本文關(guān)鍵詞：立法法起草過程中的幾個問題，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

立法法起草過程中的幾個問題 投稿：宋瘏瘐

立法法是關(guān)于國家立法制度的重要法律。1979年以來，我國立法工作已經(jīng)走過了20年的歷程，取得了巨大的成就。近幾年來，國家著手建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，中央和地方立法步伐也不斷加快。與此同時，我國立法制度中存在的一些問題也日益凸顯，主要包括：立法主體的…

【摘要】當(dāng)今社會提倡素質(zhì)教育，而音樂教育在素質(zhì)教育中究竟如何發(fā)揮的作用，很多人還沒有在思想認(rèn)識上理清這個問題，其實(shí)，音樂教育不是簡單的彈彈、唱唱，它是素質(zhì)教育中不可缺少的組成部分，是培養(yǎng)人們良好思想品質(zhì)、陶冶情感、培養(yǎng)創(chuàng)造力等方面不可缺少的體系，本文…

【摘要】小學(xué)階段的法制教育，可以在小學(xué)語文教學(xué)中慢慢滲透，逐步培養(yǎng)他們的辨別是非能力，從小養(yǎng)成遵紀(jì)守法的品德。在語文教學(xué)中，我們就應(yīng)該結(jié)合學(xué)科特點(diǎn)，通過多種途徑去滲透法制教育，探尋到語文教學(xué)與法制教育的最佳契合點(diǎn)。【關(guān)鍵詞】小學(xué)語文；滲透；法制教育在…

作者：武增

行政與法制 2000年08期

　　立法法是關(guān)于國家立法制度的重要法律。1979年以來，我國立法工作已經(jīng)走過了20年的歷程，取得了巨大的成就。近幾年來，國家著手建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，中央和地方立法步伐也不斷加快。與此同時，我國立法制度中存在的一些問題也日益凸顯，主要包括：立法主體的立法權(quán)限還不十分清晰，立法程序需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)予以進(jìn)一步完善，立法監(jiān)督缺乏啟動機(jī)制，還不能有效地發(fā)揮作用，等等。這些問題如不能及時解決，將會制約我國立法工作的進(jìn)展。因此，需要制定立法法，使法律、法規(guī)以及規(guī)章的制定更加規(guī)范化、制度化。

　　全國人大常委會法制工作委員會從1993年下半年開始著手進(jìn)行立法法的起草工作。1999年10月立法法草案提交九屆全國人大常委會第十二次會議進(jìn)行了初步審議。1999年12月九屆全國人大常委會第十三次會議對立法法草案進(jìn)行了二次審議，并決定將立法法草案提交九屆全國人大三次會議審議。

　　下面就立法法在起草過程中的幾個問題和有關(guān)的意見作一簡要介紹。

　　關(guān)于立法法的適用范圍

　　在立法法起草過程中，對于立法法應(yīng)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及自治條例和單行條例的制定、修改和廢止進(jìn)行規(guī)范，各方面的意見比較一致。但對于規(guī)章和軍事法規(guī)是否應(yīng)在立法法中調(diào)整，存在一些不同意見。

　　1.關(guān)于立法法的適用范圍是否應(yīng)當(dāng)包括規(guī)章

　　根據(jù)憲法和地方組織法的規(guī)定，國務(wù)院各部、委員會和省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府可以根據(jù)法律和法規(guī)，制定規(guī)章。關(guān)于立法法是否要調(diào)整規(guī)章，起草過程中主要有兩種意見。一種意見認(rèn)為，規(guī)章是行政部門或有規(guī)章制定權(quán)的地方政府制定的，屬于行政行為的一種，不屬于法的范疇，因此，不宜納入立法法�？梢灾贫▽ｉT的法律或由國務(wù)院制定行政法規(guī)對規(guī)章予以規(guī)范。另一種意見認(rèn)為，行政部門在具體行政管理工作中，根據(jù)法律法規(guī)和形勢發(fā)展的需要制定規(guī)章，是憲法賦予的職責(zé)。目前，各部門已制定了大量規(guī)章，規(guī)章在行政管理活動中起了重要作用。在一些事項(xiàng)中，尚未制定法律、行政法規(guī)的，只能由規(guī)章來規(guī)范。因此，應(yīng)當(dāng)將規(guī)章納入立法法。

