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國(guó)際環(huán)境法視野下的北極生態(tài)安全及其風(fēng)險(xiǎn)防范 作者：劉惠榮 劉秀 陳奕彤  網(wǎng)友點(diǎn)擊量: 198 次  添加時(shí)間：2015-6-13 14:12:46

國(guó)際環(huán)境法視野下的北極生態(tài)安全及其風(fēng)險(xiǎn)防范

劉惠榮   劉秀   陳奕彤 （中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100）

摘要：北極地區(qū)人類活動(dòng)的加劇及全球氣候的變化使北極生態(tài)安全面臨嚴(yán)重威脅。以國(guó)際環(huán)境法的視角加以審視，北極現(xiàn)有的生態(tài)法律及其管理組織在進(jìn)行生態(tài)安全及其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范時(shí)，由于缺乏全球視野而存在一定程度的局限性。在北極領(lǐng)土主權(quán)問(wèn)題之外，北極存在著“部分公域化”的趨勢(shì)。全球氣候變化與北極的變化相互作用，氣候變化作為“全人類共同關(guān)注事項(xiàng)”，使北極生態(tài)安全問(wèn)題能超越區(qū)域性的局限而成為全球性議題。以“公域”和“全人類共同關(guān)注事項(xiàng)”作為理論依據(jù)，北極事務(wù)的國(guó)際合作可以突破區(qū)域性，從全球視野更好地保護(hù)北極生態(tài)；并允許容納圈外國(guó)家，例如中國(guó)參與到北極事務(wù)中。中國(guó)應(yīng)借助北極理事會(huì)等現(xiàn)有北極組織作為合作平臺(tái)，積極主動(dòng)地與極地組織進(jìn)行國(guó)際合作，并建立相關(guān)信息交流和溝通機(jī)制。

關(guān)鍵詞：生態(tài)安全；環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；氣候變化；全球公域；國(guó)際合作

一、北極生態(tài)安全對(duì)北半球乃至全球環(huán)境的影響

（一）北極生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性及生態(tài)安全威脅的表現(xiàn)

北極地區(qū)是一個(gè)對(duì)環(huán)境污染非常敏感的地區(qū)，北極的環(huán)境污染不僅威脅著北極地區(qū)的生態(tài)狀況，而且也對(duì)全球生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生巨大的影響。因?yàn)楸睒O生態(tài)系統(tǒng)是地球生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，它作為地球的兩大冷源之一左右著全球的冷暖過(guò)程。北極生態(tài)系統(tǒng)的完整性和整體健康水平的反映被稱為北極的生態(tài)安全。生態(tài)安全的科學(xué)本質(zhì)是通過(guò)脆弱性分析與評(píng)價(jià)，利用各種手段不斷改善脆弱性以降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。[1]近年來(lái)，北極的生態(tài)安全面臨日益嚴(yán)重的威脅，不僅北極圈內(nèi)國(guó)家，而且北半球乃至國(guó)際社會(huì)都越來(lái)越關(guān)注北極生態(tài)安全問(wèn)題。

北極生態(tài)系統(tǒng)存在自身脆弱性。從生態(tài)學(xué)的角度看，一個(gè)區(qū)域的生態(tài)安全及其生態(tài)系統(tǒng)的自修復(fù)或自凈化能力是否脆弱是從生產(chǎn)者、消費(fèi)者、分解者、非生命物質(zhì)以及能量這四個(gè)方面的數(shù)量大小、種類多少、運(yùn)行條件難易以及它們之間的相互關(guān)系來(lái)加以分析判斷的。[2]北極地區(qū)的生產(chǎn)者的生產(chǎn)力是相當(dāng)弱小的，消費(fèi)者的種類也比中、低緯度的少且單一，而且作為分解者的微生物等的工作能力也是極為弱小，只是除了太陽(yáng)能外的其他非生命物質(zhì)及能量方面相對(duì)充足。另者，北極生態(tài)系統(tǒng)的自修復(fù)或自凈化能力的強(qiáng)弱關(guān)鍵在于其能量流動(dòng)和食物網(wǎng)鏈，由于北極地區(qū)的生物種類相當(dāng)稀少，所以其食物網(wǎng)鏈的自修復(fù)或自凈化能力也十分脆弱。由此可見(jiàn)，北極自然生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性較低，可塑性不強(qiáng)，多樣性單薄，系統(tǒng)慣性小，因此它的生態(tài)系統(tǒng)極其脆弱，其生態(tài)平衡的恢復(fù)和重建也是相當(dāng)困難的。

    由于人類在北極地區(qū)的采礦、過(guò)度捕撈等活動(dòng)日漸頻繁，以及人類活動(dòng)影響的全球氣候變化的作用，北極的生態(tài)安全遭受著日益嚴(yán)重的威脅。表現(xiàn)在：首先是北極地區(qū)的動(dòng)物正面臨嚴(yán)重的生存威脅。由于原棲息地海水水溫和鹽度的變化以及食物的減少，動(dòng)物的數(shù)量和生活范圍也隨之縮小和變化。其次，北極植物物種已經(jīng)開(kāi)始對(duì)氣候的變化做出適應(yīng)性的調(diào)整，北極地區(qū)的原生植物也正遭受著越來(lái)越嚴(yán)重的人類原因所致的環(huán)境污染。除此之外，當(dāng)?shù)赝林用竦膫鹘y(tǒng)生存方式也因北極地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的改變而受到實(shí)質(zhì)性的影響。

