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環(huán)境資源法體系研究——從相關(guān)法律之間關(guān)系的角度談《環(huán)境保護法》的修改 作者：孟慶瑜  網(wǎng)友點擊量: 1618 次  添加時間：2009-10-23 16:08:59

環(huán)境資源法體系研究

——從相關(guān)法律之間關(guān)系的角度談《環(huán)境保護法》的修改

孟慶瑜   劉 茜  （河北大學政法學院，河北保定071002）

摘要：作為環(huán)境資源法體系中的基礎(chǔ)性法律，《中華人民共和國環(huán)境保護法》在落實科學發(fā)展觀，踐行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。然而不可諱言，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展指數(shù)的不斷攀升，資源浪費、環(huán)境污染和生態(tài)破壞等問題愈演愈烈，現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》已顯得力不從心，其缺陷和不足日益暴露，修改與完善工作勢在必行。本文正是以《環(huán)境保護法》與相關(guān)法律制度的關(guān)系為出發(fā)點和立足點，通過比較分析研究發(fā)現(xiàn)問題，并以此為基礎(chǔ)提出了修改建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護法    自然資源法    能源法

　 “法律對可持續(xù)發(fā)展是有幫助的，因為法律影響了經(jīng)濟行為和政府規(guī)制”。[1]89年《環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）頒布以后，在法律“指揮棒”的指導之下，我國的環(huán)境保護工作卓有成效，環(huán)境質(zhì)量狀況大有改觀，政府拋棄了以往“用環(huán)境資源換經(jīng)濟”的傳統(tǒng)理念，代之以“愛環(huán)境、惜資源、促經(jīng)濟”的新型發(fā)展觀，在一定程度上緩和了經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾，加速了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施。但社會和諧發(fā)展的良好勢頭并不能抑制一切不和諧音符的出現(xiàn)——資源浪費、環(huán)境污染和生態(tài)破壞等問題以“發(fā)展負效應(yīng)”的形式在夾縫中滋長，并不斷翻新，呈現(xiàn)出蔓延之勢，我國的環(huán)境污染結(jié)構(gòu)因此發(fā)生了很大變化，在這種情況下，距今已有十幾年時間的《環(huán)境保護法》，囿于當時的立法背景，其有關(guān)立法目的、基本原則、主要制度及法律責任等方面的一些規(guī)定明顯滯后，不能有效地對新型環(huán)境問題做出適時調(diào)整，因此，對其進行修改與完善已迫在眉睫。

一、環(huán)境保護法與相關(guān)法律制度的比較分析研究

“比較法的目的之一就是發(fā)現(xiàn)對問題的‘最好的解決辦法’” [2]。通過與相關(guān)法律制度的

比較分析，凸現(xiàn)環(huán)境保護法的個性特征，探尋其應(yīng)然狀態(tài)，發(fā)現(xiàn)缺陷和不足，并尋求最佳完善途徑。

（一） 環(huán)境保護法與自然資源法的比較分析

環(huán)境保護法與自然資源法是環(huán)境資源法體系中的兩大支柱，是一對既親密又獨立的姊妹法。保護客體的統(tǒng)一性（環(huán)境與自然資源是人類產(chǎn)生聯(lián)合作用力的統(tǒng)一體），調(diào)整對象的融合性（共同調(diào)整生態(tài)經(jīng)濟社會關(guān)系）以及終極目標的同質(zhì)性（實現(xiàn)人與自然的和諧統(tǒng)一）決定了“環(huán)境資源化”與“自然資源環(huán)境化”將成為兩者協(xié)同發(fā)展的目標和趨向，但這絕不意味著各自的獨特氣質(zhì)從此無繼續(xù)存在之必要。相反，我們可以從兩者的差異對比分析中了解環(huán)境保護法的狀態(tài)和特性。

1、立法目的的比較分析

從宏觀的角度來看，環(huán)境保護法與自然資源法的立法目的具有天然的同根性——都以實

現(xiàn)“天人合一”，人與自然和諧共生為依歸。但從微觀的角度分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，兩者的目的雖“同歸”，卻“殊途”：環(huán)境保護法重在通過規(guī)制人類的活動所造成的環(huán)境污染和自然破壞，保護自然界“質(zhì)”的狀態(tài)，維護生態(tài)系統(tǒng)的平衡，關(guān)注人類的長遠利益和發(fā)展利益，整個社會效益和生態(tài)效益。而自然資源法則偏重對自然資源的合理開發(fā)、利用和保護，維持自然界“量”的狀態(tài)，著眼于保護人類的經(jīng)濟利益，強調(diào)經(jīng)濟效用和經(jīng)濟價值。

2、保護對象的比較分析

環(huán)境保護法的保護對象為環(huán)境，這是一個“靜動結(jié)合的統(tǒng)一體”：從“靜”的角度看，環(huán)境是一定時空范圍內(nèi)能被人類利用的一切物質(zhì)和能量（即自然資源和自然要素）的總體；從“動”的角度講，環(huán)境是一定數(shù)量、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、層次的要素、因子不斷進行物質(zhì)循環(huán)和能量流動的“統(tǒng)一體”。而自然資源法的保護對象為自然資源，它是在一定的經(jīng)濟技術(shù)條件下，自然界中可以被人類利用的一切自然要素，如土壤、陽光、水、空氣、森林、草原、野生動植物等靜態(tài)物質(zhì)和能量的總體。