　　2.關(guān)于立法法的適用是否應(yīng)當(dāng)包括軍事法規(guī)

　　對于軍事法規(guī)是否應(yīng)在立法法中調(diào)整，一種意見認(rèn)為，立法法不應(yīng)對軍事法規(guī)予以調(diào)整。理由是：（1）軍事法規(guī)沒有憲法依據(jù)， 如果要賦予軍事法規(guī)以法律的地位，應(yīng)修改憲法或解釋憲法。從世界各國的立法體制看，軍隊(duì)享有立法權(quán)是很少見的。（2 ）由于軍事法規(guī)是由中央軍委制定的，立法法中關(guān)于立法程序、立法監(jiān)督等方面的規(guī)定，軍事法規(guī)都不宜適用。（3）軍事法規(guī)只能是在軍隊(duì)內(nèi)部適用。 如果要在軍隊(duì)以外適用，則應(yīng)制定行政法規(guī)或法律。另一種意見認(rèn)為，中央軍委制定軍事法規(guī)，軍委各總部、軍兵種、軍區(qū)制定軍事規(guī)章，是我們黨、我們國家領(lǐng)導(dǎo)武裝力量的成功實(shí)踐，是由我國憲法確立的國防建設(shè)和武裝力量領(lǐng)導(dǎo)體制所決定的，是中央軍委行使領(lǐng)導(dǎo)全國武裝力量職權(quán)的必然要求，是實(shí)現(xiàn)依法治軍的需要。國防法規(guī)定，中央軍委制定軍事法規(guī)。因此，立法法應(yīng)當(dāng)對中央軍委制定軍事法規(guī)、各總部、軍兵種、軍區(qū)制定軍事規(guī)章的權(quán)限范圍、程序、公布、備案、監(jiān)督等作出明確規(guī)定。

　　關(guān)于立法權(quán)限劃分

　　我國憲法對立法權(quán)限的劃分作了基本的界定：全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)，制定法律；國務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)；省級人大及其常委會在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定地方性法規(guī)；民族自治地方包括自治區(qū)、自治州、自治縣的人大有權(quán)制定自治條例和單行條例，分別報(bào)有關(guān)上級人大常委會批準(zhǔn)。憲法的上述規(guī)定，主要是從立法主體以及立法主體行使立法權(quán)的形式作出的，至于各個立法主體的權(quán)限內(nèi)容，即立法事項(xiàng)的歸屬，并不明確。因此，不同立法主體的立法權(quán)限的內(nèi)容時有交叉。

　　立法權(quán)限中需要明確的問題歸納起來主要有以下幾個方面：一是中央與地方的立法權(quán)限如何劃分，二是權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限如何劃分，三是民族自治條例和單行條例對法律、行政法規(guī)的哪些規(guī)定可以作出變通，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)可以對經(jīng)濟(jì)特區(qū)的哪些事項(xiàng)作出特殊規(guī)定。此外，還包括大會和常委會的權(quán)限如何劃分的問題等。

　　在立法法起草過程中，關(guān)于立法權(quán)限討論較多的問題是如何界定必須由法律規(guī)定的事項(xiàng)，即全國人大及其常委會的專屬立法權(quán)。對涉及國防、外交等國家主權(quán)的事項(xiàng)和人身自由的事項(xiàng)，比較一致認(rèn)為應(yīng)由法律規(guī)定。但對涉及公民財(cái)產(chǎn)權(quán)和民事、經(jīng)濟(jì)等方面的事項(xiàng)，哪些應(yīng)由法律規(guī)定，意見分歧較大。一種意見認(rèn)為，對全國人大及其常委會的專屬立法權(quán)應(yīng)規(guī)定的比較寬，對全國人大及其常委會職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)都應(yīng)明確列舉。另一種意見認(rèn)為，確定必須由法律規(guī)定的事項(xiàng)，既要有利于維護(hù)國家的統(tǒng)一，有利于建立和維護(hù)國內(nèi)統(tǒng)一市場，又要有利于調(diào)動地方的積極性。因此，，列入必須由法律規(guī)定的事項(xiàng)，應(yīng)限于為維護(hù)國家法制統(tǒng)一和國內(nèi)統(tǒng)一市場所必須統(tǒng)一立法的事項(xiàng)，不宜過寬。這此事項(xiàng)可以包括：國家主權(quán)、國家機(jī)構(gòu)和司法制度、民事基本制度、犯罪和刑罰、基本的經(jīng)濟(jì)制度等。對必須由法律規(guī)定以外的事項(xiàng)，國家還沒有立法的，地方可以先制定地方性法規(guī)，但國家一經(jīng)立法，地方性法規(guī)即應(yīng)予以修改或廢止，不得與國家立法相抵觸。

