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論國際環(huán)境法中的風險預防原則 作者：胡斌  網(wǎng)友點擊量: 8448 次  添加時間：2002-11-4 16:59:22

論國際環(huán)境法中的風險預防原則 Precautionary Principle in International Environmental Law 胡斌 （武漢大學環(huán)境法研究所 武漢430072） HU Bin (Research Institute of Environmental Law of SEPA & Wuhan University, Wuhan 430072) 摘要 風險預防原則是國際環(huán)境法中一個用途廣泛而又爭議頗多的基本原則，國際社會雖然對這一原則雖已達成初步共識，但在具體理論研究和實際操作中還存在許多盲點和爭議。本文從研究各種國際公約對風險預防原則的闡釋入手，具體剖析了風險預防原則的四個有機組成部分，在此基礎(chǔ)上指出風險預防原則本身存在的風險，并提出了相應的解決措施。 關(guān)鍵詞 風險預防原則 環(huán)境污染 Abstract: The Precautionary Principle, which is widely adopted in the international environmental, still suffers from a lack of consensus on it in the international community. By prescribing the related international conventions regarding the Precautionary Principle (part I), the paper elaborates the four organic components of the principle (part II). The risks of the principle are put forward and possible resolutions are provided (part III). Key Words: Precautionary Principle; environmental pollution; 風險預防原則（Precautionary Principle）指的是“為了保護環(huán)境，各國應按照本國的能力，廣泛適用預防措施，遇有嚴重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時，不得以缺乏科學充分確實證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化”。 風險預防原則是針對環(huán)境惡化結(jié)果發(fā)生的滯后性和不可逆轉(zhuǎn)性的特點而提出來的，已被許多環(huán)境法專家列為國際環(huán)境法的基本原則之一。但自從其提出開始，有關(guān)風險預防原則的爭論就一直沒有平息過。要對這個問題有更直觀的認識，可以從各種國際公約對風險預防原則的闡釋入手。 1 國際公約對風險預防原則的闡釋 首先，來回顧一下有關(guān)風險預防原則的一系列國際公約對該原則所作的描述和規(guī)定。通常情況是，由于具體情況的不同，風險預防原則的嚴格尺度也相應地發(fā)生變化。在諸如廢物處理這樣的問題上，公約中的文字表達往往比較嚴厲和清晰；而在控制溫室氣體排放這樣一個復雜的問題上，公約中文字的表達往往比較中庸和緩和。 風險預防原則在有關(guān)廢物處理（包括海洋廢物處理和陸地廢物處理）的公約中經(jīng)常出現(xiàn)。例如，由非洲統(tǒng)一組織1991年簽署的《禁止對非洲出口并控制和管理非洲內(nèi)的危險廢物跨界轉(zhuǎn)移公約》（以下簡稱《巴馬科公約》）旨在解決發(fā)達國家提出的在非洲排放有害物質(zhì)并支付相關(guān)付費用的問題。該公約規(guī)定，所有締約方都有義務(wù)對非洲的廢物問題采取預防措施，即“禁止排放有可能對人類或環(huán)境造成危害的物質(zhì)，即使對這種危害還未形成最終的科學結(jié)論”。 