（二）北極生態(tài)安全與全球氣候變化的密切聯(lián)系

全球氣候變化對(duì)整個(gè)人類的存在和發(fā)展都有著深刻的影響。聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門(mén)委員會(huì)[3]發(fā)布的四次“氣候變化評(píng)估報(bào)告”已經(jīng)從科學(xué)基礎(chǔ)、影響與適應(yīng)、對(duì)氣候變化減緩的社會(huì)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)等多個(gè)方面闡述并分析了氣候變化的客觀存在，其對(duì)全球自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)以及人類社會(huì)的深刻影響。

氣候變化在近年來(lái)已經(jīng)成為對(duì)所有國(guó)家都愈發(fā)具有現(xiàn)實(shí)意義的新挑戰(zhàn)，就北極地區(qū)而言，氣候變化已經(jīng)把北極帶入了一個(gè)新的紀(jì)元，而北極的氣候變化也同樣對(duì)全球生態(tài)系統(tǒng)造成了影響。

1、全球氣候變化對(duì)北極生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響

北極生態(tài)環(huán)境改變的根本和主導(dǎo)原因就是北極地區(qū)氣候的變化，并造成了北極冰層的融化。北極所具有的獨(dú)特自然條件和氣候狀況，決定了它對(duì)氣候變化的敏感性。就氣候變化而言，北極是一個(gè)非常重要的早期預(yù)警系統(tǒng)。北極地區(qū)的年平均氣溫升高速度是地球上其他地區(qū)的兩倍，[4]過(guò)去30年間，北極地區(qū)的年平均海冰量下降了約8%，海冰面積總共減少了98.84萬(wàn)平方公里。冰川和海冰的廣泛融化，以及永久凍土層持續(xù)上升的溫度都呈現(xiàn)了北極地區(qū)對(duì)氣候變化敏感反應(yīng)的特性。

隨著全球氣候變化進(jìn)一步加劇，北極海冰極速融化，毗鄰加拿大的西北航道很有可能在本世紀(jì)內(nèi)通航。俄羅斯西伯利亞沿岸的北部海航道是北冰洋的另一條主要航道。在過(guò)去幾十年里，國(guó)際社會(huì)對(duì)這些航道的開(kāi)發(fā)利用的關(guān)注與日俱增。科技的進(jìn)步和破冰船適航性的提高，以及日益加劇的氣候變化導(dǎo)致的北極海冰融化使得這兩條航線的持續(xù)性商業(yè)通航成為可能，并會(huì)產(chǎn)生巨大的商業(yè)價(jià)值。但隨之而來(lái)的也是嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。過(guò)往的通航船只勢(shì)必會(huì)造成油污污染和通航噪聲，繁忙的商業(yè)航線會(huì)導(dǎo)致附近地區(qū)生物品種的減少和遷徙，以及海洋生態(tài)環(huán)境的破壞。冰層的融化也逐漸暴露出北極隱藏許久的礦產(chǎn)資源，使其更易于獲取。而開(kāi)采資源所帶來(lái)的，同樣是生態(tài)和環(huán)境的破壞。

北極地區(qū)的航道通行和資源開(kāi)采也影響著本地土著居民的傳統(tǒng)生活方式，打亂了其依賴傳統(tǒng)知識(shí)并與北極生境密切相存的生活節(jié)奏。北極地區(qū)海冰融化引起的海岸腐蝕也嚴(yán)重威脅了原住民的生活，80%以上的阿拉斯加人受到海岸腐蝕的威脅。

氣候變化所造成的結(jié)果在北極這一地區(qū)是顯而易見(jiàn)的，并且極大地影響著其環(huán)境、動(dòng)物和人類的生存狀況。

2、北極生態(tài)環(huán)境的變化對(duì)全球氣候和環(huán)境的反映和影響

北極地區(qū)生態(tài)環(huán)境的變化所產(chǎn)生的后果還將反作用于氣候系統(tǒng)，從而影響到全球的氣候和環(huán)境。北極冰川所儲(chǔ)存的大量淡水注入海洋將使海平面上升，海冰的大量融化使得北極地區(qū)反射太陽(yáng)光能力減弱，這也將進(jìn)一步引起氣候變暖。[5]