3、調(diào)整對象的比較分析

調(diào)整對象是否獨特是評判法律部門能否獨立的重要標準。環(huán)境保護法的調(diào)整對象是“人們在保護和改善環(huán)境、防治環(huán)境污染和其它公害中所產(chǎn)生的社會關(guān)系”[3]以及人與環(huán)境之間的關(guān)系，即“人環(huán)關(guān)系”。它“強調(diào)的是一定區(qū)域內(nèi)的一定類型生態(tài)系統(tǒng)所表現(xiàn)出來的對人的整體生態(tài)功能價值，這種生態(tài)功能不是通過實物形態(tài)為人類服務(wù)，而是以脫離其實物載體的一種相對獨立的功能形式存在”[4]。而自然資源法的調(diào)整對象則是人們在自然資源開發(fā)、利用、保護、管理和改善的過程中發(fā)生的社會關(guān)系以及人與自然資源之間的關(guān)系，即“人資關(guān)系”，它的側(cè)重點在于突出草原、土壤、動植物等物質(zhì)實體及能量的天然性和對人類的持續(xù)有用性，也就是強調(diào)資源要素和因子的經(jīng)濟價值和使用價值。

4、核心內(nèi)容的比較分析

部門法的核心內(nèi)容就是法權(quán)的運行與保障問題。環(huán)境權(quán)和自然資源權(quán)分別是環(huán)境保護法與自然資源法的核心內(nèi)容，自然也是兩部法律之差異存在的焦點。雖然學者們對環(huán)境權(quán)概念如何界定問題的爭論尚未平息，但越來越多的學者傾向于將其概括性地表述為“人類享有的在健康、舒適的環(huán)境中生存的權(quán)利”[5]。其實質(zhì)是一種基本的生態(tài)功能權(quán)，即凸現(xiàn)整個生態(tài)功能價值，如環(huán)境的舒適性、景觀的優(yōu)美性、可欣賞性等的權(quán)利，這是一種相對獨立且很難量化的無體權(quán)。而自然資源權(quán)則是指自然資源法律關(guān)系的主體開發(fā)利用自然資源并獲得相應(yīng)利益的權(quán)利，顯然，它是一種強調(diào)資源物質(zhì)實體和能量的財產(chǎn)保護權(quán)，是一種有體權(quán)。

5、基本原則的比較分析

基本原則是一部法律的“靈魂”，是法律根本價值的載體和核心。雖然理論界對環(huán)境保護法與自然資源法基本原則的概括眾說紛紜，莫衷一是，但一些原則的基礎(chǔ)性地位已經(jīng)得到了公認。在環(huán)境保護法領(lǐng)域被確認為基本原則的有：“環(huán)境保護與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展原則”、“預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理原則”、“污染者負擔原則”以及“環(huán)境保護民主原則”。它們都是具有普遍指導意義，適用于環(huán)境保護法的一切效力范圍，體現(xiàn)環(huán)境保護法的特點，貫穿環(huán)境保護法的始終，構(gòu)成環(huán)境保護法基礎(chǔ)的根本法律原則。從“協(xié)調(diào)發(fā)展”到“污染負擔與治理”再到“公眾參與”，可謂波及范圍廣泛，彼此之間的關(guān)聯(lián)也照顧有加，體現(xiàn)了對整個生態(tài)功能價值的維護。與環(huán)境保護法不同，自然資源法的基本原則更具針對性，主要圍繞資源的保護及開發(fā)、利用問題展開，包括：“保護第一原則”、“合理開發(fā)利用原則”、“開源與節(jié)約原則”和“自然資源產(chǎn)權(quán)化與有償使用原則”等。其間，對資源經(jīng)濟價值的偏重之意已昭然若揭，與其立法宗旨相輔相成。

6、基本制度的比較分析

“基本制度是對基本原則的具體化、明確化，是對一部法律或一個法律部門權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的基本構(gòu)架，是執(zhí)法、司法和守法的準則”[6]。在環(huán)境保護領(lǐng)域，“環(huán)境影響評價制度”、“三同時制度”、“排污收費制度”、“許可證制度”等一系列致力于改變 “末端控制”局面的基本制度得以開展，主要通過政府管制的方式避免和減少環(huán)境污染事故的發(fā)生。在自然資源的閾值范圍內(nèi)，“自然資源產(chǎn)權(quán)制度”、“自然資源流轉(zhuǎn)制度”和“自然資源監(jiān)管調(diào)控制度”構(gòu)成了“基礎(chǔ)數(shù)據(jù)”，主要通過借助市場方式降低資源浪費、資源破壞等“負值”出現(xiàn)的頻率。

7、調(diào)整方法的比較分析

盡管在理論與實踐層面我們對環(huán)境保護法與自然資源法均采用了多元化的調(diào)整方法，但兩者法律關(guān)系性質(zhì)上的差異還是將方法的側(cè)重點一分為二：環(huán)境保護法的調(diào)整方法廣泛而多樣，不僅包括傳統(tǒng)法方法，還綜合運用了諸如宣傳教育、倫理道德等多種現(xiàn)代方法；自然資源法的調(diào)整方法則更多地向物權(quán)法方向傾斜，因為自然資源本屬于民法上的物，是民事法律關(guān)系最主要、最普遍的客體之一。

綜上，環(huán)境保護法不同于自然資源法。

（二） 環(huán)境保護法與能源法的比較分析研究

確切地說，我國目前還沒有一部綱領(lǐng)性、綜合性的《能源法》，相關(guān)的立法工作正在如火如荼的進行當中，但這并不會影響我們對能源法本身性質(zhì)及內(nèi)容的理解和認識。形象地講，環(huán)境保護法與能源法就好像一個交集中的兩個圓，既有重疊融合的陰影部分，又有相互獨立的空白部分。環(huán)境主要污染物中的相當一部分來源于能源的開發(fā)與利用過程，而能源法體系之中也設(shè)置有環(huán)境保護專章，主要規(guī)定能源環(huán)�；驹瓌t、企業(yè)環(huán)保義務(wù)以及能源開發(fā)利用中的主要污染物控制、生態(tài)保護與修復、財稅激勵與約束等內(nèi)容。這些交融成份的出現(xiàn)密切了兩部法律之間的聯(lián)系，而差異部分的存在則為兩者的獨立發(fā)展開辟了空間。

