本文關(guān)鍵詞：認(rèn)真對(duì)待利益——行政法中的利益問(wèn)題，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

認(rèn)真對(duì)待利益——行政法中的利益問(wèn)題

論文關(guān)鍵詞：行政法　行政國(guó)　利益　權(quán)利　反射性利益

　　論文摘要：傳統(tǒng)行政法理強(qiáng)調(diào)利益與權(quán)利的劃分,將法律保護(hù)的范圍限定在權(quán)利保障的基礎(chǔ)之上。“行政國(guó)”的興起促使行政法從以權(quán)利保障基礎(chǔ)向以利益保障基礎(chǔ)發(fā)展。傳統(tǒng)法律文化的不足與社會(huì)主義法律文化的某些特質(zhì),導(dǎo)致利益長(zhǎng)期為中國(guó)法學(xué)所忽視。認(rèn)真對(duì)待利益對(duì)中國(guó)行政法的健康發(fā)展具有重要意義。基于以上認(rèn)識(shí),文章通過(guò)考察美、法、日等國(guó)公法的變化,從中國(guó)行政法的現(xiàn)狀、功能實(shí)現(xiàn)以及現(xiàn)實(shí)壓力等幾個(gè)角度,對(duì)利益在中國(guó)行政法中的地位和意義進(jìn)行了初步探討,力圖厘清當(dāng)代行政法中利益的重要地位。

　　一、個(gè)性化車牌、反射性利益與行政法的缺席

　　2002年8月12日，北京、天津、杭州、深圳作為第一批試點(diǎn)城市，率先啟用了2002式機(jī)動(dòng)車牌號(hào)，車主可以根據(jù)自己的意愿自由選擇英文字母和阿拉伯?dāng)?shù)字編排車牌號(hào)。社會(huì)上一時(shí)好評(píng)如潮。然而，8月23日，繼北京暫停發(fā)放個(gè)性化車牌后，深圳、天津、杭州3個(gè)試點(diǎn)城市亦相繼因“系統(tǒng)故障”暫停發(fā)放新式車牌。“個(gè)性化車牌”從轟轟烈烈推出到草草收?qǐng)鰵v時(shí)僅10余天。[1]交管部門的這一行為引起眾多的評(píng)論，[2]但遺憾的是，在熱鬧紛繁中卻很少有從法律角度對(duì)此事件的分析。尤其讓人疑惑的是：對(duì)這樣一個(gè)由政府行政行為引起的事件，行政法卻保持了出乎意料的沉默。是個(gè)性化車牌事件本身缺乏法律意涵？還是我們現(xiàn)有的行政法學(xué)觀念存在某種不足，以致缺乏對(duì)此現(xiàn)象的把握和解釋能力？

　　其實(shí)，個(gè)性車牌事件中存在一個(gè)典型的行政法問(wèn)題——反射性利益及其保護(hù)。“他山之石，可以攻玉”。我們可以從近鄰日本的行政法中了解這一概念。日本的行政法理論有反射性利益與法律規(guī)定的權(quán)利之分。日本行政法理認(rèn)為當(dāng)國(guó)民因違法的行政活動(dòng)蒙受不利侵害時(shí)，并不一定都有排除違法行政的請(qǐng)求權(quán)。傳統(tǒng)學(xué)說(shuō)認(rèn)為，當(dāng)法律為私人特別規(guī)定保護(hù)其一定利益時(shí)，該利益稱為“法律保護(hù)的利益”，該利益由于行政權(quán)的違法作為或不作為遭受損害時(shí)，當(dāng)事人享有排除行政違法行為的權(quán)利（法律上的利益），可以向法院提起訴訟，要求排除違法行為（違法排除請(qǐng)求權(quán)），或者要求合法地行使行政權(quán)（行政介入請(qǐng)求權(quán)）。除了權(quán)利，行政關(guān)系中還存在不能作為權(quán)利被承認(rèn)的利益，如反射性利益。法律完全是為了公共利益的實(shí)現(xiàn)，而不是以保護(hù)個(gè)人利益為目的時(shí)，因?yàn)榛谶@種法律的行政活動(dòng)一般都是為了公共利益而實(shí)施的，所以，依法實(shí)施的結(jié)果，即使給國(guó)民帶來(lái)利益，那也不是國(guó)民的權(quán)利，而僅僅是行政公益活動(dòng)的結(jié)果，是反射性利益。換言之，反射性利益是為了實(shí)現(xiàn)行政目的而采取的命令、限制、禁止等的結(jié)果，國(guó)民所享受的事實(shí)上的利益，是法的反射性效果，而不是法對(duì)特定的個(gè)人予以保護(hù)的權(quán)利，故不能成為法的救濟(jì)對(duì)象。[3]