還有一些防止水污染和空氣污染的相關(guān)公約也運用了風險預防原則。《保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》（以下簡稱《OSPAR公約》）旨在“制止和消滅海洋污染并達到對海洋的可持續(xù)管理”，原因是“海洋的生態(tài)平衡和合理利用正受到污染的嚴重威脅。”該公約利用以往相關(guān)公約的相關(guān)內(nèi)容對廢物處理問題作了最新的規(guī)定，同時，也涉及到了船舶航運和航空所造成的污染問題的處理措施，為防止廢物污染和交通污染，該公約聲明：“締約各方應當運用：(1)風險預防原則，即在有足夠的證據(jù)顯示直接或間接排放到海洋環(huán)境中的物質(zhì)有可能對人類健康、海洋生物及海洋生態(tài)系統(tǒng)造成威脅，違反海洋的合法使用的情況下，必須采取適當?shù)念A防措施，即使關(guān)于排放物質(zhì)和危害結(jié)果之間的因果關(guān)系還未形成最終的科學結(jié)論……”。 和《巴馬科公約》相比較，《OSPAR公約》有關(guān)風險預防原則的規(guī)定更具體化，對采取預防措施的規(guī)定更具有可操作性。 1992年《跨界水道和國際湖泊保護和利用公約》（以下簡稱《跨界水道公約》）就水污染的控制問題也做出了相關(guān)規(guī)定。雖然不象《OSPAR公約》那樣專門針對廢物處理問題，《跨界水道公約》還是關(guān)注到了航道排入物的污染問題。同《巴馬科公約》相類似，《跨界水道公約》只是對風險預防原則作了一個籠統(tǒng)的描述，締約方必須遵守“……風險預防原則，旨在防止危險物的排放可能造成的跨境影響，即使科學研究還不能確認排放物質(zhì)和跨境影響之間存在必然的因果關(guān)系……”。 《跨界水道公約》中的“跨境影響”意即“對環(huán)境造成的重大負面影響”，這一定義其實就是對風險程度的一種定義。 風險預防原則的運用還不僅局限于廢物處理問題。在1992年的《環(huán)境和發(fā)展宣言》（又稱《里約宣言》）中，明確提出“通過提高各國、各機構(gòu)及各國人民之間的合作水平而建立一個嶄新的、平衡的全球合作關(guān)系”，以達到“可持續(xù)發(fā)展”。 它所涵蓋的范圍遠遠超過廢物處理問題。為了達到這個目標，《里約宣言》對預防性措施作了明確規(guī)定。該宣言提出“為了保護環(huán)境，各國應按照本國的能力，廣泛適用預防措施，遇有嚴重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時，不得以缺乏科學充分確實證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化”。 《生物多樣性公約》旨在“保護生物多樣性和可持續(xù)利用”。同《里約宣言》相類似，《生物多樣性公約》的涉及面也很廣，包括“轉(zhuǎn)基因資源的利用及保護”等諸多問題。風險預防原則出現(xiàn)在公約的前言部分，即“當存在著生物多樣性大量減少或喪失的威脅時，缺乏足夠的科學論證不應被用來當作阻止‘采取措施來避免或最小化這種威脅’的理由……。 《氣候變化框架公約》也對風險預防原則做出了自己的解釋。與廢物處理的有關(guān)公約相類似，《氣候變化框架公約》也談到了污染問題，主要是能源制造所產(chǎn)生的污染問題。公約提出“對氣候變化的反應必須結(jié)合社會和經(jīng)濟的發(fā)展來綜合考慮，盡量避免對社會發(fā)展造成負面影響”。該公約就風險預防原則做出如下規(guī)定：“締約方必須采取預防措施來預測、制止或盡量控制氣候變化并緩和它的負面影響。當存在‘嚴重的或不可逆轉(zhuǎn)的危害’的威脅時，缺乏足夠的科學論證不應成為反對采取相應措施的理由，但同時也應考慮到針對氣候變化所采取的政策和措施必須是符合成本效益的（cost-effective），這樣才能以最小的代價來確保全球的利益�！� 這個規(guī)定意味著在氣候變化問題上采取預防措施不可能像廢物處理公約規(guī)定的那樣干脆利落。 英國關(guān)于環(huán)境問題的1990年白皮書也就風險預防原則提出了自己的觀點，即“我們必須綜合分析采取措施和不作為分別產(chǎn)生的利益和代價。