1、立法目的的比較分析

如前所述，環(huán)境保護法的立法目的集宏觀性、綜合性及生態(tài)效益性于一身，視野開闊，前瞻性強，能源立法的總體目標與之契合而生，同樣是為促進環(huán)境保護、實現(xiàn)人與自然的和諧共榮，實踐可持續(xù)發(fā)展而設(shè)，但就具體目標而言則更加側(cè)重保障能源安全，提高能源效率，規(guī)范能源開發(fā)，并建立有效的能源對策體系。

2、保護對象的比較分析

與環(huán)境保護法不同，能源法的保護對象是能源，即“燃料、流水、陽光、風等可通過適當設(shè)備變?yōu)槿祟愃枘芰康馁Y源”[7]。它是發(fā)展工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防、科技以及改善人民生活所必需的燃料和動力來源，是社會發(fā)展的基本物質(zhì)基礎(chǔ)。作為近代社會發(fā)展的三大支柱（能源、信息、材料）之一，能源在保障國家安全、促進經(jīng)濟發(fā)展、增強社會穩(wěn)定方面發(fā)揮著越來越重要的作用，已成為各國立法重視和加強保護的對象。

3、調(diào)整對象的比較分析

能源法的調(diào)整對象是人們在能源的管理、保護、開發(fā)、生產(chǎn)、利用和節(jié)約過程中所發(fā)生的社會關(guān)系以及人與能源之間的關(guān)系，即人能關(guān)系。它的關(guān)注焦點在于煤炭、石油、電力、天然氣、核能等要素的天然物質(zhì)性和可利用性，強調(diào)充分發(fā)揮其經(jīng)濟效用和使用價值。這與突出整體生態(tài)功能價值的“人環(huán)關(guān)系”差異較大。

4、核心內(nèi)容的比較分析

作為能源法的核心內(nèi)容，能源權(quán)的屬性與自然資源權(quán)極為相似，同屬財產(chǎn)保護權(quán)、有體權(quán)。具體而言，所謂能源權(quán)是指能源法律關(guān)系的主體保護、管理、開發(fā)、生產(chǎn)、利用能源并獲取相應(yīng)利益的權(quán)利。而環(huán)境權(quán)則是一種較為抽象的無體權(quán)。

5、基本原則的比較分析

由于我國基本性、綜合性的《能源法》長期處于缺位狀態(tài)，沒有立法上的統(tǒng)一規(guī)定和有效支持，因此能源法基本原則的內(nèi)容一直處于一種模糊、不確定的狀態(tài)。學者們對此雖饒有興趣、各表意見，但始終是觀點紛呈，莫衷一是。把握能源立法的本質(zhì)精神結(jié)合我國能源資源短缺、能源供需緊張的現(xiàn)實狀況，我們認為，能源法的基本原則體系應(yīng)當由“能源與經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展原則”、“節(jié)能優(yōu)先原則”、“能源有償使用原則”“規(guī)范能源市場、實施有效監(jiān)管原則”以及“利益統(tǒng)籌兼顧原則”構(gòu)成。它們主要是對能源的節(jié)約、保護、開發(fā)、利用、管理問題進行規(guī)范和指導，因此與涉及范圍廣泛的環(huán)境保護法基本原則對比鮮明。

6、基本制度的比較分析

“能源勘察規(guī)劃和生產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃制度”、“健全能源權(quán)設(shè)置和轉(zhuǎn)讓制度”、“能源總量調(diào)控制度”、“能源許可證制度”、“能源生產(chǎn)力核定制度”和“安全預(yù)警與戰(zhàn)略儲備制度”是能源基本制度體系的主要內(nèi)容。由于能源問題是關(guān)乎國民經(jīng)濟命脈的重大問題，加之涉及內(nèi)容的專業(yè)技術(shù)含量又比較高，因此這些制度主要是通過政府管制的方式進行設(shè)計安排。雖然這一點與環(huán)境保護法制度設(shè)置的方式一致，但是制度內(nèi)容及特點方面的差異足以使兩者“分道揚鑣”。

7、調(diào)整方法的比較分析

能源法的調(diào)整方法也具有多樣化的特點，不僅包括法學的方法，還涉及很多自然科學領(lǐng)域的專業(yè)方法，不過諸如倫理道德等社會學的調(diào)整方法在這個領(lǐng)域卻少有施展才華的空間，因此與環(huán)境保護法相比，能源法調(diào)整方法的范圍相對較窄。

由此可見，環(huán)境保護法不同于能源法。

通過上述分析，我們可以清晰地勾勒出環(huán)境保護法應(yīng)然狀態(tài)的基本輪廓：以平衡人與自然之間的關(guān)系，維護生態(tài)系統(tǒng)的平衡，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標；以動靜結(jié)合成一體的環(huán)境為保護對象；以凸顯生態(tài)功能價值的環(huán)境權(quán)為基本內(nèi)容；以“環(huán)境保護與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展原則”、“預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理原則”、“污染者負擔原則”以及“環(huán)境保護民主原則”等構(gòu)建基本原則體系；以一系列倡導首端控制、削減污染源頭的制度，如“三同時制度”、“環(huán)境影響評價制度”、“污染物集中控制制度”等構(gòu)筑基本制度內(nèi)容；以多元化的方法進行規(guī)制與調(diào)整。