　　有了以上認(rèn)識(shí)我們便可以從個(gè)性車牌事件中找出行政法的蹤跡。首先，我們從政府的角度進(jìn)行分析。這一事件因政府行為而起，政府規(guī)定從2002年8月12日起四個(gè)城市的車主可以在上車牌時(shí)自由選擇字母和數(shù)字編排。這樣，作為車主的公民便因政府的行為獲得了一種利益。只要你不否認(rèn)有選擇比沒(méi)選擇好，你就不能否認(rèn)這是一種實(shí)實(shí)在在的利益。然而，也是由于政府的行為，一部分車主（在車牌暫停發(fā)放通知執(zhí)行以前領(lǐng)到新車牌的車主）獲得了自由選擇的機(jī)會(huì)，享有了這一利益；而另一部分的車主（8月23日后根據(jù)公安部有關(guān)規(guī)定新車上號(hào)牌仍發(fā)放九二式號(hào)牌）則無(wú)法享有這一自由選擇的利益。這一看似并不重大的利益由行政機(jī)關(guān)忽然賦予又突然收回，從表面上看不符合行政行為一經(jīng)做出就應(yīng)具有公定力、確定力、約束力、執(zhí)行力。但政府的行為其實(shí)是有根據(jù)的。由于考慮不周，政府沒(méi)有事先健全自由選擇后的嚴(yán)格審查程序。這種審查權(quán)的失位導(dǎo)致新上車牌有的涉嫌侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)（如有車主上了BMW的車牌），有的則可能對(duì)社會(huì)造成不利影響（如911、SEX001等車牌）。因此，雖然在具體做法上尚有許多值得商榷之處，但政府停發(fā)個(gè)性車牌的行為符合因“公共利益”的需要而撤銷的行政優(yōu)益法理。

　　現(xiàn)在我們從車主的角度分析。核心問(wèn)題是特定的部分車主的選擇利益被剝奪，能否請(qǐng)求法律的救濟(jì)？答案是否定的。政府允許注冊(cè)個(gè)性化車牌以及隨后的撤銷行為都是出于公共利益的考慮。其行為引起和影響的利益從法律性質(zhì)上說(shuō)應(yīng)是一種反射性利益。而反射性利益，即便因政府行為而受到不利影響，也不能要求法律的救濟(jì)。然而問(wèn)題其實(shí)并沒(méi)有這么簡(jiǎn)單。因?yàn)槲覀凂R上會(huì)產(chǎn)生合理的疑問(wèn)。“反射性利益”與“法律規(guī)定的權(quán)利”的劃分將司法救濟(jì)的范圍筐定在權(quán)利范圍內(nèi)。但這種將利益只分為“法律規(guī)定的權(quán)利”與“反射性利益”的方法其實(shí)并不具有邏輯上的周延性，即反射性利益與法律規(guī)定的權(quán)利不能涵蓋所有利益。除了反射性利益與法律規(guī)定的權(quán)利之外，還有一些利益則既不能歸入“反射性的利益”也不同于“法律規(guī)定的權(quán)利”，法律應(yīng)如何對(duì)待這部分利益保護(hù)的要求? 難道法律只保護(hù)權(quán)利嗎？如果不是，那么符合什么條件的利益才是受到法律保護(hù)的？具體到車牌事件中，公民有理由質(zhì)問(wèn)：為什么反射性利益不應(yīng)受到法律的救濟(jì)？十分有趣的是車牌事件發(fā)生后雖然有很多車主對(duì)政府的朝令夕改深表不滿，但卻沒(méi)有公民通過(guò)法律途徑對(duì)政府行為提出異議。

　　然而，異議者的缺席不能成為行政法缺席的正當(dāng)理由。因?yàn)樽鳛槔碚摴ぷ髡�，我們有義務(wù)設(shè)想：一旦有人提出異議，甚至尋求法律的救濟(jì)，我們應(yīng)該給予他們?cè)鯓拥慕ㄗh。如果他們尋求的是法律的理由，我們又該做何應(yīng)答。在筆者看來(lái)，個(gè)性化車牌事件中行政法學(xué)對(duì)利益問(wèn)題的不敏感乃至缺席，其實(shí)正昭示了當(dāng)前我國(guó)行政法學(xué)一個(gè)嚴(yán)重的不足。這就是缺乏對(duì)利益的行政法地位的深入思考。而對(duì)利益的重視卻恰恰是當(dāng)代行政法的一個(gè)重要特質(zhì)。