當存在對環(huán)境的嚴重威脅時，即使還沒有最終的科學結(jié)論，政府必須制定計劃來采取預防措施以限制危險污染物的使用，前提是相應的花費和利益符合成本效益。風險預防原則在以下三種情況下最為適用：1、有充分的科學論證；2、所采取的措施花費較小，同時將避免較大的損失；3、如果不及時采取措施將會造成難以挽回的后果�！� 同《里約宣言》和《氣候變化框架公約》相類似，英國白皮書也涉及到了方方面面的環(huán)境問題。與之相對應的是，它對風險預防原則的表述也呈現(xiàn)出多樣性的特點，與單純的廢物處理問題對風險預防原則的表述存在較大的不同。 歐洲議會在2000年也在其發(fā)布的一篇報告中對風險預防原則做了一個較詳細的分析。該報告并不是一個風險預防原則的使用指南，而是為歐盟的所有成員國提供一個總體的指導性意見，以利于規(guī)范使用風險預防原則。該報告并沒有引用以上公約中有關(guān)風險預防原則的不同版本，而是討論了風險預防原則的實施機制，這無疑又為風險預防原則增添了新的內(nèi)容。 最后，在WTO《衛(wèi)生及植物防疫措施協(xié)議》的5.7條款中也對預防原則作了一個定義：“在相關(guān)科學證據(jù)不夠充分的情況下，一方可以有條件地采取衛(wèi)生及植物防疫措施，前提是參照已有的適當信息，包括那些相關(guān)國際機構(gòu)的信息和其他締約方所采取的衛(wèi)生及防疫措施。在這種情況下，締約各方必須在一個合適的時期內(nèi)，努力爭取獲得必要的信息以便進一步確認風險并檢查所采取措施的正確性�！盬TO所規(guī)定的預防原則因為與貿(mào)易問題息息相關(guān)，一直以來都是人們爭論的焦點。筆者認為，《衛(wèi)生及植物防疫措施協(xié)議》最大的意義就在于它要求采取預防措施的依據(jù)必須是國際慣例及相關(guān)的國際標準，而不能根據(jù)各國自己對風險的單方面界定。這對防止貿(mào)易保護主義有積極影響。 2 風險預防原則的四個組成要素 風險預防原則在許多國際公約中出現(xiàn)過，每一次表達的方式都有細微的區(qū)別。為了更好地理解風險預防原則，可以將其分為以下幾個要素：（1）風險程度臨界標志線的確定；（2）根據(jù)不同的風險程度所應采取的適當預防措施；（3）對風險程度和收益的綜合性評估；（4）科學不確定性級別的確認。 2.1 風險程度臨界標志線的確定 風險程度臨界相當于一條標志線，線上則適用于采取預防措施，線下則適用于不作為。這根標志線在不同的環(huán)境問題上的‘海拔’也相應地發(fā)生變化。以上列舉出的關(guān)于風險預防原則的不同闡釋也導致了在確定風險程度臨界問題上的觀點也各不相同。高風險低收益的活動，例如廢物的排放，標志線的‘海拔’肯定較低，這也意味著采取預防措施的可能性較大。例如，《巴馬科公約》將標志線定于“可能對人類和環(huán)境造成危害的活動”，《OSPAR公約》將標志線定為“有充足證據(jù)引起關(guān)注的活動”，《跨界水道公約》將標志線定為“對環(huán)境造成重大負面影響的活動”�！渡锇踩h定書》將標志線定為“可能造成不利影響的活動”。 同以上公約低‘海拔’標志線形成鮮明對比的是，還有另外一些公約，在涉及到風險和利益并存的活動時，風險程度臨界的制定標準明顯比較嚴格，標志線‘海拔’也相應地較高。英國白皮書指出“對環(huán)境的嚴重威脅”的存在是采取任何預防措施的前提條件。與此類似的是，《生物多樣性公約》也將“當存在生物多樣性大量減少或喪失的威脅時”定為采取預防措施的標志線。同樣，《氣候變化框架公約》和《里約宣言》也將標志線定為“存在嚴重的或不可逆轉(zhuǎn)的危害的威脅”。歐洲議會的報告沒有制定一個風險程度臨界的標志線，因為它針對的并不是哪一個具體的事件。但是，報告提出了一個風險預防原則的實施機制。報告指出，基于各項具體活動的不同，風險的程度也相應地不同，采取預防措施的目標是“達到預期的環(huán)境保護程度”而不是“達到零風險”。 從以上的對比可以看出，風險預防原則的風險程度臨界的確定問題在不同的公約中有不同的表述。那些風險大于收益的活動，例如廢物排放，風險程度臨界的標志線較低，而那些收益和風險并存且不相上下的活動，，例如溫室氣體排放，風險程度臨界的標志線較高。 