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環(huán)境法生態(tài)安全原則研究 作者：陳海嵩  網(wǎng)友點擊量: 3493 次  添加時間：2005-11-4 16:45:36

環(huán)境法生態(tài)安全原則研究 陳海嵩* 摘要：隨著環(huán)境污染和生態(tài)破壞的不斷加劇，生態(tài)安全日益成為影響國家安全的重要問題。生態(tài)安全是指一國生存和發(fā)展所需的生態(tài)環(huán)境處于不受破壞和威脅的狀態(tài)，其目標(biāo)是達(dá)成人與自然和諧相處的生態(tài)秩序。在環(huán)境法中確立生態(tài)安全原則，不僅是環(huán)境法擴(kuò)展法律秩序價值的必須，也是由我國日益惡化的生態(tài)安全狀況決定的，具有價值上和現(xiàn)實上的雙重合理性。在環(huán)境法中貫徹生態(tài)安全原則，需要從環(huán)境法理念的改進(jìn)、環(huán)境基本法的修改、相關(guān)法律制度的建立健全等方面著手。 關(guān)鍵詞：環(huán)境法　生態(tài)安全原則　生態(tài)秩序 一、生態(tài)安全的興起與目標(biāo) （一）生態(tài)安全的源起及其定義 所謂“安全”，一般是指主體處于某種不受到威脅和未受到攻擊的狀態(tài)中。自從作為政治實體的“國家”產(chǎn)生以來，“國家安全”(National security)一直都是關(guān)系到國家存亡的核心問題而為人們所密切關(guān)注。1943年，美國專欄作家李普曼首次提出了“國家安全”(National security)的概念，將國家安全界定為有關(guān)軍事力量的威脅、使用和控制。由于相關(guān)安全威脅的歷史源遠(yuǎn)流長，人們便把以軍事安全為核心的國家安全概念稱為傳統(tǒng)安全（Traditional security），其主要涉及軍事、外交、領(lǐng)土、國防領(lǐng)域，如領(lǐng)土糾紛、主權(quán)問題、國家之間的軍事態(tài)勢等。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入，金融混亂、水短缺、環(huán)境危機(jī)、傳染疾病蔓延、跨國有組織犯罪、武器走私等跨國和國際性問題不斷出現(xiàn)，影響國家安全的因素越來越多。在這種情況下，“安全的保障不再局限與軍隊、坦克、炸彈和導(dǎo)彈之類這些傳統(tǒng)的軍事力量，而是愈來愈多地包括作為我們物質(zhì)生活基礎(chǔ)的環(huán)境資源。” 因此，只同國防安全和軍事安全相聯(lián)系的傳統(tǒng)國家安全概念必須加以改變，“非傳統(tǒng)安全”（non—traditional security)的概念應(yīng)運而生。所謂“非傳統(tǒng)安全”，則是指傳統(tǒng)安全問題以外的涉及經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等領(lǐng)域的安全問題。 在諸多“非傳統(tǒng)安全”中，生態(tài)安全問題由于全球范圍內(nèi)環(huán)境危機(jī)的不斷加劇，其重要性日益凸現(xiàn)。所謂生態(tài)安全，是指一國生存和發(fā)展所需的生態(tài)環(huán)境處于不受破壞和威脅的狀態(tài)。在描述的意義上，構(gòu)成生態(tài)安全的因素主要有：新鮮的空氣、清潔的水、肥沃的土壤、充足的自然資源、多樣而穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)、健康無害的食品等。