二、我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》存在的問題

與應(yīng)然狀態(tài)的環(huán)境保護法相對照，不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》存在著一些比較突出的問題，這些問題限制了環(huán)境保護法為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供有力法律保障作用的發(fā)揮，阻礙了環(huán)境保護事業(yè)向前邁進的腳步，為了進行新時期環(huán)境資源法體系的設(shè)計，有必要對《環(huán)境保護法》中存在的問題進行系統(tǒng)的梳理和分析。歸納起來，這些問題主要表現(xiàn)在定位性缺陷、結(jié)構(gòu)性缺陷和內(nèi)容性缺陷三個方面。

（一）定位性缺陷

制定頒布《環(huán)境保護法》，是國家實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的需要，而明確該法在我國環(huán)境資源法體系中的合理定位，是《環(huán)境保護法》實施成功的前提和關(guān)鍵。但是，透過現(xiàn)行《環(huán)境保護法》的規(guī)定，我們還不能清晰明確的界定它的地位。部分學者認為從內(nèi)容上看，《環(huán)境保護法》“既包括環(huán)境保護的基本原則和基本制度，也包括保護各種自然資源（即環(huán)境因素）和防治各種污染物的基本措施，以至法律責任等，……從其地位看，它僅次于作為國家根本法的《憲法》和民法、刑法等國家基本法”[8]，故而得出現(xiàn)行《環(huán)境保護法》是“全國性的一部綜合性環(huán)境保護基本法”[9]的結(jié)論。應(yīng)當說實踐中，《環(huán)境保護法》的確承擔著基本法的功能，但在理論上，其體例安排與內(nèi)容設(shè)計離基本法還有一段距離。環(huán)境保護基本法素有“環(huán)境憲章”之美譽，“是指在一國環(huán)境法律體系內(nèi)，由國家立法機關(guān)制定的與單項環(huán)境法律相對應(yīng)、處于最高位階的法律”[10]。其內(nèi)容主要是規(guī)定有關(guān)國家環(huán)境的基本政策、原則和制度，并不包含具體的操作性內(nèi)容。而縱觀現(xiàn)行《環(huán)境保護法》，其中不僅包括關(guān)于重大問題的原則性規(guī)定，而且還包括相當多的具體措施，已然超出了基本法的內(nèi)容邊界。相反，如果認為它是環(huán)境保護領(lǐng)域的普通單行法，有關(guān)具體措施的規(guī)定又顯得過于粗糙�？傊�，定位問題的飄忽不定，大大降低了法律的實施效率，也不利于整個環(huán)境資源法律體系的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）結(jié)構(gòu)性缺陷

現(xiàn)行《環(huán)境保護法》共六章，計四十七條，分別為：第一章 總則（第一條——第八條） 第二章 環(huán)境監(jiān)督管理（第九條——第十五條）第三章 保護和改善環(huán)境（第十六條——第二十三條） 第四章防治環(huán)境污染和其他公害（第二十四條——第三十四條）  第五章法律責任（第三十五條——第四十五條）和第六章附則（第四十六條、第四十七條）。其中，第四章防治環(huán)境污染和其他公害所占比例過大，難免使人產(chǎn)生環(huán)境保護法就是污染防治法的錯覺。此外，體系結(jié)構(gòu)中還欠缺有關(guān)涉外環(huán)境保護問題的專章設(shè)計，難以順應(yīng)國際潮流，與國際接軌。

（三）內(nèi)容性缺陷

1、立法目的缺陷

《環(huán)境保護法》第一條“為保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，制定本法�！笔顷P(guān)于立法目的的規(guī)定，由于該法制定于20世紀80年代末，我國的經(jīng)濟體制正處于由有計劃的商品經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟過渡的轉(zhuǎn)型時期,因此，囿于當時的社會背景，這一立法目的帶有明顯的計劃經(jīng)濟痕跡和濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，沒有包含實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展及維護整體生態(tài)效益的元素，其單純追求經(jīng)濟社會發(fā)展的單維價值取向已經(jīng)與社會主義市場經(jīng)濟和可持續(xù)發(fā)展的要求不相符合了。

2、概念表述的缺陷

    如前所述，環(huán)境保護法的保護對象為環(huán)境，它是一個既具靜態(tài)意義，又含動態(tài)效果的概念，而我國《環(huán)境保護法》第二條對“環(huán)境”概念的界定沒有很好地體現(xiàn)其動態(tài)特性，其中規(guī)定“本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等”。這里雖然采取了概括式與列舉式相結(jié)合的概念界定方法，但主要還是停留在靜態(tài)角度描述環(huán)境的構(gòu)成因子和特點，其動態(tài)特性沒有得到恰當?shù)母爬ê托稳荨?/P>

3、基本原則的缺陷

    環(huán)境問題的復雜性以及法律規(guī)定的滯后性，決定了環(huán)境污染與破壞行為的規(guī)制之道不可

能一一規(guī)定于《環(huán)境保護法》之中，因此基本原則的明確就顯得十分必要，通過基本原則的

確立填補法律漏洞，為執(zhí)法與守法提供法律準則與參考。雖然理論界已經(jīng)公認“環(huán)境保護與

經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展原則”、“預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理原則”、“污染者負擔原則”

和“環(huán)境保護民主原則”為環(huán)境保護法的基本原則，但只有“環(huán)境保護與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展

原則”在《環(huán)境保護法》第4條，即“國家制定的環(huán)境保護規(guī)劃必須納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)