　　關(guān)于立法程序

　　立法程序一般包括法律案的提出、審議、通過和公布程序四個環(huán)節(jié)。全國人大組織法、全國人大及其常委會的議事規(guī)則對立法程序已有規(guī)定。在立法法起草過程中，各方面意見普遍認(rèn)為，為進(jìn)一步完善立法程序，立法法應(yīng)總結(jié)多年來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將一些行之有效的做法加以法律化、制度化。

　　在立法程序方面，起草過程中存在較多不同意見的是關(guān)于省會市和較大市立法權(quán)問題以及地方性法規(guī)制定過程中統(tǒng)一審議的問題。

　　1.關(guān)于省會市和較大市立法權(quán)問題

　　根據(jù)地方組織法的規(guī)定，省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會批準(zhǔn)后施行，并由省、自治區(qū)的人大常委會報(bào)全國人大常委會備案。關(guān)于省會市和較大市立法權(quán)問題中爭論的核心是省、自治區(qū)人大常委會對較大市制定的地方性法規(guī)的批準(zhǔn)程序的存廢問題。一種意見認(rèn)為，應(yīng)取消省、自治區(qū)人大常委會對較大市制定的法規(guī)的批準(zhǔn)程序。理由是：第一，現(xiàn)在省、自治區(qū)人大常委會制定地方性法規(guī)的任務(wù)比較重，對省會市和較大市報(bào)請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)往往難以及時批準(zhǔn)；第二，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，省會市和較大的市人大常委會已經(jīng)培養(yǎng)了一支素質(zhì)比較好的立法干部隊(duì)伍，能夠適應(yīng)立法工作需要。因此，可以將現(xiàn)行規(guī)定修改為：省會市和較大市制定的地方性法規(guī)報(bào)省、自治區(qū)人大常委會備案。如果省、自治區(qū)人大常委會發(fā)現(xiàn)省會市和較大市制定的地方性法規(guī)同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸，可以依法予以撤銷。第二種意見認(rèn)為，現(xiàn)行做法應(yīng)予維持。理由是：第一，憲法只規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人大常委會可以制定地方性法規(guī)，沒有規(guī)定省會市和較大市可以制定地方性法規(guī)。如果賦予省會市和較大市完整的立法權(quán)，應(yīng)首先修改憲法。第二，賦予省會市和較大市完整的立法權(quán)，這些地方往往強(qiáng)調(diào)城市的特殊性，容易產(chǎn)生立法上的越權(quán)以及同省、自治區(qū)之間的矛盾。而備案采取“不告不理”的原則，靠備案審查制度進(jìn)行監(jiān)督，容易流于形式。第三種意見認(rèn)為，目前的批準(zhǔn)程序可以保留，但應(yīng)當(dāng)簡化，可以增加規(guī)定，省會市和較大市制定的地方性法規(guī)如同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)沒有抵觸，省、自治區(qū)的人大常委會應(yīng)當(dāng)在一定的期間內(nèi)予以批準(zhǔn)。