在戰(zhàn)略的意義上，生態(tài)安全包括兩層基本含義：一是防止由于生態(tài)環(huán)境的退化對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)構(gòu)成威脅，主要指環(huán)境質(zhì)量狀況和自然資源的減少和退化削弱了經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的支撐能力；二是防止環(huán)境問題引發(fā)人民群眾的不滿特別是導(dǎo)致環(huán)境難民的大量產(chǎn)生，從而影響社會穩(wěn)定。 具體而言，生態(tài)安全主要包括以下五個方面的內(nèi)容： （1）國土資源安全，即國土資源的數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)能滿足各種需要，處于有效供給狀態(tài)； （2）水安全，指有充足的水資源滿足各種需求，主要有供水安全、防洪安全和水質(zhì)安全等方面； （3）大氣安全，指大氣質(zhì)量維持在可接受的水平，或者處于不造成威脅和傷害的水平； （4）生物物種安全，指生物與環(huán)境之間的生態(tài)過程達(dá)到一種平衡的狀態(tài)，以保證物種多樣性、遺傳多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性。 （5）食品安全，指食品中不存在危害人體健康的化學(xué)物質(zhì)，杜絕被化肥、農(nóng)藥、添加劑、工業(yè)原料污染的食品。 （二）生態(tài)安全的目標(biāo)：生態(tài)秩序 從上面的論述中可以看出，生態(tài)安全的提出，實際上是對以往人類征服自然、奴役自然觀念的否定。生態(tài)安全所追求的目標(biāo)，也就必須破除傳統(tǒng)的人與自然絕對對立的狀態(tài)，而是一種人與自然和諧相處的狀態(tài)。這種人與自然和諧相處的狀態(tài)，從另一個角度看，也就是所謂的生態(tài)秩序的達(dá)成。 秩序，按中國的傳統(tǒng)解釋，是指人或事物所在的位置，含有整齊守規(guī)則之意。按現(xiàn)代的解釋，秩序，秩序是人和事務(wù)存在和運轉(zhuǎn)中具有一定一致性、連續(xù)性和確定性的結(jié)構(gòu)、過程和模式等，它可以劃分為社會秩序和非社會秩序。社會秩序是指人們交互作用的正常結(jié)構(gòu)、過程或變化模式，非社會秩序是指事物的位置所在、結(jié)構(gòu)狀態(tài)或變化模式。 長久以來，人們一直認(rèn)為社會秩序和非社會秩序是互不相關(guān)的兩個領(lǐng)域，即人與人之間社會關(guān)系的穩(wěn)定與和諧是社會秩序所關(guān)注的對象，也是社會科學(xué)研究的對象；而非社會秩序——或者說自然秩序——存在于自然界生物及物種之間，具體表現(xiàn)為自然規(guī)律，是自然科學(xué)研究的對象，它與社會秩序是平行發(fā)展而互不影響的。 將社會秩序與自然秩序截然分開，是人類自我認(rèn)識進(jìn)步的結(jié)果，具有歷史進(jìn)步性。但實際上，社會秩序與自然秩序兩者之間存在著密切的聯(lián)系，沒有也不可能做到“老死不相往來”。這是因為，人類社會的生存與發(fā)展必然要以從自然界獲取資源和能量為前提，人的主觀能動性也必然驅(qū)使人類去利用和改造自然，而自然環(huán)境不論人類如何利用和改造仍以其固有的規(guī)律運動著�？梢�，在人類活動與自然環(huán)境的自身運行之間存在著內(nèi)在的矛盾。當(dāng)人類活動對環(huán)境的影響有限、尚未超過生態(tài)環(huán)境可承載的“臨界點”時，這種矛盾并不明顯的顯露出來，人們也就很少認(rèn)識到社會秩序與自然秩序之間的關(guān)聯(lián)。而隨著人類活動影響自然環(huán)境的廣度和深度越來越大，這種矛盾日益激化，環(huán)境污染和生態(tài)破壞也就成為威脅人類社會生存與發(fā)展的重要因素。在這種情況下，人們開始認(rèn)識到社會秩序與自然秩序之間的聯(lián)系，人類活動與自然環(huán)境的自身運行之間的矛盾必須化解。