展計劃。國家采取有利于環(huán)境保護的經(jīng)濟技術(shù)政策和措施，使環(huán)境保護工作同經(jīng)濟建設(shè)和社

會發(fā)展相協(xié)調(diào)”中有直接體現(xiàn)，其他原則都只是若隱若現(xiàn)，致使基本原則陷入了“英雄無用

武之地”的窘境，亟待補充和完善。

    4、基本制度的缺陷

    當前，我國環(huán)境污染與破壞的形勢相當嚴峻，要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和我國的長遠發(fā)展利益，就必須以健全完備的環(huán)境保護法律基本制度作保障。被理論界公推為基本制度的“環(huán)境影響評價制度”、“環(huán)境標準制度”、“排污收費制度”、“限期治理制度”、“三同時制度”等都在現(xiàn)行《環(huán)境保護法》中得到了體現(xiàn)，對現(xiàn)實生活中出現(xiàn)的問題也起到了一定的指導和規(guī)范作用。但是隨著環(huán)境污染與破壞程度的不斷加劇，污染速率的不斷提高，破壞狀況的不斷變化，僅靠現(xiàn)有的制度進行調(diào)整已然是“鞭長莫及”，急需吸收和補充能體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和市場經(jīng)濟要求的新的重要制度。此外，即使是現(xiàn)有制度的規(guī)定也已經(jīng)顯現(xiàn)出明顯的不足：如《環(huán)境保護法》第13條，即“建設(shè)污染環(huán)境項目，必須遵守國家有關(guān)建設(shè)項目環(huán)境保護管理的規(guī)定。建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書，必須對建設(shè)項目產(chǎn)生的污染和對環(huán)境的影響做出評價，規(guī)定防治措施，經(jīng)項目主管部門預(yù)審并依照規(guī)定的程序報環(huán)境保護行政主管部門批準。環(huán)境影響報告書經(jīng)批準后，計劃部門方可批準建設(shè)項目設(shè)計書”的規(guī)定僅僅把環(huán)境影響評價限于建設(shè)項目，范圍過窄。第28條“排放污染物超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標準的企業(yè)事業(yè)單位，依照國家規(guī)定繳納超標準排污費，并負責治理。水污染防治法另有規(guī)定的，依照水污染防治法的規(guī)定執(zhí)行”是有關(guān)排污收費制度的規(guī)定，確切地說是對超標排污收費制度的規(guī)定，而在污染物排放標準范圍內(nèi)的排污行為卻被排除在外，這種設(shè)計顯然已不足以敦促企業(yè)依法謹慎排污、積極治污。

    5、監(jiān)督管理體制的缺陷

國家環(huán)�？偩指本珠L潘岳曾評論說，“現(xiàn)行的環(huán)境管理體制也限制了環(huán)保執(zhí)法的力度。因為目前我們實行的是雙重領(lǐng)導地方為主的環(huán)境行政管理體制，地方保護主義可以輕易對環(huán)境執(zhí)法進行干預(yù)” 。由此可見，我國有關(guān)環(huán)境保護監(jiān)督管理體制的設(shè)計安排還是有一定缺陷的，并且已經(jīng)對執(zhí)法環(huán)節(jié)產(chǎn)生了消極影響。 有關(guān)環(huán)境監(jiān)督管理問題的規(guī)定集中出現(xiàn)在《環(huán)境保護法》的第二章，第五章也有涉及，其中將限期治理決定權(quán)交給對被治理單位有直接管轄權(quán)的政府，個中夾雜的計劃經(jīng)濟之味已“溢于言表”，實事求是地說，這種管理模式已不能適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，因為政府與被管轄的企業(yè)之間往往存在重要的經(jīng)濟利益關(guān)聯(lián)，為了追求政績，政府往往會“取經(jīng)濟而棄環(huán)境”，放任企業(yè)的污染、破壞行為，所謂的管理、轄制已�？湛罩畾�。

6、糾紛解決機制的缺陷

    和諧社會并非是一個沒有糾紛的“世外桃源”，糾紛依然每日每時甚至每刻都在以不同的面貌和形式出現(xiàn)，這是人類社會的通則。事實上，糾紛本身并不是問題，建立完備科學的糾紛解決機制、設(shè)置相應(yīng)有效的調(diào)整方法才是關(guān)鍵。我國現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》對建立糾紛解決機制問題給予了高度關(guān)注，并在第六章法律責任中做出了專門規(guī)定，如第41條規(guī)定“賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當事人的請求，由環(huán)境保護行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理，當事人對處理決定不服的，可以向人民法院起訴。當事人也可以直接向人民法院起訴”。但其中的內(nèi)容卻略顯單薄，主要就行政調(diào)解和環(huán)境訴訟兩種方式做出了規(guī)定。面對不斷增多且日益復雜的環(huán)境糾紛，這種設(shè)計顯然是不夠充分的，應(yīng)當做出適時的補充和完善。

三、對現(xiàn)行《環(huán)境保護法》的修改與完善

對現(xiàn)行法律進行修改與完善的關(guān)鍵就在于確定正確的“航標”與方向，只有目標正確，才能修成“正果”。對于現(xiàn)行《環(huán)境保護法》來說，這個“航標”就是應(yīng)然狀態(tài)的環(huán)境保護法，以之為“標本”，修改與完善工作才可順利展開。

