本文關(guān)鍵詞：《礦產(chǎn)資源法》的修改:以增強(qiáng)政府公共服務(wù)性為導(dǎo)向，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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《礦產(chǎn)資源法》的修改:以增強(qiáng)政府公共服務(wù)性為導(dǎo)向

發(fā)布日期： 2012-04-25 發(fā)布：  

  2012年第1期目錄       本期共收錄文章20篇

　　摘要：隨著中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，帶有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》已與當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)，其以行政管理為核心的計(jì)劃性、管制性模式正嚴(yán)重制約著中國礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略的實(shí)施，不利于礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略的可持續(xù)發(fā)展。在《礦產(chǎn)資源法》的修改中，如何體現(xiàn)政府職能由單純行政管理向增強(qiáng)公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變，是《礦產(chǎn)資源法》能否適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵，政府在礦產(chǎn)資源管理中的角色從以行政管理為主導(dǎo)向增強(qiáng)公共服務(wù)性發(fā)展是亟待修改的《礦產(chǎn)資源法》基本的價(jià)值導(dǎo)向。
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　　關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源法；修改；公共服務(wù)；公共利益
　　中圖分類號(hào)：DF462　文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A　文章編號(hào)：1008-5831(2012)01-0099-05
　　一、公共性解讀：《礦產(chǎn)資源法》的應(yīng)然理論基礎(chǔ)
　　礦產(chǎn)資源是人類生存和發(fā)展過程中必不可少的自然資源，對(duì)一個(gè)國家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著舉足輕重的作用�！兜V產(chǎn)資源法》作為一個(gè)國家對(duì)本國礦產(chǎn)資源進(jìn)行合理開發(fā)利用、有效促進(jìn)礦業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展進(jìn)行依法管理的核心制度，首先就必須在價(jià)值上明確礦產(chǎn)資源的基本屬性。在中國，明確規(guī)定礦產(chǎn)資源歸國家所有，亦即礦產(chǎn)資源由中國全體社會(huì)成員共同享有，這就說明礦產(chǎn)資源在中國是名副其實(shí)的公共資源，本質(zhì)上具有公共產(chǎn)品的屬性。因此，在《礦產(chǎn)資源法》修改中，可以從以下三方面理解其公共性。
　　(一)礦產(chǎn)資源的外部不經(jīng)濟(jì)性決定了《礦產(chǎn)資源法》發(fā)揮資源配置作用時(shí)必須立足于公共服務(wù)理念
　　外部不經(jīng)濟(jì)性又稱為“外部性”，主要是指生產(chǎn)者和消費(fèi)者在其活動(dòng)過程中對(duì)他人帶來了不利影響，且他人又得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，從資源配置角度看，外部性通常表現(xiàn)為不在決策者考慮范圍以內(nèi)時(shí)所產(chǎn)生的低效率現(xiàn)象。礦產(chǎn)資源公共資源，在其開發(fā)利用活動(dòng)中產(chǎn)生的環(huán)境污染極為典型的外部不經(jīng)濟(jì)性的表現(xiàn)，便是采礦人按利潤最大化原則確定的開采量往往與符合公共利益最大化原則而確立的產(chǎn)量相去甚遠(yuǎn)，從而導(dǎo)致了諸如礦山開采破壞植被資源以致水土流失、尾礦(廢礦)隨意堆積占用耕地等一系列問題的產(chǎn)生。所以，外部性不僅是礦產(chǎn)資源開發(fā)中所具有的，也是環(huán)境污染問題產(chǎn)生的根源。因此，必須認(rèn)識(shí)到礦產(chǎn)資源開發(fā)產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟(jì)性會(huì)導(dǎo)致資源配置的不合理，要想得到資源的有效合理配置，使礦產(chǎn)資源得到可持續(xù)的利用，在《礦產(chǎn)資源法》修改過程中就要充分考慮到礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性的負(fù)面效果，將資源配置的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)立足于公共服務(wù)和公共利益。