但是，這種矛盾是在人類社會與自然界發(fā)生關(guān)系時產(chǎn)生的，也就無法通過單純的社會秩序或自然秩序來加以協(xié)調(diào)和解決。正是在這種情況下，一種連接社會秩序與自然秩序而又獨立于兩者的新秩序的產(chǎn)生成為必然，這種新秩序就是所謂的生態(tài)秩序。 生態(tài)秩序從本質(zhì)上講，是指人類與其賴以生存的環(huán)境和其他生命形式之間的穩(wěn)定而有序的狀態(tài)。生態(tài)秩序是連接社會秩序和自然秩序的橋梁，同時也是聯(lián)結(jié)人與自然的中介。因此，生態(tài)秩序的穩(wěn)定與有序，也就意味著人與自然關(guān)系的和諧�？梢�，保證一國生存和發(fā)展所需的生態(tài)環(huán)境處于不受破壞和威脅的生態(tài)安全之狀態(tài)，其目的正是達(dá)到穩(wěn)定而有序的生態(tài)秩序，實現(xiàn)人與自然的和諧共處。 二、環(huán)境法生態(tài)安全原則的確立 根據(jù)前面對生態(tài)安全內(nèi)涵的探討，我們可以作出如下定義：環(huán)境法中的生態(tài)安全原則，是指環(huán)境法必須有助于國家生態(tài)安全目標(biāo)的實現(xiàn)，即環(huán)境法應(yīng)保證國土資源安全、水安全、大氣安全、生物物種安全和食品安全，以確保一國生存和發(fā)展所需的生態(tài)環(huán)境處于不受破壞和威脅的狀態(tài)。 在環(huán)境法中確立生態(tài)安全原則，具有價值合理性和現(xiàn)實合理性兩個方面的依據(jù)： （一）確立生態(tài)安全原則的價值合理性：法律秩序價值的擴(kuò)展 秩序意味著穩(wěn)定和正常的狀態(tài)。顯然，它不僅是人類生存的基本條件，也是人類發(fā)展的必然要求。一定程度的和平、穩(wěn)定、安寧是人類社會生存和發(fā)展的客觀前提�！皻v史表明，凡是在人類建立了政治或社會組織單位的地方，他們都曾力圖防止不可控制的混亂現(xiàn)象，也曾試圖建立某種適于生存的秩序形式。這種要求確定社會有序模式的傾向，決不是人類所作的一種任意專斷或違背自然的努力�！� 秩序的實現(xiàn)，需要相關(guān)規(guī)則的建立。宗教規(guī)則、道德規(guī)則、法律規(guī)則是主要的方面。這其中，法律由于其特有的調(diào)節(jié)機(jī)制和強(qiáng)制力，同秩序的聯(lián)系最為密切。法律在某種意義上講，本身就是為了建立或維護(hù)某種秩序而出現(xiàn)的�！八兄刃�，無論是我們在生命伊始的混沌姿態(tài)中發(fā)現(xiàn)的，或是我們要致力于促成的，都可從法律引伸出它們的名稱。” 亞里士多德也指出：“法律就是某種秩序，普遍良好的秩序基于普遍遵守法律的習(xí)慣。” 因此，正如西方法學(xué)家所認(rèn)為的那樣：“與法律永相伴隨的基本價值，便是社會秩序”， 秩序構(gòu)成了法律的基本價值。從法律發(fā)展的歷史看，法律秩序價值是通過兩方面的措施得以實現(xiàn)的：一方面，通過對法律主體各種利益的明確劃定、分配和調(diào)整，明確各主體的權(quán)利和義務(wù)，對社會關(guān)系進(jìn)行法律上的規(guī)范，不斷提高法的確定性；另一方面，通過各種程序技術(shù)的發(fā)展，公正而高效的處理各類糾紛，通過法律途徑解決社會矛盾，不斷增強(qiáng)法的安定性。這兩方面共同作用的結(jié)果，正是所謂的“通過法律的社會控制”，從而達(dá)到一個穩(wěn)定、正常的社會安全狀態(tài)，法對于社會秩序的價值也就得以體現(xiàn)。 盡管秩序是法的基本價值，也發(fā)展了多種法律技術(shù)保證其實現(xiàn)，但傳統(tǒng)法律理論認(rèn)為法律所關(guān)注的秩序只是人類社會秩序，“法所追求的價值意義上的秩序顯然不是一般的秩序，更不是非社會秩序，而是有益于人類的社會秩序”。 