本文關鍵詞：地方立法權的放與限，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

當前所在位置：中國論文網 > 政治論文發(fā)表 > 地方立法權的放與限

地方立法權的放與限

發(fā)布日期： 2014-11-08 發(fā)布：  

  2014年11期目錄       本期共收錄文章20篇

　　2014年8月25日，隨著立法法修正案草案提交十二屆全國人大常委會第十次會議初審，在中國立法史上具有里程碑意義、有“小憲法”之稱的立法法在施行14年后，邁出了首次修改的實質性步伐。
中國論文網
　　綜觀立法法修法草案，最具分量的改革方案莫過于：擬將以往49個較大的市才享有的地方立法權，全面擴展至其余233個設區(qū)的市，其力度、規(guī)�？胺Q空前。然而，也正因為這一修法動議可能引發(fā)利弊參半的后果，該不該放權、如何放權等等，成為此次修法最大的爭議焦點。
　　放權的歷程
　　“較大的市”及其立法權，是我國立法體制中極富特色的一個概念，也是我國立法權不斷變遷、日趨開放的縮影。
　　改革開放前，我國曾長期實行中央高度集權的立法體制，除了民族自治地方外，立法權由全國人大集中掌握。然而，單一制的國家性質，幅員遼闊而又各地發(fā)展不平衡的現(xiàn)實國情，決定了我國必須塑造既統(tǒng)一又分層次的立法體制，合理配置中央與地方的立法權力，以扭轉法制供應不足的困境。1979年出臺的地方組織法，正是在此背景下首次賦予省級人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權力，并由1982年出臺的新憲法進一步加以確認。這是我國立法體制的歷史性變革，由此揭開了一般地方立法的帷幕。
　　然而隨著改革開放的推進，地方立法權僅僅限于省級人大及其常委會，已不能完全滿足地方需求，尤其是一些政治、經濟、文化迅速崛起的中心城市，更是亟需通過立法構建契合本地實際的公共治理制度，地方立法權的進一步下放因此勢在必然。1982年地方組織法修改后，明確規(guī)定省會市和經國務院批準的較大的市的人大常委會“可以擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案，提請省、自治區(qū)的人大常委會制定、公布，并報全國人大常委會和國務院備案。”1986年地方組織法再次修改后，將這兩類城市的地方立法“擬訂權”上升為“制定權”，但需報省級人大常委會批準后施行。2000年立法法出臺后，又將此種立法權進一步擴大至經濟特區(qū)所在地的市。至此，“省會市”、“國務院批準的較大的市”、“經濟特區(qū)所在地的市”這三類主體，共同擁有了我國立法體制中特有的“較大的市”立法權，同時由于設置了“批準”這一立法程序，這種地方立法權通常又被稱作“半個立法權”或“準立法權”。
　　1984年至1993年，國務院依據(jù)地方組織法，分四次批準了19個設區(qū)的市享有較大的市地方立法權，其中，重慶市于1997年升格為直轄市后，直接獲得了省級人大立法權。截至目前，全國282個設區(qū)的市中，享有較大的市立法權的有49個，即27個省會市、18個經國務院批準的較大的市以及4個經濟特區(qū)所在地的市，另有233個尚未獲得地方立法權。
　　地方立法權從無到有、不斷開放的變遷，呼應了市場經濟背景下制度選擇差異性的現(xiàn)實需要，也折射了公共治理方式民主化的理念進步。包括較大的市在內的地方立法實踐，不僅調動了地方的主動性和創(chuàng)造性，也激活了立法全局。有統(tǒng)計表明，2000年立法法頒行后一年，全國共制定地方性法規(guī)603件，其中三類城市行使較大的市立法權所制定的達207件，占34.3%。較大的市的地方立法，彌補了中央立法過于原則的法制短板，豐富了城市治理的制度資源，推進了以法治市的歷史進程，亦成為見證地方立法民主、效率、創(chuàng)新價值的重要窗口。
　　城市的訴求
　　盡管較大的市立法權不斷延伸，但“限量放權”的模式，卻難以跟上飛速前行的城市化步伐。經過數(shù)輪提速后，我國城鎮(zhèn)化率已由20世紀80年代初的20%猛增至目前的53%，尤其是以溫州、張家港、順德等為代表的東部地區(qū)城市，，其綜合實力已遠超中西部地區(qū)一些已獲得較大的市立法權的城市，由此，如何公平分配城市的地方立法權，成為立法體制必須面對的改革議題。
　　然而，國務院自1993年批準蘇州、徐州為“較大的市”后，此后二十多年再未作出新的審批。與此同時，許多城市因立法權的缺失，日益陷入“事權與立法權不匹配”的治理困境。
　　其中典型當數(shù)城管執(zhí)法領域，由于中央立法層面尚無統(tǒng)一的城管法律或行政法規(guī)，目前不具立法權的城市雖然大多設立了城管執(zhí)法局之類的機構，且集中行使由公安、工商、城建、衛(wèi)生、環(huán)保等部門轉授的執(zhí)法權，但無論是機構設置還是權力轉授都缺乏明確的法律依據(jù)，因此飽受輿論爭議，也成為引發(fā)城管違法乃至暴力沖突的重要根源。
　　可以說，立法權的缺失，已經成為許多城市的治理瓶頸，嚴重抑制了其發(fā)展和活力。尤其是，不少城市在中央或省級立法無法適應本地治理實際的情形下，轉而制定大量“紅頭文件”，進行事實上的變相立法，雖然滿足了一時急需，卻頻頻侵入無權規(guī)制的領域、傷及法制權威，而且很可能因主政官員的更替而引發(fā)“朝令夕改”的政策搖擺。