　　二、“利益”在行政法中的勃興

　　權(quán)利概念的邏輯基礎(chǔ)是利益。按德國(guó)法學(xué)家耶林的解釋，“權(quán)利就是法律所承認(rèn)和保障的利益”。而利益則是指“人們，個(gè)別地或通過(guò)集團(tuán)、聯(lián)合或關(guān)系，企求滿足的一種要求、愿望或期待，因而利益也就是通過(guò)政治組織社會(huì)的武力對(duì)人類關(guān)系進(jìn)行調(diào)整和對(duì)人們的行為加以安排時(shí)所必須考慮到的東西。”[4]由于社會(huì)滿足要求的機(jī)會(huì)是有限的，而人的利益要求則是無(wú)限的，因此，任何一個(gè)社會(huì)都不可能滿足人的所有利益要求。法律能做的就是盡可能地在最小阻礙和浪費(fèi)的條件下滿足人們的利益，達(dá)至法律正義。法學(xué)理論對(duì)權(quán)利與利益的不同界定，區(qū)分了兩者的內(nèi)涵與外延。這樣的劃分對(duì)行政法律體系的構(gòu)建十分重要。因?yàn)榘凑宅F(xiàn)代西方憲政秩序的合法性論證邏輯，權(quán)利雖然不是由政府賦予的，但人民成立政府的主要目的卻正是為了更好地保護(hù)權(quán)利。在資本主義國(guó)家建立公法秩序之初，各國(guó)都特別重視對(duì)權(quán)利進(jìn)行嚴(yán)格的界定。權(quán)利之外的眾多利益要求則通過(guò)公民行使自由在市場(chǎng)和社會(huì)中獲取。政府雖不能任意侵害這類利益，但原則上也無(wú)對(duì)其進(jìn)行救濟(jì)和保護(hù)義務(wù)。這樣，在利益與權(quán)利區(qū)分的基礎(chǔ)上，權(quán)利和權(quán)力也得到了清晰的界定。而這正是傳統(tǒng)公法理論的邏輯前提。然而二十世紀(jì)，尤其是二十世紀(jì)中葉以后，權(quán)利與利益之間看似不可逾越的鴻溝變得越發(fā)模糊不清。我們可以從幾個(gè)國(guó)家的實(shí)踐和理論變遷窺見(jiàn)這一重大轉(zhuǎn)變。

　　在美國(guó)，“權(quán)利”（rights）在很長(zhǎng)的時(shí)間里都是受到嚴(yán)格限定的概念。權(quán)利意味著一種正當(dāng)有效的要求權(quán)，即當(dāng)公民的權(quán)利受到侵害，向國(guó)家尋求救濟(jì)時(shí)，國(guó)家應(yīng)承擔(dān)對(duì)公民的法律保護(hù)義務(wù)。與此同時(shí)，當(dāng)事人在普通法以外從政府獲取的利益，依照傳統(tǒng)理論則不是權(quán)利，而是特權(quán)（privilege）。這種利益出于政府的賜贈(zèng)，不構(gòu)成個(gè)人的既得權(quán)利，[5]得不到與權(quán)利一樣的法律保護(hù)。但隨著福利國(guó)家的來(lái)臨，“特許權(quán)”與“權(quán)利”之間的區(qū)別遭遇了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。其法律意義也發(fā)生了深刻變化。美國(guó)傳統(tǒng)行政法特許權(quán)與權(quán)利的區(qū)分主要是為了劃定正當(dāng)程序條款適用的范圍。[6]但在福利國(guó)家時(shí)期，“權(quán)利-特權(quán)”劃分已變成司法審查中原告資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)。法院通過(guò)擴(kuò)大“權(quán)利”的司法解釋范圍對(duì)“權(quán)利-特權(quán)”的劃分進(jìn)行更正，使更多從政府處獲取的利益受到司法的救濟(jì)。在具有重大歷史意義的戈德伯格訴凱利案（Goldberg v.Kelly,1970）中，聯(lián)邦最高法院宣布“本法庭現(xiàn)在否決那種認(rèn)為憲法權(quán)利的給予與否取決于政府的利益是屬于‘權(quán)利’還是‘特權(quán)’的概念”。[7]一時(shí)間，特權(quán)與權(quán)利的劃分似乎即將成為歷史陳?ài)E。但事實(shí)證明想徹底拋棄“特權(quán)”這樣根深蒂固的概念并不容易。但法院適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，通過(guò)擴(kuò)大“權(quán)利”領(lǐng)域的司法救濟(jì)范圍，使以往歸于“特權(quán)”的利益被納入“權(quán)利”的范疇，相應(yīng)地縮小“特權(quán)”的領(lǐng)域來(lái)實(shí)現(xiàn)公正的需求。[9]由此，美國(guó)行政法完成了從單純的“權(quán)利”救濟(jì)模型向“權(quán)利-利益”救濟(jì)模型的轉(zhuǎn)變。

　　日本行政法理對(duì)“反射性利益”與“法律規(guī)定的權(quán)利”的解釋范圍也在發(fā)生變化。第二次世界大戰(zhàn)以前，對(duì)法律上利益（權(quán)利）的范圍的解釋是有嚴(yán)格限制的。但隨著行政作用的日漸重要，特別是國(guó)民對(duì)行政依存度的增大及權(quán)利意識(shí)的提高，判例的解釋態(tài)度也逐漸緩和�，F(xiàn)在，判例基本上將行政與其相對(duì)人的關(guān)系，包括給付行政領(lǐng)域的關(guān)系，看作權(quán)利義務(wù)的關(guān)系來(lái)把握；在對(duì)第三人的關(guān)系上，將從前被認(rèn)為是反射性利益的事項(xiàng)，盡量解釋為法律保護(hù)的利益。并且，在原告資格問(wèn)題上，也不再以具有法律上的利益為限，只要該人就行政處分的效力爭(zhēng)訟具有實(shí)質(zhì)利益，不管該利益是法律保護(hù)的利益還是事實(shí)上的利益，都應(yīng)該廣泛承認(rèn)其訴的利益。[10]