（一）準確定位

對于究竟將《環(huán)境保護法》定位為環(huán)境保護基本法還是普通單行法的問題，不同的學者有不同的觀點。筆者認為，面對環(huán)境問題的廣泛化、多樣化和復雜化，我們應(yīng)當建立一個多方位、多層次、多維度的環(huán)境保護法體系，而這個體系的“龍頭”就是環(huán)境保護基本法。無論是從借鑒其他國家或地區(qū)先進的環(huán)境保護立法經(jīng)驗的角度出發(fā)，還是從環(huán)境在國家社會經(jīng)濟發(fā)展中的重要地位出發(fā)，我國都有必要制定一部高位階的環(huán)境保護基本法來指導和統(tǒng)領(lǐng)其他單項環(huán)境保護法。而目前獲取這部基本法的最經(jīng)濟、最便捷的方式就是將現(xiàn)行《環(huán)境保護法》按照基本法的定位進行修改，因為：首先，現(xiàn)行《環(huán)境保護法》有成為基本法的理論基礎(chǔ)。與其他單行法相比，89年《環(huán)境保護法》與基本法的內(nèi)容要求更加接近，其中關(guān)于立法目的、基本原則、基本制度、法律責任等方面的規(guī)定都是基本法中應(yīng)當具備的要素。其次，現(xiàn)行《環(huán)境保護法》有成為基本法的實踐基礎(chǔ)。長期以來，89年《環(huán)境保護法》一直在實踐層面承擔著基本法的功能，對有關(guān)環(huán)境保護的執(zhí)法、守法活動給予了極大地幫助指導和理論支持，已經(jīng)深入民心，擁有了廣泛的社會基礎(chǔ)。再次，獲取方式最為經(jīng)濟、便捷。由于有了89年《環(huán)境保護法》的規(guī)范基礎(chǔ)，我們只需要按照基本法的要求對其進行修改即可，這與再投入新的人力、物力、財力去制定新的環(huán)境保護基本法相比要經(jīng)濟和便捷得多。具體而言，圍繞定位問題，主要需從兩方面入手進行修改：其一，在修訂之后的《環(huán)境保護法》中開明宗義地指出基本法的屬性，以強調(diào)環(huán)境保護基本法在國家環(huán)境保護法律體系中的指導地位。如美國《國家環(huán)境政策法》第4條就規(guī)定，“美國的各項政策、法律以及公法解釋與執(zhí)行均應(yīng)當與本法的規(guī)定相一致”。我國的《環(huán)境保護法》可在第一條規(guī)定：本法系環(huán)境保護基本法，任何與環(huán)境保護有關(guān)的法律及其解釋、政策與執(zhí)行均應(yīng)與本法的規(guī)定相一致。其二，結(jié)構(gòu)及內(nèi)容的配套修改。

　�。ǘ┱{(diào)整結(jié)構(gòu)

根據(jù)環(huán)境保護基本法的精神和要求，結(jié)合其在整個環(huán)境資源法體系中的地位，我們考慮可以將《環(huán)境保護法》按照總則、分則、附則的順序做出安排：第一章為總則。主要規(guī)定環(huán)境保護法的立法目的、適用范圍、基本方針、基本政策、基本原則、主體的權(quán)利義務(wù)等；第二章為環(huán)境保護監(jiān)督管理機制。主要內(nèi)容包括：明確環(huán)境保護監(jiān)督管理的職能部門、基本職責權(quán)限、分工等等；第三章為預(yù)防環(huán)境污染與其他公害。主要內(nèi)容為：以加強預(yù)防工作為目標，確立諸如環(huán)境影響評價、三同時、環(huán)境標準等基本制度，制定環(huán)境污染與破壞事故報告與應(yīng)急處理措施等等；第四章為保護與改善環(huán)境。主要規(guī)定復墾、再生、防污減排的基本措施以及相應(yīng)的鼓勵措施。值得一提的是，這里并不涉及單項環(huán)境保護法中規(guī)定的具體保護措施。第五章治理環(huán)境污染與其他公害。主要內(nèi)容包括：環(huán)境破壞的恢復問題、費用負擔問題、各類制度措施等等。需要說明的是，之所以把預(yù)防環(huán)境污染與其他公害和治理環(huán)境污染與其他公害分列兩章，目的在于凸現(xiàn)各自的功能和價值，尤其是預(yù)防的意義和重要性。第六章法律責任。主要規(guī)定環(huán)境行政責任、環(huán)境民事責任以及環(huán)境刑事責任的糾紛處理機制和責任方式。第七章為涉外環(huán)境保護的法律適用。主要就準據(jù)法的適用問題做出規(guī)定。在結(jié)構(gòu)安排上加入涉外環(huán)境保護法律規(guī)定內(nèi)容的原因在于：在全球化的今天，國家的地緣觀念正在發(fā)生變化，尤其是環(huán)境問題。如果我國僅僅從本國自身的環(huán)境和利益出發(fā)，不考慮全球市場關(guān)系格局，不兼顧周邊國家和全球的共同利益將無助于解決自己的環(huán)境問題，這是與國際接軌的需要。當然，這里不需要對涉外環(huán)境保護法律問題做詳細規(guī)定，只需對準據(jù)法的適用問題作概括性規(guī)定即可。第八章附則。

（三）充實內(nèi)容

１、明確立法目的

如前所述，環(huán)境保護法以平衡人與自然之間的關(guān)系，維護生態(tài)系統(tǒng)的平衡，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標；以凸顯生態(tài)功能價值的環(huán)境權(quán)為基本內(nèi)容。因此，我國的《環(huán)境保護法》在立法目的的表述上，應(yīng)注意引入生態(tài)倫理思想和可持續(xù)發(fā)展思想，注意對整體生態(tài)環(huán)境的保護及公民環(huán)境權(quán)益的維護，，促進人與自然的和諧，使環(huán)境保護法更具價值合理性。就這個問題，可以加拿大《環(huán)境保護法》的規(guī)定作為范例，即“保護環(huán)境是加拿大人民福利的基礎(chǔ)，本法的首要目的在于通過污染預(yù)防以有助于實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展”。