這種將法律秩序局限在人類社會秩序的觀點，在人類活動與自然環(huán)境的自身運行之間的矛盾日益激化的情況下，即不能實現(xiàn)社會秩序與自然秩序的協(xié)調(diào)，也無法實現(xiàn)人與自然的和諧。這就對環(huán)境法提出了擴(kuò)展法律秩序價值、確立生態(tài)安全原則的任務(wù)。正如有的學(xué)者所指出的：生態(tài)安全的提出，使法的安全價值日臻完善。在以往的法世界里，法哲學(xué)主要考慮交易安全與社會安全，但這種安全秩序的認(rèn)識尚難以抵御外部性問題對人類社會的沖擊。而生態(tài)安全作為法的安全秩序中的一個環(huán)節(jié)，則使我們在思考法的安全秩序的同時，考慮到環(huán)境問題，并采取相應(yīng)的制度安排去解決。同時，生態(tài)安全理論的提出，使人們從一個新的視角來審視交易安全和社會安全，促使人們重新考慮交易安全與社會安全理論的“妥當(dāng)性”，重新考慮其制度安排，使法的安全理論與安全秩序更好的回應(yīng)現(xiàn)實社會的挑戰(zhàn)。 將生態(tài)秩序納入法律秩序的范圍中，這正是環(huán)境法不同于傳統(tǒng)部門法的重要特征所在。因此，在環(huán)境危機(jī)背景下產(chǎn)生的環(huán)境法，其欲實現(xiàn)人與自然的和諧，就必須把對秩序的關(guān)注擴(kuò)展至生態(tài)秩序領(lǐng)域，實踐環(huán)境法律關(guān)系的“人—自然—人”特征�！霸谌祟惿鐣c自然界已經(jīng)開始全球相互作用，人與生物圈存在著相互依賴關(guān)系愈加突出的時代，只有依靠法律維護(hù)好人與自然的生態(tài)秩序，才能穩(wěn)定人與人的社會秩序�！� 可見，環(huán)境法所關(guān)注的秩序，既包括人與人之間的社會秩序，也包括人與自然間的生態(tài)秩序。因此，確立環(huán)境法的生態(tài)安全原則，保證一國生存和發(fā)展所需的生態(tài)環(huán)境不受破壞和威脅，實現(xiàn)人類與自然間良好的生態(tài)秩序，這既是環(huán)境法實現(xiàn)生態(tài)秩序和社會秩序雙重和諧目標(biāo)的保證，更是環(huán)境法秩序價值的必然要求。 （二）確立生態(tài)安全原則的現(xiàn)實合理性：我國日益惡化的生態(tài)安全現(xiàn)狀 我國生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)原本就比較脆弱，在人口壓力和以犧牲環(huán)境求發(fā)展的傳統(tǒng)發(fā)展模式等多種因素的作用下，我國生態(tài)安全所面臨的形勢已十分嚴(yán)峻，從各個方面看，都相當(dāng)令人不安： 在國土資源安全方面，我國土地荒漠化和水土流失的情況已十分嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計，目前我國土地沙化面積每年擴(kuò)大3000平方公里，相當(dāng)于每年損失一個中等縣的土地面積。而50年來我國土地沙漠化面積已經(jīng)有10萬多平方公里，相當(dāng)于3個海南省的面積。一些地方已因為土地沙化而出現(xiàn)了生態(tài)難民。而目前我國水土流失面積為355.56萬平方公里，占國土面積的37.42％，每年流失表層土在50億噸以上，全國平均每年新增水土流失面積1萬平方公里。同時，危險廢物污染、耕地退化、鹽漬化和不斷減少的問題也非常嚴(yán)重。 在水安全方面，河流斷流、干旱和湖泊萎縮已是普遍性的問題，水資源短缺也日益成為嚴(yán)重影響城市人民生活和工業(yè)生產(chǎn)的重要問題。同時，我國水污染問題也十分嚴(yán)重，雖然經(jīng)過治理，但整體情況仍在惡化，淮河等嚴(yán)重污染河流的情況并沒有得到根本改善。 在大氣安全方面，二氧化硫、氮氧化物、煙塵等大氣污染物的排放量一直居高不下，每年二氧化硫的排放量已成為世界第一，造成了大面積的酸雨。