　　法國(guó)在傳統(tǒng)的主權(quán)國(guó)家理論與私法領(lǐng)域內(nèi)的個(gè)人主義原則指導(dǎo)下，特別重視行政案件中國(guó)家的活動(dòng)是否侵犯了個(gè)人的主觀權(quán)利，是否超越了法律限度。因此，每一個(gè)行政案件的核心都是主體權(quán)利的問(wèn)題。也就是說(shuō)，政府是否越過(guò)主權(quán)的限度對(duì)公民個(gè)人的自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)進(jìn)行了侵犯。“行政案件必然由技術(shù)意義上行政行為而引發(fā)，而且，基于這種行政行為而提出的權(quán)利主張必須基于某種權(quán)利受侵犯、而不是某種利益受到侵犯的事實(shí)”[11]。但進(jìn)入二十世紀(jì)以后，隨著公共服務(wù)的社會(huì)功能概念和法律狀態(tài)的概念取代主體權(quán)利的概念，法國(guó)的客觀性行政訴訟已從數(shù)量上壓倒了主觀性的行政訴訟。任何利害關(guān)系人，哪怕只是同這種行為之間有一種道德性的、間接的關(guān)系，都可以向行政法院提出起訴。這種訴訟的目的也不再是保護(hù)公民個(gè)人的主觀權(quán)利，而是針對(duì)客觀性的法律問(wèn)題。[12]法國(guó)經(jīng)歷的從主觀性行政訴訟向客觀性行政訴訟偏重的過(guò)程，標(biāo)志著行政法理念的變化。傳統(tǒng)的行政法觀念在受理行政案件前要對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行甄別，對(duì)符合法律規(guī)定的權(quán)利才進(jìn)行保護(hù)；而今，行政訴訟是以行政行為的客觀結(jié)果作為是否受理的判斷標(biāo)準(zhǔn)；任何公民，無(wú)論是其法律上的權(quán)利受損還是法律規(guī)定之外的利益受損，只要行政行為的目的有悖于公共服務(wù)的社會(huì)功能，都有資格提起行政訴訟。

　　三、利益在中國(guó)行政法中的斷裂與缺失

　　利益這個(gè)本來(lái)十分重要且內(nèi)涵與外延明確的法律術(shù)語(yǔ)卻并未成為我國(guó)行政法學(xué)的基本概念和行政法制的構(gòu)成基礎(chǔ)。在以“權(quán)利-義務(wù)”作為基本概念構(gòu)架的中國(guó)行政法制中，竟沒(méi)有“利益”的“一席之地”。我國(guó)的行政法語(yǔ)詞中通常使用的是“權(quán)益”這個(gè)含義不清的詞語(yǔ)。行政法理既未對(duì)利益與權(quán)利進(jìn)行區(qū)分，也未對(duì)行政權(quán)不能損害的行政相對(duì)人合法權(quán)益進(jìn)行細(xì)致的界定。雖然行政法律關(guān)系涉及各種權(quán)利與利益，但行政訴訟法卻只對(duì)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)提供救濟(jì)。行政立法將受保護(hù)的公民合法權(quán)益狹窄地、武斷地解釋為只包括公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，使本應(yīng)體現(xiàn)公平、公正的法律制度蒙上了陰影。這樣的理論意味著在現(xiàn)實(shí)生活中，行政權(quán)力可以任意處分公民除人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)之外的各種利益；而面對(duì)公民利益保護(hù)的呼聲，司法機(jī)關(guān)也無(wú)法發(fā)揮對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督、制約作用。人們不禁要問(wèn)：中國(guó)行政法治建設(shè)能在缺失利益保護(hù)的情況下順利進(jìn)行嗎？

　　我國(guó)法律文化中有“重義輕利”的取向。幾千年儒家文化潛移默化地影響著我國(guó)公眾的思想。儒家歷來(lái)強(qiáng)調(diào)國(guó)家“不以利為利，以義為利”；《孟子》的第一章開(kāi)頭就講“義利之辯”。孟軻向梁惠王說(shuō)，好利的人總嫌所取尚少，總要取更多。所以把“利”放在第一位，“上下交征利”的情況必然導(dǎo)致“天下大亂”。據(jù)此，孟子向梁惠王建議，統(tǒng)治者只有把義放在第一位（先義）才符合他的根本利益，而“利”是造成國(guó)家混亂的因素，是十分危險(xiǎn)的。對(duì)于個(gè)人修為而言，儒家倫理秩序也強(qiáng)調(diào)以“義”為先。儒家經(jīng)典認(rèn)為“利”是與“義”或“禮”的概念相對(duì)的；“利”或“利益”用于指稱與“義”和“禮”所指稱的共同利益相反的個(gè)人利益。[13]“利”成為區(qū)分小人與君子的標(biāo)準(zhǔn)�？鬃诱f(shuō)“君子喻于義，小人喻于利”，“克已復(fù)禮為仁”。個(gè)人利益應(yīng)當(dāng)從屬于道德義務(wù)，應(yīng)當(dāng)先義而后利，要做到“已所不欲，勿施于人”，關(guān)鍵時(shí)刻還應(yīng)舍生取義。在這樣的傳統(tǒng)倫理道德的影響下，利已主義被認(rèn)為有害于社會(huì)，人們恥于言利，“利益”被刻意地忽視，在主流話語(yǔ)中無(wú)處容身。