　　(二)礦產(chǎn)資源的公共產(chǎn)品屬性決定了政府在《礦產(chǎn)資源法》中的角色定位應(yīng)為公共服務(wù)的有效推動(dòng)者
　　公共產(chǎn)品是礦產(chǎn)資源作為公共資源的另一重要理論基礎(chǔ)。根據(jù)薩繆爾森在《公共支出的純理論》中的定義，純粹的公共產(chǎn)品即每個(gè)人消費(fèi)這種物品不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)該種產(chǎn)品的減少，從這個(gè)定義可以得出，礦產(chǎn)資源具備公共產(chǎn)品的屬性。相較于私人產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的制度安排(亦即《礦產(chǎn)資源法》)由政府提供，過去由于中國長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，從而導(dǎo)致包括礦產(chǎn)資源在內(nèi)的公共產(chǎn)品效率低下，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)，政府運(yùn)用行政手段強(qiáng)行干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，產(chǎn)生尋租效應(yīng)，大量消耗了經(jīng)濟(jì)資源。在礦產(chǎn)資源管理中，應(yīng)正確處理政府行政管理和市場(chǎng)配置資源的關(guān)系，站在維護(hù)公共利益的角度，政府有必要在新《礦產(chǎn)資源法》中轉(zhuǎn)變政府職能，扮演公共服務(wù)推動(dòng)者的角色，盡量減少行政直接干預(yù)，讓市場(chǎng)起到資源配置的基礎(chǔ)作用。
　　(三)礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)屬性決定了《礦產(chǎn)資源法》應(yīng)選擇以公共服務(wù)為基礎(chǔ)的多元共治管理模式以提高礦產(chǎn)資源利用效率
　　在中國，礦產(chǎn)資源屬國家所有，是典型的公共產(chǎn)權(quán)資源。在這樣的情況下，盡管法制的不健全、管理方式的落后、既得利益集團(tuán)的存在都會(huì)使資源無法得到高效利用，但最根本的原因還在于在長(zhǎng)期的行政固有管理體制下的使用權(quán)和收益權(quán)的不明確，導(dǎo)致投資者對(duì)投資收益的不確定，進(jìn)而多采取在短時(shí)間內(nèi)對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行掠奪性開發(fā)。在立法實(shí)踐中，如能采用將所有權(quán)和使用權(quán)、收益權(quán)相分離的產(chǎn)權(quán)解釋，將礦產(chǎn)資源的開采權(quán)和經(jīng)營權(quán)承包給具備經(jīng)營資質(zhì)的企業(yè)，政府從完善公共服務(wù)的職能出發(fā)，將國家所有的一級(jí)產(chǎn)權(quán)公平、透明的分割為可競(jìng)爭(zhēng)的二級(jí)產(chǎn)權(quán)，建立完整的產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)和流轉(zhuǎn)機(jī)制，則可促使礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)明晰，提高礦產(chǎn)資源利用效率。
　　公共性缺失：礦產(chǎn)資源中國式管理的“公地悲劇”
　　在當(dāng)今社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，1986年出臺(tái)，1996年修正的帶有明顯計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，以行政管理體制為核心的《礦產(chǎn)資源法》已然不適應(yīng)礦業(yè)領(lǐng)域公平競(jìng)爭(zhēng)和維護(hù)社會(huì)公共利益的要求。尤其是近年來，由于現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》在法律責(zé)任、礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面顯示出的滯后性和以相對(duì)僵化的行政管理體制衍生的市場(chǎng)主體地位不平等產(chǎn)生的不公平競(jìng)爭(zhēng)等問題，在礦產(chǎn)資源開發(fā)中出現(xiàn)了“公地悲劇”。公地悲劇一詞最初由哈丁(Garrit Hadin)在其發(fā)表于1968年《科學(xué)》雜志上的一篇文章《The Tragedy of the Commons》中提出：公共牧地的悲劇就在于每一個(gè)放牧人拼命使用公共資源以追求個(gè)人利益最大化，其結(jié)果導(dǎo)致公共資源的過度掠奪和消耗，使所有人的利益受損。最典型的例子莫過于對(duì)煤礦的粗放開采導(dǎo)致的礦難頻發(fā)。追本溯源，我們不禁要問：立足于現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》的中國式管理，到底什么地方失了靈?
