農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究
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農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究
發(fā)布日期： 2012-03-09 發(fā)布：
2011年第23期目錄 本期共收錄文章20篇
摘要：農(nóng)村宅基地使用權(quán)，特別是使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是關(guān)系農(nóng)民切身利益的基礎(chǔ)性權(quán)利。目前形勢(shì)下，宅基地使用權(quán)不能自由流轉(zhuǎn)嚴(yán)重違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作規(guī)律，在實(shí)踐中引發(fā)了大量的糾紛與矛盾。因此，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革勢(shì)在必行。解決農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題當(dāng)務(wù)之急是立足于現(xiàn)有法律制度和農(nóng)村實(shí)踐，制定農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法制度。
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關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地集體經(jīng)濟(jì)家民工利益
作者簡(jiǎn)介：朱彤暉，貴州大學(xué)法學(xué)院。
中圖分類號(hào)：D922.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-0592(2011)08-097-02
一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)知識(shí)
�。ㄒ唬┺r(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律屬性
宅基地使用權(quán)，是指城鎮(zhèn)或農(nóng)村居民在國(guó)家所有或者集體所有的土地上建筑房屋，供作居住的權(quán)利。根據(jù)現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度，農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有以下法律屬性：
1．嚴(yán)格的身份屬性。農(nóng)民要想申請(qǐng)宅基地，前提條件是必須為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。土地的有限性、稀缺性決定了集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員不能申請(qǐng)宅基地，所以宅基地使用權(quán)是與成員權(quán)聯(lián)系在一起的。
2．從屬性。農(nóng)村居民的房屋一經(jīng)建成，宅基地使用權(quán)即由地面附著的房屋所有權(quán)來決定。農(nóng)房所有權(quán)轉(zhuǎn)移或消滅，宅基地使用權(quán)亦隨之轉(zhuǎn)移或消滅，宅基地使用權(quán)不可以單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，只能隨宅基地上的房屋一起轉(zhuǎn)讓，這就是人們通常說的“地隨房走”的原則。
3．福利性。宅基地和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利和利益是連在一起的，其福利性質(zhì)主要表現(xiàn)在農(nóng)民能夠基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份無償?shù)鼗蛘呤堑蛢r(jià)獲得宅基地，獲得基本的生活條件，只要符合法定的申請(qǐng)條件，這是農(nóng)村居民與城市居民相比享有的最低限度的福利。
4.長(zhǎng)期性。只要是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過合法程序獲得的宅基地使用權(quán)，該成員就可以長(zhǎng)期使用。即使因?yàn)閲?guó)家征用或農(nóng)村集體的公共設(shè)施建設(shè)而喪失，該集體經(jīng)濟(jì)組織成員仍然可以再申請(qǐng)新的宅基地長(zhǎng)期使用。
5.“一戶一宅”原則。土地資源的有限性，不可能給每個(gè)農(nóng)村居民提供更多生活需要，因此，2004年修訂的《土地管理法》明確規(guī)定一戶只能有一處宅基地。
(二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要形式
農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村宅基地所有權(quán)或使用權(quán)由一個(gè)權(quán)利主體過渡給另一個(gè)權(quán)利主體。農(nóng)村宅基地所有權(quán)流轉(zhuǎn)只有通過國(guó)家征收農(nóng)村集體土地由集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)給國(guó)家，但由于各種因素影響，特別是經(jīng)濟(jì)利益誘惑，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的非法流轉(zhuǎn)大量存在，在城鄉(xiāng)結(jié)合部則更為普遍。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)主要通過:
1.出租。出租指集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)讓與承租人使用，承租人定期向集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶繳納租金的一種流轉(zhuǎn)方式。農(nóng)戶出租宅基地，主要是農(nóng)戶將房屋整體或部分出租，連同宅基地一同出租，這是目前宅基地出租流轉(zhuǎn)最為普遍的方式。