　　新中國(guó)建立后，社會(huì)主義倫理道德仍然十分強(qiáng)調(diào)私人利益的負(fù)面效應(yīng)。這在特定歷史時(shí)期有其合理性，但已愈發(fā)不能適應(yīng)形勢(shì)的需要。行政法理方面則表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是過(guò)分強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力和公共利益的優(yōu)先性而輕視私人利益。其理論根據(jù)是過(guò)分強(qiáng)調(diào)公共利益與私人利益的對(duì)立性而忽略了兩者之間的相容性。不可否認(rèn)，在現(xiàn)實(shí)生活中，公益與私益有時(shí)會(huì)相互對(duì)立，而很難彼此兼顧。[14]但從根本上說(shuō)，公共利益畢竟也是個(gè)人利益，公共利益不僅蘊(yùn)含有集體利益，而且還分配性地使每一個(gè)個(gè)人都得到益處，這樣的公共利益不單為國(guó)家利益而存在也為個(gè)人利益而存在。[15]公共利益與個(gè)人利益之間并不非完全處于對(duì)立的關(guān)系，有時(shí)兩者可以相得益彰，互蒙其利。行政機(jī)關(guān)代表公益，經(jīng)過(guò)充分衡量后，可對(duì)私益進(jìn)行限制，以維護(hù)公共利益，但不能逾越一定的范圍。

　　二是大量利益要求以權(quán)利的名義出現(xiàn)�；趥鹘y(tǒng)與現(xiàn)實(shí)的羈絆，利益在我國(guó)的道德準(zhǔn)則與法律規(guī)范中仍沒(méi)有正當(dāng)?shù)牡匚�。人們常常將普通利益和法律�?quán)利混為一談，同時(shí)將被法律全部或部分確認(rèn)的利益與法律所規(guī)定的保護(hù)利益的權(quán)利混同。面對(duì)越來(lái)越多利益需求，公民在無(wú)法聲張自己利益的情況下，只有高舉法律權(quán)利的標(biāo)簽，以權(quán)利作為利益的代言人，維護(hù)自己的利益。因?yàn)闄?quán)利的法律根基在我國(guó)現(xiàn)有的制度中是實(shí)實(shí)在在的，是被國(guó)家與公眾所認(rèn)可的，而利益是被漠視、忽略、沒(méi)有根基的。這種利益對(duì)權(quán)利的借用手段，對(duì)權(quán)利本身的嚴(yán)肅性、神圣性是一種褻瀆。更嚴(yán)重的是，我國(guó)的行政法中不僅未嚴(yán)格界定“利益”這一概念，而習(xí)慣使用“權(quán)益”這個(gè)含混不清的詞語(yǔ)。這無(wú)疑也在有意無(wú)意地對(duì)“權(quán)”、“益”不分的不良傾向進(jìn)行著示范和強(qiáng)化。

　　雖然社會(huì)主義中國(guó)與西方社會(huì)存在本質(zhì)差異。但在社會(huì)主義初級(jí)階段，我們也與西方國(guó)家存在一定的共同問(wèn)題。西方的經(jīng)驗(yàn)也有許多值得我們謹(jǐn)慎地借鑒。利益在法律中的地位問(wèn)題便是其中一例。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我們既要強(qiáng)調(diào)公共利益也要加強(qiáng)對(duì)私人利益的法律保護(hù)。正確衡量公共利益與公民權(quán)利及利益之間的關(guān)系，不僅是建立完備法律的理論基礎(chǔ)所在，也是實(shí)現(xiàn)行政法利益追求的基礎(chǔ)。

　　四、認(rèn)真對(duì)待利益

　　對(duì)正在進(jìn)行社會(huì)主義法治建設(shè)，又一貫缺乏權(quán)利意識(shí)的中國(guó)來(lái)說(shuō)，應(yīng)該樹(shù)立認(rèn)真對(duì)待權(quán)利的態(tài)度。但僅此卻還是不夠的。今日中國(guó)的現(xiàn)狀要求我們的法律，尤其是行政法，在認(rèn)真對(duì)待權(quán)利的同時(shí)，也要認(rèn)真對(duì)待利益。

