本文關鍵詞：房地產市場行政規(guī)制與政府權力的邊界，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

房地產市場行政規(guī)制與政府權力的邊界 投稿：方賤賥

 

 

在2010年房地產市場高歌猛進，老百姓的可支配收入漸趨捉襟見肘的背景下，國務院連續(xù)出臺了遏制房價過快上漲和調控房地產市場的文件，而新年伊始再度頒布的《關于進一步做好房地產市場調控工作有關問題的通知》則被冠之以“國八條”的頭銜，以其嚴厲、堅決的措辭迅速…

【摘要】目的觀察阿托伐他汀的藥理作用并對其臨床應用進行分析。方法對我院2006年10月至2012年10月診斷出家族性高膽固醇血癥48患者，均給予口服阿托伐他汀治療。檢測兩組患者治療前后各項指標情況。結果經過治療，患者的HDLC較治療前明顯上升，差異有…

【摘要】目的總結氯吡格雷對不穩(wěn)定型心絞痛的臨床治療效果。方法選擇2008年6月至2012年6月期間在我院接受治療的58例不穩(wěn)定型心絞痛患者為研究對象，隨機分為治療組和對照組各29例，對照組給予受體阻滯劑、硝酸酯類、他汀類藥物以及鈣離子拮抗劑等常規(guī)藥物…

 

作者：秦前紅

法學 2011年09期

 

　　在2010年房地產市場高歌猛進，老百姓的可支配收入漸趨捉襟見肘的背景下，國務院連續(xù)出臺了遏制房價過快上漲和調控房地產市場的文件，而新年伊始再度頒布的《關于進一步做好房地產市場調控工作有關問題的通知》則被冠之以“國八條”的頭銜，以其嚴厲、堅決的措辭迅速占據各大媒體的顯要位置。同時，根據“國八條”的要求，地方各級政府也紛紛出臺了適用于本地區(qū)的調控細則，以呼應和貫徹中央政府的施政目標，其中又以所謂的“京十五條”——《北京市人民政府辦公廳關于貫徹落實國務院辦公廳文件精神進一步加強本市房地產市場調控工作的通知》——引發(fā)了最大的反響和爭議。一時間，房價再次成為社會輿論的焦點：政府努力地強調調控政策的必要性，民間則對于房價穩(wěn)定和作為社會福利的居住保障抱以熱切的期望，經濟學界則從宏觀經濟的角度對調控手段的科學性和合理性進行點評。但是，似乎沒有人質疑該文件的合憲性和合法性，沒有人質疑該文件所賦予各級政府的權力之大是否已經超越了憲法與法律的邊界，沒有人關注在如此嚴厲的限制措施下公民基本權利的境遇。大量的討論和爭吵已經陷入“房價是否會下跌”這個狹窄的問題，但是卻沒有一個有力的聲音質疑這些“調控”本身的法律意義。本文認為，無論是“國八條”，還是“京十五條”，這些文件的基本內容都關涉最基本的憲法問題，包括公民的基本權利和政府權力的適當邊界。當前房地產市場的政府調控存在重大的憲法缺陷，不符合法治國家和有限政府的基本原則。

 

 

　　一、限購令、交易自由和社會主義市場經濟

 

 

　　“國八條”中的第6條提出了住房限購措施的原則要求，適用于當前房價過高、房價上漲過快的城市。該限購措施主要通過對購房者身份的區(qū)分，在購買資格或可購買的房屋數量上進行限制。具體規(guī)定是，“原則上對已擁有1套住房的當地戶籍居民家庭、能夠提供當地一定年限納稅證明或社會保險繳納證明的非當地戶籍居民家庭，限購一套住房；對已擁有2套及以上住房的當地戶籍居民家庭、擁有1套及以上住房的非當地戶籍居民家庭、無法提供一定年限當地納稅證明或社會保險繳納證明的非當地戶籍居民家庭，要暫停在本行政區(qū)域內向其售房。”這就是所謂“限購令”。“京十五條”則作出了更細致、更嚴厲的規(guī)定，將“國八條”中的一定年限確定為“5年”，即外地人在北京如果沒有連續(xù)5年的稅收記錄或社會保險繳納記錄，則根本沒有買房的權利。

 

 

