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財經(jīng)評論

發(fā)表于 2015-03-21 01:43:47 股吧網(wǎng)頁版

董秘直通車 

《立法法》：為改革定規(guī) 給權力立矩

　　在實施了15年之后，《立法法》迎來了第一次修訂。2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議對《中華人民共和國立法法》進行修改。為什么要對《立法法》進行修改？李建國副委員長在“修正草案”中說明，這是因為“隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和改革的不斷深化，人民群眾對加強和改進立法工作有許多新期盼，以習近平同志為總書記的黨中央提出了新要求，立法工作面臨不少需要研究解決的新情況、新問題”。那么，什么是“新情況、新問題”？李建國副委員長并未展開闡述。

　　10年之前，時任全國人大常委會法制工作委員會主任的顧昂然在《關于〈中華人民共和國立法法(草案)的說明〉》中指出，“在實際工作中也存在著一些問題，主要是：有些法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的內(nèi)容超越了權限；有些法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定同法律相抵觸或者法規(guī)、規(guī)章之間、法規(guī)與規(guī)章之間存在著相互矛盾、沖突的現(xiàn)象……這些問題在一定程度上損害了國家法制的統(tǒng)一和尊嚴，也給執(zhí)法造成困難。”如果將《立法法》的修正案與2000年的《立法案說明》相比較，本次修改恰恰是要解決15年前試圖解決的問題，同時處理好“立法與改革”相銜接的內(nèi)容。

　　一個可供佐證的例子是，2013年8月30日十二屆全國人大常委會第四次會議上表決通過了《全國人大常委會關于授權國務院在中國(上海 )自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關法律規(guī)定的行政審批的決定》，如果仔細查看，我們就會發(fā)現(xiàn)這個決定和8月26日全國人大常委會審議的議案有著細微差別，差別之處主要體現(xiàn)在法律措辭上。此前國務院提請的議案中是“授權國務院……暫時停止實施有關法律”，而在全國人大常委會的決定中則變成了“授權國務院……暫時調(diào)整有關法律規(guī)定的行政審批”。為什么不是“暫時停止有關法律實施”而是“授權國務院……暫時調(diào)整有關法律規(guī)定的行政審批”？很重要的一個原因是全國人大常委會有沒有權力“暫時停止有關法律實施”？憲法第67條第一至第四款詳細地列明了全國人大常委會有關制定法律方面的職權，但是在此并沒有授予關于全國人大常委會暫停某部法律在某些區(qū)域?qū)嵤┑穆殭唷?/p>

　　眾所周知，在現(xiàn)有的法律框架下，法律一經(jīng)制定并公布實施，就在一國范圍內(nèi)發(fā)生普遍約束力。通過在特定地區(qū)暫時停止法律實施的方式建立上海自由貿(mào)易區(qū)，這就意味著這個地區(qū)獲得了和其他地區(qū)不同的法律待遇�！胺擅媲叭巳似降取�，并不只是自然人之間的平等，同時也是指各個行政區(qū)域具有平等地位；換句話說，若非法律特別規(guī)定，任何地區(qū)都不得具有超越法律的特權。但改革的問題在于，我們必須要突破當下的法律約束，按照中國此前“試點先行，總結經(jīng)驗然后全面鋪開”的改革路徑，必然會導致不少地區(qū)的試點是與目前的法律制度相抵觸。

　　就在2月25日，國土資源部部長姜大明受國務院委托向十二屆全國人大常委會第十三次會議作《關于授權國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關法律規(guī)定的決定(草案)》說明。又是“暫時調(diào)整實施有關法律規(guī)定”，如前所述，，全國人大常委會并沒有此項權力。為了解決改革的合法性，因此必須給改革一個法律地位。也正是如此，修改后的《立法法》第十三條特意解決了改革的正當性問題：“全國人民代表大會及其常務委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定�！�

　　但問題在于，如何防止各地以改革的名義來行擴張政府權力之實？為此，《立法法》特意增加了這樣的內(nèi)容，“沒有法律或者國務院的行政法規(guī) 、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規(guī)范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責�！币舱侨绱耍芏嗝襟w做出了這樣的解讀，以后一些地方汽車限行、限購等行政手段就不能再那么“任性”了。

　　不過在我看來，這樣的解讀可能是一廂情愿的。首先，即便沒有該條款的明確規(guī)定，原有的法律體系在邏輯上已經(jīng)能夠確�！安坏迷黾颖静块T的權力或者減少本部門的法定職責�！焙螢樵黾硬块T的權力？在我看來最為主要的就是增加行政許可的權力，但是自2004年7月1日實施的《行政許可法》中已經(jīng)明確規(guī)定了行政許可的設定：只有法律才可以設定行政許可，當尚未制定法律時，行政法規(guī)可以設定。只有當“尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續(xù)實施的，應當提請本級人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規(guī)�！�

　　可是從實際來看，《行政許可法》的這個規(guī)定并未在實際生活中得到貫徹實施，各地廣泛存在的“限牌限購”就是如此。于是這就涉及到一個問題，如何把《立法法》和《行政許可法》中的規(guī)定在具體的立法過程中得以落實，而不至于出現(xiàn)減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規(guī)范？這可能是一個更為重要的任務。從此次《立法法》的修改來看，似乎并未根本上解決此問題。

　　一個可供佐證的例子是，盡管此前的《立法法》第五章名為“適用與備案審查”，試圖解決在立法過程中的法制不統(tǒng)一問題，但是這15年來，并未有“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章”因為超越權限、下位法違反上位法規(guī)定或者是違背法定程序“予以改變或者撤銷”。這是不是就意味著過去的立法工作完美無缺呢？那倒未必。媒體上時不時見到很多“劣質(zhì)”的立法，而各地的限行和限購也是屢見不鮮。

　　為什么有“壞法”卻沒法“予以改變或者撤銷”？很重要的一個原因就是在法律框架內(nèi)缺乏對立法的監(jiān)督和約束機制，尤其是普通公民的意見沒法以一個合適的機會得以反映。事實上，這是一個老問題了，在去年四中全會的公報中也說要“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件�！�

　　那么，此次《立法法》修改是否修復了這個補��？我看并不樂觀，恐怕還需要時間來佐證。

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