北方城市大氣中總懸浮顆粒物的年平均濃度超出國際標(biāo)準(zhǔn)數(shù)倍甚至10多倍。 在生物物種安全方面，我國正面臨著外來物種入侵和生物物種滅絕的嚴(yán)重威脅。大規(guī)模的外來物種入侵，已對我國本地生態(tài)系統(tǒng)的平衡和本地生物的生存造成了越來越大的威脅，嚴(yán)重威脅到我國的生物多樣性。如大米草肆虐福建沿海，已占據(jù)了閩東100平方公里的灘涂，破壞了當(dāng)?shù)丶t樹林生存的環(huán)境，引起生物多樣性降低。其他的例子還有：微甘菊將吞掉伶仃島，水葫蘆欲困死云南滇池，飛機(jī)草要霸占西雙版納。 同時，由于生態(tài)環(huán)境的破壞和對野生動植物的濫捕濫獵，生物消亡的速度正在迅速增加。 在食品安全方面，情況更是觸目驚心�；省⑥r(nóng)藥、添加劑、工業(yè)原料等對食品的污染越來越嚴(yán)重，毒酒、毒韭菜、毒粉絲、毒火腿、毒海鮮、劣質(zhì)奶粉等嚴(yán)重危害人體健康的食品安全事件近幾年一再發(fā)生，最近的“蘇丹紅”事件更是進(jìn)一步說明了我國食品安全狀況的嚴(yán)峻。同時，轉(zhuǎn)基因食品對人體潛在的健康威脅也越來越受到人們的關(guān)注。 我國生態(tài)安全狀況的嚴(yán)峻，不僅僅有大量的經(jīng)驗事實加以支持，同時也得到了有關(guān)研究數(shù)據(jù)的證實。有關(guān)機(jī)構(gòu)根據(jù)耕地、水資源、森林面積、礦產(chǎn)資源、能源礦產(chǎn)和二氧化碳排放量等6項資源環(huán)境要素表征指標(biāo)，對世界上人口在1億以上的10個國家的生態(tài)安全進(jìn)行了比較，得出的結(jié)論是俄羅斯、美國和巴西為高生態(tài)安全國家，中國、印度、印度尼西亞、巴基斯坦、孟加拉、日本和尼日利亞為低生態(tài)安全國家，中國的生態(tài)安全系數(shù)僅在日本之上。 這充分說明，我國環(huán)境資源的現(xiàn)實基礎(chǔ)明顯脆弱，生態(tài)安全狀況已非常危險。因此，確立環(huán)境法的生態(tài)安全原則，運用法律手段保障國家生態(tài)安全，是現(xiàn)實對環(huán)境法提出的迫切要求。 三、生態(tài)安全原則在環(huán)境法中的貫徹 我國的環(huán)境立法中已開始體現(xiàn)生態(tài)安全原則，如2004年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》就已明確將“維護(hù)生態(tài)安全”寫入法律；在《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《防沙治沙法》等法律中，也分別從不同角度強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的重要性，在一定程度上涉及了生態(tài)安全問題。在國家政策上，我國也已開始注意生態(tài)安全問題。在2000年頒布的《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》中，明確提出了“維護(hù)國家生態(tài)環(huán)境安全”的目標(biāo)，將“國家生態(tài)環(huán)境安全”提到了戰(zhàn)略的高度。但從整體上看，環(huán)境法尚未全面體現(xiàn)生態(tài)安全原則，還需從以下方面加以改進(jìn)： （一）確認(rèn)自然資源的生態(tài)價值，改進(jìn)環(huán)境法的理念 我國現(xiàn)有的環(huán)境資源立法過于注重環(huán)境資源的經(jīng)濟(jì)價值，缺乏對自然資源所蘊涵的生態(tài)價值的認(rèn)識。針對土地、水、草原、森林、礦藏、野生動植物進(jìn)行的一系列立法無不如此。實際上，各種自然資源對維護(hù)生態(tài)安全的作用都是巨大的，其生態(tài)效益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其在市場中的經(jīng)濟(jì)價值，是無法用金錢來衡量的。