　　(一)在立法理念上著重強(qiáng)調(diào)了政府的行政管理取能忽視了政府公共服務(wù)職能和公共利益的訴求
　　現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》從客觀上看，符合當(dāng)時(shí)的立法背景和社會(huì)條件，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其弊端也在逐步顯現(xiàn)。比如礦產(chǎn)的過度開發(fā)，礦產(chǎn)開發(fā)帶來的空氣污染、水污染等問題，都嚴(yán)重?fù)p害著公共利益。在政府職能定位上，諸如探礦、采礦權(quán)的出讓都要經(jīng)過相當(dāng)復(fù)雜的行政審批，審批程序往往還需要涉及多個(gè)行政部門，造成了效率的極大下降。在建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的今天，要求立法理念必須立足于切實(shí)保護(hù)和合理利用礦產(chǎn)資源，最大限度降低資源消耗率并在此過程中盡可能減少環(huán)境污染，保障公共利益，提高政府公共服務(wù)能力。
　　(二)在礦業(yè)權(quán)管理實(shí)踐中，政府角色不清難以有效推動(dòng)公共服務(wù)
　　自1996年《礦產(chǎn)資源法》修改以來，中國逐步認(rèn)可了礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)和商品屬性，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)范圍逐步擴(kuò)大，市場(chǎng)化程度有所提升，礦業(yè)權(quán)管理已經(jīng)成為礦產(chǎn)資源管理的核心。盡管修改后的《礦產(chǎn)資源法》相較于之前的法律，在立法上肯定了礦業(yè)權(quán)可以有償取得和有條件流轉(zhuǎn)，但在礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)不斷發(fā)展的過程中，我們依然可以發(fā)現(xiàn)由于政府角色定位模糊而帶來的諸多問題。
　　在中國，國家擁有礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，亦即政府代表國家行使所有權(quán)人的相關(guān)權(quán)利，但政府不僅行使所有權(quán)的權(quán)利，同時(shí)還行使對(duì)礦產(chǎn)資源的行政管理和以市場(chǎng)參與者身份參加礦業(yè)權(quán)的出讓，是典型的既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員的角色。其弊端在于，政府角色多重化導(dǎo)致在礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)中通常不是市場(chǎng)價(jià)值在發(fā)生作用，而是在很大程度上是政府的行政管

理手段在間接甚至直接地起支配作用，嚴(yán)重掣肘了礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的發(fā)展。
　　在健康的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)體系中，政府應(yīng)該扮演引導(dǎo)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)有序發(fā)展，制定相關(guān)政策和規(guī)章制度，對(duì)礦業(yè)權(quán)二級(jí)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督管理等公共服務(wù)者的角色，促使礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)逐步納入健康規(guī)范有序的發(fā)展軌道。
　　(三)在法律責(zé)任認(rèn)定中，缺乏公眾參與和監(jiān)督
　　在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，各地頻發(fā)的礦難和由于采礦導(dǎo)致的植被破壞、耕地?fù)p毀、大氣及水污染事件層出不窮。探求這些現(xiàn)象背后的原因時(shí)，可以明顯發(fā)現(xiàn)缺乏公眾參與和監(jiān)督的政府行政管理模式存在的缺位與越位。