　　2.關(guān)于在地方性法規(guī)制定過程中實(shí)行統(tǒng)一審議

　　根據(jù)全國人大組織法的規(guī)定，全國人大法律委員會統(tǒng)一審議向全國人民代表大會或者全國人大常委會提出的法律草案。對地方性法規(guī)制定過程中是否要實(shí)行統(tǒng)一審議，在立法法過程中是有爭論的問題之一。一種意見認(rèn)為，地方人大及其常委會在立法過程中不宜實(shí)行統(tǒng)一審議。理由是：第一，一些地方人大及其常委會在機(jī)構(gòu)設(shè)置上不具備統(tǒng)一審議的條件。統(tǒng)一審議，應(yīng)由有審議權(quán)的專門委員會來承擔(dān)，常委會工作機(jī)構(gòu)不能進(jìn)行統(tǒng)一審議。目前一些省級人大和較大市的人大尚未設(shè)立專門委員會，自治州、自治縣的人大設(shè)專門委員會的更少。第二，各專門委員會有自己的專業(yè)優(yōu)勢，統(tǒng)一審議不利于調(diào)動有關(guān)專門委員會在立法工作中的積極性。另一種意見認(rèn)為，地方性法規(guī)由各個委員會分口管理，直接提交常委會，在內(nèi)容、體例上容易出現(xiàn)矛盾。由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議，對更好地規(guī)范地方立法，提高地方立法質(zhì)量，克服立法中的部門利益傾向，維護(hù)法制的統(tǒng)一有重要意義。

　　關(guān)于法律解釋

　　法律解釋包括立法解釋和具體應(yīng)用解釋。立法解釋是憲法賦予全國人大常委會的職權(quán)。1981年6 月《全國人大常委會關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》規(guī)定，最高人民檢察院、國務(wù)院及其主管部門也可以對如何具體應(yīng)用法律的問題進(jìn)行解釋。

　　目前，我國法律解釋存在的問題主要包括：第一，全國人大常委會的立法解釋權(quán)沒有得到充分行使，許多應(yīng)當(dāng)作立法解釋的問題往往以具體應(yīng)用解釋代替，給執(zhí)法造成困難。其中，立法解釋的權(quán)限范圍和程序不夠明確是造成立法解釋虛置的重要原因。第二，一些具體應(yīng)用法律的解釋并不是在具體應(yīng)用法律時所作出的，而是在沒有具體對象和具體案件時作出的一種抽象解釋；有的解釋不符合立法原意；另外，多個部門對法律進(jìn)行解釋，有些解釋相互矛盾，給下級機(jī)關(guān)執(zhí)行法律造成困難。

　　在立法法的起草過程中，對于立法解釋，大多數(shù)意見贊成在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對于應(yīng)當(dāng)作立法解釋的情況以及有關(guān)程序作出規(guī)定。對于如何規(guī)范具體應(yīng)用解釋，則存在不同意見。一種意見認(rèn)為，針對目前具體應(yīng)用解釋存在較多問題的現(xiàn)狀，應(yīng)改變現(xiàn)在具體應(yīng)用解釋的體制，可以考慮在立法法中規(guī)定，廢止1981年的決議，將具體應(yīng)用法律的解釋統(tǒng)一由最高人民法院負(fù)責(zé)。因?yàn)樽罡呷嗣穹ㄔ菏歉鞣N社會糾紛的最終裁決者，行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都必須服從最高人民法院的裁決。國務(wù)院及其主管部門、最高人民檢察院對下級機(jī)關(guān)提出如何具體應(yīng)用法律的問題，仍然可以作出答復(fù)。但這種答復(fù)是一種工作指導(dǎo)，不是法律解釋。另一種意見認(rèn)為，具體應(yīng)用解釋不屬于立法活動，與立法解釋的效力也不同，不應(yīng)在立法中規(guī)定。司法解釋權(quán)不應(yīng)只屬于最高人民法院，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)大量的自偵案件，最高人民檢察院也需要作出司法解釋。對于“兩高”在司法解釋中出現(xiàn)的問題，應(yīng)加強(qiáng)工作中協(xié)調(diào)和監(jiān)督。

　　關(guān)于適用與備案

　　1.關(guān)于適用規(guī)則

　　適用規(guī)則亦指各種法的規(guī)范之間的效力等級。對立法權(quán)限進(jìn)行劃分，并不能完全解決實(shí)踐中存在的法規(guī)、規(guī)章與法律相抵觸或不一致，法規(guī)與規(guī)章之間互相矛盾的問題，因此有必要對各種法規(guī)的規(guī)范的效力等級予以明確。