北極的海冰融化也會(huì)影響到北極及周邊地區(qū)的大氣環(huán)流和天氣，引起包括歐洲和北美洲地區(qū)在內(nèi)的氣溫和降水變化，從而嚴(yán)重影響到這些地區(qū)的農(nóng)林業(yè)和供水系統(tǒng)。北極的凍土和濕地所儲(chǔ)存的大量碳，數(shù)量相當(dāng)于大氣碳含量的兩倍。隨著北極氣候變化，凍土也在日益融化，并以驚人的速度向大氣中釋放出二氧化碳和甲烷，使這兩種溫室氣體在大氣中的含量不斷上升。北極理事會(huì)發(fā)布的“北極氣候影響評(píng)估”（ACIA）報(bào)告指出氣候變化影響的范圍包括：北極氣溫的極速上升及其對(duì)整個(gè)世界的影響；北極植物生長(zhǎng)區(qū)域的改變；動(dòng)物物種數(shù)量、分布情況和活動(dòng)范圍的改變；以及沿海國(guó)經(jīng)受暴風(fēng)雨頻率的增加。

3、北極生態(tài)安全因氣候變化而成為全球性議題

人類活動(dòng)導(dǎo)致的全球氣候變化引發(fā)了北極的生態(tài)危機(jī)，氣候變化使北極當(dāng)前的生態(tài)系統(tǒng)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)急遽加大。北極現(xiàn)有的法律在某種程度上遏制、減緩了北極生態(tài)破壞、環(huán)境污染和資源枯竭的過(guò)程，但并未達(dá)到恢復(fù)北極生態(tài)和其生物多樣性，維持北極生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)的效果。這是因?yàn)槿狈σ环N全球性的視野。氣候變化對(duì)北極的影響是十分嚴(yán)峻的，但北極地區(qū)的氣候變化絕不僅僅是一個(gè)地區(qū)性問(wèn)題，而是全球性議題。在國(guó)際環(huán)境法的視野下，氣候變化作為“全人類共同關(guān)注的事項(xiàng)”，其引發(fā)的北極生態(tài)安全問(wèn)題具有重要意義。從上述北極生態(tài)和全球氣候變化的相互關(guān)系可以看出，北極的氣候變化影響著全球的氣候變化進(jìn)程，全球氣候變化減緩的迫切性使北極的生態(tài)安全問(wèn)題集聚了前所未有的能量。在國(guó)際環(huán)境法的視野下，氣候變化作為“全人類共同關(guān)注事項(xiàng)”，完全可以成為國(guó)際社會(huì)維護(hù)北極生態(tài)安全的理論依據(jù)，其重要原因就在于，對(duì)于北極的除領(lǐng)土主權(quán)以外的各個(gè)核心矛盾，氣候變化都與之有著直接的甚至決定性的聯(lián)系。氣候變化作為“全人類共同關(guān)注事項(xiàng)”，使北極生態(tài)安全問(wèn)題能超越北極區(qū)域的局限而成為全球性議題，它是連接北極生態(tài)安全和全球視野的紐帶。

二、對(duì)有關(guān)北極生態(tài)安全與風(fēng)險(xiǎn)防治的法律制度和國(guó)際組織的考量

（一）對(duì)北極生態(tài)法律的考量

北極圈內(nèi)有八個(gè)主權(quán)國(guó)家，彼此間存在著較為復(fù)雜的劃界爭(zhēng)端、航道權(quán)屬爭(zhēng)端以及自然資源爭(zhēng)端。與此同時(shí)，各國(guó)為了自身利益需求又保持著彼此間的合作，并排斥北極圈外國(guó)家和國(guó)際組織參與北極事務(wù)。[6]鑒于北極法律地位的不確定性和主權(quán)紛爭(zhēng)的特殊性，當(dāng)前并不存在專門(mén)適用于北極的條約，但現(xiàn)階段有很多國(guó)際條約的環(huán)境保護(hù)條款與北極的生態(tài)相關(guān)，或者可以適用于北極地區(qū)。最主要的包括《斯瓦爾巴群島條約》和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。但目前還不存在一個(gè)專門(mén)生態(tài)意義上的國(guó)際條約。目前對(duì)北極較有針對(duì)性的有關(guān)生態(tài)保護(hù)的條約主要集中于：有關(guān)大氣和氣候的國(guó)際保護(hù)、海洋環(huán)境的國(guó)際保護(hù)以及生物多樣性的國(guó)際保護(hù)三個(gè)方面的國(guó)際條約；《北極環(huán)境保護(hù)宣言》和《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略共同文件》等沒(méi)有強(qiáng)制效力的軟法；以及環(huán)北極國(guó)家國(guó)內(nèi)法律的相關(guān)條文。但它們均顯現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

    1、缺乏全面性。涉及北極生態(tài)的國(guó)際公約、條約、協(xié)議以及各北極國(guó)家在立法理念上缺乏對(duì)生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)安全的全局性和宏觀上的關(guān)注，只是側(cè)重于對(duì)某環(huán)境要素的保護(hù)，或是強(qiáng)調(diào)北極某些特定資源的開(kāi)發(fā)和某些污染的防治。可見(jiàn)現(xiàn)有的保護(hù)北極生態(tài)的法律只是各種保護(hù)北極單個(gè)環(huán)境要素的北極環(huán)境法律的集合，還不能稱之為北極生態(tài)法律制度。