　　在缺位層面，長(zhǎng)期以來以純粹GDP發(fā)展為思路的發(fā)展理念使政府在管理中忽視了安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等公共利益的維護(hù)，在企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入資格的審查、安全生產(chǎn)的監(jiān)督等方面疏于管理，事故發(fā)生后，除特別重大事故之外，問責(zé)機(jī)制普遍存在不夠透明現(xiàn)象，公眾和社會(huì)輿論缺少穩(wěn)定的監(jiān)督渠道，致使法律責(zé)任難以得到落實(shí)，社會(huì)公共利益無法得到充分維護(hù)。在越位層面，由于GDP崇拜影響，導(dǎo)致各級(jí)政府“指標(biāo)意識(shí)”強(qiáng)烈，往往會(huì)在自己管轄區(qū)域或范圍內(nèi)強(qiáng)行攤派生產(chǎn)指標(biāo)，至于企業(yè)為完成任務(wù)而過度開采甚至違規(guī)違法生產(chǎn)衍生的各項(xiàng)社會(huì)問題往往會(huì)輕描淡寫一筆帶過。由于以行政管理為核心的體制存在，礦產(chǎn)資源管理的公眾參與與監(jiān)督無從談起，社會(huì)公共利益自然難以得到維護(hù)，“公地悲劇”的發(fā)生也就在所難免。
　　三、公共性服務(wù)：國外礦產(chǎn)資源管理模式的借鑒
　　正如前文所述，由于中國在礦產(chǎn)資源的開發(fā)和管理中政府過度重視經(jīng)濟(jì)效益和以行政管理代替公共服務(wù)的現(xiàn)象客觀存在，導(dǎo)致了中國在礦產(chǎn)資源開發(fā)管理中的諸如產(chǎn)權(quán)不明、權(quán)責(zé)不清、掠奪性開采、環(huán)境污染和生產(chǎn)安全事故等一系列問題的產(chǎn)生。如何進(jìn)一步有效促進(jìn)政府在礦產(chǎn)資源管理中的職能轉(zhuǎn)變，怎樣讓公眾和社會(huì)多元主體更好地融入和參與到礦產(chǎn)資源的開發(fā)和管理中，達(dá)到提高資源利用效率，更好地為建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)服務(wù)的目的，我們有必要借鑒國外較為先進(jìn)的、更符合現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念的管理模式，為進(jìn)一步完善中國《礦產(chǎn)資源法》提供經(jīng)驗(yàn)。
　　(一)礦業(yè)權(quán)管理，注重市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)
　　目前世界絕大多數(shù)國家都將礦業(yè)權(quán)分為探礦和采礦兩大類，礦業(yè)權(quán)管理的核心內(nèi)容是探礦權(quán)和采礦權(quán)的取得和轉(zhuǎn)讓。在探礦權(quán)的取得上，諸如澳大利亞、法國、印尼和泰國等國家將探礦權(quán)分為普查和勘探兩個(gè)階段，分別給予許可證，區(qū)別在于，后者比前者勘探程度高，工作區(qū)縮小，許可期限長(zhǎng)，更重要的是，普查階段的探礦權(quán)是非排他性，多數(shù)國家規(guī)定這種許可證持有者不能自由處分其勘探行為中開采的固體產(chǎn)品。而如美國、日本等國家則只設(shè)一個(gè)統(tǒng)一的探礦權(quán)。某些國家將采礦權(quán)同樣劃分為兩個(gè)階段，即采礦保留權(quán)和采礦權(quán)，采礦保留權(quán)的設(shè)定是為了保證探礦權(quán)持有者的優(yōu)先采礦權(quán)而為探礦權(quán)持有人留一個(gè)在勘探完畢申請(qǐng)開采權(quán)之前的準(zhǔn)備時(shí)間，使其能在資金技術(shù)等方面有較充分的準(zhǔn)備。
　　在政府對(duì)礦業(yè)權(quán)的管理方法上，也有部分國家采用分類和分級(jí)管理的模式，如美國將礦產(chǎn)分為陸上礦產(chǎn)和水域礦產(chǎn)；印度分為主要礦產(chǎn)和次要礦產(chǎn)。日本和印尼等國家是按開發(fā)主體分為國外企業(yè)和國內(nèi)企業(yè)兩大類，國外企業(yè)通過招標(biāo)拍賣的方式，國內(nèi)企業(yè)采用申請(qǐng)授予的形式進(jìn)行管理。
　　總之，在礦業(yè)權(quán)管理上，各國普遍在本國的礦產(chǎn)資源法立法理念上遵循將礦業(yè)權(quán)制度作為礦產(chǎn)資源法的核心，不斷完善和規(guī)范礦業(yè)權(quán)的運(yùn)行機(jī)制，確立公平、公正、簡(jiǎn)化、統(tǒng)一的原則，同時(shí)通過改革礦業(yè)稅費(fèi)、吸引外資進(jìn)入等方式營造良好的礦業(yè)市場(chǎng)環(huán)境，使各市場(chǎng)主體平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)本國礦業(yè)市場(chǎng)良性發(fā)展。