　　在我國的法律體系中，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的效力等級是比較明確的。對于地方性法規(guī)與部門規(guī)章的效力等級，則存在不同意見。一種意見認(rèn)為，地方性法規(guī)是由一級權(quán)力機(jī)關(guān)制定的，同時，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，法院審理行政案件時，地方性法規(guī)是依據(jù)，規(guī)章只能作為參照。立法法應(yīng)明確規(guī)定，地方性法規(guī)的效力高于部門規(guī)章。另一種意見認(rèn)為，對于地方性法規(guī)同部門規(guī)章的關(guān)系，不宜簡單地規(guī)定誰高誰低，而應(yīng)建立一種裁決機(jī)制，確定在地方性法規(guī)與部門規(guī)章對同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時，應(yīng)當(dāng)如何適用。

　　2.關(guān)于備案

　　備案制度是我國立法監(jiān)督制度的主要方式。我國憲法和地方組織法規(guī)定，地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)全國人大常委會和國務(wù)院備案，自治條例和單行條例應(yīng)當(dāng)報(bào)全國人大常委會備案。國務(wù)院制定的《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》規(guī)定，國務(wù)院各部委規(guī)章和地方政府規(guī)章都應(yīng)當(dāng)報(bào)國務(wù)院備案。

　　對于備案制度，一種意見認(rèn)為，備案就是審查，凡是報(bào)送備案的法規(guī)、規(guī)章，備案機(jī)關(guān)必須一一進(jìn)行審查，在一定期限內(nèi)向報(bào)送機(jī)關(guān)提出審查意見，在一定期限內(nèi)沒有提出審查意見的，視為報(bào)送備案的法規(guī)、規(guī)章符合憲法和有關(guān)法律的規(guī)定。另一種意見認(rèn)為，備案主要應(yīng)是被動審查，即備案機(jī)關(guān)在接到報(bào)送備案的法規(guī)、規(guī)章后并不立即對其進(jìn)行一一審查，而是采取不告不理的原則，對于有關(guān)機(jī)關(guān)或個人提出某項(xiàng)法規(guī)、規(guī)章不符合憲法和有關(guān)法律規(guī)定，才對其進(jìn)行審查。目前，備案制度不能有效地發(fā)揮作用的重要原因在于缺乏被動審查的啟動機(jī)制。為此，在立法法中應(yīng)對備案制度作進(jìn)一步的規(guī)定。首先，應(yīng)當(dāng)明確法規(guī)、規(guī)章的備案機(jī)關(guān)以及報(bào)送備案的時限。其次，為了使被動審查機(jī)制得以啟動，有關(guān)國家機(jī)關(guān)認(rèn)為法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法和法律相抵觸時，可以向全國人大常委會書面提出進(jìn)行審查的要求。第三，經(jīng)有關(guān)專門委員會審查，確認(rèn)有同憲法、法律相抵觸的規(guī)定的，可以責(zé)成制定機(jī)關(guān)修改，也可以由常委會決定是否予以撤銷。

作者介紹：武增 全國人大常委會法工委

立法法是關(guān)于國家立法制度的重要法律。1979年以來，我國立法工作已經(jīng)走過了20年的歷程，取得了巨大的成就。近幾年來，國家著手建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，中央和地方立法步伐也不斷加快。與此同時，我國立法制度中存在的一些問題也日益凸顯，主要包括：立法主體的…

立法法是關(guān)于國家立法制度的重要法律。1979年以來，我國立法工作已經(jīng)走過了20年的歷程，取得了巨大的成就。近幾年來，國家著手建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，中央和地方立法步伐也不斷加快。與此同時，我國立法制度中存在的一些問題也日益凸顯，主要包括：立法主體的…

立法法是關(guān)于國家立法制度的重要法律。1979年以來，我國立法工作已經(jīng)走過了20年的歷程，取得了巨大的成就。近幾年來，國家著手建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，中央和地方立法步伐也不斷加快。與此同時，我國立法制度中存在的一些問題也日益凸顯，主要包括：立法主體的…

本文由第一文庫網(wǎng)()首發(fā)，轉(zhuǎn)載請保留網(wǎng)址和出處！

>> 查看更多相關(guān)文檔

免費(fèi)下載文檔：

  本文關(guān)鍵詞：立法法起草過程中的幾個問題，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

本文編號：194536