2.轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)讓包括買賣、繼承和贈(zèng)與。不少務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民在取得一定的經(jīng)濟(jì)收入后在城市購(gòu)買商品房而將原農(nóng)村住宅連同宅基地出售給他人居住或用作經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。一種是本村內(nèi)成員之間相對(duì)比較簡(jiǎn)單的買賣，一種情況是比較復(fù)雜的非本村成員購(gòu)買。第二種情況，涉及本村外的農(nóng)民和城市居民兩類購(gòu)房主體，其中以城市居民購(gòu)房為主。但均超出中國(guó)現(xiàn)行宅基地制度規(guī)定，屬不正當(dāng)交易行為。
3.置換。這種流轉(zhuǎn)的主要原因是農(nóng)戶為了生產(chǎn)、生活方便，或風(fēng)水等傳統(tǒng)文化影響。宅基地與耕地、國(guó)有土地進(jìn)行的互換，，是屬于不同性質(zhì)土地之間進(jìn)行的置換。宅基地與耕地進(jìn)行的置換主要是由于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，或進(jìn)行村莊宅基地整理，可以緩解征地中的矛盾，降低征地成本。
4.入股。入股是以宅基地使用權(quán)作價(jià)，在一定的年期內(nèi)以出資或入股方式與合伙人進(jìn)行聯(lián)營(yíng)聯(lián)建，建成后按一定比例分配房屋或聯(lián)營(yíng)分紅。
5.國(guó)家征收征用。國(guó)家征收征用是指國(guó)家由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)擴(kuò)張等而占用農(nóng)村宅基地，將宅基地所有權(quán)由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，農(nóng)村宅基地使用權(quán)也一并進(jìn)行了流轉(zhuǎn)或國(guó)家只將宅基地征用一段時(shí)間，到期后再將宅基地歸還給農(nóng)戶或集體經(jīng)濟(jì)組織。
二、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)立法的現(xiàn)實(shí)必要性
因時(shí)勢(shì)的變化，在改革開放前乃至其后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生效益的以居住保障為基礎(chǔ)建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度，越來越不適應(yīng)時(shí)代的要求。當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用權(quán)中主要存在著以下的問題：
�。ㄒ唬┓梢�(guī)范不完善且違反公平原則
從我國(guó)的立法現(xiàn)狀上看，現(xiàn)階段調(diào)整宅基地使用權(quán)的法律規(guī)范數(shù)量極少，而且大部分是一些規(guī)范性文件，效力層次比較低，《物權(quán)法》雖然把宅基地使用權(quán)作為獨(dú)立的一章加以規(guī)定，但是也僅僅只有四條的內(nèi)容，并且延續(xù)了過去的政策，特別是在對(duì)待宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題上，采取了嚴(yán)格的限制政策。允許城鎮(zhèn)居民自由轉(zhuǎn)讓其房屋，而不允許農(nóng)民自由處分其房屋，實(shí)際上剝奪了農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民財(cái)產(chǎn)上的平等權(quán)利，對(duì)農(nóng)民來說是不公平的。
�。ǘ┤狈γ鞔_的流轉(zhuǎn)法律規(guī)范，地下交易擾亂市場(chǎng)秩序
法律沒有禁止房屋的出租、出賣，包括繼承的行為，根椐“地隨房走”的原則，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是一種客觀現(xiàn)實(shí)，但法律并沒有做出相應(yīng)的明確規(guī)定，這種流轉(zhuǎn)需求一再被法律所拒絕，進(jìn)而催生了地下交易。宅基地地下交易加劇了土地使用權(quán)的權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛，增加了土地管理難度，擾亂了市場(chǎng)的正常秩序。
�。ㄈ┱氐膶徟O(jiān)管缺乏，登記程序混亂
由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)實(shí)行的是無償、永久使用的制度，使部分農(nóng)民產(chǎn)生“不要白不要”的心理，加之農(nóng)村宅基地使用權(quán)管理混亂，村鎮(zhèn)干部中以權(quán)謀私、越權(quán)審批的問題突出，部分農(nóng)民超標(biāo)建房。同時(shí)，由于缺乏宅基地使用權(quán)的強(qiáng)制登記制度，實(shí)踐中轉(zhuǎn)讓方與受讓方的權(quán)利不明，糾紛不斷。
（四）“空心村”、人均宅基地面積嚴(yán)重超標(biāo)、“一戶多宅”現(xiàn)象嚴(yán)重
由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的福利和可繼承性，誘使一部分經(jīng)濟(jì)條件好的人通過各種手段獲取宅基地，加上農(nóng)村宅基地使用權(quán)的管理的混亂，基層政府對(duì)農(nóng)民建房缺乏正確引導(dǎo)和管理，采用的是無償、無期限的使用制度，也出現(xiàn)了農(nóng)民超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地建房和未經(jīng)土地管理部門批準(zhǔn)任意在承包責(zé)任地上建房，出現(xiàn)了農(nóng)民超過標(biāo)準(zhǔn)建房，或建了新房也拒不交出閑置下來的老宅基地，一些鄉(xiāng)村干部憑借權(quán)力、關(guān)系占有多處宅基地等。
三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法重構(gòu)
(一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法設(shè)計(jì)
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村土地市場(chǎng)的活躍，城市化進(jìn)程中建設(shè)用地短缺現(xiàn)象在各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展中越來越嚴(yán)重，而現(xiàn)行農(nóng)村宅基地政策在解決農(nóng)民散居和集約化利用宅基地等問題上愈顯不力。宅基地的自由流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力、農(nóng)村市場(chǎng)是個(gè)解放，對(duì)城鎮(zhèn)化的加快是個(gè)推動(dòng)。因此，重構(gòu)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度日顯迫切。