2.2 根據(jù)不同的風險程度所應采取的適當預防措施 在各種公約中，在采取預防措施的必要性得到確認后，采取何種預防措施也有不同的表述。但從實質(zhì)來看，各種預防措施在實際力度還是相當?shù)慕咏�。較有力度的當屬《巴馬科公約》和《OSPAR》公約，這兩個都是關(guān)于廢物處理問題的，用詞都是“制止（prevent）”結(jié)果的發(fā)生。而《跨界水道公約》則是“采取行動避免”負面的結(jié)果。這三個公約的表述都很嚴厲，因為它們所針對是那些風險明顯遠遠大于收益的人類活動。 同以上三個公約相類似，《生物多樣性公約》也建議采取預防措施來“避免或最小化”風險活動的不利影響。而針對那些收益和風險并存且不相上下的活動的公約，預防措施顯得相對緩和一些。例如《氣候變化框架公約》規(guī)定“采取預防措施來預測、制止或盡量控制氣候變化并緩和它的負面影響”�！独锛s宣言》規(guī)定“符合成本效益的（cost-effective）”措施，英國白皮書鼓勵“采取預防措施以限制危險污染物的使用”。 相比較而言，《生物安全議定書》所規(guī)定的預防措施最為激烈。公約規(guī)定一旦風險程度突破臨界標志線，締約方有權(quán)“就進口問題做出適當?shù)臎Q定”。這也就意味著，如果風險的程度得到確認，一方可以單方面宣布禁止進口。 而歐洲議會則對可能采用的預防措施作了一個探討：“在某些情況下，正確的答案也許是不作為或至少是不要制定一個強制性的法律措施。所采取的預防措施的種類也有很多種，例如一個強制性法律措施，一個科學研究項目或者一個建議……總體上說，對各種不同案例下所有可能的風險采取一個籠統(tǒng)的禁令肯定是不適當?shù)�。但是，在某些案例中，禁令也可能是解決風險的唯一辦法�！� 2.3 對風險程度和收益的綜合性評估 有些公約規(guī)定，在對某項活動是否有必要采取預防措施的評估中，必須考慮到該項活動的收益，或者說是禁止該項活動可能帶來的風險。《里約宣言》提到了“符合成本效益的（cost-effective）措施”，而英國白皮書則在“可能的代價和收益之間的對比能夠確認必要性”的前提下適用于采取預防措施�！稓夂蜃兓蚣芄s》則規(guī)定所采取的預防措施必須是“符合成本效益的（cost-effective）”以利于確保“全球的利益”。而歐洲議會的指導性原則提出，在采取預防措施前，“必須把采取行動后最有可能產(chǎn)生的有利或不利結(jié)果同不采取行動的有利或不利結(jié)果作一個全面的比較，包括兩方在長期及短期的總花費及代價。” 有關(guān)單一問題的公約（例如廢物排放）并不需要考慮廢物排放這項危險活動的益處。在《生物安全議定書》中，雖然生物多樣性是一個多面性的問題，公約中的風險預防原則卻并未考慮相關(guān)危險活動的收益情況，例如，公約中對轉(zhuǎn)基因工程的好處就沒有提及，而僅限于強調(diào)并控制它所帶來的風險，這顯然是不全面的。畢竟，生物轉(zhuǎn)基因工程是一項風險與收益并存的活動，它不能等同于廢物排放這樣風險壓倒性的活動，因此風險預防原則的適用情況也應該相應有所不同。 2.4 科學不確定性級別的確認 科學不確定性也是風險預防原則的一個重要組成部分。例如，《巴馬科公約》提到不需要“最終的科學論證”，而《跨界水道公約》則允許采取措施“即使科學研究還不能確認……必然的因果關(guān)系”�！独锛s宣言》、《生物多樣性公約》和《氣候變化框架公約》則都提到了“足夠的科學論證”的缺乏。而《OSPAR公約》和英國白皮書的用詞則是不需要“最終的科學結(jié)論”。筆者個人認為，這三種表述方式在意思上非常接近，沒有本質(zhì)的區(qū)別，語氣和力度的區(qū)別也是微乎其微，基本上可以忽略不計。關(guān)鍵的問題是，所有的公約都不能精確地描繪出科學知識發(fā)展的實際狀況�！白罱K的科學論證”、 “足夠的科學論證”、 “最終的科學結(jié)論”這些關(guān)于安全級別的確定在實際操作中難以把握，因為宇宙之大，科學家們的認知能力畢竟有限。在科學不確定性級別的確認問題上，較為合適的辦法是采用“共識（Consensus）”這個單詞。