　　(二)礦山環(huán)境治理，保障社會(huì)公共利益
　　因礦產(chǎn)資源開發(fā)所具有的外部不經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)生的環(huán)境破壞是各國共同面臨的問題，如何在礦產(chǎn)資源開發(fā)中有效地保護(hù)環(huán)境利益，國外不少先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)可供中國借鑒。
　　首先，環(huán)境保護(hù)作為立法目的的體現(xiàn)。比如法國法律明確規(guī)定：如果礦山的勘探或開采活動(dòng)會(huì)有損公共安全和公共衛(wèi)生、毀壞周圍地區(qū)(陸地或海洋)的主要特征將處以罰金，如為重犯，還可處以加倍罰金以及不超過兩年的監(jiān)禁。這就很好地體現(xiàn)了立法的宗旨不是簡(jiǎn)單立足于經(jīng)濟(jì)效益而是立足在公共環(huán)境利益之上。
　　其次，環(huán)境保護(hù)作為立法原則的體現(xiàn)。將環(huán)境保護(hù)作為礦產(chǎn)資源開發(fā)的基本原則，主要體現(xiàn)為源頭控制原則和全程控制原則。源頭控制原則要求礦山企業(yè)在實(shí)施開采之前必須強(qiáng)制進(jìn)行全方位環(huán)境評(píng)估，經(jīng)審批通過后方可開采。如加拿大法律所規(guī)定的礦業(yè)企業(yè)要進(jìn)行的環(huán)境評(píng)估其項(xiàng)目包括土地認(rèn)識(shí)、空氣質(zhì)量、尾礦渣、水源管理、水生物及棲息地、海洋環(huán)境等。波蘭法律規(guī)定礦床開發(fā)計(jì)劃應(yīng)提供減緩對(duì)環(huán)境不利影響的采礦技術(shù)的使用，礦床開發(fā)計(jì)劃須由特許機(jī)構(gòu)通過決定的方式審批。巴西法律規(guī)定如果政府認(rèn)為開采對(duì)公共利益有害，或干擾大于工業(yè)開采用途，將拒絕批準(zhǔn)開采的申請(qǐng)。除源頭控制之外，很多國家同時(shí)采用全程控制的方法以最大限度避免礦產(chǎn)資源開發(fā)中造成的環(huán)境破壞。澳大利亞政府公布14項(xiàng)礦業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，包括環(huán)境評(píng)估、關(guān)閉及修復(fù)措施、尾礦及大量濾取物的處理、廢物殘?jiān)幚淼�，同時(shí)規(guī)定關(guān)閉礦山時(shí)，采礦人必須提交環(huán)境保護(hù)報(bào)告，完成土地復(fù)墾和生態(tài)修復(fù)，由政府予以審查。這些環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)既是預(yù)防手段，又是一種治理手段，充分體現(xiàn)了全過程控制。
　　再次，充分利用社會(huì)公眾參與保障環(huán)境利益。在國外，由公眾參與保障環(huán)境利益不受礦產(chǎn)資源開發(fā)破壞的形式主要有兩種：一種是類似于聽證制度的普遍參與。如加拿大法律規(guī)定政府和企業(yè)、普通民眾共同制定礦業(yè)相關(guān)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，使民眾更加了解、接受并理解礦業(yè)開采工作，另一種是由公眾參與到具體的礦業(yè)開采行為的許可和監(jiān)督中。如美國法律規(guī)定不論是礦業(yè)立法、土地使用規(guī)劃還是礦地的出租，在法律規(guī)定的操作程序中都有公眾參與的程序。諸如此類的公眾參與制度，使民眾更加清楚礦產(chǎn)資源開發(fā)對(duì)自己所在區(qū)域環(huán)境的影響，同時(shí)也有效促使政府和企業(yè)在開采過程中更多地受到公眾的監(jiān)督，更加注重礦產(chǎn)開發(fā)過程中的環(huán)境保護(hù)問題。
　　(三)國外礦產(chǎn)資源管理給中國的啟示
　　中國有著較為豐富的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備，煤礦、稀土等資源總量位居世界前列，但鑒于長(zhǎng)期以來采用帶有明顯計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的一元行政管理模式，市場(chǎng)在礦產(chǎn)資源配置上的作用不夠顯現(xiàn)，嚴(yán)重制約了資源利用效率的提高，同時(shí)在礦產(chǎn)資源利用的價(jià)值取向上過多地偏向經(jīng)濟(jì)價(jià)值而忽略了環(huán)境、生產(chǎn)安全等公共利益，背離了可持續(xù)發(fā)展原則和建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的要求。