　　（一）行政法多元的價(jià)值基礎(chǔ)突現(xiàn)利益的重要性

　　行政法律制度追求的價(jià)值不是單一而是多元的。行政法追求的是一種公共利益與私人利益的平衡狀態(tài)。長(zhǎng)期以來(lái)，人們?cè)诿枋鲂姓ǖ膬r(jià)值基礎(chǔ)時(shí)，往往習(xí)慣于借助權(quán)利與權(quán)力這對(duì)概念。即行政法追求的是權(quán)利不受侵犯與權(quán)力正常行使間的平衡。兩種說(shuō)法看起來(lái)差別不大，但其法律意義卻有天壤之別。首先，嚴(yán)格意義上的權(quán)利是不容平衡或妥協(xié)的。因?yàn)閲?yán)格意義上的權(quán)利在常態(tài)下是權(quán)力行使的界碑，任何權(quán)力都不得對(duì)其侵犯；在非常態(tài)下，權(quán)利對(duì)政府權(quán)力意味著一種責(zé)任，即政府必須應(yīng)權(quán)利受侵害人的請(qǐng)求對(duì)其予以救濟(jì)。可以想象，如果一個(gè)國(guó)家的公法中不存在這樣一些具有神圣性的權(quán)利，權(quán)力可以對(duì)任何權(quán)利進(jìn)行權(quán)衡以決定是否對(duì)其進(jìn)行保護(hù)與救濟(jì)，那么這個(gè)國(guó)家又何談法治、憲政？其次，即便是在這個(gè)權(quán)利概念泛化、庸俗化，大量的新生利益戴著權(quán)利的面具在各國(guó)公法中出場(chǎng)并大行其道的時(shí)代，還是有許多新生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化利益要求很難被劃入權(quán)利范疇。因?yàn)橐粋�(gè)國(guó)家如果將這些利益要求界定為權(quán)利，這個(gè)國(guó)家的政府必將不堪重負(fù)，難以維持其基本職能。

　　由以上分析我們得知，權(quán)利概念既不適宜也不可能取代利益在行政法中的地位。行政法只能追求公共利益與私人利益的平衡。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期積累，，行政法發(fā)展出一系列原則與技術(shù)來(lái)解決這一基本問(wèn)題，如公共利益優(yōu)先原則、比例原則等。在這種情況下，一個(gè)國(guó)家的行政法若要正常發(fā)展，從而保證其價(jià)值實(shí)現(xiàn)，就必須正視和重視利益在行政法中的基礎(chǔ)地位。然而這一點(diǎn)卻恰好是我國(guó)行政法中缺乏的。

　�。ǘ┬姓ㄒ院侠淼睦孀鳛榛A(chǔ)能促使其功能實(shí)現(xiàn)

　　現(xiàn)代行政法調(diào)整廣泛、多樣、復(fù)雜且不斷形成著的社會(huì)生活，并積極主動(dòng)的介入社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、交通等關(guān)系人民生活的領(lǐng)域，以滿足人民與社會(huì)的需求。各種行政法律關(guān)系既涉及公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)，也包括公民的政治權(quán)利、受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利，另外還有與權(quán)利密切相關(guān)的各種利益，如要求環(huán)境保護(hù)的利益、知情權(quán)、隱私權(quán)、及特定社會(huì)團(tuán)體（如婦女或殘廢人團(tuán)體、消費(fèi)者團(tuán)體、競(jìng)爭(zhēng)者）的利益等�，F(xiàn)代的正義觀念已經(jīng)不允許行政權(quán)只以權(quán)利作為行使的禁區(qū)，而完全無(wú)視廣大利益的存在�，F(xiàn)代行政法要實(shí)現(xiàn)其功能，就必需面對(duì)這些源于社會(huì)生活并構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)生活重要內(nèi)容的利益。擴(kuò)展舊的制度，將合理的利益保護(hù)包括進(jìn)去，這才能實(shí)現(xiàn)行政法的功能。