　　取消了購房者的買房權，同時也就剝奪了房地產開發(fā)商的售房權。“國八條”和“京十五條”可謂將政府權力直接伸向了市場經濟活動中最基本的交易環(huán)節(jié)。無論從公民基本權利的立場，還是從憲法所確認的社會主義市場經濟體制的立場，這種與房屋交易短兵相接的“調控權”都應當被強烈推定為違憲。政府的目的是提供必要的公共產品和維持必要的公共秩序，而不是恣意限制甚至剝奪公民的基本權利。公民權利是定義政府行為的標準，而不是被政府的標準所定義。我國《憲法》第15條第1款規(guī)定“國家實行社會主義市場經濟”，同時該條第2款規(guī)定“國家加強經濟立法，完善宏觀調控”。本條規(guī)定不僅確立了市場經濟在中國憲法中的基本原則地位，而且以制度約束的方式賦予國家一種基本義務，即國家管理經濟活動的最基本方式是宏觀調控或通過立法供給市場經濟所需的基本規(guī)則。雖然根據《憲法》第89條第6款之規(guī)定，國務院有權“領導和管理經濟工作和城鎮(zhèn)建設”，但其對經濟工作的管理方式仍不得違背上述市場經濟的基本原則，不得隨意干預公民個人和市場經濟組織所從事的微觀經濟活動。

 

 

　　誠然，中國憲法沒有直接規(guī)定公民“買房的權利”，但是購買房屋是每個人作為市場經濟的交易主體當然享有的交易自由，也是公民財產權行使的基本表現(xiàn)方式。這正如戴雪所云，權利乃是憲法的源泉，而非憲法的結果，①更何況中國憲法已經確認，“國家尊重和保障人權”。享有人權，即是享有最基本的生存條件和體面的生活狀態(tài)，而在自身經濟條件允許的情況下去購買一套合適的住房顯然就是人權的應有之義。憲法規(guī)定的公民住宅權和社會保障權則更含有公民有權自由選擇住所和國家應承擔相應的保障義務之意。有報道顯示，2011年1月份，北京市售出的住房有44.8％都是非本地居民購買。②果真按“京十五條”的要求來執(zhí)行，則近半數的北京住房購買者都會被擋在售樓部的大門外，于是也很可能被擋在了結婚、落戶、子女入學等一系列基本需要之外。

 

 

　　從1993年憲法修正案確認建立社會主義市場經濟體制以來，我國在邁向市場經濟的道路上已經取得了長足的進步。但是，如“國八條”和“京十五條”這樣的反市場邏輯的行政管制措施依然是政府處理宏觀經濟問題時常見的“第一反應”。穩(wěn)定房價、抑制投機和防止泡沫經濟毫無疑問是值得追求的“政府目標”，但是市場經濟的基本原則和核心價值同樣必須為憲法所捍衛(wèi)。在市場經濟和經濟行政管制間，其實存在著極為重要、但是卻常常不為當下中國所認識到的區(qū)別：社會公眾和政府對于市場經濟原則的信心是長期苦心經營才建立起來的，然而這種信心在短期利益的誘惑面前卻是非常脆弱的。政府為追求政績，立竿見影的命令和措施是最易受其青睞的手段，因為短期利益所引發(fā)的長遠代價并不需要由當前政府來埋單。這一點并不獨見于中國，即便是老牌“資本主義”的美國，在金融海嘯的重壓之下也會本能地選擇政府干預、政府接管等凱恩斯主義的做法。

 

 

　　在我國，政府則更依賴于采取直接干預市場的做法，這既和當前政府權力過大、機構過于龐雜存在結構性的關聯(lián)，也和過去長期浸淫于計劃經濟的管制邏輯有關。住房限購作為一種非典型的行政規(guī)制活動(典型的行政規(guī)制應僅僅指向組織、行會等行為主體，而并不直接指向公民個人)，不能將其混同為政府的宏觀調控職能而獲得正當性認可，其權源、程序正當性乃至法律后果都必須置于憲法下予以嚴格審視。在市場經濟體制中，政府的經濟職能應該是對社會經濟進行宏觀調控，以求保持國民經濟的綜合平衡和穩(wěn)定協(xié)調發(fā)展(包括遏制市場競爭走向自己的反面——壟斷)，補償糾正經濟外在效應；組織與實現(xiàn)公共產品的供給；調節(jié)收入和財富分配，劃定市場主體的產權邊界和利益邊界，實現(xiàn)經濟秩序。政府可以興建廉租房、經濟適用房，以滿足公民的基本居住需求，但就是不應采取“限購”、“限售”等極端干預經濟活動的手段對微觀經濟活動進行事無巨細式的管制和干預。