    2、缺乏整體觀。保護(hù)北極生態(tài)的相關(guān)環(huán)境立法往往是依據(jù)北極生態(tài)問(wèn)題的嚴(yán)重性來(lái)進(jìn)行選擇性立法的，如制定了保護(hù)北極熊、候鳥(niǎo)等單獨(dú)物種的法律。但是，其體系都是不完善的，很難維持北極生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)�？梢哉f(shuō)，北極生物多樣性的法律保護(hù)是不完善的，沒(méi)有與南極相似的公約框架，而是采取了以逐個(gè)物種為基礎(chǔ)進(jìn)行保護(hù)。

3、缺乏體系性。北極諸多環(huán)境法律存在于不同法域，，呈現(xiàn)出不成體系性。北極涉及諸多國(guó)際條約，這些條約在主體、適用范圍、權(quán)利和義務(wù)等方面的規(guī)定并不一致，形成條約沖突。北極缺乏一個(gè)權(quán)威的區(qū)域性或全球性的國(guó)際組織發(fā)揮立法作用，導(dǎo)致各種適用于北極的國(guó)際法律法規(guī)令出多門(mén)、目的手段各異。而各國(guó)的專門(mén)立法也缺乏國(guó)際組織的監(jiān)督與制約，不同國(guó)家基于自身利益的考慮，勢(shì)必在不同法律規(guī)則的制定、解釋和適用中選擇不同的價(jià)值取向、行為方式和應(yīng)對(duì)策略，從而產(chǎn)生了適用于北極的法律、政策及其相互之間的沖突。

4、缺乏協(xié)調(diào)性。北極國(guó)家間跨界矛盾突出。由于環(huán)境本身具有無(wú)邊界性和流動(dòng)性等特點(diǎn)，跨界矛盾決定了北極的生態(tài)問(wèn)題在一定程度上影響并擴(kuò)張為國(guó)際性的生態(tài)危機(jī)和生態(tài)破壞。

    5、缺乏約束力。與北極生態(tài)安全和生態(tài)保護(hù)的法律大都以“軟法”為主。當(dāng)前在北極最為有成效的合作方式則體現(xiàn)在環(huán)境合作方面，但環(huán)境保護(hù)屬于“低度政治”，被迫從屬于各國(guó)的主權(quán)。目前北極地區(qū)的合作機(jī)制大都是采取沒(méi)有約束力的“軟法”形式，主要包括協(xié)議、宣言、項(xiàng)目等，而非公法或條約，法律地位大打折扣。這種“軟法”形式的合作機(jī)制缺乏實(shí)施的保障，對(duì)很多問(wèn)題沒(méi)有明確的承諾，很難應(yīng)對(duì)北極日益緊迫的生態(tài)損害。

（二）對(duì)北極生態(tài)環(huán)境管制組織的考量——以北極理事會(huì)為例

北極理事會(huì)是北極地區(qū)一個(gè)影響力較大的區(qū)域組織，其初始職能是協(xié)調(diào)北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略的執(zhí)行和推動(dòng)北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。在北極現(xiàn)有的組織中是最具有生態(tài)環(huán)境管制功能的組織。它所發(fā)布的北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略（APES，1991）是第一個(gè)指出保護(hù)北極環(huán)境重要性的協(xié)議，強(qiáng)調(diào)北極生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性，并使創(chuàng)建該戰(zhàn)略的參與方意識(shí)到北極環(huán)境問(wèn)題及其產(chǎn)生的影響并不是由一個(gè)國(guó)家引起的，也并不僅僅表現(xiàn)在單個(gè)國(guó)家，而是廣泛存在于整個(gè)北極區(qū)域中，因此要加強(qiáng)合作，共同保護(hù)北極環(huán)境。北極理事會(huì)及AEPS在保護(hù)北極環(huán)境，提高國(guó)際社會(huì)意識(shí)方面起到了巨大的作用。但是，作為一個(gè)制定政策性軟法的國(guó)際高級(jí)論壇，其政策性機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和其制定無(wú)約束力“軟法”的職能限制了它在北極環(huán)境保護(hù)治理方面發(fā)揮更大作用。不僅如此，與其他協(xié)議不同的是，北極理事會(huì)的秘書(shū)處是輪換更迭的，時(shí)間極短，每?jī)赡昃陀行氯蚊貢?shū)處主席決定其目標(biāo)和實(shí)施方式。眾所周知，在管理分散的北極地區(qū)，一個(gè)環(huán)保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)絕不能夠在僅僅兩年之內(nèi)完成。這就意味著每?jī)赡晷麓_定一次的目標(biāo)計(jì)劃將嚴(yán)重影響實(shí)際工作的進(jìn)行程度，造成實(shí)施上的不穩(wěn)定性。此外，北極理事會(huì)有可持續(xù)發(fā)展、北極監(jiān)測(cè)與評(píng)估、北極海洋環(huán)境保護(hù)、北極污染物行動(dòng)計(jì)劃、北極動(dòng)植物養(yǎng)護(hù)、突發(fā)事件預(yù)防反應(yīng)六個(gè)工作組，每個(gè)工作組作為一個(gè)單獨(dú)的實(shí)體都有各自的秘書(shū)處、工作駐地、會(huì)議機(jī)制、開(kāi)展科學(xué)考察和實(shí)施北極理事會(huì)計(jì)劃的組織機(jī)構(gòu)。因此它們與北極理事會(huì)關(guān)系不夠緊密，北極理事會(huì)本身也缺乏一個(gè)永久性的秘書(shū)處。[7]

