)量還有所欠缺。這表現(xiàn)為，部門立法的色彩十分濃厚，相當(dāng)多的部門基本法是按照國家部委的工作流程和一般制度進(jìn)行區(qū)分，構(gòu)造法律的實(shí)體框架，而對行政相對人權(quán)益的法律保護(hù)則常置于無足輕重的地位。同時(shí)當(dāng)前部門行政法立法的主要推動力量集中在國家行政歸口管理部門，其往往有“唯我獨(dú)尊”的觀念，抱有自己制造完善的、排它的部門行政法體系的理想，立法中“借法擴(kuò)權(quán)”，無視其他相關(guān)部門的相應(yīng)職責(zé)權(quán)限，使得各層級行政法律規(guī)范沖突時(shí)有發(fā)生。第三，部門行政法的解釋、編纂工作還沒有充分開展。我國部門行政法解釋不管是理論還是實(shí)踐層面都十分落后，理論上法學(xué)學(xué)者多在司法解釋、立法解釋和法律解釋的一般問題上揮毫潑墨，而行政解釋卻無人問津，而部門法制工作者往往認(rèn)為解釋似乎天經(jīng)地義，有的根本沒有把自己的“答復(fù)”、“意見”上升到法律解釋的高度來認(rèn)識。同時(shí)部門行政法的編纂也不夠系統(tǒng)，即使編纂了也多限于內(nèi)部行政執(zhí)法人員工作參考，行政相對人往往無從得到無從知曉，這既有悖于法治社會“透明行政”的要求，更不利于公民、社會對法律的普遍認(rèn)同感的形成，也使得法律的權(quán)威大打折扣。 
  筆者對于完善我國的部門行政法體系有如下的初步設(shè)想：首先，在我國現(xiàn)實(shí)情況下，應(yīng)利用現(xiàn)有的法治資源，以各主要行政管理部門的主要管理職能為基礎(chǔ)，按照國家法律形式體系的要求，將與某一行政部門密切相關(guān)的各種法律規(guī)定有機(jī)組合起來，形成一個(gè)自上而下，法律形式統(tǒng)一，內(nèi)容銜接完備的部門行政法體系。第二，努力提高部門行政法的立法質(zhì)量，在保障具體行政領(lǐng)域管理職能有效行使的前提下，樹立“服務(wù)行政”的理念，注意立法中公民行政權(quán)益的保護(hù)色彩的加強(qiáng)。同時(shí)，認(rèn)真解決與其他行政管理部門職能交叉重疊的問題，并注意立法的銜接協(xié)調(diào)。第三，加強(qiáng)部門行政法的解釋與編纂工作。使部門行政法解釋工作常規(guī)化，解釋形式規(guī)范化，解釋內(nèi)容科學(xué)化。加強(qiáng)對部門行政法的梳理，對有關(guān)法律文件進(jìn)行定期的公開整理與編纂工作，使所有利害關(guān)系人都有機(jī)會得到，促使其得到普遍的貫徹與實(shí)施。通過以上這些舉措,使我國部門行政法建設(shè)走上科學(xué)化、民主化、理性化之途,為世紀(jì)之交的中國行政法治建設(shè)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn). 
   
  
  主要參考文獻(xiàn)： 
  1楊建順：《日本行政法及行政法學(xué)的歷史發(fā)展及其特色》，載《法學(xué)家》1998年第4期，，第120頁。 
  2羅豪才、姜明安等：《行政法學(xué)研究現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢》，載《中國法學(xué)》1996年第1期，第44頁。 
  3參見王名揚(yáng)著：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1988年版，第24頁；何勤華著：《西方法學(xué)史》，中國政法大學(xué)出版社1996年版。第186頁。 
  4平特納著，朱林譯：《德國普通行政法》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第3-4頁。 
  5參見室井  力主編：《日本現(xiàn)代行政法》，吳微譯，中國政法大學(xué)出版社1995年版。 
  6參見楊建順著：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第127頁。 
  7施瓦茨著，徐炳譯：《行政法》，群眾出版社1986年版，第3頁。 
  8參見約瑟夫.P.托曼，西德尼.  A.薩佩羅：《政府管制分析》（Analyzing  Government  Regulation），載]《行政法學(xué)評論》，1997年第  49卷第2期，第382頁。 
  9應(yīng)松年教授語，  見羅豪才主編：《現(xiàn)代行政法的平衡理論》，北京大學(xué)出版社1997年版，第240頁。 
  10參見  “部門行政法系列教材總序”。另外就筆者所知，全國各主要行政法教學(xué)科研單位中，只有蘇州大學(xué)法學(xué)院將部門行政法列為研究方向，并擬近年內(nèi)在經(jīng)濟(jì)、公共、軍事行政法三大部門行政法體系研究方面取得突破，完成經(jīng)濟(jì)、司法、涉外、人事、教育等部門行政法重點(diǎn)課題研究。資料來源：中國教育和科研計(jì)算機(jī)網(wǎng)蘇州大學(xué)主頁，江蘇省重點(diǎn)學(xué)科——行政法學(xué)學(xué)科簡介。 
  11童之偉：《正確理解憲法第十三條修正案的含義》，《法學(xué)研究》1999年第3期，第151頁。 
  12張明杰、莫紀(jì)宏著：《行政法的新理念》，中國人民公安大學(xué)出版社1997年版，第78頁。 
   
   
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