　　1989年頒布的行政訴訟法標(biāo)志著我國(guó)對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約走上了法治化的道路。但以今天的眼光來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟制度存在諸多不盡如人意之處，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)我國(guó)發(fā)展現(xiàn)狀對(duì)它的要求。最突出的問(wèn)題是行政訴訟的受案范圍太窄。法院受理行政訴訟首先審查行政行為是否屬于法律所列舉的行為類型。立法者意圖通過(guò)限定行政行為的受理類型來(lái)防止司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的過(guò)分干涉，這樣的做法或許并非毫無(wú)道理。但現(xiàn)代政府的權(quán)力行使方式是多種多樣的，對(duì)政府行為的司法審查如果只限于法條上對(duì)行為種類的簡(jiǎn)單列舉，行政機(jī)關(guān)大可以采取規(guī)避的方法，如以抽象行政行為代替具體行政行為對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利或利益進(jìn)行處分，或以行政指導(dǎo)代替行政命令，即可逃避司法的審查。世貿(mào)組織條例要求世貿(mào)組織各個(gè)成員方遵循任何行政行為都是可訴的，都應(yīng)該接受司法部門的審查，從而最終確定行政行為的合法性。我國(guó)現(xiàn)行的司法救濟(jì)制度過(guò)分依賴對(duì)行政行為類型的劃分作為司法審查的前提條件與這一規(guī)定相背離。其次，人民法院決定受理行政相對(duì)人的訴訟前應(yīng)對(duì)提起訴訟的行政相對(duì)人的起訴資格進(jìn)行審查。只與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織（2000年3月司法解釋第十二條）才能提起行政訴訟。司法解釋（第十三條至第十八條）對(duì)提起訴訟的公民、法人或其他組織的類型也作了列舉。行政訴訟法開(kāi)章明意指出該制度中保護(hù)公民的“合法權(quán)益”不受侵犯，但在具體的條款中則只涉及對(duì)公民、法人或其他組織人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。當(dāng)然在司法實(shí)踐的過(guò)程中法官們也將公民的合法權(quán)益保護(hù)擴(kuò)大到對(duì)教育權(quán)的保護(hù)上。但法條中嚴(yán)格限定只保護(hù)權(quán)利體系中核心的人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)，這與行政訴訟法中第二條所指的“合法權(quán)益”是否是等同概念，目前沒(méi)有權(quán)威的解釋。

　　筆者認(rèn)為起訴資格擴(kuò)展的一種方式就是拓寬法律權(quán)利觀念，使起訴資格不僅包括人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利也包括制定法中所保護(hù)的利益。至于立法如何劃分法律保護(hù)利益的范圍，筆者建議，可根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)狀將法律保護(hù)的利益標(biāo)準(zhǔn)限定在對(duì)個(gè)人實(shí)質(zhì)利益的保障方面。這與司法解釋所規(guī)定的“有法律上利害關(guān)系”的所指范圍是基本相同的。起訴資格規(guī)定也就可用更基本的詞項(xiàng)將其范圍確定，如“凡個(gè)人法定利益受有關(guān)行政行為影響的人，均有起訴資格”；并輔助用行政行為類型、受保護(hù)的權(quán)利或利益類型的規(guī)定等共同建構(gòu)起訴資格制度。在具體案件處理時(shí)，筆者認(rèn)為可賦予法院根據(jù)個(gè)案對(duì)利益的受侵害程度進(jìn)行個(gè)案裁量的權(quán)力，避免司法資源被濫用。這樣，既擴(kuò)大對(duì)未被充分表達(dá)的利益的關(guān)注，可作為解決具體行政正義問(wèn)題的技術(shù)，也是矯正當(dāng)前行政行為劃分缺陷的一種努力，從而促進(jìn)行政法功能的實(shí)現(xiàn)。

　�。ㄈ┈F(xiàn)實(shí)壓力促使我們必須正視利益問(wèn)題

　　首先，在今日之中國(guó)，社會(huì)的進(jìn)步、發(fā)展，尤其是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)促進(jìn)了利益的多樣化和復(fù)雜化。與此不相適應(yīng)的是眾多與人民生活休戚相關(guān)的新生利益要求在法律中的地位卻十分曖昧。民主法治的政府不容對(duì)廣大的利益長(zhǎng)時(shí)間的置若罔聞。行政法律體系應(yīng)對(duì)利益問(wèn)題進(jìn)行慎重的思考，確立利益-權(quán)利的劃分標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大法律權(quán)利范圍，改變傳統(tǒng)行政法過(guò)分依靠技術(shù)層面的行為類型來(lái)劃定研究范圍的傳統(tǒng)，以公民的利益保障作為行政法治的基礎(chǔ)來(lái)構(gòu)筑行政法制。

　　其次，面對(duì)與世界接軌的外部壓力，我國(guó)的行政法制狹窄的權(quán)利觀與無(wú)個(gè)人利益的法定地位顯然與世界貿(mào)易條例的要求相去甚遠(yuǎn)�！堆a(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》第5條規(guī)定：“任何成員不得通過(guò)使用第1條第1款和第2款所指的任何補(bǔ)貼而對(duì)其他成員的利益造成不利影響，即：（a）損害另一成員的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)；（b）使其他成員在GATT1994項(xiàng)下直接或間接獲得的利益喪失或者減損，……”。第23條規(guī)定：“國(guó)內(nèi)立法包括反補(bǔ)貼稅措施規(guī)定的每一成員均應(yīng)設(shè)有司法、仲裁或行政的法庭或程序，其目的特別包括迅速審查與最終裁定的行政行為有關(guān)、且屬第21 條范圍內(nèi)的對(duì)裁定的審查。”由于貿(mào)易組織是一個(gè)集立法、司法與執(zhí)行于一體的組織，它不同于以往的弱國(guó)際組織，它的規(guī)則的效力高于國(guó)家主權(quán)。它的爭(zhēng)端解決機(jī)制、貿(mào)易政策審查機(jī)制保證成員對(duì)世貿(mào)組織協(xié)議的執(zhí)行，并可授權(quán)其成立對(duì)未執(zhí)行協(xié)議的成員進(jìn)行制裁或依仲裁結(jié)果進(jìn)行報(bào)復(fù)。這些權(quán)力都高于成員的主權(quán)。[19因此，我國(guó)能否建立以保障自然人、法人或其他組織的利益為基礎(chǔ)的行政法制，將成為世貿(mào)組織衡量我國(guó)法律制度是否達(dá)到承諾的重要標(biāo)準(zhǔn)。而且，從操作層面上看，由于補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定第5條以及服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定第6條等世貿(mào)條款并未對(duì)“利益”的范圍、程度作進(jìn)一步的說(shuō)明，如果我國(guó)行政法理也未有清楚的規(guī)定，將對(duì)行政實(shí)務(wù)留下一個(gè)難題，可能威脅行政過(guò)程并使之癱瘓。