　　通過對(duì)不少礦產(chǎn)資源管理經(jīng)驗(yàn)較為豐富、礦產(chǎn)資源管理模式較為完善的國家的比較后，中國在今后的《礦產(chǎn)資源法》修改中應(yīng)該著重注意以下幾點(diǎn)：(1)在礦業(yè)權(quán)管理上，應(yīng)充分利用市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用，使包括非公有制企業(yè)在內(nèi)的市場(chǎng)主體享有平等競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利，政府職能從目前事實(shí)上的單純行政管理向綜合管理、公共服務(wù)方向轉(zhuǎn)變，通過法

律手段有序引導(dǎo)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的健康發(fā)展，嚴(yán)格按照公開、公正、透明、合法原則建立健全市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，杜絕當(dāng)前部分行政機(jī)關(guān)依然存在的越權(quán)審批和濫用職權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生。(2)在公共利益保障機(jī)制上，進(jìn)一步完善安全生產(chǎn)責(zé)任問責(zé)體系，進(jìn)一步強(qiáng)化礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的環(huán)境保護(hù)，從價(jià)值取向上改變當(dāng)前依然還占據(jù)主導(dǎo)的純GDP價(jià)值觀，切實(shí)為可持續(xù)發(fā)展和建設(shè)“兩型”社會(huì)服務(wù)，最大限度地避免“公地悲劇”在中國進(jìn)一步蔓延。
　　四、公共性回歸：《礦產(chǎn)資源法》根本價(jià)值導(dǎo)向的實(shí)現(xiàn)路徑
　　從中國礦產(chǎn)資源的所有權(quán)上看，礦產(chǎn)資源歸國家所有，亦即歸全民所有，本身就帶有公共性性質(zhì)�！兜V產(chǎn)資源法》作為礦產(chǎn)資源開發(fā)和管理的法律依據(jù)，有必要在其立法價(jià)值上體現(xiàn)公共性，即明確政府在礦業(yè)權(quán)管理中的公共服務(wù)者角色，進(jìn)一步加快由過去單一行政管理向綜合管理、公共服務(wù)方向的職能轉(zhuǎn)變，同時(shí)在礦產(chǎn)資源的勘探、開采過程中最大限度地保障公共利益不受侵害，使《礦產(chǎn)資源法》回歸其公共性本質(zhì)，調(diào)整處理好行政許可和市場(chǎng)調(diào)控、行政權(quán)力和民事權(quán)利、行政管理和社會(huì)服務(wù)之間的關(guān)系，最終成為一部有效促進(jìn)中國礦產(chǎn)資源可持續(xù)發(fā)展，服務(wù)建設(shè)“兩型”社會(huì)的法律。
　　(一)在礦產(chǎn)資源法的立法理念上回歸公共性
　　基于礦產(chǎn)資源全民所有的前提，在立法理念上礦產(chǎn)資源法應(yīng)突出資源合理利用和有效保護(hù)這一核心，服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，按照建設(shè)環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會(huì)的要求，切實(shí)維護(hù)在礦產(chǎn)資源開發(fā)、利用過程中的環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等公共利益，并將這一理念作為立法價(jià)值在法律條款中予以明確宣示。
　　(二)明確政府在礦業(yè)管理活動(dòng)中的角色定位