北極氣候影響評(píng)估報(bào)告（ACIA）使國(guó)際社會(huì)對(duì)受氣候變化影響的北極環(huán)境的關(guān)注逐漸加深，北極理事會(huì)在氣候變化的壓力下能否繼續(xù)發(fā)揮充分作用也成為當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。從當(dāng)前情形來(lái)看，北極理事會(huì)并沒(méi)有為北極地區(qū)在其生態(tài)和社會(huì)適應(yīng)氣候變化的過(guò)程中提供多少貢獻(xiàn)和支持。北極理事會(huì)是否應(yīng)該改變它的戰(zhàn)略及其組織結(jié)構(gòu)來(lái)增強(qiáng)其在減緩氣候變化過(guò)程中的行動(dòng)力，是它在新時(shí)期所面臨的挑戰(zhàn)。非北極國(guó)家能在多大程度上參與到北極環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的行動(dòng)中，北極理事會(huì)的組織結(jié)構(gòu)、資金機(jī)制、法律地位和強(qiáng)制力如何在其成員方的努力下得到加強(qiáng)，這些都直接決定了北極理事會(huì)在未來(lái)北極環(huán)境治理中所能發(fā)揮的角色。

在北極八國(guó)中，俄羅斯、美國(guó)、加拿大呈三足鼎立之勢(shì)。歐盟是北極理事會(huì)的特別觀察員（Ad-hoc Observer），在歐盟成員國(guó)中有三個(gè)成員國(guó)丹麥、瑞典、芬蘭同屬環(huán)北極八國(guó)，在北極地區(qū)享有領(lǐng)土，其中丹麥還是北極沿岸五國(guó)的其中一員。冰島和挪威作為北極八國(guó)中的非歐盟國(guó)家，也同屬歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)成員國(guó)，與歐盟有較為緊密的聯(lián)系。除此之外，歐盟成員國(guó)的法國(guó)、德國(guó)、荷蘭、波蘭、英國(guó)、西班牙也已經(jīng)獲得北極理事會(huì)永久觀察員的地位。北極理事會(huì)基本被北極沿岸國(guó)所壟斷，并由北半球主要發(fā)達(dá)國(guó)家列席為其正式成員。迄今為止，中國(guó)尚未被北極理事會(huì)接受為正式觀察員。

在2011年5月12日，北極理事會(huì)第七屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議發(fā)布的北極理事會(huì)宣言中，提出只有承認(rèn)北極國(guó)家對(duì)北極的主權(quán)和特別管轄權(quán)，才能成為北極理事會(huì)觀察員。顯示了北極八國(guó)對(duì)北極區(qū)域的控制，以及對(duì)北極圈外國(guó)家參與北極事務(wù)的排斥。當(dāng)前中國(guó)申請(qǐng)成為北極理事會(huì)觀察員的進(jìn)程面對(duì)著北極理事會(huì)成員國(guó)前所未有的壓力。

三、國(guó)際環(huán)境合作在北極生態(tài)安全及其風(fēng)險(xiǎn)防治上的適用

（一）國(guó)際合作的合理性分析

    以國(guó)際環(huán)境法視野看待北極的生態(tài)安全及其風(fēng)險(xiǎn)防治，并將此問(wèn)題置于國(guó)際環(huán)境法的范疇之內(nèi)秉承全球共治的理念開(kāi)展國(guó)際合作，其法理根據(jù)在于北極的法律地位的界定。迄今為止，圍繞著北極法律地位問(wèn)題的爭(zhēng)執(zhí)仍無(wú)定論，但可以肯定的是，根據(jù)現(xiàn)行海洋法理論和規(guī)則，北極八國(guó)或者北冰洋沿岸五國(guó)可以主張其內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。除此之外北冰洋可能仍有部分公�；驀�(guó)際海底區(qū)域。根據(jù)海洋法公約規(guī)定，公海實(shí)行自由原則，國(guó)際海底區(qū)域則作為“人類共同繼承遺產(chǎn)”由國(guó)際海底管理局負(fù)責(zé)管理和開(kāi)發(fā)，它們都不能作為國(guó)家占有的對(duì)象。[8]也就是說(shuō)，在北極地區(qū)，雖然從整體上將北極定位于全球公域尚不可行，但其部分地區(qū)公域化的趨勢(shì)十分明顯，主要體現(xiàn)在航道、資源開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與氣候變化治理上。因此包括我國(guó)在內(nèi)的北極圈外國(guó)家理應(yīng)有權(quán)對(duì)涉及這些方面的北極事務(wù)進(jìn)行參與。有學(xué)者認(rèn)為：對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和大氣治理，基于其義務(wù)性可以歸屬為純粹的公共物品[9]。國(guó)際社會(huì)在北極生態(tài)安全和防治環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)方面存在一定程度上的共同關(guān)注，以及進(jìn)行國(guó)際合作的可能性。