 

 

　　1993年修憲是一次鄭重的政治決斷和憲法變遷，這一點恐怕還沒有得到國人、尤其是政府的足夠重視。就中國的特殊國情而言，修憲之前與之后國家基本經濟體制的差異越大，則越說明這次“政治決斷”的嚴肅性和根本性。為貫徹憲法所規(guī)定的市場經濟原則，政府應逐漸學會遵循市場經濟規(guī)律辦事并恪守憲法、法律的權力邊界。按照《立法法》的權限劃分，政府對民事領域基本活動的干預，應取得全國人大或全國人大常委會的事先授權；依據授權開展的具體管制活動應該接受司法機關的合法性審查；同時依循人民代表大會制度的有關要求，此類管制獲得還應該及時向全國人大常委會匯報并接受其監(jiān)督。

 

 

　　二、房地產稅收政策、征稅權和納稅人的權利

 

 

　　“國八條”和“京十五條”最受關注的是限購措施，但是其對各級政府及其職能部門的授權遠不止限購這么簡單，稅收征管也是極為嚴厲的調控手段。從本質上講，征稅權與公民的財產權形成正面沖突，對于稅收的正當性論證需要經過嚴格的步驟、審慎的理由。然而我們可以發(fā)現(xiàn)，“京十五條”授權財政部門、稅務部門和住建部門在一定條件下調整房產交易計稅價格或者提高土地增值稅預征率，這種過于隨意的、過于低層級的和不可控的稅收授權方式讓人不寒而栗。

 

 

　　稅收與國家這種政治形態(tài)一樣古老，而憲政的歷史就是將稅收控制在法治框架內的歷史。1215年的英國《大憲章》的核心條款就是約束國王的征稅權，北美獨立戰(zhàn)爭的根本原因乃是宗主國對于殖民地人民日甚一日的稅賦壓榨，可見人民群眾自古就對稅收很在意，而那些專制君主或暴政體制也常常在稅賦問題上“陰溝翻船”。

 

 

　　正因為稅收無小事，所以當今世界各國普遍將征稅權以及對該權力的限制以明白的文字規(guī)定在憲法當中，作為公民財產權的最高屏障。我國《憲法》第13條規(guī)定了公民的私有財產不可侵犯，更指明“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”。也就是說，對公民私有財產的征收必須以“法律”——即全國人大或全國人大常委會以正式立法程序制定頒布的法律——來規(guī)定。

 

 

　　不僅如此，我國《立法法》第8條也規(guī)定了稅收制度屬于“只能制定法律”的事項。根據法律保留原則，在應當由法律作出規(guī)定但是法律尚未正式“涉足”的“空白地帶”也不允許低層級規(guī)范任意作出規(guī)定。“稅捐之課征必然介入人民之基本權利，所以，課征應經人民之同意。而人民之同意在民主憲政體制下以法律的形式表示之。”③于是有所謂“稅捐法定主義”，當下一般稱之為稅收法定主義。④房地產交易稅和土地增值稅都是數額極大、牽涉面極廣的稅種，應當嚴格秉承稅收法定主義的原則，無法律授權不得隨意創(chuàng)設稅種或納稅義務人、不得隨意調整稅基或稅率(尤其是對于公民私有財產不利的調整)、不得以明顯加重義務人負擔的方式實施征收。

 

 

　　毫無疑問，“國八條”作為國務院辦公廳發(fā)布的“文件”，在位階上距離狹義的法律較遠，也不具備行政法規(guī)的形式要求，如果從廣義的行政法淵源的角度看，頂多構成“規(guī)范性文件”。規(guī)范性文件并非沒有法律效力，相反，在當下中國的法制格局中仍然發(fā)揮著實質性的規(guī)制作用。但是需要存疑的是，此規(guī)范性文件是否獲得了法律的授權？進而，在運用法律之授權的過程中是否存在濫用或恣意？

 

 

　　我國的稅收立法總體上呈現(xiàn)出一種“以行政法規(guī)為主、以法律為輔”的格局，這與國際上的普遍做法有相當大的差距。

 

 

