本文關(guān)鍵詞：《立法法》：為改革定規(guī) 給權(quán)力立矩，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

財(cái)經(jīng)評論

發(fā)表于 2015-03-21 01:43:47 股吧網(wǎng)頁版

董秘直通車 

《立法法》：為改革定規(guī) 給權(quán)力立矩

　　在實(shí)施了15年之后，《立法法》迎來了第一次修訂。2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議對《中華人民共和國立法法》進(jìn)行修改。為什么要對《立法法》進(jìn)行修改？李建國副委員長在“修正草案”中說明，這是因?yàn)椤半S著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和改革的不斷深化，人民群眾對加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作有許多新期盼，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央提出了新要求，立法工作面臨不少需要研究解決的新情況、新問題”。那么，什么是“新情況、新問題”？李建國副委員長并未展開闡述。

　　10年之前，時(shí)任全國人大常委會法制工作委員會主任的顧昂然在《關(guān)于〈中華人民共和國立法法(草案)的說明〉》中指出，“在實(shí)際工作中也存在著一些問題，主要是：有些法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的內(nèi)容超越了權(quán)限；有些法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定同法律相抵觸或者法規(guī)、規(guī)章之間、法規(guī)與規(guī)章之間存在著相互矛盾、沖突的現(xiàn)象……這些問題在一定程度上損害了國家法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，也給執(zhí)法造成困難�！比绻麑ⅰ读⒎ǚā返男拚概c2000年的《立法案說明》相比較，本次修改恰恰是要解決15年前試圖解決的問題，同時(shí)處理好“立法與改革”相銜接的內(nèi)容。

　　一個(gè)可供佐證的例子是，2013年8月30日十二屆全國人大常委會第四次會議上表決通過了《全國人大常委會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國(上海 )自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》，如果仔細(xì)查看，我們就會發(fā)現(xiàn)這個(gè)決定和8月26日全國人大常委會審議的議案有著細(xì)微差別，差別之處主要體現(xiàn)在法律措辭上。此前國務(wù)院提請的議案中是“授權(quán)國務(wù)院……暫時(shí)停止實(shí)施有關(guān)法律”，而在全國人大常委會的決定中則變成了“授權(quán)國務(wù)院……暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批”。為什么不是“暫時(shí)停止有關(guān)法律實(shí)施”而是“授權(quán)國務(wù)院……暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批”？很重要的一個(gè)原因是全國人大常委會有沒有權(quán)力“暫時(shí)停止有關(guān)法律實(shí)施”？憲法第67條第一至第四款詳細(xì)地列明了全國人大常委會有關(guān)制定法律方面的職權(quán)，但是在此并沒有授予關(guān)于全國人大常委會暫停某部法律在某些區(qū)域?qū)嵤┑穆殭?quán)。

　　眾所周知，在現(xiàn)有的法律框架下，法律一經(jīng)制定并公布實(shí)施，就在一國范圍內(nèi)發(fā)生普遍約束力。通過在特定地區(qū)暫時(shí)停止法律實(shí)施的方式建立上海自由貿(mào)易區(qū)，這就意味著這個(gè)地區(qū)獲得了和其他地區(qū)不同的法律待遇。“法律面前人人平等”，并不只是自然人之間的平等，同時(shí)也是指各個(gè)行政區(qū)域具有平等地位；換句話說，若非法律特別規(guī)定，任何地區(qū)都不得具有超越法律的特權(quán)。但改革的問題在于，我們必須要突破當(dāng)下的法律約束，按照中國此前“試點(diǎn)先行，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)然后全面鋪開”的改革路徑，必然會導(dǎo)致不少地區(qū)的試點(diǎn)是與目前的法律制度相抵觸。

　　就在2月25日，國土資源部部長姜大明受國務(wù)院委托向十二屆全國人大常委會第十三次會議作《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定(草案)》說明。又是“暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定”，如前所述，，全國人大常委會并沒有此項(xiàng)權(quán)力。為了解決改革的合法性，因此必須給改革一個(gè)法律地位。也正是如此，修改后的《立法法》第十三條特意解決了改革的正當(dāng)性問題：“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定。”

　　但問題在于，如何防止各地以改革的名義來行擴(kuò)張政府權(quán)力之實(shí)？為此，《立法法》特意增加了這樣的內(nèi)容，“沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī) 、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)�！币舱侨绱耍芏嗝襟w做出了這樣的解讀，以后一些地方汽車限行、限購等行政手段就不能再那么“任性”了。

　　不過在我看來，這樣的解讀可能是一廂情愿的。首先，即便沒有該條款的明確規(guī)定，原有的法律體系在邏輯上已經(jīng)能夠確保“不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)。”何為增加部門的權(quán)力？在我看來最為主要的就是增加行政許可的權(quán)力，但是自2004年7月1日實(shí)施的《行政許可法》中已經(jīng)明確規(guī)定了行政許可的設(shè)定：只有法律才可以設(shè)定行政許可，當(dāng)尚未制定法律時(shí)，行政法規(guī)可以設(shè)定。只有當(dāng)“尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可。臨時(shí)性的行政許可實(shí)施滿一年需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會及其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)�！�

　　可是從實(shí)際來看，《行政許可法》的這個(gè)規(guī)定并未在實(shí)際生活中得到貫徹實(shí)施，各地廣泛存在的“限牌限購”就是如此。于是這就涉及到一個(gè)問題，如何把《立法法》和《行政許可法》中的規(guī)定在具體的立法過程中得以落實(shí)，而不至于出現(xiàn)減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范？這可能是一個(gè)更為重要的任務(wù)。從此次《立法法》的修改來看，似乎并未根本上解決此問題。

　　一個(gè)可供佐證的例子是，盡管此前的《立法法》第五章名為“適用與備案審查”，試圖解決在立法過程中的法制不統(tǒng)一問題，但是這15年來，并未有“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章”因?yàn)槌綑?quán)限、下位法違反上位法規(guī)定或者是違背法定程序“予以改變或者撤銷”。這是不是就意味著過去的立法工作完美無缺呢？那倒未必。媒體上時(shí)不時(shí)見到很多“劣質(zhì)”的立法，而各地的限行和限購也是屢見不鮮。

　　為什么有“壞法”卻沒法“予以改變或者撤銷”？很重要的一個(gè)原因就是在法律框架內(nèi)缺乏對立法的監(jiān)督和約束機(jī)制，尤其是普通公民的意見沒法以一個(gè)合適的機(jī)會得以反映。事實(shí)上，這是一個(gè)老問題了，在去年四中全會的公報(bào)中也說要“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制。加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件�！�

　　那么，此次《立法法》修改是否修復(fù)了這個(gè)補(bǔ)�。课铱床⒉粯酚^，恐怕還需要時(shí)間來佐證。

  本文關(guān)鍵詞：《立法法》：為改革定規(guī) 給權(quán)力立矩，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。