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立法法修改中的“民生”味道

2015-05-07 09:59:00 文章來源： 中國人大網 　

　　作為一部規(guī)范立法活動的重要法律，立法法被稱為“管法的法”，地位上可謂“高大上”，但此次修改的效果卻十分“接地氣”，“民生”味兒十足。

　　從落實“稅收法定”，到遏制地方紅頭文件的任性，強調地方立法不能隨意減損公民權利，增設公民義務；再到放權地方規(guī)范城市管理、環(huán)境保護、歷史文物保護等，無不與百姓的日常生活密切相關。對此社會輿論評價稱，不難看出，此次立法法修改將權力嚴格限定在法治框架，更加注重對公民權利的保障，釋放出以人為本，立法為民的融融暖意。

　　落實“稅收法定”

　　前不久，國際油價下跌，財政部卻連連發(fā)出通知上調燃油稅，引起了民眾的強烈不滿。本次立法法修改的一大亮點，就是將“稅收”專設一項，明確“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規(guī)定。

　　“‘稅收法定’之后，將不會出現(xiàn)某個部委發(fā)個文件，就把錢從民眾身上圈走的情況�！睂τ谶@一條文的修改，全國人大代表、湖北省人大常委會副主任周洪宇在接受本刊記者采訪時表示，這意味著今后任何一個稅種的開征，必須交由全國人大及其常委會立法確定。

　　據(jù)統(tǒng)計，目前全國有18 個稅種，除了個人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅外，其他15 個稅種都是由全國人大授權國務院通過制定暫行條例來征收。在周洪宇看來，改革開放初期的授權立法是有其特殊歷史背景的，主要是考慮到我國法制建設尚處于起步階段，建立現(xiàn)代稅制的經驗和條件都不夠�！叭缃�，社會發(fā)展了，必然要求法律的與時俱進，原有授權不適時收上來，就會出現(xiàn)權力濫用，表現(xiàn)為不該收的稅也收了，而且收的時間很長。這嚴重影響了納稅人的利益�！敝芎橛钫J為，全國人大及其常委會關切民生，收回稅收立法權，是對民眾愿望和呼聲的及時回應。

　　全國人大代表、北京市天達共和律師事務所主任李大進對這一觀點表示贊同，他表示，稅收是調節(jié)社會經濟和百姓生活的一個杠桿，本次修法將“稅收法定”原則彰顯出來是非常必要的，“由全國人大通過立法的方式開征、停征，確定稅率稅種和稅收管理等基本制度，更有利于公平，將為百姓的權利提供更加周全的保障�！崩畲筮M表示。

　　對于立法法通過后，這一新規(guī)定將如何落實，十二屆全國人大三次會議新聞發(fā)言人傅瑩對此指出，將加快“稅收法定”原則落實的步伐。凡是開征新稅的，要由全國人大及其常委會制定稅收法律；凡是要對現(xiàn)行稅收條例進行修改的，一般都要上升為法律；其他的稅收條例，要區(qū)別輕重緩急，逐步地上升為法律。她表示，“總的目標是要在2020 年之前，全面落實稅收法定原則�！�

　　嚴格約束“紅頭文件”

　　近年來，我國城市化進程加速，道路擁堵、污染嚴重、住房供不應求等各種煩惱隨之而來。于是，限行、限購、限貸等“限令”措施開始在各個地方輪番登臺。對于地方政府采取措施維護公共利益的初衷不難理解，但公眾質疑，這樣隨意地行使權力對公民權利作出限制是否過于“任性”。

　　“目前地方實施的限行、限購措施，基本上可視為規(guī)章性文件，也就是俗稱的‘紅頭文件’，以此給老百姓設定義務、增加義務，剝奪和限制百姓的權利，甚至給行政機關擴權，減少責任等�！闭劦降胤降倪@種現(xiàn)象，中國政法大學副校長馬懷德指出，表面看起來這些措施是有依據(jù)的，但從法律上講，對于限行、限購等，無論是規(guī)章還是規(guī)范性文件都沒有這個權力，實際上違反了“職權法定”原則。

　　為此，新修改的立法法特增設條文，明確規(guī)定：沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規(guī)范。沒有法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規(guī)范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。

　　同時，規(guī)定，應當制定地方性法規(guī)但條件不成熟的，可先制定地方政府規(guī)章，一旦規(guī)章實施滿兩年，要么依法成為地方性法規(guī)，要么及時廢止。