北極生態(tài)安全得到全球關(guān)注的原因在于它對(duì)全球氣候變化尤其是北半球氣候變化的巨大影響。國(guó)際環(huán)境法的發(fā)展為我們加強(qiáng)中國(guó)在北極事務(wù)中的影響力提供了一條新的思路，即“人類共同關(guān)注事項(xiàng)”，這一概念最早恰是出現(xiàn)在氣候變化領(lǐng)域。[10]目前，人類共同關(guān)注事項(xiàng)成為專門(mén)調(diào)整以往屬于國(guó)家主權(quán)范圍內(nèi)的，但國(guó)際社會(huì)對(duì)其具有共同利益的活動(dòng)或資源的國(guó)際法概念。雖然人類共同事項(xiàng)的概念尚未成為國(guó)際法習(xí)慣法，但是它已經(jīng)為國(guó)際社會(huì)絕大多數(shù)成員國(guó)所接受，并應(yīng)用于氣候變化和生物多樣性兩大領(lǐng)域，在短暫時(shí)間內(nèi)已經(jīng)有大量國(guó)家實(shí)踐予以支持。而且從全球氣候變化治理的實(shí)踐來(lái)看，“人類共同關(guān)注事項(xiàng)”至少包含三個(gè)方面的內(nèi)涵：一、人類共同關(guān)注事項(xiàng)與國(guó)家主權(quán)是兼容的，它雖然強(qiáng)調(diào)各國(guó)為人類共同關(guān)注事項(xiàng)的重要性對(duì)相關(guān)活動(dòng)和資源有進(jìn)行共同保護(hù)和管理的義務(wù)，但它并不排除各國(guó)對(duì)國(guó)際社會(huì)共同關(guān)注事項(xiàng)的相關(guān)活動(dòng)與資源的主權(quán)，而且各國(guó)的主權(quán)是各國(guó)程度保護(hù)共同關(guān)注事項(xiàng)義務(wù)的前提和基礎(chǔ)；二、各國(guó)對(duì)人類共同關(guān)注事項(xiàng)承擔(dān)共同但有區(qū)別責(zé)任；三、發(fā)達(dá)國(guó)家在人類共同關(guān)注事項(xiàng)上負(fù)有“團(tuán)結(jié)協(xié)助”（solidarity）任務(wù)。[11]

北極是應(yīng)對(duì)氣候變化中極重要一環(huán)，北極氣候變化也應(yīng)屬于“全球共同關(guān)注事項(xiàng)”，這一概念可以成為中國(guó)在相關(guān)的北極國(guó)際事務(wù)上參與的依據(jù)和基礎(chǔ)。如前所述，北極地區(qū)的氣候變化對(duì)全球氣候公共治理具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的影響作用，理應(yīng)成為全球氣候公共治理的重要議題之一。而在氣候變化的視野之下，與北極生態(tài)保護(hù)有關(guān)的法律問(wèn)題，例如北極的生物多樣性保護(hù)、漁業(yè)資源管理、原住民權(quán)利等部分內(nèi)容可以考慮被納入到全球氣候變化磋商的討論之中。在氣候變化主題下，很多矛盾迎刃而解，北冰洋沿岸國(guó)家的主權(quán)和主權(quán)權(quán)利可以得到充分尊重，各國(guó)基于其主權(quán)管轄范圍、地理位置和自然條件對(duì)于北極氣候變化事務(wù)承擔(dān)共同但有區(qū)別責(zé)任——北冰洋沿岸國(guó)家可以在這一議題中發(fā)揮主導(dǎo)作用并且將更多地極地外國(guó)家“團(tuán)結(jié)”進(jìn)來(lái)，包括中國(guó)在內(nèi)的其他國(guó)家可以共同分擔(dān)保護(hù)北極氣候的責(zé)任和義務(wù)。并且這一主題既可以將其他北極問(wèn)題聯(lián)系起來(lái)，同時(shí)又不觸及其他北極核心權(quán)益的分配。

（二）國(guó)際合作的具體路徑

北極的生態(tài)保護(hù)合作需要全球共治，而且北極生態(tài)問(wèn)題的嚴(yán)重性及其對(duì)全球生態(tài)的影響決定了北極生態(tài)保護(hù)國(guó)際合作的長(zhǎng)期性和艱巨性。進(jìn)行國(guó)際合作需借助一定的平臺(tái)和機(jī)制，在北極復(fù)雜的政治格局、特殊地理位置和尖銳的利益沖突中，還無(wú)法形成比較穩(wěn)固的有協(xié)調(diào)和管理作用的平臺(tái)。權(quán)衡現(xiàn)有的各種區(qū)域的、全球性的組織，相比而言，在處理北極生態(tài)安全及其風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)題上，廣泛開(kāi)展國(guó)際環(huán)境合作最為適宜的是借助北極理事會(huì)這一現(xiàn)有組織作為合作平臺(tái)，建立信息交流和溝通機(jī)制，就緊迫和現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)的議題，加強(qiáng)國(guó)際合作；以北極理事會(huì)為平臺(tái)，推動(dòng)以北極氣候變化全球治理為主題的協(xié)議或軟法的訂立，最終達(dá)到北極生態(tài)安全治理的目標(biāo)。