2、精確概念表述

概念應(yīng)當是對事物特征最精煉的描述，尤其是對出現(xiàn)在法律條文之中的概念更應(yīng)當作準確的界定，這一方面是法律的權(quán)威性及嚴肅性使然，另一方面也是人們對事物獲取正確認知的基本要求。“環(huán)境”是《環(huán)境保護法》中的核心概念，對它進行界定需從兩方面入手：一、確定靜態(tài)要素；二、抓住動態(tài)特征，兩者缺一不可，按照這個思路，我們可以得出這樣的結(jié)論：環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素及其進行物質(zhì)循環(huán)和能量流動的統(tǒng)一體。

3、補充基本原則

　　前文已述，“預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理原則”、“污染者負擔原則”、“環(huán)境保

護民主原則”與“環(huán)境保護與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展原則”的基本原則地位已經(jīng)得到了理論界

的普遍認可，但現(xiàn)行《環(huán)境保護法》只對最后一項原則做出了直接規(guī)定，而對前三項原則的

規(guī)定并不明確，因此，在修改時應(yīng)將前三項原則與最后一項原則并行規(guī)定于總則之中，以完

善基本原則體系，更好地為實踐服務(wù)。值得注意的是，在對“污染者負擔原則”進行設(shè)計時，

不應(yīng)僅僅將其范圍限在“污染者付費”的層面，還應(yīng)包括“利用者補償、破壞者恢復、開發(fā)

者保護”等多個層面。

4、修正、擴充基本制度

（1）修正已有制度

首先，將現(xiàn)行《環(huán)境保護法》第13條規(guī)定的環(huán)境影響評價制度的適用范圍擴大，在對建設(shè)項目的環(huán)境影響評價做出規(guī)定的同時，將規(guī)劃的環(huán)境影響評價納入調(diào)整范圍。其次，對第28條有關(guān)排污收費制度的規(guī)定做出調(diào)整，對在污染物排放標準范圍內(nèi)的排污行為進行必要規(guī)制。

（2）擴充新制度

環(huán)境保護目標責任制度、城市環(huán)境質(zhì)量綜合整治定量考核制度、污染物集中控制制度、總量收費制度等都是經(jīng)過了環(huán)境管理實踐的層層檢驗，被理論界推選為基本制度的環(huán)境保護制度，但目前均未被法律所確認，因此，在修改《環(huán)境保護法》時應(yīng)考慮進一步對其加以完善，使之逐步上升到法律層次。

5、完善監(jiān)督管理體制

　　完善的監(jiān)督管理體制的建立絕非一日之功，不可一蹴而就，應(yīng)當建立長效機制，常抓不懈。當前，在對《環(huán)境保護法》進行修改的過程中，我們應(yīng)當做的工作是除了應(yīng)將限期治理決定權(quán)交給專門負責環(huán)境保護工作的環(huán)境保護行政主管部門，以減輕政府壓力、預(yù)防腐敗外，還應(yīng)從完善責任機制和監(jiān)督機制入手，通過建立健全目標責任制、崗位責任制，規(guī)范監(jiān)督行為，拓展監(jiān)督渠道等方式保證相關(guān)工作的公開、公平、公正。此外，由于我國現(xiàn)行的環(huán)境管理是以政府行政管制為主，公民的知情權(quán)、參與權(quán)難以得到切實保障，因此還應(yīng)在《環(huán)境保護法》中明確規(guī)定公眾參與環(huán)境管理的程序。

　　6、實現(xiàn)糾紛解決機制的多元化

多元化的糾紛解決機制是應(yīng)對復雜多樣的現(xiàn)實糾紛的必要手段。為此，世界大部分國家都建立了以訴訟為中心的多元化糾紛解決機制，最典型的當屬美國、德國、日本。雖然鑒于國情的不同，三個國家具體的糾紛解決方式各異，機制設(shè)置有別，但一個共同點就是訴訟外糾紛解決機制，美國稱“替代性糾紛解決方式”（Alternative Dispute Resolution簡稱ADR）都非常發(fā)達。以美國為例，除了訴訟方式以外，美國環(huán)保局主要適用五種基本的ADR方式來解決環(huán)境糾紛，它們分別是：（1）調(diào)解（mediation）,即由未經(jīng)授權(quán)的中立第三方負責協(xié)調(diào)，促成爭議雙方自愿協(xié)商達成和解。（2）仲裁（arbitration）,即發(fā)生爭議的雙方當事人，根據(jù)其在爭議發(fā)生前或爭議發(fā)生后所達成的協(xié)議，自愿將該爭議提交中立的第三者進行裁判的爭議解決制度。（3）召集會談（convening）,即指“由一個中立的第三方組織爭議雙方當事人進行會談并幫助他們決定是否選用ADR方式”[11]。（4）分配(allocation),即指美國環(huán)保局任命一個中立第三方在Superfund糾紛中幫助糾紛各方?jīng)Q定其應(yīng)承擔的費用分配責任。 （5）發(fā)現(xiàn)事實（fact-finding），即指“由一個被指定的中立的第三方單獨研究和尋找爭議所涉及的事實的糾紛解決方式”[12]。通過這些訴外解決方式，當事人不僅節(jié)省了大量的時間和金錢，而且往往還會收獲比訴訟更好的結(jié)局，可謂一舉兩得。而在我國現(xiàn)行法律的體制下，環(huán)境糾紛的解決方式是比較有限的，主要就是調(diào)解和訴訟，不能很好地滿足現(xiàn)實需要。為此，我們應(yīng)充分借鑒國外的先進經(jīng)驗，引入多元化的糾紛解決機制，采取多種調(diào)整方法，為公眾提供多種選擇，并提高他們的參與程度。具體而言，就是要在《環(huán)境保護法》中明確糾紛解決的基本方式，如訴訟、調(diào)解、仲裁、會談、協(xié)商等，明確公民的參與權(quán)，以達到維護公共環(huán)境權(quán)益的目的。