　　我國(guó)行政法治的改革取決于行政法理的創(chuàng)新，而行政法理的創(chuàng)新應(yīng)從最基本處入手，筆者認(rèn)為確立“利益”在我國(guó)行政法制中的正當(dāng)?shù)匚�，�?duì)利益的進(jìn)行分類是當(dāng)務(wù)之急。我國(guó)是否準(zhǔn)備好在一個(gè)以規(guī)則為基礎(chǔ)或以規(guī)則導(dǎo)向的體制內(nèi)進(jìn)行合作，取決于對(duì)法律體系的重新審視和改革。世貿(mào)組織體制要求的法律將會(huì)影響并改變我國(guó)行政法律制度中的利益理論。

　　注釋:

　　[1] 參見(jiàn)《誰(shuí)能為個(gè)性立法》[N],《南方周末》2002年8月29日12版。

　　[2] 崔麗、王慧：《新牌照發(fā)放突然喊停個(gè)性化牌號(hào)曇花一現(xiàn)》[N]，《中國(guó)青年報(bào)》,2002-8-23(7)�！�“暫緩”不能變“無(wú)期”》[N]，《南方都市報(bào)》,2002- 8-23�！� “個(gè)性化”不該“壽終正寢”》[N]，人民網(wǎng),2002-8-25。楊悅新：《“個(gè)性化車牌 ”，問(wèn)題出在哪里？》[N]，《法制日?qǐng)?bào)》,2002-8-26(1)。

　　[3] 楊建順：《日本行政法通論》[M]，中國(guó)法制出版社1998年版，198-199頁(yè)。

　　[4] [美]龐德：《法理學(xué)》[M]，第3卷,16頁(yè)。轉(zhuǎn)引自沈宗靈：《現(xiàn)代西方法理學(xué)》[M]，北京大學(xué)出版社2000年版，290-291頁(yè)。

　　[5] 王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》[M],中國(guó)法制出版社1995年版，392頁(yè)。

　　[6] [美]伯納德??施瓦茨：《行政法》[M]，徐炳譯,群眾出版社1985版，202頁(yè)。

　　[7] 同[6]，第211頁(yè)。

　　[9] 同[6],第202頁(yè)。

　　[10] ［日］室井力：《現(xiàn)代行政法入門（1）――基本原理?行政組織法?行政作用法》，法律文化社1982年版，54頁(yè)。轉(zhuǎn)載于楊建順：《日本行政法通論》[M]，中國(guó)法制出版社1998年版,202頁(yè)。

　　[11] Droit Adminidtratif(7th ed.),ⅱ,p.17。轉(zhuǎn)引自[法] 萊昂?狄驥:《公法的變遷》[M]，鄭戈/冷靜譯，遼海出版社／ 春風(fēng)文藝出版社1999年版，149頁(yè)。

　　[12] [法]萊昂?狄驥：《公法的變遷》[M]，鄭戈/冷靜譯，遼海出版社／春風(fēng)文藝出版社1999年版， 152-154頁(yè)。

　　[13] [美]金勇義：《中國(guó)與西方的法律觀念》[M]，陳國(guó)平/韋向陽(yáng)/李存捧譯.，遼寧人民出版社1989年版，138頁(yè)。

　　[14] [臺(tái)]翁岳生：《行政法》[M]，中國(guó)法制出版社2002年版，14頁(yè)。

　　[15] 參見(jiàn)[德]奧特弗利德?赫費(fèi)：《政治的正義性----法和國(guó)家的批判哲學(xué)之基礎(chǔ)》[M]， 龐學(xué)銓、李張林譯，上海譯文出版社1998年版，第58-59頁(yè)。

　　[19] 于安：《WTO協(xié)定國(guó)內(nèi)實(shí)施讀本》[M]，中國(guó)法制出版社2002年版，第64頁(yè)。

作者：劉藝

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  本文關(guān)鍵詞：認(rèn)真對(duì)待利益——行政法中的利益問(wèn)題，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。