　　那么，這是否表明今后關乎公民權利的“限購”“限行”等政策將被取消呢？對此，全國人大常委會法工委副主任鄭淑娜在兩會期間召開的記者會上回應稱，這“首先要看這個行為是不是有法律法規(guī)依據(jù)，比如政府制定規(guī)章，包括國務院各部門制定規(guī)章，它會規(guī)定一些一定數(shù)額罰款的行政處罰，也涉及公民、法人和組織的權利，我們說它是有依據(jù)的，是合法的。其次，若沒有法律法規(guī)依據(jù)，但出于一級政府的行政管理的特殊需要時，可以先制定政府規(guī)章，但是滿兩年必須提交本級人大制定地方性法規(guī)，如果不提交，滿兩年就要失效了�！�

　　“不管怎樣，可以明確的一點是，政府的權力不能再像以往那樣隨意�！比珖舜蟠�、重慶市律師協(xié)會會長韓德云對本刊記者說，政府權力在作出決策是往往面臨著公平與效率的權衡，，比如“限行”，究竟是讓效率優(yōu)先還是公平優(yōu)先呢？從地方政府的角度講，它首先考慮的是效率，要迅速解決交通擁堵問題，但是對于“治堵”，不同的社會人群有不同的看法。韓德云認為，現(xiàn)在有了立法法這一新的規(guī)定，地方政府就不能再用原先短平快這種“懶癥”方法以一紙禁令就把問題解決了，而是要放到更高的層面通過立法謹慎考慮，公平權衡各方利益主張。所以在他看來，從這個意義上講，立法法新增的這些法條看似規(guī)范的是立法，實際上是加大了對所有公民的權益保障。

　　放權地方立法，為權力設限

　　2015 年春天的吉林省四平市，等到了一個喜訊，伴隨立法法修正案在全國人代會上的通過，四平市終于獲得了地方立法權。

　　“經濟發(fā)展到了提速轉型階段，迫切需要地方城市具備一定的立法權破解發(fā)展中遇到的難題�！奔质∷钠绞腥舜蟪Ｎ瘯嚓P負責人表示。據(jù)了解，從2005 年開始，四平市就已經開始為此努力，多次向全國人大常委會提出申請批準其升級為“較大的市”，以解決經濟轉型發(fā)展遇到的法制障礙。此次立法法修正案將過去49 個較大的市才享有的地方立法權擴大至了全部280 多個設區(qū)的市。像四平這樣的設區(qū)市終于如愿獲得立法權。

　　從總體來看，“放權”對于地方立法權而言是大趨勢，有助于激發(fā)地方活力。在北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安教授在接受本刊記者采訪時表示，賦予更多設區(qū)的市以立法權，使之能對相應地方事務進行更具針對性、更靈活、更及時的法律規(guī)范和法律調整，對于推進地方治理法治化和治理能力現(xiàn)代化，促進地方改革深入發(fā)展具有重要意義。“中國各個地方情況不同，比如我到貴州調研，那邊少數(shù)民族聚居區(qū)全是木板房，一所房子著火全部都遭殃，這種特別情況下，就可以把村規(guī)民約細化到上升到地方法規(guī)，更加具有約束力�！比珖舜蠓晌敝魅挝瘑T蘇澤林舉例說，賦予設區(qū)市( 州) 地方立法權，將有助于地方填補法律規(guī)范中的空白。

　　不過，隨著地方立法權范圍的擴大，監(jiān)管的難度也必然進一步提升。因此，為了防止地方立法權濫用，立法法修正案在“放”的同時也設定了多道防線，提出設區(qū)的市的人大及其常委會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)。李大進說，這意味著，在未來地方的城市管理中，整治違法小廣告、打擊“黑車”、規(guī)范廣場舞、治理霧霾等方面將有法可依。

　　至于新獲得立法權的地方啟動行使立法權的具體步驟和時間。新修改的立法法規(guī)定，將由省、自治區(qū)的人大常委會綜合考慮各地實際情況確定。

　　周洪宇表示，這些工作需要循序漸進穩(wěn)妥推進，不能操之過急，“因為仍有很多準備工作要做，比如立法專業(yè)人才的引進和培養(yǎng)等方面要及時跟上，才能保證地方立法的質量和效率�！�

　　(來源： 中國人大雜志 2015年第7期 文／本刊記者 張維煒)

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