“小智者治事，大智者治人，睿智者治法”，對《環(huán)境保護法》進行修改既是“治事”的需要，又是“治人”的需要，更是“治法”的需要。這是一項宏大、復雜而系統(tǒng)的工程，不僅修改工作本身要從多個層次、多個維度開展，而且還要從多個側(cè)面做好扎實的配套系統(tǒng)工程建設(shè)，例如，我們主張在《環(huán)境保護法》中明確規(guī)定公民的參與權(quán)，以提高公民的參與程度，要想真正實現(xiàn)這個目的，《民事訴訟法》等程序法也要做出相應(yīng)調(diào)整，即擴大起訴資格，設(shè)置環(huán)境公益訴訟，通過允許任何組織和個人都可根據(jù)法律授權(quán)，對違反環(huán)境保護法的行為人向法院起訴的方式，使違法者受到應(yīng)有制裁。只有這樣才能更好地保護我們共同的環(huán)境權(quán)益。由此看來，對《環(huán)境保護法》進行修改與完善將會掀起一次“蝴蝶效應(yīng)”，它將不可避免地成為我國一系列法律大調(diào)整的序曲，也會因在建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會過程中的突出貢獻而被載入史冊。

參考文獻：

１、呂忠梅主編：《環(huán)境資源法論叢》（第6卷），法律出版社2006年版。

２、[德] K·茨威格特 H·克茨著：《比較法總論》，潘漢典、米健、高鴻鈞、賀衛(wèi)方譯，法律出版社2003年版。

３、孟慶瑜、劉武朝著：《自然資源法基本問題研究》，中國法制出版社2006年版。

４、汪勁著：《環(huán)境法學》，北京大學出版社2006年版。

５、楊紫烜、徐杰主編：《經(jīng)濟法學》，北京大學出版社2001年版。

６、韓德培主編：《環(huán)境保護法教程》，法律出版社2005年版。

７、汪勁著：《環(huán)境法律的解釋：問題與方法》，人民法院出版社2006年版。

８、何兵主編：《和諧社會與糾紛解決機制》，北京大學出版社2007年版。

９、葉榮泗、吳鐘瑚主編：《中國能源法律體系研究》，中國電力出版社2006年版。

１0、郭紅：《淺析環(huán)境法與自然資源法之獨立統(tǒng)一關(guān)系》，，2007年5月18日。

The Study upon Law of Environmental Resource System

——The Analysis on the Amendment of Law of Environment Protection From the Relationship Between Law of Environment Protection and other Relative Law Systems

Meng Qingyu   Liu Qian

(School of Politics And Law, Hebei University)

Abstract: Being core of the Law of Environmental Resource System, the Law of Environment Protection of People’s Republic of China （Law of Environment Protection for short hereinafter）has been exerting significant function in many fields, such as in fulfilling the value of science development, in carrying out Sustainable Development Strategy, in stepping out the pace on building a society of resource-saving and environment-paralleling. However, it is an undeniable truth that the ability of Law of Environment Protection, which is published in 1989, is falling short of its wishes according to the climbing exponent in economic development, to the extravagancy of resources, to environmental pollution and zoological destruction. The limitation and deficiency of this law call for amendment and revision and it is imperative under the situation. This paper just focuses upon the Law of Environment Protection and its relationship with other relative law systems, and puts forward suggestions of amendment through study of the comparative analysis.

Key Words: Law of Environment Protection; Law of Natural Resources; Law of Energy Resources

作者簡介：

孟慶瑜（1973-），男，法學博士，河北大學政法學院教授、副院長，中國法學會環(huán)境資源法研究會理事。

劉茜，女，法學碩士，河北大學政法學院助教。

[1] 呂忠梅主編：《環(huán)境資源法論叢》（第6卷），法律出版社2006年版，第295頁。

[2] [德] K·茨威格特 H·克茨著，潘漢典、米健、高鴻鈞、賀衛(wèi)方譯：《比較法總論》，法律出版社2003年版，第11頁。

[3] 孟慶瑜、劉武朝：《自然資源法基本問題研究》，中國法制出版社2006年版，第46頁。

[4] 郭紅：《淺析環(huán)境法與自然資源法之獨立統(tǒng)一關(guān)系》，年5月18日。

[5] 汪勁：《環(huán)境法學》，北京大學出版社2006年版，第75頁。

[6] 孟慶瑜、劉武朝：《自然資源法基本問題研究》，中國法制出版社2006年版，第49頁。

[7] 楊紫烜、徐杰：《經(jīng)濟法學》，北京大學出版社2001年版，第349頁。

[8] 韓德培：《環(huán)境保護法教程》，法律出版社2005年版，第27頁。

[9]　韓德培：《環(huán)境保護法教程》，法律出版社2005年版，第27頁。

[10] 汪勁：《環(huán)境法律的解釋：問題與方法》，人民法院出版社2006年版，第272—273頁。

[11] 何兵主編：《和諧社會與糾紛解決機制》，北京大學出版社2007年版，第246頁。

[12] 何兵主編：《和諧社會與糾紛解決機制》，北京大學出版社2007年版，第246頁。

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本文編號：235065