歐洲議會報告已認識到這個問題，它提出必須對每種科學不確定級別進行評估和確認，它認為雖然科學不確定性不可避免，但是就評估意見達成共識（Consensus）卻是可行的。報告認為在確認科學不確定性級別的過程中必須聽取各個渠道的不同聲音。有些情況下，可能會有少數(shù)人對業(yè)已形成的科學常識提出置疑，報告傾向于支持這些置疑，報告提出“即使某科學建議只受到少數(shù)科學家的支持，對這些建議還是應引起足夠的重視，前提是這些少數(shù)科學家的學術(shù)能力和威望得到確認”。這種對觀點、立場及共識的重視是風險預防原則的一個重要內(nèi)容，它比所謂的“最終的科學論證”更具可操作性。 3 風險預防原則的本身存在的風險及其應對措施 盡管版本形形色色，風險預防原則的本質(zhì)是給決策（是否開展某項有風險的活動）提供一個標尺。表面上看，風險預防原則是合理的，但是，實際上風險預防原則本身也存在風險。風險預防原則的風險包括：（1）避免可能的風險的后果可能是加劇業(yè)已存在的風險，并阻礙那些旨在解決風險的科研工作的開展；（2）風險預防原則的濫用有可能導致貿(mào)易保護主義。 3.1 避免可能的風險的后果可能是加劇業(yè)已存在的風險，并阻礙那些旨在解決風險的科研工作的開展 具有諷刺意味的是，現(xiàn)實生活中，很多環(huán)保預防措施實際上造成的不利后果比它們旨在避免的后果更為嚴重。核電站就是一個很好的例子。一座核電站發(fā)生危險的可能性是不確定的，運營良好的核電站還為那些旨在提高核電站安全系數(shù)的科研工作提供了動力支持。然而，還是有人認為潛在的危險足以使我們采取措施來停止核電站的運行。這樣，核電站的風險是被消除了，但取而代之的火電站卻有可能造成更危險的局面。一項研究成果表明，火電站所造成的環(huán)境危害要兩倍于核電站。火電站造成的空氣污染、溫室氣體排放、放射性物質(zhì)排放問題相當嚴重。類似的情況還有燃油汽車的尾氣排放問題。當代科技已大大降低了尾氣排放，但主張消滅所有燃油汽車的呼聲還是此起彼伏。這種觀點主張汽車全部采用鉛電池，但是，鉛電池的制造將大量增加空氣中的鉛含量，這同樣會對環(huán)境造成嚴重污染。這兩個案例表明，風險不可能完全根除。預防措施本身有可能產(chǎn)生新的風險，正如一位學者所說，“沒有零風險的午餐”。風險預防原則還可能阻礙那些旨在解決風險的科研工作的開展，因為根據(jù)風險預防原則，假如初次實驗失敗就意味著放棄。 解決這一問題的對策是，必須對所有的風險作一個全局的通盤考慮，不僅要考慮相關(guān)有風險性的社會活動所帶來造成的風險，也要考慮對該項活動采取預防措施后可能的直接風險和間接風險，同時，對那些旨在解決風險的科研工作應采取更加務(wù)實和積極的態(tài)度，在風險預防原則的操作尺度上應適當放寬。 3.2 風險預防原則的濫用有可能導致貿(mào)易保護主義 風險預防原則還可能導致國家間的貿(mào)易保護主義。在WTO荷爾蒙案例中，美國認為歐盟有阻止海外進口的傾向，因為歐盟禁止牛肉進口，原因只是對基于對牛飼料中荷爾蒙含量的擔心，而這種擔心卻缺乏足夠的科學依據(jù)。類似的情況還出現(xiàn)在歐盟禁止轉(zhuǎn)基因作物的進口過程中。有人主張為了避免對環(huán)境造成損害，即使被指責為貿(mào)易保護主義也是在所不惜。但是，披著環(huán)保外衣的貿(mào)易保護主義卻有可能造成更大的風險，因為它破壞了環(huán)境風險評估系統(tǒng)的根基。如果基于經(jīng)濟的原因而忽視有關(guān)風險預防原則的科學結(jié)論，那么距離完全意義上的貿(mào)易保護主義也就為期不遠了。歐洲議會報告中也指出，在風險預防原則和措施的實際操作中，必須防止披著環(huán)保外衣的貿(mào)易保護主義。 因此，作為一項原則，一般在風險遠遠大于收益的情況下（廢物排放）應適用較嚴格的風險預防原則條款，而在風險與收益并存，特別是收益大于風險的情況下（轉(zhuǎn)基因工程）則應適用較寬松的風險預防原則條款，也就是說，是否采用或以何種形式采用風險預防原則應該本著具體問題、具體分析的原則，結(jié)論的得出必須建立在對可能的風險和收益作科學綜合評估的基礎(chǔ)上。



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