　　彌漫在諸多城市的集體焦慮，導致國務院審批的“較大的市”及其背后的立法權資源，成為各地競相爭奪的目標。據(jù)統(tǒng)計，至少有30多個城市先后行文國務院，表達了晉身為“較大的市”的強烈愿望，典型者如廣東佛山市，自2003年起就向國務院提出申請，持續(xù)十年追夢不止。近年來的全國和地方“兩會”上，一些人大代表、政協(xié)委員也持續(xù)提出議案、建議和提案，呼吁增加“較大的市”數(shù)量，為本地爭取立法權而奔走。
　　對于諸多申請經年無果的城市而言，2013年11月召開的中共十八屆三中全會帶來了希望的轉機，此次會議明確提出：“逐步增加有地方立法權的較大的市數(shù)量”，這被各地普遍解讀為停批二十年的“較大的市”重新“開閘”的信號，贛州、佛山等三、四線城市隨之掀起新一輪申請“較大的市”的高潮，泉州、臨沂等地的人大代表、政協(xié)委員亦紛紛建言本市加入申請之列，江西省甚至在2014年政府工作報告中明確寫入“支持贛州申報較大的市”，渴求之心可見一斑。
　　無論是中央的決策意向，還是地方的現(xiàn)實需求，都意味著地方立法權的進一步擴容已成共識。然而對于放權松綁的具體路徑仍存相當爭議，普遍的擔憂是，如果仍然沿用計劃經濟色彩濃厚、缺乏法定標準的行政審批模式，難以滿足地方的普遍需求，極易陷入“撒胡椒面”式的困窘，而且難免助長地方“進京攻關”的沖動，放大審批潛規(guī)則的風險。 　　及至立法法修法草案浮出水面，不僅徹底打消了種種疑慮，其一步到位式的放權力度，更是出人意料。根據(jù)修法草案，享有較大的市立法權的主體，由以往的省會市、國務院已經批準的較大的市和經濟特區(qū)所在的市，全面擴展到“其他設區(qū)的市”。該方案一旦通過，享有立法權的城市將由目前的49個猛增至282個，這實際上意味著，除了中山、東莞、嘉峪關、三沙4個不設區(qū)的地級市外，其余233個地級市將全部獲得立法權。以往省級和少數(shù)城市享有的一般地方立法權，將向地級市全面開放，從而形成地方立法進一步縱深、下沉的格局。對于我國立法體制而言，這無疑是一次突飛猛進的放權改革之舉。
　　權限的考量
　　地方立法權全面擴容后的直接受益者，莫過于能夠因此獲得巨大政策紅利的地級市。
　　以溫州為例，雖然很早就開始申請“較大的市”立法權，卻多年苦苦追求不得。無奈之下，溫州只好轉而求助省人大常委會的立法權進行“曲線立法”，盡管得到大力支持，但由于后者每年立法總量有限，并需著重全省事務，迄今為止，溫州僅收獲了5部專門規(guī)制本市事務的省級地方性法規(guī)，且通常耗時數(shù)年。正是基于這樣的歷史困境，立法法修法草案所釋放的利好令溫州備受鼓舞，有關人士預測，一旦溫州獲得立法權，以每年立法兩到三部的速度，一屆人大過后，即可基本解決需要立法支撐的主要問題，為進一步邁向大城市奠定法制基礎。
　　不難預見，地方立法權擴容的修法方案一旦落地，地方立法當可再次迎來寶貴的歷史機遇，對進一步適應大國治理中的地區(qū)差異、激活地方自治活力、改善地方法制水平乃至完善國家法律體系等等，影響深遠。
　　不過對于“放權”動議，亦不乏爭議之聲。有質疑指出，目前中央立法日趨完備、細致，地方立法的空間已頗為有限，不少地方性法規(guī)深陷照抄上位法等通病，普遍賦予地級市以立法權，并無多大意義。也有擔憂認為，如此大規(guī)模的放權，很可能加劇各地市場分割、自行其是的局面，甚至使立法被不當?shù)恼儧_動所左右，淪為附庸行政權力、迎合長官意志的工具。
　　應當說，在很大程度上，地方立法權是一把機遇與隱患并存的雙刃劍。尤其是較大的市立法權全面下放至設區(qū)的地級市，鑒于基層立法水平有限、地方利益糾纏等因素，很可能導致立法權的濫用，滋生立法數(shù)量過度膨脹、立法質量低下、沖擊法制統(tǒng)一等風險，進一步惡化當下地方立法實踐業(yè)已存在的重復立法、越權立法、立法沖突抵觸乃至借法擴權爭利、地方保護主義立法化等痼疾，對此不能不抱有應有的警惕。
　　從本質而言，地方立法權并非簡單選擇放或收，而是如何合理平衡中央集權與地方分權。正因此，防止地方立法權擴容后失序脫韁的關鍵，在于“開閘”的同時也要“設限”，首要的一點就是劃定立法權力的邊界。
　　事實上，立法法修法草案對此已預設了制度的籠子，明確“較大的市制定地方性法規(guī)限定于城市建設、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護等城市管理方面的事項”。顯然，這是試圖通過厘清城市立法權的權限、定位、功能，防止其濫用。
　　不過一些學者擔心，上述條款中的“等”字，很可能給實踐中的擴大化解釋留下可乘之機，從而依然難免越權立法等危險，因而有必要進一步加以明晰。與此同時，亦有主張認為，將較大的市立法權限限定于城市管理事項，過于狹窄，基于城市治理的現(xiàn)實需要，應當將社會事務納入其中，尤其是城市低保、流動人口管理、循環(huán)經濟等涉及民生的事項，不應成為立法禁區(qū)。
　　種種分歧意味著，如何進一步合理界定較大的市立法權限，尤其是消除模糊空間，將是完善立法法修法草案時的重點議題。

  本文關鍵詞：地方立法權的放與限，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。