    以北極理事會(huì)作為現(xiàn)有的保障北極生態(tài)安全和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防治區(qū)域國(guó)際組織的理由是：首先，北極理事會(huì)就所探討的北極事務(wù)而言，包含了所有有代表性的國(guó)家與組織，代表了北極地區(qū)和國(guó)際上同北極有著密切聯(lián)系的利益相關(guān)方。第二，北極理事會(huì)雖然現(xiàn)在的主要職責(zé)是協(xié)調(diào)北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略的執(zhí)行和推動(dòng)北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，但是其現(xiàn)有職能也包括“促進(jìn)北極事務(wù)合作”以及“發(fā)布與北極事務(wù)相關(guān)的信息和促進(jìn)這方面教育”，其所出臺(tái)的報(bào)告和計(jì)劃中，也包括大量環(huán)保之外高度政治領(lǐng)域的工作，如北極海洋戰(zhàn)略計(jì)劃、北極未來(lái)航運(yùn)活動(dòng)的預(yù)評(píng)估、北極石油和天然氣評(píng)估等。第三，主導(dǎo)北極發(fā)展的北冰洋沿岸國(guó)家中，部分國(guó)家（如加拿大）已經(jīng)明確提出希望將北極理事會(huì)發(fā)展成為具有更廣泛權(quán)限和更大權(quán)力的正式的北極區(qū)域組織。就是說(shuō)在北極國(guó)家內(nèi)部也有推動(dòng)其向上發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力。

通過(guò)明確北極理事會(huì)國(guó)際法地位的條約，明確其由政治討論、國(guó)家監(jiān)測(cè)和專業(yè)技術(shù)的國(guó)家政府間論壇向區(qū)域性立法、環(huán)境戰(zhàn)略執(zhí)行、資源勘探開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)的國(guó)際組織的轉(zhuǎn)化，為運(yùn)輸、捕魚(yú)、石油和天然氣和突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)和準(zhǔn)備做出規(guī)定，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防治的同時(shí)以維持北極的生態(tài)安全�？傮w上說(shuō)，通過(guò)改良北極理事會(huì)這一組織，利用其平臺(tái)，使北極圈內(nèi)國(guó)家和圈外國(guó)家充分開(kāi)展國(guó)際環(huán)境合作，溝通信息，制定保護(hù)北極生態(tài)安全和實(shí)現(xiàn)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防治的政策法律以及技術(shù)規(guī)范，從而克服現(xiàn)有北極生態(tài)法律的整體性協(xié)調(diào)性欠缺、約束力軟弱的弊端。

四、中國(guó)的應(yīng)對(duì)

中國(guó)身為北半球國(guó)家，北極的生態(tài)安全無(wú)疑對(duì)中國(guó)產(chǎn)生巨大的影響，中國(guó)必須對(duì)北極生態(tài)安全和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防治予以高度關(guān)注。從中國(guó)的北極考察規(guī)劃來(lái)看，最為關(guān)心的問(wèn)題是北極氣候變化帶給中國(guó)的影響，目前的科研活動(dòng)也主要是圍繞氣候變化展開(kāi)的。從中國(guó)參與北極事務(wù)的實(shí)際情況來(lái)看，話語(yǔ)權(quán)和影響力有限，參與領(lǐng)域基本集中于科研，另外北冰洋沿岸國(guó)家對(duì)于中國(guó)參與北極事務(wù)實(shí)際上抱著近乎于“警覺(jué)”的態(tài)度。因此，中國(guó)在北極缺乏共同利益訴求和立場(chǎng)的合作伙伴的情形下，應(yīng)當(dāng)充分利用國(guó)際環(huán)境合作原則，力爭(zhēng)建立穩(wěn)定的合作模式，擴(kuò)大其在北極事務(wù)區(qū)域合作的影響力。

根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況，想要克服上述困境，氣候變化無(wú)疑是中國(guó)最好的切入點(diǎn)，一方面北極氣候變化在客觀上對(duì)包括中國(guó)在內(nèi)的世界各國(guó)都有著重要影響，并且中國(guó)的氣候變化治理行動(dòng)也將對(duì)北極產(chǎn)生重要影響；另一方面，氣候變化事務(wù)屬于低度政治領(lǐng)域，可以讓北冰洋沿岸各國(guó)更好的接納包括中國(guó)在內(nèi)的相關(guān)國(guó)家參與其中。此外，國(guó)際法上的相關(guān)規(guī)則和理論也為這一途徑提供了制度基礎(chǔ)。