因此，生態(tài)安全原則要求改變傳統(tǒng)環(huán)境法絕對的“人類中心主義”理念，更加科學(xué)合理地估算自然資源的價值，在法律中確認(rèn)自然資源的生態(tài)價值。 （二）在環(huán)境基本法中明確國家保障生態(tài)安全的職責(zé)，并規(guī)定公民的生態(tài)安全權(quán)利 生態(tài)安全直接關(guān)系到一國的國家安全，因此，保障生態(tài)安全應(yīng)成為國家的一項基本義務(wù)。如《俄羅斯聯(lián)邦憲法》就已將保障生態(tài)安全規(guī)定為俄羅斯聯(lián)邦及其各主體共同管轄的重要事項。 根據(jù)生態(tài)安全原則，應(yīng)在環(huán)境基本法中明確國家保障生態(tài)安全的職責(zé)，確定各相關(guān)政府部門的具體職責(zé)，建立起高效的國家生態(tài)安全監(jiān)管體系。同時，還應(yīng)在環(huán)境基本法中規(guī)定公民的生態(tài)安全權(quán)利，這也是公民環(huán)境權(quán)利的題中應(yīng)有之義。據(jù)此，公民對任何污染和破壞生態(tài)環(huán)境的行為不僅限于以往作為嚴(yán)格意義上的受害者主張損害求償權(quán)，而且可以生態(tài)安全權(quán)利受到侵害或威脅為理由請求法律保護(hù)。 （三）依據(jù)生態(tài)安全的要求，彌補(bǔ)相關(guān)立法空白 以生態(tài)安全原則審視目前的環(huán)境資源法，不難發(fā)現(xiàn)不少的立法空白：一方面，一些對生態(tài)安全有重要影響的資源尚未得到充分的立法保護(hù)，如海岸帶管理的立法至今未出臺；另一方面，一些需要加以特別保護(hù)的環(huán)境敏感區(qū)域，如濕地、珊瑚礁等，目前也缺乏專門的立法加以保護(hù)。因此，應(yīng)盡快以生態(tài)安全原則為指導(dǎo)，對這些立法空白加以填補(bǔ)。 （四）依據(jù)生態(tài)安全的要求，對相關(guān)法律制度加以完善 依據(jù)生態(tài)安全原則，應(yīng)對下列環(huán)境資源法律制度加以改進(jìn)和完善： 1．完善環(huán)境影響評價制度，確立對國家經(jīng)濟(jì)決策的環(huán)境影響評價。歷史表明，國家的經(jīng)濟(jì)決策對生態(tài)安全有著重大影響，而我國的《環(huán)境影響評價法》沒有將經(jīng)濟(jì)決策納入進(jìn)行環(huán)境影響評價的范圍，這是不利于生態(tài)安全的維護(hù)的。因此，應(yīng)建立起對國家經(jīng)濟(jì)決策的環(huán)境影響評價制度。 2．完善自然資源的進(jìn)出口管制制度。為了防止外來生物對我國生態(tài)安全造成更大的威脅，應(yīng)建立起對外來物種的風(fēng)險評估和目錄管理制度，防止外來有害物種的進(jìn)入。 3．完善生物基因安全立法。由于生物技術(shù)、轉(zhuǎn)基因物體具有安全隱患，必須對此采取嚴(yán)格的管理措施。國務(wù)院已在2001年頒布了《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》，農(nóng)業(yè)部也已發(fā)布了相關(guān)的管理辦法。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)生態(tài)安全原則，還應(yīng)進(jìn)行更大范圍內(nèi)的生物基因安全立法，對轉(zhuǎn)基因生物和產(chǎn)品進(jìn)行全過程的法律控制，防止生物基因產(chǎn)品對人體和生態(tài)環(huán)境的危害。



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