　　可以說，從憲法的角度來證立當下多如牛毛的有關稅收的行政法規(guī)范的合憲性、合法性，是一個很難的題目�！稇椃ā反_實在第56條規(guī)定了公民的納稅義務，但是其措辭是“依照法律納稅的義務”。此處對于國家自身設定了憲法性的限制——即稅收法定主義。這一限定的強度至少不會弱于公民納稅義務的強度，或者說憲法條款已經將稅收法定主義嵌入到稅收征管體制當中。顯然，在憲法不太可能以冗長的篇幅規(guī)定具體的稅收細則的情況下，“從憲法到稅收法律”的一級授權是最符合憲政精神和稅收法定主義的。如果依此類推，則從稅收法律到行政法規(guī)是二級授權，而從行政法規(guī)再到國務院的規(guī)范性文件則是更次級的授權操作，就好像在市場中被轉手多次的殘損貨品。“國八條”代替全國人大的法律來提高房地產交易雙方的交易成本，也即限制了公民財產權，乃是運用正當性極差的“殘損公權力”來限制價值位序極高的公民基本權利。

 

 

　　“國八條”和“京十五條”在稅收法治主義方面的最大問題恐怕是超越了授權。所謂“對個人購買住房不滿5年轉手交易的，統(tǒng)一按其銷售收入全額征稅”即實質上規(guī)定了房產交易稅的計算基準，實質性地行使了稅收的創(chuàng)設權，而不僅僅是執(zhí)行意義上的征收權。我國《稅收征收管理法》第28條規(guī)定，“稅務機關依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定征收稅款”，可見國務院辦公廳實際上沒有權力以規(guī)范性文件的形式對稅務部門發(fā)布具有普遍約束力的指令。就國務院辦公廳而言，其職責主要是在秘書長領導下處理國務院日常工作，即便國務院本身有權通過頒布行政法規(guī)對稅收事宜進行實質性調整，辦公廳作為執(zhí)行機構也無權改變某項既定稅收項目的稅基或稅率�？梢哉f，目前的房地產調控文件已經違反了憲法、立法法、稅收管理法等一系列有關稅收制度的法律法規(guī)。

 

 

　　三、身份歧視和法律上的平等保護

 

 

　　我國憲法規(guī)定了公民在法律面前一律平等，其直接推論就是國家不能通過法律或其他規(guī)范來創(chuàng)設和執(zhí)行“不平等”。“國八條”和“京十五條”以戶籍作為劃分標準在公民之間進行了歧視性的對待，違反了憲法所確認的平等原則。

 

 

　　公共政策當然不可能做到絕對的平等，社會也無時無刻不在進行著各種類型的劃分，例如婦女在某些方面獲得的法律上的優(yōu)待或者少數民族所享受的某些優(yōu)惠。也就是說，一定程度的不平等的政府措施可以被更強有力的理由所證立，于是我們關注的重點可以進一步轉向對于那些“理由”的審查。

 

 

　　就北京而言，戶籍居民在購買房屋方面獲得比非戶籍居民更多的自由究竟是憑借著什么理由呢？可能的答案之一是，北京戶籍居民在住房方面所享有的條件明顯地低于外地來京的非戶籍居民，因此需要某種“積極行動”來進行“糾偏”，⑤使得本地人與外地人在最基本的發(fā)展機會上實現(xiàn)平等。于是需要進一步論證的就是，北京市戶籍居民作為一個整體確實在住房條件上低于非戶籍居民。本文尚缺乏精確的統(tǒng)計數據來檢驗這一點，但是包括外來務工人員、大學畢業(yè)生以及眾多北漂人士在內的非戶籍人口顯然在住房條件上處于弱勢地位。同時，通過政府行為提升某一群體的實質福利來實現(xiàn)平等和通過壓制另一群體的獲取福利的權利來實現(xiàn)平等也存在本質區(qū)別。“京十五條”實際上剝奪了一部分有能力在北京購房的非戶籍居民的權利，同時又并沒有改善某些原本就買不起房的戶籍居民的狀況，這在常識上也是說不通的。

 

 

　　可能的答案之二是，外地來京人員增加了北京的資源壓力，抬高了本地人的生活成本，甚至搶了本地人的“飯碗”，因此對于外地人購房權利的限制可以從整體上引導北京市實有人口回歸至一個“合理”的水平。這種貌似“先到先得”的邏輯是與國家尊重和保護人權的職責不相符的。北京是全國人民的北京，而不僅僅是當前北京市戶籍居民的北京。由于北京的首都地位和我國特殊的政治體制，北京集中了非常多的資源，相應地減少了不在北京生活的人的發(fā)展機會和福利，因此北京所擁有的優(yōu)越的發(fā)展機會應當面向全國開放。我國憲法雖然沒有規(guī)定遷徙權，但是改革開放以來的實踐已經證明了該項權利的存在，至少可以從憲法的人權條款推出來。另外，追求幸福生活的權利也是人權的應有之義，而對于幸福的判斷從道義上講是歸屬個人的，國家不能代替公民作出是否應當去北京的決定，除非人被當作手段而不是目的。