在2011年5月12日北極理事會(huì)的第七屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，理事會(huì)確立了進(jìn)一步研究氣候變化的方針，并指出這將是下次國(guó)際極地年的主要研究工作。這也為中國(guó)未來(lái)的北極事務(wù)合作增添了一個(gè)新的契機(jī)。中國(guó)作為二氧化碳排放大國(guó)，能否借這次機(jī)會(huì)參與到北極事務(wù)的氣候變化合作中，從而謀求到北極理事會(huì)成員國(guó)的位置，是當(dāng)前亟需加以研究的。

綜上所述，考慮到北極沿岸國(guó)及其所代表的北極理事會(huì)對(duì)圈外國(guó)家的排斥，在對(duì)北極現(xiàn)有的生態(tài)法律和生態(tài)管理組織進(jìn)行考量之后，引入了國(guó)際環(huán)境法視野下的“全球公域”和“人類共同關(guān)注事項(xiàng)”兩個(gè)概念，以氣候變化為紐帶，加強(qiáng)北極事務(wù)的國(guó)際合作，擴(kuò)大中國(guó)在參與北極事務(wù)中的深度與廣度，是克服當(dāng)前北極生態(tài)安全及風(fēng)險(xiǎn)防范的局限性，并增強(qiáng)我國(guó)在北極事務(wù)中的影響力的可靠路徑。

Abstract: The ecological security of the Arctic is confronting serious threat in the era of intensification of human activities in the Arctic and the global climate change. From the perspective of international environmental law, because of lacking a global perspective, there is a certain degree of limitation in the existing ecological legal documents and management organization when protecting the ecological security and prevent environmental risks in the Arctic. Except the issues of territorial sovereignty in the Arctic, some parts in the Arctic may become “public domain”. The global climate change and the change of the Arctic interplayed deeply. As a “common concern of humankind”, the climate change will make ecological security issues of the Arctic transcend the limitation of regional, and become a global issue. With the theoretical basis of “public domain” and “common concern of humankind”, the international cooperation may transcend regional and protect the Arctic ecology more properly from the global perspective. This kind of international cooperation will also include more non-Arctic states including China participating in the Arctic affairs. China should positively cooperate with the polar organizations on the platform of Arctic Council, and establish associated information exchange and communication mechanism.

Key words: Ecological Security; Environmental Risks; Climate Change; Public Domain; International Cooperation

作者簡(jiǎn)介：

劉惠榮（1963-），女，山東濟(jì)南人，博士，中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，常務(wù)副院長(zhǎng)，研究方向?yàn)閲?guó)際環(huán)境法；

劉秀（1985-），女，山東濟(jì)南人，中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院2010級(jí)博士研究生，研究方向?yàn)閲?guó)際環(huán)境法；

陳奕彤（1986-），女，山東青島人，中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院2011級(jí)博士研究生，研究方向?yàn)閲?guó)際環(huán)境法。

[1] 崔勝輝等：《生態(tài)安全研究進(jìn)展》，《生態(tài)學(xué)報(bào)》2005年第4期。

[2] 《科學(xué)家稱地球生態(tài)系統(tǒng)正在逼近九大極限》，，最后訪問(wèn)2011年7月7日。

[3] Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC.

[4] 劉惠榮，陳奕彤：《北極法律問(wèn)題的氣候變化視野》，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版）》2010年第3期。

[5] WWF呼吁減排二氧化碳，阻止北極冰雪融化，?id=149，最后訪問(wèn)2011年7月7日。

[6] 2008年北冰洋沿岸五國(guó)在伊魯利塞特會(huì)議上發(fā)布的共同宣言中強(qiáng)調(diào)五國(guó)對(duì)北極絕大部分的主權(quán)和管轄權(quán)歸屬持相同態(tài)度，沒(méi)有必要重新制定一個(gè)全面的國(guó)際性法律模式來(lái)治理北冰洋（We therefore see no need to develop a new comprehensive international legal regime to govern the Arctic Ocean）。2011年北極理事會(huì)宣言指出，只有承認(rèn)北極國(guó)家對(duì)北極的主權(quán)和特別管轄權(quán)，才能成為北極理事會(huì)觀察員。

[7] 劉惠榮，陳奕彤：《北極環(huán)境治理的法律路徑分析與展望》，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版）》2011年第2期。

[8] 參見(jiàn)黃自雄：《北極問(wèn)題的國(guó)際法分析和思考》，《國(guó)際論壇》2009年第6期。

[9] 參見(jiàn)嚴(yán)雙吾、李默：《北極爭(zhēng)端的癥結(jié)及其解決路徑——以公共物品的視角》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第6期。

[10] 如1988年聯(lián)合國(guó)大會(huì)第43/53號(hào)決議《為人類今世后代保護(hù)氣候變化》中“承認(rèn)氣候變化是人類共同關(guān)注事項(xiàng)。”1992年聯(lián)合國(guó)《氣候變化框架公約》序言中確認(rèn)“全球氣候變化及其不力影響”為人類共同關(guān)注之事項(xiàng)。

[11] 秦天寶：《遺傳資源獲取與惠益分享的法律問(wèn)題研究》，武漢大學(xué)出版社2006年版，第96-97頁(yè)。

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