1.完善農(nóng)村宅基地審批制度。必須堅(jiān)持“一戶一宅”的原則完善宅基地審批制度。省對(duì)縣農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地年度計(jì)劃指標(biāo)實(shí)行單獨(dú)核定、單獨(dú)下達(dá)，避免城鎮(zhèn)建設(shè)占用農(nóng)村宅基地用地指標(biāo)。改革和完善宅基地審批制度，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)新增宅基地的行政審批，各縣（市）根據(jù)農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計(jì)劃指標(biāo)申請(qǐng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，全力完善公開、公平、公正，公開計(jì)劃用地指標(biāo)，公開申請(qǐng)建房用戶名單，公開審批結(jié)果，接受監(jiān)督。
2.明確農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)條件。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須是已經(jīng)通過集體經(jīng)濟(jì)組織批準(zhǔn)為宅基地的土地。農(nóng)村宅基地使用權(quán)允許流轉(zhuǎn)必須限制一定的條件。首先，允許流轉(zhuǎn)的宅基地必須有明確的權(quán)利人，權(quán)屬無爭(zhēng)議，且依法辦理了土地登記，領(lǐng)有土地權(quán)屬證書。其次，流轉(zhuǎn)后的宅基地使用必須符合土地利用總體規(guī)劃和城市、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。還要滿足用途管制要求，不得隨意將宅基地挪為它用，必須征得管理部門的政策許可。
�。ǘ┺r(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中對(duì)農(nóng)民工利益的保護(hù)
宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法使得農(nóng)民工可以對(duì)宅基地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，由于轉(zhuǎn)讓宅基地后將不得再申請(qǐng)宅基地，農(nóng)民工將面臨很多問題如：進(jìn)城落戶、購(gòu)買城鎮(zhèn)住房、社會(huì)保障、子女入學(xué)等。這些問題的解決需要與其他相關(guān)法律法規(guī)和政策的密切協(xié)調(diào)與配合。
1.進(jìn)城農(nóng)民可在固定住所處落戶。改革開放以來，許多較早進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民在城鎮(zhèn)具有了合法固定住所和具有穩(wěn)定生活來源，對(duì)于這部分人應(yīng)準(zhǔn)予申請(qǐng)本人、配偶、未達(dá)法定婚齡及無獨(dú)立生活能力的子女和雙方父母在其合法固定住所所在地落戶。同時(shí)，對(duì)于農(nóng)民在市區(qū)就業(yè)、經(jīng)營(yíng)、投資并有穩(wěn)定住所的也可以規(guī)定符合以下具體的標(biāo)準(zhǔn)，如取得國(guó)家相應(yīng)職業(yè)資格證書的、獲得縣級(jí)以上勞動(dòng)模范、先進(jìn)工作者稱號(hào)以及其他有突出貢獻(xiàn)的等。
2.進(jìn)城農(nóng)民可申請(qǐng)經(jīng)適房。經(jīng)濟(jì)適用房是當(dāng)前國(guó)家解決城市住房困難的一個(gè)有效措施，對(duì)于農(nóng)民工可適當(dāng)減免購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房的交易服務(wù)費(fèi)和產(chǎn)權(quán)登記費(fèi)，對(duì)就業(yè)穩(wěn)定、愿意進(jìn)城定居、自愿退宅還耕且以后不再申請(qǐng)新宅基地的農(nóng)戶，鼓勵(lì)他們辦理宅基地退出手續(xù)，憑退出證明，可在一定范圍內(nèi)，享受到城鎮(zhèn)購(gòu)買安居房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉價(jià)房的待遇。
3.可保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)村土地承包期內(nèi)，承包方家庭部分成員遷入市區(qū)和全家或部分成員遷入城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)依法自愿有償進(jìn)行流轉(zhuǎn)；保留其農(nóng)村原有宅基地使用權(quán)，鼓勵(lì)依法轉(zhuǎn)讓。農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房定居后,主動(dòng)放棄原宅基地使用權(quán)的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)提出申請(qǐng)，逐級(jí)上報(bào)經(jīng)過批準(zhǔn)，原宅基地經(jīng)有關(guān)部門評(píng)估作價(jià)后，由國(guó)土管理部門統(tǒng)一安排使用。
4.子女入學(xué)可享受同等待遇。讓農(nóng)民民享有同等的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，最大限度農(nóng)民的潛能，可以為城鎮(zhèn)發(fā)展注入新的活力。此外，也便于土地向適度規(guī)模經(jīng)中，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。農(nóng)民進(jìn)城，最渴望的一是有錢可賺，二是享有與城里人同等的待遇，逐漸融入到城市中。農(nóng)民工子女的教育問題是備受關(guān)注的，進(jìn)城落戶農(nóng)民子女義務(wù)教育應(yīng)納入城鎮(zhèn)教育發(fā)展規(guī)劃，保障其享有與當(dāng)?shù)鼐用衿降鹊慕邮芰x務(wù)教育的權(quán)利，農(nóng)民工子女入學(xué)后，享受與當(dāng)?shù)貙W(xué)生同等待遇。
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