 

 

　　需要強調的是，平等保護的第一要義仍然是形式平等，即法律所承認的資格上的平等和在提供法律保護方面的平等，而不是結果的平等。房地產調控政策指向商品房市場，因此更應該恪守政府權力的邊界，這與政府運用財政資金投資興建保障性住房和公租房有實質區(qū)別。“國八條”和“京十五條”以戶籍為標準限制購房的權利有違政府的本分，也違背了憲法中法律面前人人平等的規(guī)定，因此是違憲的。

 

 

　　結語：我們應如何理解政府的法治義務與經濟職能

 

 

　　行政規(guī)制在中國不是新鮮的事物，本輪房地產市場調控的直接導因是房價暴漲，但是深層原因仍然是我們對于政府的經濟職能的固有觀念。這種觀念將政府與宏觀經濟的良好表現(xiàn)在道義層面上緊緊地綁在一起，常常使我們不假思索地接受政府權力對自由市場的不當干預。然而宏觀經濟指標終究不具有第一性的倫理價值，無論是大政府主義、還是福利國家主義，都是為了達至更普遍的社會公平和人權保障。若政府在履行經濟職能的時候減損了公民的基本權利，則有必要回歸憲政原則下來重新審視政府的恰當角色及其權力的合理邊界。

 

 

　　經濟職能的確是現(xiàn)代政府的基本職能之一，但是我們需要牢記的是，該職能在本質上屬于“矯正意義”上的職能，而不是“本源意義”上的職能。根據憲法的基本原理，政府的最基本職能在于提供并維護一套法治的社會秩序，即公開的、穩(wěn)定的、公正的、可預期的規(guī)則體系。并且，政府自身守法乃是這一法治秩序成功的關鍵。“國八條”和“京十五條”對于公民的財產權、交易自由權、平等權都造成了嚴重的侵犯，可見法治主義與政府經濟職能之間的沖突乃是長期的現(xiàn)象，值得國人深思和檢討。

 

 

　　注釋：

 

 

　�、賲⒁奫英]戴雪：《英憲精義》，雷賓南譯，中國法制出版社2001年版，第249頁。

 

 

　�、趨⒁姟断拶徚詈�，北漂幸福指數還剩多少》，,2011年3月11日訪問。

 

 

　�、埸S茂榮：《稅捐法定主義》(上)，《植根雜志》第20卷第4期。

 

 

　�、軈⒁妱ξ模骸抖愂辗ㄖ螛嫿ǚㄖ紊鐣耐黄瓶凇�，《法學雜志》2003年第3期。

 

 

　�、�“積極行動”一詞源自美國，是指20世紀60年代美國政府對少數族裔和婦女在工作、入學和獲得其他社會福利方面直接或間接予以優(yōu)惠待遇的一系列法律和政策。參見邱小平：《法律的平等保護——美國憲法第十四修正案第一款研究》，北京大學出版社2005年版，第319頁。

 

作者介紹：秦前紅，武漢大學法學院

 

在2010年房地產市場高歌猛進，老百姓的可支配收入漸趨捉襟見肘的背景下，國務院連續(xù)出臺了遏制房價過快上漲和調控房地產市場的文件，而新年伊始再度頒布的《關于進一步做好房地產市場調控工作有關問題的通知》則被冠之以“國八條”的頭銜，，以其嚴厲、堅決的措辭迅速…

在2010年房地產市場高歌猛進，老百姓的可支配收入漸趨捉襟見肘的背景下，國務院連續(xù)出臺了遏制房價過快上漲和調控房地產市場的文件，而新年伊始再度頒布的《關于進一步做好房地產市場調控工作有關問題的通知》則被冠之以“國八條”的頭銜，以其嚴厲、堅決的措辭迅速…

在2010年房地產市場高歌猛進，老百姓的可支配收入漸趨捉襟見肘的背景下，國務院連續(xù)出臺了遏制房價過快上漲和調控房地產市場的文件，而新年伊始再度頒布的《關于進一步做好房地產市場調控工作有關問題的通知》則被冠之以“國八條”的頭銜，以其嚴厲、堅決的措辭迅速…

 

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