　　由于在過去長(zhǎng)期的礦業(yè)管理活動(dòng)中，政府基于礦產(chǎn)資源國家所有，控制礦產(chǎn)資源一級(jí)出讓市場(chǎng)，又通過國有企業(yè)作為市場(chǎng)主體參與二級(jí)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，同時(shí)運(yùn)用行政管理手段干預(yù)市場(chǎng)，制定游戲規(guī)則并監(jiān)管其他市場(chǎng)主體，既是裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，嚴(yán)重干涉了市場(chǎng)秩序，降低了市場(chǎng)在資源配置上的基礎(chǔ)作用。因此，在修改礦產(chǎn)資源法的過程中，應(yīng)該對(duì)政府角色給予定位，即礦產(chǎn)資源公共服務(wù)的推動(dòng)者。在這一角色定位下，政府應(yīng)主動(dòng)由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變職能。
　　首先，，在規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)方面，政府需要做好一級(jí)出讓市場(chǎng)的調(diào)控工作和二級(jí)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)的監(jiān)管工作。調(diào)控一級(jí)市場(chǎng)主要要做到針對(duì)不同礦產(chǎn)種類的社會(huì)供求關(guān)系，在保持供需平衡的情況下通過公開公平的方式(如“招拍掛”，盡量減少行政審批)出讓相關(guān)探礦權(quán)和采礦權(quán)。在二級(jí)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，政府應(yīng)減少乃至杜絕對(duì)市場(chǎng)的干涉，對(duì)各市場(chǎng)主體公平視之，保證探礦權(quán)和采礦權(quán)在市場(chǎng)中自由流轉(zhuǎn)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用，提高礦產(chǎn)資源利用效率。政府在其中扮演服務(wù)者和監(jiān)管者角色，通過準(zhǔn)確提供市場(chǎng)信息、規(guī)范市場(chǎng)主體的市場(chǎng)行為、加大對(duì)違法行為打擊力度等方式維護(hù)市場(chǎng)秩序，營造公平公正透明的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)礦產(chǎn)資源的保護(hù)和合理開發(fā)利用。
　　其次，在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中做一個(gè)堅(jiān)定的公共利益的捍衛(wèi)者。由于礦產(chǎn)資源具有重大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，因此，在資源開采過程中，受利益驅(qū)使，造成的環(huán)境破壞和安全生產(chǎn)事故屢屢發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)公共利益。在礦產(chǎn)資源法修改中，筆者建議應(yīng)明確政府相關(guān)法律責(zé)任，以捍衛(wèi)公共利益不受侵害。對(duì)在礦產(chǎn)資源開發(fā)中由于監(jiān)管不到位、不作為造成的環(huán)境污染和安全事故，除相關(guān)責(zé)任人應(yīng)被嚴(yán)格問責(zé)外，在立法上需要明確政府法律責(zé)任規(guī)范，用以追究地方政府未能充分履行自身義務(wù)、維護(hù)公共利益而應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任。
　　(三)賦予公眾參與礦產(chǎn)資源開發(fā)管理的權(quán)利
　　礦產(chǎn)資源是屬于全民所有的資產(chǎn)，礦產(chǎn)資源開發(fā)涉及公共利益。正如前文所述，不少國家對(duì)于涉及公共利益的礦山環(huán)境治理實(shí)施全程控制的原則，政府需要提前將該地區(qū)因礦產(chǎn)開發(fā)可能帶來的各種牽涉公共利益的風(fēng)險(xiǎn)信息告知公眾，公民在此過程中均享有參與、監(jiān)督的權(quán)利。有鑒于此，在修改的礦產(chǎn)資源法中，有必要明確公眾參與的權(quán)利、范圍和參與的方式，這種明確，不僅需要原則性的、宣示性的，更需要具體的內(nèi)容和程序。如通過聽證的方式讓公眾充分參與礦產(chǎn)資源開發(fā)管理過程的重要環(huán)節(jié)，在礦業(yè)權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓過程中允許公眾旁聽和媒體監(jiān)督，杜絕暗箱操作，增加透明度，促使政府更加有效地承擔(dān)起保障因礦產(chǎn)開發(fā)而可能損害的公共利益的責(zé)任。
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